長期以來，學界多采用“自上而下”的研究路徑，從既有理論出發分析中國農村宅基地制度缺陷，取得了諸多富有啟發性的理論觀點。為有效推進已有研究，文章懸置既有理論，采用“自下而上”式的研究路徑，借助NVivo12.0質性分析軟件，對建國以來60份宅基地正式制度文本數據進行了主題分析、評估分析和類型建構分析。籍此，文章以“文本自述”的方式，厘清了建國以來宅基地制度變革不同時期所希望解決的主要政策問題，分析了各政策問題解決方案間的聯系及沖突，揭示了宅基地制度變革面臨的兩個“二難困局”及相應的“取舍式”改革出路。
對制度文本的主題分析顯示：（1）建國以來宅基地制度文本一共闡述了七個務必解決的政策問題，同時解釋了各政策問題的致因及相應解決方案。這七個政策問題分別是：農民居住權益受侵、村民亂占濫用耕地建房、干部帶頭亂占地建房、非法轉讓宅基地、宅基地粗放利用與閑置、外部力量侵占宅基地和農民住房財產權實現難。（2）評估分析顯示：共有四個政策問題受到了高度關注，它們分別是農民居住權益保障、村民亂占濫用耕地建房、宅基地粗放利用與閑置和農房財產權實現難。其中，只有“村民亂占濫用耕地建房”在問題自身和問題應對兩個維度上都受到了高度關注，表明該政策問題的解決在宅基地制度改革中處于核心樞紐位置。（3）類型建構分析顯示：七個政策問題分為五種類型，揭示了建國以來宅基地制度變革在不同歷史階段的改革目標或核心任務。“農民居住權益保障”是集體化以來一直在應對的問題；“村民亂占耕地建房”和“宅基地粗放利用與閑置”是改革開放以來的核心改革內容；“農房財產權實現難”是十八大以來改革的新任務；“非法轉讓宅基地”和“外部力量侵占宅基地”是近廿年來持續至今但關注度不高的問題類型；“干部帶頭占地建房”問題受到的關注度較低且已經消亡。
進一步分析還顯示，除去已經消亡的“干部帶頭亂占地建房”問題外，其余六個政策問題在解決方案上有著緊密的邏輯聯系。（1）實施“農民居住權益保障”的核心手段是長期無償地為農民提供宅基地使用權建房，它是“村民亂占濫用耕地建房”問題產生的制度性根源。因為無償提供宅基地使用權，會在無形中縱容甚至鼓勵村民亂占濫用耕地建房，廣大干部在其中起到了帶頭作用。（2）“村民亂占濫用耕地建房”必然導致一戶大宅、一戶多宅等現象的普遍存在，其結果便是“宅基地粗放利用與閑置”問題的產生。（3）對“粗放利用與閑置”問題的治理，本質上要求農民不得多占且不得轉讓宅基地牟利，由此又催生出“農房財產權實現難”的問題。其背后的傳導邏輯有兩點：一是為了治理“粗放利用與閑置”，須以“一戶一宅”甚至“一戶一居”為法定標準嚴控多占地建房的行為，這必將導致農民無房宅可轉；二是嚴禁將無償取得的宅基地“轉讓”給“外部力量”以獲利，致“地不隨房走”，催生出“農房財產權實現難”問題。兩方面治理的結果，是進一步強化了宅基地的居住保障功能。
上述政策方案上的邏輯聯系揭示了宅基地制度改革所處的兩個“二難困局”。（1）困局1。在占用環節，制度既要為農民“無償提供居住保障”，又希望通過嚴控“亂占濫用耕地建房”行為以治理“粗放利用與閑置”問題；但由于“無償提供居住保障”是“亂占濫用耕地建房”的制度性根源，表明它與治理“亂占濫用耕地建房”和“粗放利用與閑置”兩個問題在改革目標上存在方向性沖突，兩個方面無法同時兼顧。（2）困局2。在流轉環節，相關制度既要“嚴禁轉讓”以強化宅基地的居住保障功能，又要求宅基地具備“可轉讓性”為“農房財產權實現”創造條件，因而“無償保障”又與“農房財產權實現”在改革目標上存在方向性沖突，兩者也無法同時兼顧。
因此，當下的宅基地制度改革困局并沒有一個兩全齊美的解決辦法，只能在矛盾困局中作“取舍式”決策。在當前及未來相當長的一段時間內，中國面臨的改革與發展大勢是，在保障國家糧食安全（耕地保護）的前提下加快推進農村城鎮化和農民市民化，要求宅基地的居住保障功能退居于財產性功能之后。在這樣一個大背景下，即將全面推行的宅基地制度改革應當淡化“無償居住保障”功能，將注意力放在如何促進節約集約利用土地和實現農房財產權上面。為此建議：（1）以某一時間節點為界，全面取消目前“無償取得和無償使用”的福利分配制度以激勵對土地的節約集約利用行為。（2）區分不同地區采取不同的農民居住權益保障方式：如在城市郊區，可將新增農村人口納入城鎮居民保障性住房體系；在一般農村，可在中心村附近規劃一個集中居住區，允許農村新增人口采取跨村擇位競價方式有償獲取住宅建設用地。（3）加快推進宅基地“三權分置”改革，盡可能拓展宅基地使用權的流轉時空，為實現農房（宅基地）財產性功能創造條件。
作者陳勝祥、鄒勇文系江西財經大學旅游與城市管理學院
中國鄉村發現網轉自：《江西財經大學學報》（2021年第1期）
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