摘要：2020年我國脫貧攻堅戰進入決勝之年，2020年以后我國貧困的特征和治理任務將發生重要變化，必須在保持貧困治理政策必要的穩定性、連續性、過渡性的基礎上對其進行適時調整，實現“五大轉變”：貧困治理的政策目標從消除絕對貧困向治理相對貧困轉變，政策重心從超常規社會動員向常規制度化治理轉變，政策工具從運用強制性工具為主向混合性工具為主轉變，政策類型從福利型政策為主向發展型政策為主轉變，政策選擇從財政直接減貧為主向發揮杠桿作用為主轉變。為適應這些轉變，需要實施加強易地扶貧搬遷的后續支持、優化東西部扶貧協作與對口支援方式、對現有的扶貧政策進行分類梳理、加強減貧政策與鄉村振興發展政策的銜接等具體措施。
關鍵詞：后全面小康社會；脫貧摘帽；貧困治理；政策轉型
一、引言
黨的十八大以來，為兌現全面建成小康社會不甩下一個貧困家庭的承諾，我國史無前例地加大了反貧困力度，通過實施精準扶貧、精準脫貧戰略，在短短幾年時間里脫貧攻堅取得的成效十分顯著。據估計，到2020年我國將有1億左右貧困人口實現脫貧，提前10年實現聯合國2030年可持續發展議程的減貧目標。這是了不起的成就，對中國和世界都具有重大意義。2020年我國消除絕對貧困并不表明貧困的終結，反貧困是一個永恒的主題。2020年全面小康后，我國貧困的特征將發生重大變化，即“由絕對貧困向相對貧困、生存性貧困向發展性貧困、物質性貧困向精神性貧困、單一收入貧困向多維貧困的轉變”。為適應這種轉變，我國在脫貧攻堅時期已形成的扶貧政策就需要在穩定一段時間以鞏固脫貧攻堅成果的基礎上進行轉型和調整。
關于2020年建成全面社會小康后我國扶貧政策穩定和轉型調整問題，中央高度重視。2020年中央1號文件明確指出，“堅持貧困縣摘帽不摘責任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監管”，“繼續執行對貧困縣的主要扶持政策”，“要研究建立解決相對貧困的長效機制，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型”。與此同時，學術界對后全面小康社會中國貧困治理的戰略思路與政策問題的研究也逐漸增多。張明皓、豆書龍（2020）認為，2020年后中國貧困性質將發生變化，以消除絕對貧困為目標而設置的貧困治理方案需要隨之而調整。黃征學等（2020）則進一步指出，2020年后的減貧工作將發生五個“轉向”：減貧目標轉向建立高質量的標準體系，減貧方向轉向兼顧農村貧困和城市貧困，減貧重點轉向防范“三區三州”等深度貧困地區返貧，減貧動力轉向外在幫扶與內生發展并重，減貧財政轉向更加突出保底性與靶向性。
針對后全面小康社會我國貧困治理的政策方向，研究者給出了不同的建議，如：李小云（2020）指出，2020年全面小康后農村貧困的治理需要由長期以來的“扶貧”轉向“以防貧為主”；張琦（2020）認為，后小康社會的減貧戰略將向常規性減貧治理戰略的方向轉型；葉興慶、殷浩棟（2019）提出，2020年后需要重塑我國的減貧政策體系，包括實施以基本公共服務均等化為基礎的防貧政策、發展型低收入群體救助政策、有利于低收入群體增收的產業政策，以及推動欠發達地區發展的區域政策；邢成舉（2020）認為，后小康社會，相對貧困要求扶貧工作進行工作范疇、工作機制、工作目標、財政投入與使用以及政策框架等維度的轉型。高強（2020）基于政策轉移接續的視角指出，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，還需要盡快明確政策過渡期限，重啟新一輪扶貧改革試驗，有效防范化解各類風險，加強扶貧領域國際合作。
綜上所述，目前學者從不同視角對后全面小康社會我國貧困治理的戰略思路與政策取向進行了分析，重點對絕對貧困與相對貧困、“扶貧”與“防貧”、農村貧困與城市貧困、集中減貧與常規減貧等扶貧戰略性導向轉變進行了分析，并對2020年后相對貧困治理所涉及的政策銜接、扶貧機制轉型與政策方向進行了闡述。總體而言，現有的研究偏重于宏觀層面的戰略思考，對后全面小康社會中國貧困治理政策轉型與調整的操作層面還缺乏具體分析，特別是缺乏從政策話語、政策選擇、政策工具、工作機制與減貧戰略等多個層面進行的前瞻性分析與實踐。當前，脫貧攻堅已經進入了決戰倒計時，關于后全面小康社會我國貧困治理政策轉型與調整的研究應進一步聚焦。基于此，本文從2020年脫貧摘帽、全面小康后我國貧困特征與治理任務的變化著手，著重分析政策目標、政策重心、政策工具、政策類型與政策選擇的轉變，提出在保持貧困治理政策必要的穩定性、連續性、過渡性的基礎上進行適時轉型和調整的政策建議。
二、后全面小康社會我國貧困特征與治理任務的變化
2020年我國全面解決絕對貧困，實現貧困人口“兩不愁、三保障”的脫貧攻堅任務完成后，將進入后全面小康社會時代，貧困的狀況和特征將發生重大變化，相應地，貧困治理的任務也要發生重大改變。
1.脫貧后返貧和新致貧現象上升，鞏固脫貧攻堅成果成為貧困治理的首要任務
貧困發展的動態性和貧困成因的多源性，決定了貧困治理的長期性和復雜性，加大了貧困治理的難度，產生了新的貧困治理訴求。2020年，我國脫貧退出任務將會順利完成。但是，由于脫貧人口的極大脆弱性和兜底保障的有限覆蓋，脫貧退出的貧困群體仍然有可能在各種風險下重返貧困，其脫貧成果還不完全穩固。在少數民族地區和“三區三洲”等深度貧困地區，由于生存環境惡劣、致貧原因復雜、產業基礎薄弱、就業不夠穩定、政策性收入占比較高、基礎設施和公共服務缺口大，更易出現規模性和高發性返貧。據各地初步摸底，全國已脫貧人口中有近200萬人還存在返貧風險。2020年后，結合我國還有相當部分的脫貧人口存在脫貧脆弱性特征，首要的貧困治理任務就是鞏固脫貧攻堅成果，建立以“防貧”為主的治理機制和政策體系，確保貧困人口脫貧后不再返貧。
新的可能致貧群體也應當引起高度注意。具體而言，就是幾乎未享受扶貧政策的貧困邊緣戶今后可能是致貧風險最高的群體。在脫貧攻堅時期，實施精準扶貧戰略首要的是把貧困人口精準識別出來，然后對其精準幫扶、精準管理與精準考核等。問題在于，受貧困人口總量分配的區域控制，以收入線為主要標準而精準納入建檔立卡的貧困戶，與沒有納入的低收入邊緣戶之間并無明顯差異。由于扶貧政策和幫扶措施強調精準性，導致邊緣戶群體難以享受到國家的巨大扶貧福利，客觀上導致了貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶之間在資源投入、獲得、發展等方面的巨大差異。在幫扶政策措施向貧困戶重點傾斜的情況下，處于貧困邊緣的臨界人口，由于缺少福利保障，對疾病、災害等風險沖擊的抵御能力較弱，很容易陷入貧困。據各地初步摸底，全國這種邊緣人口中有近300萬存在致貧風險。因此，2020年后防止低收入邊緣人口的致貧問題，就成為貧困治理的重要內容。
2.絕對貧困問題基本解決，解決相對貧困問題成為貧困治理的主要任務
根據我國2011年確定的絕對貧困線，到2020年，中國農村的絕對貧困在統計上將會消失，絕對貧困問題基本解決。但是，絕對貧困問題的解決并不意味著貧困的消失，相對貧困人口、相對貧困的狀態將長期存在，這些相對貧困人口不再具體表現為絕對貧困人口的“溫飽問題”或“兩不愁、三保障”，而是表現為不平衡、不充分、不確定性等新特點，這部分人群雖然可以解決基本生存問題，但他們的生活水平相較社會平均水平仍然較低，從事正常社會活動所需的機會、能力或社會資源仍然匱乏，并且隨時面臨陷入絕對貧困或貧困惡化的風險。
在絕對貧困已消除的情況下，面對一部分群體因發展資源、發展機會、發展能力受限及社會關系缺失而成為相對貧困的群體，貧困治理的任務也應轉移到以治理相對貧困為重心的軌道上來。相對貧困是指已經脫離了極端貧困，但與其他收入群體相比處于貧困狀態，屬于社會公平的范疇，主要體現在無發言權、被社會排斥等方面的相對剝奪感，涉及的內容涵蓋收入、權力和自我認同等。相對貧困不是一個單純的收入問題，而是在復雜的經濟社會轉型中反復再生產出來的貧困現象，很難從局限于絕對貧困人口的扶貧方案中找到緩解相對貧困的方法，只有通過對經濟社會發展結構的調整才能緩解相對貧困。因此，在脫貧攻堅轉向2020年后減貧戰略設計的情境中，以往針對微觀個體的精準脫貧減貧政策將在很大程度上失靈，而轉向更加注重宏觀性的經濟社會制度調整以帶動減貧可能更為有效。
3.物質貧困極大緩解，精神貧困、能力貧困治理問題成為重要方面
隨著脫貧攻堅任務的全面完成，貧困群眾收入水平大幅度提高，物質貧困問題得到極大緩解。但是，我們也要看到，精準扶貧政策實施以來，在嚴格的考核檢查制度導向下，各級政府和有關部門、各幫扶單位直接是以“兩不愁、三保障”為目標導向、以“五個一批”等為主要內容而開展脫貧攻堅工作的。有的為了完成脫貧目標，甚至還直接以給錢、給物的方式，搞“一兜了之”，使貧困人口簡單地、直接地達到脫貧的收入目標要求。在重視物質脫貧而忽視精神脫貧的環境下，增加了部分貧困人口的依賴性，不少貧困群眾雖然在“兩不愁、三保障”上達標，但參與脫貧的主體地位缺失，不愿脫貧、害怕脫貧、不思進取、求穩怕變，“等、靠、要”思想嚴重，缺乏改變貧困命運的精神動力。精神貧困作為貧困文化的表現，其價值觀念、行為方式、心理狀態一旦形成，具有一定的穩定性和傳遞性，可能導致“貧困的陷阱”，直接影響著精準脫貧的質量和脫貧的穩定性。2020年我國基本實現“物質脫貧”后，更為重要的目標是強化“精神貧困”的治理，注重扶貧與扶志、扶智、扶勤、扶德有機統一，著力提高貧困群眾自我發展能力和脫貧致富內生動力。而治理精神貧困問題將面臨更為艱巨的任務。我們知道，貧困地區經濟發展的落后,可以通過政策傾斜、區域合作、資金與技術投入等，在相對較短的時期內取得良好的改變；貧困人口生活水平的低下,也可以通過“非權利轉移”的社會安排、社會保障制度的創新等取得立竿見影的效果。但是,貧困人口獲得自我發展、自主脫貧的能力，卻不是短時期內能夠完成的，這是一項比消除物質貧困更復雜、更長期的系統工程。
4.貧困地區“造血”功能仍較弱，推進全面貧困與鄉村振興有效銜接成為十分緊迫的重要任務
為確保2020年全面打贏打好脫貧攻堅戰，如期完成全面建成小康社會的目標，黨中央堅持以脫貧攻堅統攬貧困地區經濟社會發展全局，采取了廣泛動員社會力量，構建“專業扶貧、行業扶貧、社會扶貧”大扶貧機制，集中人力、物力和財力對貧困地區尤其是深度貧困地區進行投入，實施社會幫扶、駐村幫扶、東西部協作、對口支援、定點幫扶等措施，使深度貧困地區在完善基礎設施建設、推動產業發展、保護生態環境、改善基本公共服務等方面取得了顯著的成效，區域性發展水平得到整體提升。但是，由于各種內部困境和外部約束長期存在，這種外部嵌入式扶貧的“造血”功能生成較慢，可能較長時間里處于比較脆弱的狀態。以四川涼山彝區為例，由于該地區獨特的地理空間、社會經濟等多重因素相互交織形成復雜的貧困發生機制，使其反貧困演進呈現出典型的外源型、外部嵌入型特征。涼山彝區反貧困行動（從資金、技術、人才、項目到組織、管理）主要由貧困區域以外提供，以外部嵌入的方式改變其貧困狀態，僅2016—2019年，各級財政累計投入涼山州的扶貧專項資金高達581.58億元。盡管該地區在外部強大力量的嵌入下，產業發展、基礎設施建設、人居環境等發生了翻天覆地的變化，許多貧困群眾獲得了脫貧的機會，但是“造血”功能并沒有很好形成，貧困人口自我發展能力較為薄弱，如果脫貧后國家扶貧政策松動，很可能出現返貧的狀況，陷入相對貧困的境地。
解決深度貧困地區脫貧攻堅成果不穩固、“造血”功能不足等問題，需要依靠全面的鄉村振興來實現，這就要求做好脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接。2018年1月中共中央、國務院出臺的《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出要“做好實施鄉村振興戰略與打好精準脫貧攻堅戰有機銜接”的工作；2019年中央1號文件指出“做好脫貧攻堅與鄉村振興的銜接，對摘帽后的貧困縣要通過實施鄉村振興戰略鞏固發展成果，接續推動經濟社會發展和群眾生活改善”；2020年中央1號文件進一步作出要“抓緊研究制定脫貧攻堅與實施鄉村振興戰略有機銜接的意見”的要求。進一步說，做好脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，不僅是當下二者交匯期的權宜之計，而且在2020年脫貧攻堅任務完成之后，在實施新的減貧戰略、減貧工作時也要做好與鄉村振興戰略的統籌銜接。
三、后全面小康社會我國貧困治理政策轉型的思路
由于后全面小康社會我國貧困特征和治理任務發生了明顯的改變，我國在脫貧攻堅時期形成的扶貧政策就面臨適時的轉型和調整問題，應當推進“五個轉變”：政策目標從消除絕對貧困轉向治理相對貧困，政策重心從超常規社會動員轉向常規制度化治理，政策工具從運用強制性工具為主轉向混合性工具為主，政策類型從福利型政策為主轉向發展型政策為主，政策選擇從財政直接減貧為主轉向發揮杠桿作用為主。
1.政策目標：從消除絕對貧困轉向治理相對貧困
2020年后面對新的貧困治理難點和任務，我國貧困治理的政策目標將從消除絕對貧困轉向治理相對貧困，形成以“相對貧困”為核心的新貧困治理格局。一旦將相對貧困作為減貧的主要目標，就意味著將來的減貧工作的目標不再是一個具體的收入指標，而會是一個比較綜合的指標，但同時，從政府工作的角度和與其他發展中國家對比的角度考慮，仍然需要一個具體的指標，因而未來的減貧工作需要考慮如何在絕對標準和相對標準之間進行協調，建立一個適合的評價減貧工作的技術體系，考慮減貧工作如何進行評價及其技術問題。此外，相對貧困還是一個發展的概念，表現為在貧困群體基本生存需要得到滿足后，如何解決社會各階層內部和各階層之間的收入差異性問題，因而相對貧困治理的戰略目標設定更加復雜。從短期來看，相對貧困治理的戰略目標是確保已經擺脫貧困的群體不再返貧和防止新生絕對貧困的蔓延；從中期來看，相對貧困治理的戰略目標是解決區域間發展的不平衡問題和縮小區域間的收入差距問題；從長期來看，相對貧困治理的戰略目標是解決人的發展的公平性與公正性問題。相對貧困治理需要特別關注和瞄準以下幾個群體：
第一，需要“兜底保障”的特殊貧困群體。這類群體包括殘疾人群體、患病喪失勞動能力和部分農村的婦女和兒童等，他們無法通過發展生產、易地搬遷、教育扶持、生態扶持等措施來脫貧。第二，未享受建檔立卡的邊緣戶群體。由于精準識別、精準幫扶、精準管理與精準考核等多個方面的實踐偏差，導致邊緣戶沒有納入到建檔立卡貧困戶中享受國家的扶貧福利。第三，以無土安置為主要方式的易地移民搬遷人口。易地扶貧搬遷的貧困人口大多自身素質不高、文化水平較低，過去主要從事農牧業生產，搬遷至城鎮后就業面臨較大困難。雖然一些貧困縣采取引進勞動密集型企業就地創辦“扶貧車間”等方式解決搬遷人口的就業問題，但由于這些企業規模較小，加之近年來經濟下行壓力較大，可容納的就業人口十分有限。因此，以無土安置為主要方式的易地移民搬遷人口就業的穩定性不足，返貧的概率也很大。第四，低收入和弱保障的農民工和農村流動人口群體。少數民族地區或深度貧困地區由于經濟發展落后，當地就業機會非常有限，外出打工成為農民賺取現金的直接途徑與改善生活條件的主要手段。由于文化知識水平低、勞動技能單一，加上語言交往能力以及民族風俗習慣的差異，導致外出務工人員主要集中在低端勞動市場，從事低端的服務業和工廠臨時性普工為主，就業的低層次使農民工收入水平較低。這部分群體實際生活成本被抑制，生計保障水平不高，身體和精神經常處于透支狀態，容易出現相對貧困問題。
2.政策重心：從超常規社會動員轉向常規制度化治理
黨的十八大以來，我國把脫貧攻堅上升為國家層面的戰略和貧困地區的中心任務，實施了超常規的政府動員和社會動員，建立了超常規和高強度的脫貧攻堅制度體系。應該說，這種超常規的社會動員能力反映了我國的制度優勢，快速、高效地解決了我國的絕對貧困問題。但面對后脫貧攻堅時代的相對貧困問題，客觀上需要依靠更好的經濟發展結構、分配結構和更多制度化的社會政策，如果再繼續實施超常規社會動員機制和扶貧支持政策，不僅各方面力量難以維持，而且面對相對貧困的新情況實施的效果可能會越來越不好，因而貧困治理政策的重心需要從超常規社會動員轉向常規制度化治理。就扶貧政策而言，我國扶貧政策門類繁多，在實踐上已經形成了開發式和社會保障并重，且將教育扶貧、健康扶貧和生態補償扶貧等各種政策統合在內的綜合性減貧政策體系。2020年全面小康后，貧困治理政策調整重心需要強化減貧政策與農村社會保障政策的銜接、農村開發式扶貧政策與鄉村振興發展政策的銜接。
3.政策工具：從運用強制性工具為主轉向混合性工具為主
我國農村扶貧體系的根本支撐是強政府主導，農村扶貧任務的貫徹主要依靠強有力的強制性政策工具，如易地扶貧搬遷、以工代賑計劃、開發型扶貧專項資金的設置、農業產業化開發扶貧等政策工具，都充分展現了政府在農村扶貧政策推進中的強勢主體地位。強制型政策工具具有簡單有效性，能夠直接作用于貧困地區和貧困人口并迅速對其產生影響，能夠快速地改變其生產生活條件。在強制型政策工具中，一旦政府的“目標規劃”作出，相應的“制度建設”隨之跟進，并輔之以“法律法規”為其保駕護航，從而保證了扶貧政策實施的高效迅速推進。隨著“互聯網+扶貧”、大數據扶貧信息化管理、數字化扶貧等一系列科技因素融入貧困治理，政策工具的市場化、社會化進一步提高，自愿性與混合性政策工具的應用迅速擴大。伴隨著貧困治理進入脫貧攻堅后階段，應順應時代發展新趨勢，在政策工具選擇與設置上，從運用強制性工具為主轉向混合性工具為主，推動經濟和社會高質量發展。
4.政策類型：從福利型政策為主轉向發展型政策為主
2020年全面建成小康社會后，貧困群體的生存性需求逐步讓位于多維的發展性需求，持續發展成為衡量貧困與否的重要準則，貧困治理政策不僅要預防和化解貧困，而且要通過深層次的社會建設使相對貧困群體能夠獲得公正的發展機會，這說明，貧困治理不能局限于“不愁吃穿”的底線原則,而應建立合適的體制機制使相對貧困群體具有享受發展成果和發展機會的權利和能力。從福利型政策轉向發展型政策，必須以提高人的發展能力為核心。當前，雖然許多貧困群眾獲得了脫貧的機會，但是沒有獲得自主發展的能力，加之全面脫貧后國家扶貧政策可能調整，如果沒有外部力量和政策的持續支持，他們很難靠自身力量脫貧致富，很可能出現返貧的狀況，陷入相對貧困的境地。因此，脫貧攻堅后時代，貧困治理政策類型從福利型政策為主轉向發展型政策為主中，要特別注重制定和完善以提高人的發展能力為中心的支持政策。
5.政策選擇：從財政直接減貧為主轉向發揮杠桿作用為主
絕對貧困治理，治貧的核心動力嚴重依賴政府，依托政府高效的行政效率徹底解決貧困群體的生存性問題。在現行政府主導的扶貧體系下，中央及省級政府每年以財政專項扶貧資金、扶貧貼息貸款、易地扶貧搬遷等方式向各貧困縣投入了大量扶貧資金。以涼山州為例，據統計，2016—2019年各級財政累計投入涼山州的扶貧專項資金總計581.58億元、脫貧攻堅一般債券44.59億元、易地扶貧搬遷債券及貸款158.39億元、東西部扶貧協作（佛山）援建資金15.73億元。
毫無疑問，在消除絕對貧困階段，以政府財政投入作為主渠道對于脫貧致富起到了立竿見影的作用，但同時造成了財政負擔沉重、浪費較大、使用效率不高、財政依賴、擠壓社會投資等問題，從長期來看，這種超強的財政投入具有不可持續性。在以“相對貧困”為核心的脫貧攻堅后時代，從財政直接減貧為主轉向發揮杠桿作用為主，引入更多社會資本投入是必由之路。應在繼續堅持政府投入的主導和主體作用下，更多地發揮財政資金的撬動作用、金融資金的引導協同作用、社會資本的支撐作用，確保資金投入規模與提高脫貧質量、鞏固脫貧成果、實現鄉村振興相匹配。
四、后全面小康社會我國貧困治理政策轉型的具體建議
在脫貧攻堅時期，為了完成脫貧攻堅“兩不愁、三保障”的硬任務，我國已經形成了比較完善的脫貧攻堅政策體系，面對后全面小康社會我國貧困治理任務的變化，應在對已有政策通過設置一個過渡期，保持其連續性、穩定性的基礎上，適時進行調整。為此，提出如下具體建議：
1.加強易地扶貧搬遷的后續政策支持
易地扶貧搬遷是“十三五”期間脫貧攻堅單項投資最大、補助標準最高的項目，也是貧困群眾徹底實現“挪窮窩”“換窮貌”“改窮業”“斷窮根”的最有效途徑，是脫貧攻堅的控制性工程。現在“搬得出”問題得到了很好的解決，但是能否“穩得住”，并確保“能致富”“能融入”則面臨嚴峻的挑戰，如后續產業發展、就業增收和社區管理等問題。
2020年后，要將對易地扶貧搬遷群眾的后續支持作為政策扶持重點，主要包括以下方面：第一，提高搬遷群眾收入與就業安全性。通過易地扶貧搬遷建設，不少搬遷群眾的生產生活方式從以農為主向非農化轉變，收入來源從務農轉向務工。收入方式的轉變，雖然拓展了搬遷群體的收入空間，但其收入也可能受外界的影響而更具有脆弱性。為此，后續扶持不僅需要關注搬遷群眾有業可就、能夠致富，而且應重視其收入穩定性，通過加大援企穩崗就業促增收，實施經營性收入保障計劃和財產性收入增長行動，推進多元化增收，完善收入保險機制，建立穩定就業的長效機制，實現從“能致富”到“能穩定致富”轉變。第二，提升安置區基礎設施建設和公共服務水平。進一步健全安置區配套基礎設施和公共服務設施，把易地扶貧搬遷安置區基礎設施和公共服務建設與遷入地城鎮建設結合起來，推動基礎設施、公共服務一體化發展，降低搬遷群眾負擔，增加其發展機會。第三，加強安置社區文化空間再造。有效發揮文化建設的引領力，需要推動搬遷安置社區文化空間的再造。應將公共文化空間作為易地扶貧搬遷社區建設的標準配置，納入社區建設整體規劃，加快推進社區公共文化空間建設工程。加強民族文化傳承保護發展示范點建設，做好文化保護與傳承，增強搬遷群眾的情感認同和歸屬感。
2.堅持對深度貧困地區的要素支持政策并作適度推廣
絕對貧困消除以后，深度貧困地區的發展條件仍然薄弱，經濟社會基礎依舊不穩固，許多致貧因素尚未從根本上得以解決。因此，仍需繼續延續對深度貧困地區的土地、人才、科技、財政、金融等要素支持政策，并把這些政策適度推廣到非貧困地區。
第一，繼續延續對深度貧困地區的土地優惠政策并推廣到非貧困地區。增減掛鉤結余指標的異地交易制度有效盤活了深度貧困鄉村的土地資源價值，為鄉村持續發展提供了重要資金保障，也促進了鄉村現代化生產生活方式的形成。因此，應延續對深度貧困地區土地政策的支持并推廣到非貧困地區，一方面，進一步完善城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施方式，鼓勵各地繼續探索節余掛鉤指標異地流轉的多元路徑和指標收入的分配使用方式。另一方面，引導各鄉村在根據產業發展總體規劃做好土地指標流轉與留地發展間的平衡，積極利用政策契機推進鄉村產業融合發展。同時，應加大對土地綜合整治和高標準農田建設的支持力度，支持貧困戶將整理成片的耕地以出租、入股等形式流轉給龍頭企業、專業合作社和種植大戶，以多種方式增加貧困戶財產性收入。
第二，加大人才與科技傾斜扶持力度。繼續實施邊遠貧困地區、邊疆民族地區、革命老區人才支持計劃，擴大急需緊缺專業技術人才選派培養規模；充分發揮“土專家”“田秀才”“新鄉賢”在農村人才培養中的主力作用，創新高素質農民培養模式，改變農村人才培養數量不足、質量不高的現狀。加強扶貧政策中技術要素的頂層設計，高度重視大數據信息平臺開發和信息管理體系構建，組織政府扶貧部門赴沿海地區學習考察，學習總結信息化挖掘和管理的經驗。全面提高鄉村網絡覆蓋率，確保大數據信息動態管理的自動化、可持續性及透明化。
第三，繼續堅持財政扶貧投入與金融扶貧政策支持。今后，財政扶貧資金應當圍繞鞏固脫貧攻堅成果的目標和要求，繼續向已脫貧摘帽的欠發達地區傾斜，并允許以縣為單位統籌整合使用。從短期來看，應允許扶貧資金用于非貧困縣、非貧困村的貧困人口；從中長期來看，應將扶貧資金與其他財政涉農資金相整合，集中投入“三農”的重點領域和薄弱環節。要進一步加大金融支持力度，適當延長扶貧再貸款使用期限，實行更為優惠的利率，調整優化投向用途。要繼續加大扶貧小額信貸的支持力度，發揮其在幫助貧困群眾發展生產、助農致富方面的作用。
3.優化東西部扶貧協作與對口支援方式
隨著農村絕對貧困問題的解決，以發展差距為指標的相對貧困將會成為2020年后農村貧困的重要特點，2020年后的農村扶貧工作將會逐漸聚焦在發展差異的縮小方面。在此條件下，東西部扶貧協作和對口支援工作的戰略意義將更加重要，因此，需要從這個戰略高度思考如何進一步改善東西部扶貧協作和對口支援工作。解決絕對貧困的脫貧攻堅階段，東西部協作與對口支援大多依賴上級指示來維系，具有行政強制性，表現為“施”與“受”、“幫”與“得”，缺乏幫扶雙方的有效互動與反饋，更未形成雙贏的格局，從而缺乏形成內生的幫扶動力和長久的合作機制。2020年后，應重點優化東西部扶貧協作與對口支援的方式，注重對口援助地區與受援所在地優勢嫁接，即一方面要堅持“幫”與“需”相結合，另一方面應盡量顧及幫扶方的利益。第一，注重產業合作。挖掘西部地區特色資源與區域優勢，結合援助地區需求與自身優勢，圍繞特色林果、畜牧養殖、鄉村旅游、民族手工等特色產業，引導企業向受援縣梯度轉移，推動產業互補、雙利雙贏。第二，強化智力支援。通過加強干部人才互派和培訓交流，深入實施教育、醫療人才培養培訓等幫扶措施，為受援地區帶來新思想、新理念、新技術、新方法，促進基層治理理念和基礎教育、醫療水平的提升。第三，優化勞務協作。建立勞務輸出輸入地的協同工作機制，通過勞務協作信息綜合服務平臺建設，提供就業人員推送、人崗智能匹配、在線面試招聘、動態跟蹤管理等服務，實現勞務輸出輸入地的供求對接，幫助貧困勞動力實現轉移就業、穩定脫貧。
4.對現有的扶貧政策進行分類梳理，作出“繼續、退出、調整、歸并”的處理意見
在脫貧攻堅時期，我國已經形成了一整套比較完整的扶貧政策體系，2020年后為鞏固脫貧攻堅成果，可以設立一個比如3年的政策過渡期，在過渡期內已有扶貧政策可以基本保持穩定。但是，根據后全面小康社會貧困治理任務的變化，對脫貧攻堅時期已有的扶貧政策進行系統分類梳理，作出“繼續、退出、調整、歸并”的分類處理意見，已經逐步提上議事日程，必須加快此項工作的步伐。值得注意的是，要加強超常規項目的必要性及可承受能力評估，清理臨時性、突擊性項目，規范過高承諾、過度保障的支出政策，建立與鞏固脫貧攻堅成果相協調的體制機制。如各地出臺的針對建檔立卡貧困人口的特惠型醫療保障政策，由財政全額代繳個人自付部分，貧困人口發生的醫療費用幾乎全部由醫保和各種救助“買單”等。由于過度保障貧困群眾醫療支出，醫保基金出現嚴重收不抵支，極大地影響了農村醫保體系的可持續運行。
5.加強減貧政策與農村社會保障政策、農村開發式扶貧政策與鄉村振興發展政策的銜接
第一，加強減貧政策與農村社會保障政策的銜接。應以系統的、普惠性的社會政策抑制貧困的再生產，進一步完善農村居民社會保障體系，推動貧困人口在基本生活、養老、醫療保險、教育救助等領域保障制度建設，尤其要為各類易陷入貧困的弱勢群體提供養老、醫療、教育等政策保護，降低其陷入貧困的風險。落實投入、監管、兌現等責任主體，健全針對農村貧困問題的貧困預警與快速反應機制。第二，加強農村開發式扶貧政策與鄉村振興發展政策的銜接。開發式扶貧對于緩解貧困地區基礎設施瓶頸、改善貧困地區的生產條件等有十分重要的作用。以財政扶貧資金為主要來源、開發式項目為支撐的農村扶貧開發政策，同時也與很多農業農村發展政策、區域發展政策存在相互重疊的情況。伴隨以解決落后地區基礎設施滯后和經濟發展水平較低等問題為主要內容的區域發展政策，以及圍繞鄉村整體振興的發展政策的不斷明晰完善與推進，長期沿用的農村扶貧開發政策可以整合和歸并到相應的區域發展和鄉村振興的政策框架中，使其發揮更大效能。
6.強化區域發展與綜合性扶貧政策
貧困地區或欠發達地區大多數區位條件和資源稟賦較差，與生態安全屏障區、生態脆弱區、資源環境敏感區高度重合。2020年這些地區實現全部脫貧摘帽的既定目標后，與全國其他地區之間的發展差距依然明顯。我國區域發展不平衡的短板很難在短時期內補齊，雖然2020年后不宜繼續采用確定貧困縣的方式實施扶持政策，但有必要繼續以欠發達片區為單元，實施欠發達地區區域發展政策，強化對欠發達地區的綜合開發、產業支持、重大基礎設施建設、生態補償、公共服務建設等，傾斜性地對欠發達地區投入資源，以實現區域的互聯互通和整體性開發。同時，應積極尋找欠發達地區縣域經濟發展新的增長點。在大力實施鄉村振興戰略的有利時機下，應把推進新型工業化、城鎮化與鄉村振興結合起來，在發展鄉村優勢特色產業、旅游文化產業、促進一二三產業融合、培育新型業態中尋找縣域經濟新的增長點。要更加注重為返鄉農民工和成功人士創新創業創造更加優化的環境。要利用消費升級和綠色消費興起的機遇，更加注重支持縣域發展綠色經濟、生態經濟和特色經濟。
7.構筑深度貧困地區返貧預警和響應機制
受發展基礎薄弱和自然條件惡劣的雙重制約，深度貧困地區部分貧困人口仍然面臨較高的致貧返貧風險，要高度重視返貧風險預警和響應機制建設。第一，建立精準扶貧信息平臺。建立扶貧對象動態化信息管理體系，加強對脫貧人口開展精準跟蹤、分類監測與鞏固幫扶。第二，建立自下而上的返貧風險信息傳導渠道。在村級由專人擔任“扶貧信息員”，對可能引起貧困戶生活變化的因素及時進行收集、整理、反饋。第三，建立返貧風險響應機制。針對不同返貧因素制定相應幫扶方案，發現返貧風險后及時啟動應對方案。第四，引入第三方評估與監測。邀請外部專家運用快速評估等方法進行定期或不定期的監測，并對扶貧資源的使用情況進行評估。同時，加大對惡意騙取扶貧資源的處置力度。
作者張克俊系四川省社會科學院農村發展研究所所長,研究員;杜嬋系四川省社會科學院農村發展研究所助理研究員，四川大學經濟學院博士生。
中國鄉村發現網轉自:中州學刊
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