摘 要：鄉鎮形式主義的產生是多重因素共同作用的結果。治理現代化帶來三大變化，即中心工作增多、組織科層化、治理法治化。在總體性體制下，縣級組織出于自保的考慮，合謀下沉事務治理責任。當前的中西部農村，村級治理能力普遍弱化，鄉鎮無法再向下甩包袱，被迫成為基層兜底主體。但是，鄉鎮治理資源同樣匱乏，難以按要求完成任務?？h級組織則加大督查的力度，強化問責壓實屬地責任，鄉鎮只能以形式主義方式回應，既對行政事務進行形式化應對，又對基層事務實施形式化治理。展望未來，如何在兼顧上級權威性與基層自主性之間找到平穩，既發揮基層靈活性又促進政策統一性，是治理鄉鎮形式主義的重點。
關鍵詞：鄉鎮政府；縣鄉關系；基層治理；形式主義
一、問題的提出
在我國，形式主義是一個長期存在的問題。早在革命戰爭時期，毛澤東就指出，“為什么黨的策略路線總是不能深入群眾，就是這種形式主義在那里作怪”。黨的十八大以來，黨中央在加強黨的作風建設，糾正“四風”問題上不斷用力。2019年，中央辦公廳印發《關于落實解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確將該年定為“基層減負年”；2020年，習近平總書記強調，“要堅決反對形式主義、官僚主義，讓基層干部把更多精力投入到疫情防控第一線”。
從中央到地方，都試圖通過解決形式主義問題推動服務型政府建設再上新的臺階。不過，從多地調查及媒體報道看，基層形式主義問題仍然較為復雜，在解決形式主義問題的過程中，還會出現新的形式主義問題，如“以文件落實文件”、基層調查變成“走秀”、工作評價搞“痕跡主義”、履職述職變得敷衍應付，等等。只有透過表面的作風問題發掘深層次的原因，才能主次結合、循序漸進地進行解決。結合當前學界和政策部門的相關研究，有關于此的研究視角大致可以分為三類。
第一類是政府體制研究。這類研究認為，基層政府是國家政權的末端，基層形式主義與政府治理體制有關。具體說來，各層級政府的職責同構，政府職責體系不健全，帶來層層加碼和形式主義；基層政府在權責分立結構下，無能力應對系統性治理風險，傾向于采取形式主義策略避責；在壓力型體制下，上級易過度使用政治機制，帶來責任的“泛政治化”，基層便會采取形式主義策略。
第二類是治理變遷研究。這類研究認為，基層治理是國家治理的重要部分，國家治理邏輯變化會帶來基層治理變化。具體說來，十八大以來，制度化、規范化成為改革方向，該項戰略改革在制止基層政府“政績沖動”的同時，帶來其為避責生出的形式主義策略。當政府工作重心轉向非經濟領域，上級無法對下級績效清晰測量時，只能采取“印象政績”評估方式考核，自然帶來基層政府形式主義作風?？h級“條條”工作的政治化下達，帶來鄉鎮屬地管理任務的增多，鄉鎮能力有限又要應付上級，形式主義運作方式便產生。
第三類是組織關系研究。這類研究認為，基層政府受多重因素影響，分析府際關系現狀及運行方式，能縷析基層形式主義的直接原因。具體說來，科層壓力型治理強化，削弱了基層政府自主性，解構了行政發包制運作模式，基層政府圍繞上級考核運轉，帶來多類型形式主義現象。當上級政府適度包容，默會下級政府的變通時，基層政府的積極性不足，形式主義就有生長空間。深層次看，國家治理“簡單化”及過程“狹窄性”，造成行政督查的泛濫和“痕跡管理”的過度。
本文是對上述研究的延伸和拓展，重點基于基層治理現代化背景，探討縣域治理下的中西部鄉鎮政府形式主義問題。本文試圖在過程－機制視角下，探討作為國家與社會結點的鄉鎮政府，如何應付上壓下擠的各類事務。鄉村是典型的基層社會，是制度實施的“最后一公里”，思考鄉鎮政府形式主義問題，不僅要了解鄉鎮政府組織結構，還要理解農村事務的結構現狀，爬梳基層治理的變遷邏輯，汲取制度主義研究進路。
本文來自筆者及研究團隊的各地調研，尤其是川中A縣和川西Ｂ縣調研。調查的Ａ縣和B縣多個鄉鎮，均是一般農村的典型形態，不同處是B縣的工業基礎稍好，部分鄉鎮有征地拆遷現象，Ａ縣是一般農業縣，鄉鎮發展幾乎停滯。2018年11月和2019年5月，我們先后調查兩縣共計15天，訪談對象包括鄉村干部、紀委干部。本文基于田野調查和集體討論而完成。
二、縣級組織下沉責任
縣級組織作為政策執行者，長期具有治理的自主性，這種自主性的好處是，可以因地制宜治理，及時有效地回應縣域矛盾，但是，縣級組織會基于利益考量，為自身的不作為、濫作為尋找借口。十八大后，中央推動國家治理體系和治理能力現代化，并通過科層體系法治化和一票否決制強化政府管理?？h級組織出于自?？紤]，傾向下沉責任和風險。
（一）一般工作與中心工作
十八大以前，為了調動地方發展積極性，中央一般在證據確鑿情況下，啟動對下級和縣級政府的考核和問責，否則，就會基于組織權力鏈條，推動政策的逐級執行。具體說來，壓實責任和推動落實會通過科層權威層層復制壓力，上級不檢討決策中可能出現的問題，而是讓執行者承擔所有責任。處于行政鏈條中的政府，上下級關系是個相對概念，縣級組織作為執行者，要盡量完成上級任務。
從上到下的放活和激勵，帶來縣級治理的自主性，主要表現在兩個方面：一是縣級組織會對上級政策進行排序，將自上而下的工作分為兩類：一類是必須完成的中心工作，一類是可以打折扣的一般工作。一般說來，如果上級下發紅頭文件強調，又在正式和非正式場合反復告誡，還提供了完成任務的時間表，就可以稱其為中心工作。對于可以量化的中心工作，一般會實施政治錦標賽體制，即上級以績效考核方式，將目標層層分解到縣級，輔以目標責任書簽訂。上級考核是動態和彈性的，競爭優勝者能獲得晉升，反之，會啟動逐級淘汰程序。當上級激勵效應過強，縣級組織就可能造假。比如調查的蘇北某縣，為完成經濟增長考核任務，到蘇南引進空頭外資企業，給予中間人一定的補貼，再將稅費憑據引入當地。
對無法量化的中心工作，以一票否決推動完成，如維護社會穩定、執行計生政策。如果一票否決事項出現，上級會就地“否決”執行者，直接領導短期難以晉升。但是，上級不考核一票否決事項的完成過程，而是以結果論英雄，縣級既不用在乎外在條件限制，又不用在乎執行對象反對和反抗，只以完成上級命令作為唯一標準，哪怕實施無原則的策略主義行為。比如，在“搞定就是穩定、擺平就是水平”激勵下，縣級組織為避免農民頻繁上訪，或者以暴制暴，或者“花錢買穩定”，甚至直接將上訪者關進黑屋子。
對于既沒有競爭排名壓力，又不一票否決的一般工作，縣級組織傾向于消極治理。從性質上講，一般工作本身較為模糊，難以有明確考核依據，如萬畝良田、鄉村建設等項目，調查的鄂南某縣，為了獲得“產糧大縣”的招牌，縣級組織修建專門景觀大道，在看得見的地方種植優質稻，甚至為上級視察提供觀景臺，“產糧大縣”對糧田面積和質量有要求，但種田畝數的核查成本高，糧食產量指標清晰性差，糧食質量的科學量化有困難。
二是從績效上講，一般工作的投入與結果關聯過程復雜，易出現“前人栽樹、后人乘涼”的遲滯和扭曲現象，縣級組織無動力完成非對稱任務。比如產業發展項目、園區建設項目，調查的鄂北某縣，政府打造的某民生項目，開工建設后進展緩慢，一直到當地領導升遷調走，建設項目仍然沒有完工，知情人說，主要是項目投入資金大，需要縣級領導有高超的領導水平，保證項目“做了”但又沒“做成”，如果把握不好時滯性，不僅會增加治理風險，成果還會為下屆摘得。
十八大后，中央推動國家治理現代化，帶來縣級治理兩大變化。一是組織結構科層化，有兩大基本特征：下級服從上級的等級制，上級指示必須有效貫徹，以實現權力的高度集中，下級行為被嚴格規制；基于理性原則構建組織形式，依據權力鏈科學設置機構，明確不同機構的職務職責，實現政府內部非人格化。二是治理方式法治化，體現為兩大要求：一是將政府權力裝進法律的籠子，用法治保障政府職能權責，避免管理過程缺位和越位；二是以政府的權力清單為基礎，提高政府依法治理的水平，壓縮各級政府的裁量權。這對縣級組織意味著以后不能再選擇性執行上級政策，一切運作和治理都要有法可依和有法必依。
2013年，中組部印發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，提出中央有關部門不能把生產總值和經濟增長率作為評價政績主要指標，而是全面看待經濟、政治、社會、文化、環保、安全等任務的治理成效。盡管發展經濟和維護穩定仍是中心工作，但是，既有的一般工作現在變得同等重要，縣級組織要基于科層法治原則，執行具有同等政績效力的眾多一般工作。
為保證下級嚴格貫徹政令措施，中央將下放的激勵權收歸，同時進行一系列針對性的改革，如中央出臺“八項規定”嚴肅黨紀，以高壓姿態持續懲治腐敗，強調“看齊意識”統一思想認識。如果地方領導為獲得單一政績，影響其他工作或者群眾利益，或者不嚴格執行中央重大決策，會被嚴明的黨紀和法治問責。當以目標管理為核心的行政體制演變為政治目標制和政治責任終身制，縣級組織的一票否決事務就會增多。
一票否決能促進縣級完成任務，不一定能保證其依法依規。中央于是強化垂直管理力度，推動檢查考核權的實質化。比如，中央推動強化“上級紀委對下級紀委的領導”(p43)，“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”(p46)，促進紀檢部門立足職能職責，提升落實紀檢監察問責的水平。類似地，中央上收環境監察職能，將執法權下沉至地方政府，以縱向條線壓實執法責任，各級建立環保督查組，頻繁地督查地方政府，一旦發現有環保問題，輕者約談和誡勉，重者立案偵查和拘留，嚴重者直接一票否決。
縣級組織不能再“選擇性執行”，對糾正縣級任務執行的梗阻現象，具有重大的現實意義，縣級治理生態得以快速凈化。不過，當依法問責和一票否決任務快速增多，縣級就要在既有少數中心工作外，完成新增的工作，這種變化會沖擊既有組織運作模式。縣級組織一方面全力應對制度環境的變化，一方面在職權范圍內創新方式分擔責任。
（二）條塊合作避責
治理現代化的目標是建立責任政府。縣級治理的一般邏輯是，鄉村組織處理“小事”，縣級組織處理“大事”。事務的“大小”程度有兩大影響因素，分別是科層化程度和社會影響力。從科層程度看，農村的不少事務是“小事”，需要依托鄉村組織治理，主要源于農村事務的特征：其一是基層事務的連帶性。我們將基層事務分為兩類：一類是人－事結合型，一類是人－事分離型。相較城市基層事務的人－事分離特征，農村基層事務多屬人－事結合型。針對前一類事務，重點是做好群眾工作。群眾工作的核心是人心治理，群眾正因為認可對方，才對具體矛盾有所釋懷?；鶎咏M織的工作方式，既可以依托村莊結構，講血緣地緣和人情面子；又可以依據組織結構，講黨政權威和以心換心。其二是基層事務的整體性。人-事結合型事務，不少是多因素交疊催生，如果不對矛盾進行通盤考慮，單刀直入地解決會擴大矛盾。基層組織只有深嵌農村，系統梳理矛盾的前因后果，才能基于整體治理視角探索契合實際的方法。
按照現行分級治理體制，基層矛盾應在基層化解。但是，稅費改革及鄉村體制改革，大大削弱了基層組織的治理能力。一方面，基層組織普遍不作為，不愿處理瑣碎事務，這會上溢到縣級組織；另一方面，基層組織遵循“不得罪”的邏輯，不愿化解潛在風險較大的矛盾，部分矛盾的風險性快速提升。依據組織責任屬性，我們將縣級組織分為兩類，分別是承擔政治責任的縣政府和承擔行政責任的科層部門。進入縣級組織的“大事”，常規模式是基于事務的權責邊界，分給責任部門實施科層化處置。
部門治理存在兩大問題：一是上移的基層事務過多過頻，會對部門治理提出挑戰。理論上講，科層部門可以依法處置上移的事務，但是，依法處置不一定獲得滿意，民眾有時會因爭一口氣而發動不屈不撓的纏訪鬧訪。對此，不少科層部門會選擇性治理，即優先回應對社會影響大的事務，至于其他普通基層事務，則或者有意推脫，或者進行形式化的回應。該類應對模式易帶來蝴蝶效應，推動越來越多的村民把事情“鬧大”。二是上移的基層事務復雜難解，對部門而言意味著治理風險增大。如果引發群眾普遍不滿，則會惹禍上身。本著“多一事不如少一事”原則，相關部門大多會考慮如何推諉，辦法是基于事務的模糊性，將矛盾分解給眾多責任部門。但是，相關部門同樣了解矛盾屬性，沒有積極性實施合作治理。即使多個科層部門基于各種因素，能針對特定矛盾協同治理，總有某個部門負主導責任。如果處置不當引發穩定問題，就會受到后續的追責，因此，無論主要次要部門，多傾向消極應對矛盾，協調過程一般較差。
縣級部門要解決自身問題，會選擇依附縣政府的權威。問題的關鍵在于，科層部門是否將事務納入政府議程?？h政府關注社會治理問題，主要源于上級的一票否決規定及上級政府領導的注意力分配。如果科層部門將治理難題與穩定掛鉤，讓縣政府領導感到潛在的風險，或者科層部門的治理難題在其他地方同樣存在，被更高級的黨政領導作為中心工作，縣政府就會將部門工作視為中心工作，整合縣域資源進行整體性治理。具體說來，縣政府利用政黨力量落實工作，凡是下級黨組織必須無條件執行，如果某項事務涉及多個部門，相關部門要聽從黨的指揮，放下部門利益相互配合；如果某項工作涉及鄉村黨組織，他們同樣圍繞黨政要求運作，將潛在風險消滅在萌芽狀態。縣政府啟動的中心工作，因其具較強政治色彩，大多實施運動式治理，執行過程有力、工作績效較高。不過，該機制對過程合規要求弱，實施中易出現違法亂紀問題。另外，中心工作數量不能多，啟動次數不能過頻，否則會打破基本治理架構，引發組織混亂和制度沖突。
十八大后，自下而上的治理要求變化不大，但是，自上而下的條塊制度發生質變。按照國家治理現代化要求，縣政府運作不僅遵循科層邏輯，還因獨特的“政治承包責任制”而承擔縣域屬地管理責任，但是，縣政府推動的運動式治理的風險增大。在普通民眾看來，政府能干“大事”如修馬路、修廣場，卻不能解決“小事”滿足訴求，這是典型的不負責的表現，部分群眾脅迫政府回應，互動的意外風險增大。不僅縣政府的治理風險增大，科層部門亦面臨同樣困境。十八大后，國家推動依法治理，縣級部門作為掌握治理資源的主體，當然要承擔“誰負責誰落實”責任。但是，針對基層事務，如果科層部門貿然回應，如何避免溯源性風險，部門履職了又沒有到位，后續可能以“不作為”被問責。另外，受總體性體制形塑，部門權力都向上集中，縣級部門要承擔徹底的執行角色，事務處置同樣承擔政治責任。該種責任履行類似壓力型體制，排名落后的部門要接受批評，甚至在年度被一票否決，直接影響部門一把手的晉升。
縣政府和部門在強大的問責壓力下，基于識別的風險及其原因分析，發現治理風險的匯聚源于下級的治理不力，他們就有動力建立政績共同體，利用權責不對等下沉責任：一方面，縣級部門會延續既有的與政府合作路徑，創造條件將自身工作嵌入政府治理；另一方面，縣級部門會主動分享擁有的治理資源，提供幫助強化政府對自己的依賴。從縣政府角度看，調動部門資源處理基層事務，可大幅降低自身政治風險，并且，從與部門互利共贏角度，下級組織理應承擔治理責任。行政任務的政治化運作，政治任務的行政化執行，帶來的后果是鄉鎮屬地管理責任被強化，鄉鎮要承擔諸多職責外事務。
三、鄉鎮治理困境深化
縣鄉政府作為基層政府，面對類似的制度環境，都要執行上級眾多任務。調查發現，無論鄉鎮還是縣級政府，都抱怨權小責大任務重。但是，縣鄉政府行政層級不同，當縣政府的治理壓力增大，與鄉鎮政府又無利益紐帶，縣政府就傾向下沉責任。鄉鎮因村級治理能力弱，無法再向下下沉任務，被迫成為基層兜底主體。
（一）基層治理困境現狀
縣鄉政府要共同應對基層事務，在基層場域具有諸多的共性。從干部群體看，縣鄉組織有頻繁的社會交往，是擴大版熟人社會關系。如果縣級任務涉及鄉鎮，上級的結果考核大于過程考核，縣鄉就可以圍繞共同利益，合謀營造和維系安全網。以征地拆遷為例，當中央對土地資源的控制偏緊，導致下級以地生財面臨制度約束，縣政府會權衡制度約束的程度。當發展經濟作為中心工作，縣政府就有違規開發動力，刺激鄉鎮積極征地，保障鄉鎮適當利益空間，庇護鄉鎮的相關不當行為，縣鄉政府就是類政治聯盟關系。
十八大以后，自上而下的剛性任務變化，帶來縣鄉利益紐帶變化。比如，盡管獲得土地財政仍是縣政府的中心工作，但是，中央的激勵制度和問責約束發生了變化，中央不再只是要求不出現穩定問題，而是以保障群眾利益為標準；公眾參與不只是被動的抗爭，而是加強行政問責保證調動公開。同時，強化同級紀檢監察部門的權力，以提升橫向問責力度和水平。問責約束的驟升削弱了激勵效用，縣鄉政府很難再有利益關聯。另外，縣級下沉到鄉鎮的工作如安檢、信訪、黨建，作為中心工作面臨著一票否決約束?？h鄉政府關系的正規化，及縣鄉信息的大致對稱，使鄉鎮難再組織變通。如果鄉鎮政府有豐富的治理資源，能自主調動和整合組織資源，就能基于任務設定時間進度，自如地應對各個上級的檢查考核。但是，稅費改革以來的鄉鎮，治理資源緊張局面日趨加重。
首先看財政資源，受城鄉關系及行政體制影響，不少中西部鄉鎮或者“去工業化”，或者不多的工業都向縣城集中，鄉鎮幾乎沒有財政收入來源，“鄉財縣管”又進一步剝離財權。盡管2006年后資源快速下鄉，但多數項目直接繞過鄉鎮，鄉鎮只能獲得少量協調費。在川中A縣，各鄉鎮除開基本工資支出，人均有9000元辦公經費，只能夠維持基本運轉，無論促進鎮域發展，還是從事公共建設，均不太可能。每次執行上級事務，要按照預算執行。特殊時候，縣級下達任務卻不給經費，鄉鎮還要靠借債完成工作。
再來看人力資源。這方面主要存在三大問題：一是鄉鎮年輕人易被縣借調，不少是“不打招呼、不管鄉鎮意見”，尤其是縣委兩辦、組織部，只要下了指令，鄉鎮只能放人。二是鄉鎮干部待遇較低。我們獲取的某鎮工資表顯示，黨委書記算工齡是4249.98元／月，一般鄉鎮干部在2600元／月浮動。訪談某鄉鎮黨委書記，他工齡接近３０年、科級履歷24年，工資剛過5000元／月。相較于以前有部分經費可用，現在鄉鎮基本無預算外收益。三是鄉鎮干部流失嚴重，不少年輕人上崗后，不僅要維持基本生活的體面，還要考慮感情和家庭問題，離開鄉鎮成為多數人的愿望。
基于組織關系，鄉鎮政府可以利用黨政渠道，以包干制方式下沉責任。但是，村組織面臨的問題與鄉鎮類似。Ａ縣多個農村，村莊選舉參與不積極，選出的多是前任干部，不少老干部年齡較大，甚至有的年過60，主要的青壯年人口外流嚴重，村組織找不到合適的后備干部，且村民認為當干部待遇低、任務重。以某村為例，村支書為1580元／月，兩委委員530元/月。且不論村干部年齡較大，又對信息技術陌生，有可能帶來協助難題，更大的問題是，如果鄉鎮將過多事務下沉，村干部必須成為全職干部，但是鄉鎮缺乏可用報酬激勵。鄉鎮亦可以基于感情動員村干部，但是，新增任務多是長期性的，安排太多會引起關系裂痕。不少鄉鎮領導表示，給村干部安排工作會不好意思，有時見到村干部會覺得很歉疚。
理論上講，鄉鎮可以向縣政府申訴，減少部分不合理的任務，尤其是部門的攤派型任務。在縣域社會，部門與鄉鎮是平級關系，按照既有的職務流動路徑，鄉鎮領導可任職縣級部門，不過近年來鄉鎮晉升通道變窄，不少鄉鎮領導在鄉鎮交流多年，卻極少有機會調到縣部門。在B縣，從鄉鎮副職升正職需7-8年，鄉鎮正職調到縣級部門者鳳毛麟角。2015年省委巡視Ｂ縣所在市，提出頻繁流動有突擊提拔嫌疑，易出現買官賣官和帶病提拔，該市一刀切控制流動人數和次數，鄉鎮領導流動情況從此停滯。調查的多個鄉鎮表示，近10年沒有調到縣級的，且他們認為到縣里工作體現上級“提拔重用”。另外，縣級部門不僅擁有物資資源，還掌握人員、權力、政策等。鄉鎮運行過程中，難免向縣級部門請求行政協助，或者申請傾斜政策性資源，如果前期不能建立不錯的私交，或者沒有基于任務互動拉關系，就可能在關鍵時候受部門牽絆。比如，Ｂ縣的鄉鎮政府，如果不與公安部門協調好關系，一旦動員他們依法出警，經常會找借口拖延。個別鄉鎮為了打理關系，每年以強化后盾建設的名義，支付公安部門５萬元。總結起來，從實質層級來看，鄉鎮處在行政體系的末端。
當縣級對鄉鎮擁有支配權力，鄉鎮即使能基于充分的信息，知道哪些部門在“狐假虎威”，也會基于事實的下級關系，遵照要求完成層級性工作。現在的問題是，眾多的任務共同涌向鄉鎮，而鄉鎮治理資源委實有限。上級增加了超額任務，但卻既沒有撥付任務經費，又沒有增加人員編制。不少鄉鎮便將工作分為兩類，即重點中心工作和一般中心工作，劃分的依據是縣政府注意力，及自身對部門的依賴程度。對重點中心工作，鄉鎮調動組織保質保量完成；對一般中心工作，鄉鎮會盡量兼顧但難免臨時抱佛腳?？h級組織了解鄉鎮的工作方式，只能利用考查和檢查督促完成。
（二）督查下鄉壓實責任
縣域督查主體有三個：縣目督辦，縣鄉紀委，縣級部門。目督辦是縣政府下設部門，負責目標運行考核，貫徹落實決策實施，督查督辦鄉鎮工作。
縣目督辦下設鄉鎮目督辦，縣目督辦每年督辦100多項事務，會將部分事項下達到鄉鎮目督辦，縣目督辦只對重點工作進行督查，占比40％左右。具體運作是，縣目督辦不與鄉鎮協商，要求鄉鎮統一思想認識，目督辦根據縣政府要求設計指標體系，對分值高的指標完成過程進行通報，對主體目標及專項工作實施過程進行督查，有時會與縣紀委和組織部合作督查。由于目督辦對縣政府領導負責，督查項目的清單化規范化程度高，每次通報都要求鄉鎮領導簽字，還要對排名靠后的鄉鎮領導進行約談，鄉鎮普遍重視并盡量落實任務。
縣紀委每年完成的紀檢工作，要在全市進行工作排名。相較以前的預防和提醒為主，十八大以后要求比學趕幫超，紀委工作同樣進行標尺競爭。年度排位靠前幾無獎勵，但如果縣紀委排在倒數三名，市紀委將約談縣長和縣紀委，并在全市進行通報批評。問題是，縣紀委不知道其他縣的紀檢情況，沒辦法保障自己的排名座次。本著“寧可錯殺一千、不可放過一人”原則，縣紀委將任務壓力復制到鄉鎮，動員鄉鎮紀委開展高壓式督查，并利用垂直權力對下級監督，以保證壓力責任的有效落實。
“螺絲釘越擰越緊”的后果是，縣紀委從三方面強化監督。一是專項督查工作常態化，如治理亂發津貼、治理微腐敗。不僅每個月暗訪鄉鎮，還鼓勵村民舉報，模仿上級錦標賽體制，實行“慵懶散浮拖”排名。二是改變只監察鄉鎮的模式，擴大鄉鎮黨委的工作監察范圍，逐步將其所有工作納入考核，內容越來越細化，考核越來越規范。三是建立和完善鄉鎮運行程序，比如，設立鄉鎮交易資源中心，要求公開進行資產和項目交易，5萬以上到鄉鎮交易中心，20萬以上的要到縣級交易平臺。推動鄉鎮建立臺賬制度，將其納入鄉鎮紀檢范圍。在前兩類督查大行其道的背景下，縣級部門啟動督查有三大考慮：一是利用行政渠道復制合法性壓力，獲得鄉鎮的象征性遵從，以下沉事務治理責任。例如Ａ縣扶貧移民局，以進村開展專項檢查的方式，依照清單對照目錄清點資料，只要項目內容清單齊全，就會進行肯定和表揚。反之，當資料歸檔凌亂和部分資料不全，檢查組就會指責鎮村工作不力。曾經出現過多名一線干部申訴，只因為忙于扶貧沒及時做，請求找貧困戶現場核實，檢查組不予理會而要求整改，做好記錄后便匆匆離開。細究原因，主要是上級驗收主要看資料，縣檢查組扎扎實實例行檢查，除了常規性的圍繞資料指出問題，更重要的是體現自身對任務重視，將其作為亮點工作寫入總結匯報，以獲得上級部門的指標性認可，避免競爭中處于不利的地位。
二是傳達上級政策精神，推動鄉鎮統一思想，保證自身工作完成。部門在縣級組織的地位層級有差異，獲得縣政府注意程度有區別，會呈現中心－邊緣的梯次分布。比較起來，目督辦督查主要為完成高分值指標，縣紀委督查主要為依法懲治腐敗，而半邊緣和邊緣部門的任務，因在組織縫隙中易被忽視，因此，部門必須利用頻繁的檢查，向鄉鎮傳遞壓力，與鄉鎮進行密切的溝通，以強化鄉鎮的重視程度，爭奪有限的鄉鎮執行資源。部門只有利用督查機會，彌合執行中的怠政難題，協調任務、解決疑難矛盾，才能促進自身工作的落實。比如，人居環境整治，自上而下要求每村配保潔員，普通農村包括公共運維費、村組織辦公費為8萬元／年，還要從事設施維護、環境保護等工作，村上沒有集體經濟可供支配，就向鄉鎮申請公共經費。但是，鄉鎮預算平均每年減少１０％，傾向將其用在關鍵的領域?？h環保部門只有多下鄉溝通，在法律范圍給予互惠性支持，鄉鎮才有動力落實部分村級經費。
三是不少自上而下的部門政策，任務本身較為模糊和原則化，部門必須下鄉檢查考核，推動工作清晰化落地實施。首先，有些治理制度目標抽象，缺乏可供操作的細則。比如，2017年中央印發《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，旨在推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化，提高鄉鎮政府的現代化公共服務能力。但是，有些要求過于原則和寬泛，難以轉變為現實性的措施。中央強調滿足群眾對美好生活的向往，政府容易異變為“保姆型政府”，這與轉變職能建立有限鄉鎮政府相矛盾，導致鄉鎮服務職能轉變只是“紙上畫畫”。其次，有些政策信號具有多重屬性，鄉鎮均衡治理存在操作難題。如村內的小型基礎設施建設，村民習慣了政府大包大攬，不僅不愿意掏出一分錢，還提出出工要按工時計價，占用田邊地角要求給補償。按現行的政策，一方面希望理清政府職能邊界，另一方面引導群眾理性表達意見。當政策的多屬性相互纏繞，各項政策信號存在較大張力時，就會帶來績效的模糊性。無論是哪種情況，縣級部門會啟用檢查考核權，迫使鄉鎮遵照要求執行任務，至于決策問題及執行偏差，則不在部門的考量范圍內。
當縣級督查越來越頻繁，越來越重視全方位痕跡時，鄉鎮運轉重心逐漸變化，治理過程陷入惡性循環，即縣級組織利用權力優勢，復制科層權威強化屬地管理責任，隨意安排任務和分配任務資金，有時“第一天索要資料，第二天就要上交”。工作一旦安排下去，縣級就派人隨時督查，如果發現鄉鎮運轉紕漏，不問青紅皂白予以問責。鄉鎮長期高負荷推進工作，干部身心疲憊，稍不注意還受到懲罰。鄉鎮干部設法逃避額外責任，上級因此進一步加大督查考核力度，以壓實屬地責任強化問責，“白加黑、５+２、８＋Ｘ”，成為鄉鎮工作寫照。
四、鄉鎮形式主義的生成
治理下鄉，包括規則下鄉和責任下鄉，明晰了鄉鎮屬地壓力，鄉鎮必須全面完成任務，圍繞督查問責強化執行。標準化執行的后果是鄉鎮應付，應付的主要標準是上級滿意。所謂上級滿意，無非是鄉鎮能承擔事務治理責任，包括形式責任和實際治責。鄉鎮在治理能力缺乏的情況下，以形式主義方式進行回應。依據鄉鎮事務來源差異，我們將鄉鎮形式主義分為兩類。
（一）行政建設的形式主義
基層治理現代化的目標之一，是推動鄉鎮服務型政府建設，強化鄉鎮政府的服務職能。鄉鎮運行規范化是很有必要的，比如為調動村組織工作積極性，獎勵任務完成的得力村干部。Ａ縣某鄉鎮會開展年度性獎勵，一般是全鎮開年終總結，間或發幾個榮譽證書，獎金不超過500元/人。從獎勵過程來看，獎金來自自用經費，鄉鎮并無不妥當處。但是，上級巡視組“回頭看”，要求把獎金都退回去，鄉鎮領導被點名通報。如果鄉鎮能找到依據，制定制度通過審核，就不會有類似問題。理論上講，縣級部門與縣政府深度合作，通過下基層走訪召開會議，聽取鄉村干部和群眾的意見，能擬定接地氣的治理制度。反過來，當縣級組織沒有責任擔當，或者縣級組織的協同性差，將行政建設的內容丟給鄉鎮，只利用檢查權督促落實，就會出現鄉鎮對上的形式主義。
一是開會學習走形式。政策學習培訓是政策執行的重要載體，如果縣級組織在領會上級精神的前提下，結合當地情況和階段工作務實培訓，就會大大提升鄉鎮政策執行水平，但是，當前的開會學習只有形式，陷入到折騰鄉鎮的境地。這主要有兩大表現：第一，會議形式內容化。即原來只是輔助說
明政策內容的會議，縣級組織要求鄉鎮強化學習。某鄉鎮鎮長告訴我們，他每周到縣里去開會，平均每天要到縣一次。最多時一天連續開會，中午吃完飯趕下一場會。會議學習涉及的部門眾多，既有常委會、臨時性會議，又有重要工作會議、中心學習會議，還有部門森林防火會、重點項目申報會等，平均每個鄉鎮領導２/３的時間用來開會，根本沒有充分時間思考如何落實政策。第二，會議內容形式化。即本應有實際內容的會議，卻將內容虛化為務虛會議，開會淪為形式化地執行。以會議落實會議、以文件落實文件，是鄉鎮干部開會的普遍認知。凡涉及到某些重大會議，本來鄉鎮已經視頻學習，縣級組織又要求現場學習，有些會議雖反復學習多次，縣級組織強調重視執行，卻“依葫蘆畫瓢”再念一遍文件，并不提供接地氣的操作性意見，鄉鎮干部學習后仍不清楚如何細化。
二是制度建設走形式。理論上講，要推動制度的有效運行，不應停留于制度建設，還應有后續制度試點評估，如刪繁就簡優化制度的運行流程，強化宣傳提供制度認同保障，上級的監督和問責雖然重要，只是制度建設的一個環節。問題在于，上級已經提出重要指示，在部分指標化競爭壓力下，縣鄉組織如何向上級表明，自己重視指示并已執行？縣級組織的理想策略是，以痕跡性重視貫徹上級精神，這主要表現為兩個層面：第一是縣級制造痕跡，要求下級貫徹落實。如縣級除正式發文貫徹精神，還會利用電話傳真和短信，后來用微信、電子郵箱、QQ渠道等發文件。某鄉鎮黨政辦干部告訴我們，現在各項工作流行“群建發文”，他手機里光工作群就有20多個，很多時候他不敢看微信信息，下班后想把微信直接刪除。每天上班的第一件事就是看微信，然后在各工作群里“爬格子”。第二是縣級要求鄉鎮自主留痕，美其名曰發揮鄉鎮的自主性。但是，鄉鎮作為事實的派出機構，多數時候是“按葫蘆畫瓢”，沒有條件依法出臺制度，細化制度更是難上加難。比如，按照2017年的改革精神，鄉鎮政府要完善六大服務和管理職能，但是，教育、衛生、執法等權力垂直，鄉鎮平時與垂直部門來往較少，很難動員垂直部門參與改革?？h級依據服務型鄉鎮政府要求創新落實機制，鄉鎮就從網上照抄內容再以文字和宣傳痕跡落實。
三是改革未解決問題。2018年，習近平總書記強調，“要把力戒形式主義、官僚主義作為加強作風建設的重要任務”。2019年被定為“基層減負年”，要著力解決基層文山會海問題。Ａ縣由紀委牽頭開展專項行動，嚴格控制發文頻次并合并重復督查內容，提出“深、實、細、準、效”嚴控作風。表面上，縣級督查考核事務減輕，鄉鎮干部能騰出手做事，事實是形式主義仍然存在。首先，凡事留痕考核的要求沒變化，鄉鎮的痕跡管理要求更高。比如，以前幫扶貧困戶要拍照，主要證明自己走訪過，改革后變為干部“刷臉”簽到，打開專門軟件與貧困戶合影，留下他的面貌行跡。其次，“以材料論英雄”要求更嚴，“材料出成績”的導向更明顯。鄉鎮的上報材料，要反復修改十多次，把規劃當成現實、把思路當作成績。添油加醋式展示，缺點模糊表述等，仍然是鄉鎮工作常態。鄉鎮有關人員解釋說，發文開會考核“三板斧”的減少，意味著無法再跟著上級流程走，鄉鎮要自主思考如何落實任務，但是，鄉鎮治理資源本身沒有增加，縣級直接指導機會又少之又少，只能以更硬的痕跡展示。
要說明的是，鄉鎮形式主義不僅源于縣級卸責，還源于縣鄉兩級組織合謀避責。當上級組織的任務設定和考核有偏差，又以錦標賽形式督促下級完成，縣鄉組織就會合謀形式化應付。比如，Ａ縣所在市不區分事務性質，建立一致性清晰化指標體系，以群眾滿意度評估作為考核標準，連續三年得分末尾要被問責，帶來的后果是，到達縣維穩辦的事務大多是難解決的復雜矛盾，從化解角度看成功率低，群眾打分最低。維穩辦為擺脫問責壓力，向鄉鎮傳達信訪考核任務，要求其盡量拖延解決時間，刺激群眾到維穩辦上訪。維穩辦做好文字留痕后例行回應，鄉鎮依法解決本該解決的事，信訪的結案率因此提升，群眾對信訪效果同樣滿意，縣維穩辦排名遂提升。
（二）事務治理的形式主義
基層治理現代化的關鍵目標，是提高鄉鎮社會回應性，提升群眾的滿意度，群眾訴求事務得到及時有效的回應。隨著農村社會開放程度提高，村民訴求和活動邊界的擴大，民眾的權利意識快速上漲，有些事務溢出傳統層級邊界，呈現出越來越多的“剩余事務”屬性，亟待縣鄉村多主體及時回應。
我們依據基層事務現狀，將剩余事務分為兩大類，一類是科層和自治交叉的事務。比如農村建房管理、農民垃圾清理，既不是完全的自治型事務，又不是純粹科層法治事務。理想的治理是科層部門下鄉，與村社組共同處理模糊事務。但是，村級治理動力能力均弱，難以與科層部門攜手共治，單靠部門自身治理較有限。另一類是科層和自治邊界外的事務，以不少歷史遺留問題為典型，這類問題產生過程復雜，既有村民與村組織的矛盾，還有政府治理不規范的問題。比如，不少部門過去較為注重現場結果，沒有及時記錄當時的處置信息，隨著時間的推移，當事人的不公平感提高，就會找機會挑起原有事務，質疑治理主體以權謀私。
剩余事務的增多，要求賦予基層組織一定的自主性，運用綜合治理方法靈活解決。治理有效的核心是組織非科層化，及治理中的多元主體參與。但是，當前的基層組織行政化色彩強，治理過程受壓力型問責的干擾明顯。2015－2018年，Ａ縣各類督查的問責比例，每年按20％的比例上升。尤其是村社一級，幾乎沒有成文的制度可依循，村干部很難清楚用權的邊界?？h級面對指標壓力，傾向于下村進行檢查，“經常是一查一個準”。Ａ縣有村書記因公無心違規，被上級審問后倍感委屈自殺，在鄉村產生廣泛負面影響，鄉村組織從此消極治理，致使治理風險潛滋暗長。理論上講，縣級組織可以學習發達地區經驗，建立網格化管理體制識別風險，再基于行政層級邊界分流治責。事實是，網格化管理的行政成本較高。調查四川某網格化創新縣，每年網格化管理支出近１億元。普通縣級既無力負擔成本，又擔心風險不定時爆發，唯一可行的辦法是將層級風險下壓，讓鄉鎮成為風險治理主體。
鄉鎮干部可分為三類層次，第一層次是領導干部，第二層次是年輕干部，第三層次是中堅干部，以中層干部為主體。中層干部作為事務治理者，在鄉鎮工作時間較長，年齡普遍在40歲以上，他們大多是本地人，熟悉鄉村事務特點，擁有豐富治理經驗，擅長用人情面子等社會化方式展開工作，是化解矛盾、維系鄉村秩序的主力。中層干部治理有兩大缺點：一是對現代管理技術陌生，對文字表述類工作不精通，掌握的某些治理技術，雖然具有鄉土實用性，但可能與法治要求相悖，且他們重結果不重過程，易帶來后續治理隱患；二是中層干部制度激勵弱，工作責任心可能不強。他們在鄉鎮內部輪崗現象普遍，晉升為鄉鎮領導或異地調動的較少。調查的多個鄉鎮，幾乎沒有中層干部晉升的案例，鄉鎮領導全部是從外面調過來的。
在新型制度環境下，中堅干部負責的事務較為關鍵，是上級檢查考核的重點對象。隨著懲罰機制的加強，他們時時能感受到治理風險，會設法逃離本職工作，如要求按職務職級并軌，轉為議事型的非領導干部。如果仍要從事基層事務治理，他們會利用規則保護自己，即從事剩余事務治理，他們不再“擺平搞定”，而是將問題直接上報，交給鄉鎮分管領導，自己只是意見提供者，領導拍板后再執行。鄉鎮分管領導多是副職干部，作為鄉村中堅干部一員，他們對政治風險敏感，如果能找到明確依據，就會與下級共同實施，否則，再上報至鄉鎮黨委會。黨委會討論注重痕跡管理，會按“法無規定不可為”原則決策，凡討論的事務都進行詳細記錄，會議決策結果要共同簽字，以盡量將決策風險分散開來。當鄉鎮黨委發現規則化解決困難，或者解決過程可能會出現風險時，就會延緩決策繼續向縣級上報。問題是，當縣級組織識別出風險，同樣不給出明確意見，會議因此久議不決，但疑難事務經過上報分轉，從程序上看已經達到目標。鄉鎮領導只需再利用層級性權力，將處置權力甩給中層干部。中層干部作為一線人員，對鄉鎮領導的不愿擔當很無奈，畢竟，當前的問責是“重執行、輕決策”，決策不力不帶來決策問責。中層干部因此注重合規性程序，如果鄉鎮領導只給口頭意見，中層干部會索要書面意見，如果上級直接領導鼓勵實干，又提出按照法治原則辦事，中層干部就形式化解釋。該類型的鄉鎮形式主義治理邏輯，在組織間及組織內部默會共識下，變成凡是難以議決的基層事務，中層干部選擇性上報以免自找麻煩，同時以拖、磨、耗的方法延緩處理。
鄉鎮既是科層組織又是基層組織，其組織職責本應是結合二者，做好事務治理的啟承轉合。當鄉鎮基層組織為科層組織淹沒，法治建設與自治沒有有效結合，既無法實行半正式的基層行政，造成“小事”匯聚變異為“大事”，又因權力部門的垂直化，使科層治理面臨依法無權困境，鄉鎮依循程序上報和等待，特殊時期夸大風險倒逼。但是，由于不少縣級部門職權相互交叉，單一部門擔心依法行政風險，遂帶來鄉鎮形式主義循環。具體說來，即使縣級部門能有所行動，會越發重視形式合法性，而不是治理結果的有效。間斷性治理和避重就輕型治理，帶來矛盾治理的政策統一性問題，鄉鎮繼續形式化說明和應付，使得形式主義貫穿事務治理始終。
五、結語
鄉鎮形式主義問題的產生是多重因素共同作用的結果，既不能歸結于基層治理現代化，又不能歸結于政府權責的不對等，更不能歸結于鄉鎮自身的不作為，我們以為，其根源是政府和條塊間權責關系的失調。權責不對等是中國治理的現狀，在促進社會發展和助力國家治理方面作用重大，治理權責失調的關鍵是，平衡上級權威性與基層自主性，既發揮基層靈活性又促進政策統一性。
如果能把握鄉鎮的基層治理特質，在加強鄉鎮政府回應性的同時，基于農村基層事務的屬性，創新群眾工作方法并加以有效治理，注重法治與自治建設相結合，就能保證鄉鎮治理的空間。如果能在下沉責任的同時，改革縣鄉行政管理體制，優化鄉鎮政府的配套改革措施，拓寬鄉鎮干部晉升渠道，健全容錯糾錯機制，就能激勵鄉鎮整體有為。當鄉鎮治理能力逐步提高，與鄉鎮治理制度建設協同推進，鄉鎮形式主義問題才能逐步消失。我們期待鞏固改革成果，提升鄉鎮政府改革水平，開辟基層治理的新境界。
作者系社會學博士，四川大學副教授
中國鄉村發現網轉自：《西北師大學報(社會科學版)》2021年1月5日網絡首發
(掃一掃，更多精彩內容！)
