摘要:打贏脫貧攻堅戰后，中國進入了解決相對貧困和實現持續減貧的新階段。新階段中國扶貧戰略應實現“四位一體”的轉換，同時要對新階段“易地搬遷”扶貧進行戰略新思考，轉變“易地搬遷”扶貧在新階段的戰略定位，從就地扶貧路徑為主向就地易地并舉路徑轉變。“易地搬遷”扶貧具有阻斷貧困根源的內在邏輯，“易地搬遷”扶貧能高起點解決貧困問題，高效率配置公共資源，高強度轉換產業格局。新階段“易地搬遷”扶貧應把握五大關鍵，即高度重視規劃謀劃先行、利益權益保障、經濟社會融入、公共服務效率和因地制宜推進。
關鍵詞:易地搬遷；貧困根源；持續減貧；新階段
一、中國正在進入解決相對貧困和實現持續減貧的新階段
（一）解決相對貧困問題和實現持續減貧的重大意義
中國脫貧攻堅戰已取得了決定性成就，2020年是打贏精準脫貧7000萬的收官戰之年，脫貧攻堅最后堡壘必定會攻克，但這并不意味著中國今后就不再存在貧困問題。按照2020年中央一號文件①的精神，脫貧攻堅任務完成后，中國貧困狀況將發生重大變化，扶貧工作重心將轉向解決相對貧困和長效脫貧問題，扶貧工作方式將由集中作戰調整為常態推進。這表明，中國扶貧發展已進入新的階段，研究持續推進減貧工作，建立解決相對貧困的長效機制與體制，推動國家減貧戰略和工作體系的平穩轉型，將成為新階段中國扶貧工作的重點。對于人類社會來說，解決相對貧困問題和實現持續減貧，是個長期需要面對的課題。中國是世界上人口最多的發展中國家，盡管經濟總量已位居世界第二，并且已基本全面建成小康社會，但人均水平并不高，經濟社會發展不平衡不充分問題比較突出，存在不少發展的短板和隱患。在中國進入扶貧發展的新階段和第二個百年的征程中，要彌補發展短板和消除發展隱患，從根本上講，就是要阻斷貧困根源，解決相對貧困問題和實現持續減貧，這不僅對于解決好當前人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，實現中華民族復興之夢有重大意義，而且對于全球人類大家庭的減貧與和諧發展，具有極為重要的意義。
（二）解決相對貧困問題和實現持續減貧的關鍵所在
解決相對貧困問題和實現持續減貧，重點是要解決經濟社會中低收入、低保障人口群體的發展問題，使其不僅能脫貧，而且能從根本上阻斷貧困根源，在教育、醫療、養老等公共服務領域達到全面小康生活水準，家庭收入步入中等收入水平。要實現這樣的目標，從宏觀層面看，關鍵是要處理好國民收入分配中效率與公平的關系。具體而言，初次分配應重視效率基礎上的公平，也就是要在做大國民收入這一“蛋糕”的基礎上注重分配的公平性。再次分配則應重視公平基礎上的效率，也就是說以政府公共性轉移支付的國民收入再次分配，首先應注重分配的公平性，其次還應重視再分配資源配置與營運的效率。從中國國民收入初次分配的現狀來看，改革開放四十年來，隨著經濟體制的不斷改革和要素市場化的逐步推進，國民收入初次分配的效率與計劃經濟時期相比，已有明顯提高，主要表現為生產要素的報酬在國民收入的分配中都得到不同程度的體現，各類要素擁有者和經營者的內生動力被大大激勵，但從收入分配率看，即勞動者工資性收入占國民收入的比重看，仍然偏低，并且低于世界上大多數國家，因而仍有進一步提升的必要。國民收入初次分配的公平性可以采用居民收入基尼系數來衡量，盡管近些年來中國居民收入基尼系數呈現了持續緩慢下降的趨勢，但仍然要高于0.4，這表明中國國民收入初次分配的不公平性仍然很明顯，考慮到目前接近于3倍的城鄉居民收入水平差距，中國低收入群體應該說主要還是在農村。從國民收入再次分配的狀況看，由于中國依然存在基本公共保障的城鄉二元體制，目前國民收入再次分配對廣大農村居民的公平性是明顯不夠的，同時，由于農村人口，尤其是相對貧困的山區農村人口，普遍居住比較分散，集聚水平很低，使得原本保障水平并不高的農村公共服務，如教育、醫療、養老等公共服務的覆蓋率和營運效率也不高。因此，從總體上看，中國低收入與低保障的人口群體仍然主要在農村，阻斷貧困根源，解決相對貧困問題，實現持續減貧的重點對象依然是在農村，尤其是在相對欠發達的貧困農村。
（三）新階段扶貧戰略轉換中“易地搬遷”扶貧的新定位
基于中國貧困狀況的階段性變化和解決相對貧困問題、實現持續減貧的關鍵所在，中國扶貧戰略在新階段有必要在主攻目標、運作手段、工作方式與路徑安排上，實現“四位一體”的轉換。具體而言，扶貧的主攻目標將從實現精準脫貧向實現持續減貧轉換；扶貧的運作手段將從政策驅動為主向政策驅動與制度保障并重轉換；扶貧的工作方式將從集中力量攻堅作戰向常態化推進方式轉換；扶貧的路徑安排將從就地扶貧路徑為主向就地路徑與易地路徑并舉轉換。簡而言之，新階段的中國扶貧戰略，不僅要鞏固脫貧攻堅成果，而且還將根據貧困狀況變化的新特點、新問題，及時調整與優化扶貧戰略與工作思路，以建立阻斷貧困根源和解決相對貧困、實現持續減貧與長效脫貧的體制機制，探索從扶貧脫貧到脫貧發展的新思路和新路徑。在新階段中國扶貧路徑的安排與轉換中，要對“易地搬遷”扶貧的路徑進行再審視和戰略新思考，對“易地搬遷”扶貧的實踐與經驗進行深入總結，對這一脫貧路徑進行戰略新定位，使“易地搬遷”扶貧從“十三五”中國扶貧工作的重要補充成為新階段扶貧發展的重要路徑。要將“易地搬遷”與鄉村振興戰略有機銜接，并且融入新型城鎮化的進程，建立“易地搬遷”扶貧阻斷貧困根源、銜接鄉村振興戰略和融入新型城鎮化進程的體制機制，使“易地搬遷”扶貧成為新階段解決相對貧困問題，實現可持續減貧和脫貧發展的重要選項和有效路徑。
二、“易地搬遷”扶貧有助于從根本上阻斷貧困根源
（一）“易地搬遷”扶貧阻斷貧困根源的內在邏輯
一般而言，生存環境的惡劣，就業的不足以及教育、醫療等公共保障和服務的缺失是貧困的根源。因此，要從根本上消除貧困，必須阻斷貧困根源，而改善生存環境，有效提供貧困人口就業機會和教育、醫療等公共保障與服務是最基本的途徑。需要指出的是，公共保障與服務的水平對于減貧和就業能力的提高具有正向作用，但公共保障與服務的水平既與國民收入初次與再次分配的關系有關，又與公共保障與服務的配置結構和覆蓋效率有關。公共保障與服務的配置效率主要體現為教育、醫療等具有空間規模效應的公共服務與受眾人口空間分布的匹配關系。很顯然，相對于城鎮人口的空間分布，農村人口的空間分布往往是相對離散或集聚度不高的。以中國為例，盡管2019年的常住人口城鎮化率已達60.6%，但與此同時，農村的行政村數量仍有50萬左右，如果包括自然村或相對獨立的村民小組，則農村相對集聚的人口分布點至少會有200萬個，平均每個點的人口規模不會超過300人。如果進一步考慮到自然村和行政村的人口數量差異，那么，中國農村大量的人口集聚點規模會在100人以下。在這樣的農村人口分布狀況下，加之農村公共保障的低水平，很難想象教育、醫療等公共服務在農村大多數地區會有很高的效率。而“易地搬遷”扶貧明顯具有集聚人口進而提高公共服務效率的功能。因此，從根本上消除貧困，建立持續減貧的體制與機制，一方面應不斷優化國民收入分配中效率與公平的關系，盡快建立城鄉一體、水平較高的公共保障制度體系；另一方面，要在總結中國多種類型“易地搬遷”扶貧經驗的基礎上，充分發揮“易地搬遷”阻斷貧困根源，從根本上消除貧困和持續減貧的功能。
（二）“易地搬遷”扶貧有助于高起點解決貧困問題
實踐中，中國的“易地搬遷”扶貧工程主要是針對“一方水土養不起一方人”的地區，這些地區人口居住空間分散，產業基礎薄弱，教育醫療等公共服務滯后，同時又受生態環境惡劣或基礎設施條件脆弱的制約，難以實現就地脫貧和發展。選擇“易地搬遷”之路，讓這些民眾搬遷到新的發展空間，盡管有可能要新起爐灶，許多事情要從頭來，但原先人口極度分散、要素配置效率低下、公共服務難以有效覆蓋的狀況勢必有所改變，公共基礎設施等環境條件會有明顯改善，相關扶持政策也有條件從過去的分散施策、整合效能不高，轉變為整合施策、提高政策施行效率。不僅如此，“易地搬遷”還會帶來搬遷人口接軌遷入地鄉村振興發展或融入遷入地城鎮化發展的機遇，并且產生增強遷入地發展能力、發展規模和發展動力的作用，這些政策與要素空間格局的變化與發展環境的改善及其機遇的把握，不僅是消除農村貧困、阻斷貧困根源的重要條件，而且還是中國農村現代化發展和城市化發展的必然趨勢，有助于跳出貧困陷阱，從新起點和高起點規劃地區經濟社會發展愿景，高效率解決貧困問題，實現更高水平和可持續的減貧與發展。
（三）“易地搬遷”扶貧有助于高效率配置公共資源
中國農村公共教育與醫療、養老以及基礎設施等公共服務水平低下的原因，不僅僅是因為長期以來這些公共資源在農村地區人均配置的水平比較低，而且還在于中國農村人口空間分布相對分散而帶來的公共資源配置和利用的效率低下。以村莊為例，由于中國教育醫療等公共資源在鄉村配置的不足和缺乏服務對象的規模效應，目前全國絕大多數的村莊小學已不復存在，大多已搬遷至鄉鎮和中心村，可相應的應受教育的人口卻沒有隨著村莊小學的搬遷而搬遷，導致了農村不少學齡兒童的就學難問題和輟學現象，對農村基礎義務教育和教育脫貧產生了不利影響。再如，絕大多數的村莊醫療站或醫療服務中心，由于醫護人員和醫療設施的配備不足，只能維持很低水平的醫療服務，難以就地解決因病致貧和返貧問題。在貧困地區，這些公共教育與醫療方面的問題與矛盾就更為突出。要解決這些問題，一條途徑是增加農村地區尤其是貧困地區教育醫療公共資源的投入，另一條途徑就是提高教育醫療等公共資源的配置效率。通過貧困地區、欠發達地區人口的“易地搬遷”和相對集聚，有利于教育醫療等公共資源對人口的有效匹配，進而優化鄉村教育和醫療等公共資源的空間配置結構，提高教育醫療等公共服務對包括貧困群體在內的鄉村人口的服務效率。
（四）“易地搬遷”扶貧有助于高強度轉換產業格局
對于貧困人口來說，如果說享有公平并且有效的教育和醫療等公共保障，是從文化與健康層面阻斷貧困根源的必要條件，那么，如果能獲得產業持續發展基礎上充分而穩定的就業機會，則是在經濟層面阻斷貧困根源，實現脫貧與發展、脫貧與致富的充分必要條件。“易地搬遷”所帶來的空間區位的轉換與改善和人口的相對集聚，有助于市場供求的激活和多種商貿業態的形成和發展；“易地搬遷”所帶來的公共服務和基礎設施的改善，有助于投資環境的改善和人才的引入；“易地搬遷”所帶來的與遷入地的融合，則有助于有效銜接鄉村振興和城鎮化，而這一切，都將有助于區域要素和產業的重組，有助于傳統產業的轉型升級。事實上，成功的“易地搬遷”，能夠從新起點、高起點規劃新區域發展藍圖，拓展產業發展空間，推進傳統產業重組和轉型發展，高強度轉換區域產業發展格局和發展思路，從而為搬遷人口提供更多的就業與創業機會。
概言之，在“后扶貧”階段推進“易地搬遷”扶貧與發展，不僅是要把貧困人口從一個生存難、上學難、就醫難、自然條件惡劣、災害頻發，存在“兩不愁、三保障”隱患的地方，搬遷到交通相對便捷、從業機會多、教育醫療等公共服務能有效覆蓋的地方，實現“挪窮窩”“換窮業”“拔窮根”之初衷，而且還要致力于搬遷農戶能“搬得出”“穩得住”“能致富”，從根本上阻斷貧困根源，實現“兩不愁、三保障”。因此，就必須轉變新階段中國“易地搬遷”扶貧的戰略定位，要賦予“易地搬遷”多種功能，要通過貧困人口的易地搬遷和空間轉換，優化公共資源和生產要素配置，高起點解決貧困問題，高效率配置公共資源，高強度轉換產業格局，阻斷貧困根源，使搬遷人口從根本上擺脫貧困，走上持續減貧和脫貧發展的康莊大道。
三、中國“易地搬遷”扶貧成效與新階段應把握的五大關鍵
（一）“易地搬遷”扶貧成效與存在的問題
經過長期的實踐探索，中國“易地搬遷”扶貧已呈現多種類型和方式。從搬遷類型看，有就地搬遷和異地搬遷，整體搬遷和分散搬遷。從搬遷安置方式看，有在城鎮新社區安置、產業園區安置、旅游服務區安置、農村新社區安置、插花式安置以及投親靠友安置等方式。“十三五”期間，中國計劃對約1000萬生活在“一方水土養不起一方人”地區的貧困人口實施易地扶貧搬遷。根據陸婭楠②從國家發改委發布的信息獲悉，截至2020年3月，中國“十三五”規劃的易地扶貧搬遷建設任務已基本完成，目前已有930萬貧困人口喬遷新居，走出了大山和自然條件惡劣的地方，其中有920萬人通過搬遷實現了脫貧。這充分表明，中國“易地搬遷”扶貧已取得了明顯成效，在打贏脫貧攻堅戰中發揮了很重要的作用。
但與此同時，中國“易地搬遷”扶貧仍然存在一些需要重視和解決的問題。從搬遷和搬遷后兩個階段看，相對而言，“搬得出”的問題總體上得到了比較好的解決，而搬遷后能否“穩得住”和“能致富”的問題仍不少。主要原因是地方政府在“易地搬遷”扶貧中存在“重搬遷、輕發展”，“重脫貧、輕致富”的思想，使得搬遷安置與搬遷后的發展銜接不夠、協同不夠，重點表現為“易地搬遷”與脫貧致富和鄉村振興，與政策調整和改革跟進，與產業培育和就業幫扶，與社區融入和管理服務，銜接得還不夠，相互脫節現象還比較明顯。
（二）新階段“易地搬遷”扶貧應把握五大關鍵
中國區域遼闊，不同地區的經濟發展、資源環境、文化傳統以及貧困標準均存在一定的差異性，相應的，不同地區“易地搬遷”扶貧與發展的方式、形式、機制以及所面臨的問題也不盡相同，但總體上看，仍有不少共性問題值得高度重視。面向中國“后扶貧”階段扶貧工作的新情況和新要求，“易地搬遷”扶貧需要高度重視和把握好五個方面的關鍵。
1.高度重視規劃謀劃先行。
任何發展規劃都具有引領性，屬于頂層設計范疇，需要在具體行動前就謀劃好。新階段中國“易地搬遷”扶貧的發展規劃，應包括戰略目標、發展思路、行動計劃、體制機制、政策配套等設計；應體現新階段中國扶貧工作重點從解決絕對貧困到解決相對貧困的轉變，從精準脫貧到長效脫貧的轉變，同時體現前瞻性和創新性的結合、指導性和操作性的結合。該項規劃的內容不僅要涵蓋具體的易地搬遷形式和安置方式，而且既要考慮遷出地的資源重組、生態修復、政策調整以及相關制度的安排，更要考慮遷入地的資源利用、產業發展、鄉村振興、城鎮化進程、公共服務配套、新社區建構等方面的問題解決。此外，兩地規劃要有機銜接，同步編制，體現“挪窮窩”與“換窮業”并舉，扶貧脫貧與發展致富聯動，使新階段的“易地搬遷”工程能真正實現“搬得出、穩得住、能致富”的發展目標。
2.高度重視利益權益保障。
經濟社會主體的利益和權益是互為依存的，利益是權益的體現，權益是利益的制度基礎。“易地搬遷”扶貧與發展中的利益權益保障的對象主要是搬遷農戶，對他們而言，利益不受損，權益有保障是“搬得出”和“穩得住”的關鍵。在中國農村，社區集體組織集經濟功能與社會功能于一身，經濟活動與社會事務高度交織，農民的經濟人身份和社會人身份難以分離。與此同時，中國農村集體經濟組織與產權制度正在改革深化中，但是還沒有完全定型，農民的利益表達和權益保障仍存在一定的不確定性。從“易地搬遷”人口看，他們的利益權益保障，既與權益制度有關，也與政府扶貧與搬遷政策有關。因此，除了相關扶貧政策保持穩定外，如何通過民主與集中的程序，科學精準測度搬遷農戶收支與損益變化極為重要，要考慮顯性因素和隱性因素的影響，引入市場因素和機會成本概念，讓農民能夠參與相關政策形成過程，并且清楚明了所以然。同時，也要考慮遷入地原住民的利益不受損，力求達成帕累托改進的搬遷與并居方案。從搬遷戶的權益保障角度看，當前關鍵是在農村土地、宅基地“三權分置”和集體資產與收益股份合作的架構下，進一步完善農村集體經濟組織及其產權制度的改革，處理好搬遷農戶土地承包經營權，宅基地使用權以及集體經濟其他資源產權和經營收益等權益關系。基本思路是在確權頒證和充分可交易的基礎上，通過置換、租賃、入股、托管、保留等多種方式和途徑，有效保障與實現搬遷農戶的權益和利益。
3.高度重視經濟社會融入。
經濟社會融入是“易地搬遷”人口能夠“穩得住”“能致富”的關鍵。這種融入總體上是產業發展融入和社區發展融入，也就是經濟和社會的融入。具體來說，又涉及兩個層面的相融性，一是對于整體搬遷的情況，主要涉及搬遷人口中貧困人口和非貧困人口的相融性，這需要通過相關搬遷政策對這兩類人口的協調來妥善解決。二是搬遷人口與原住人口的相融性，這涉及經濟和社會兩個方面的融入。就經濟融入而言，重點是做好產業培育和就業扶持，使新遷入的勞動力既有多種就業機會，又有較強就業能力。對于小農和弱能勞動力，要通過產業組織化和服務體系建構，克服其發展局限性，使其有機融入遷入地的產業發展。就社會融入而言，一方面要從遷入者自身調適著手。遷入者大多因為文化、習俗、身份等方面的原因，一開始往往對新環境會不適應，需要通過外界幫助疏導和自身心理和行為調適，逐步融入新環境。另一方面要從新社區制度環境改善著手。重點是著眼于多元文化包容氛圍的營造，各種公共服務共享體系與制度的建構，以及新社區組織與治理參與機制的建立。
4.高度重視公共服務效率。
公共服務是指具有公共屬性的社會服務供給，其中也包括一些雖具排他性，但仍作為公共物品或準公共物品來供給的社會服務。現代社會的公共服務主要指公共教育、公共醫療、公共交通與通信、公共環境等公共服務的供給。公共服務應重視公平基礎上的效率。公平性保障與服務供給是公共服務的基本原則，但與此同時，大多數公共服務都具有服務的規模效應，服務對象規模過大，會導致有限的公共服務過度擁擠，進而服務質量和保障程度會下降，反之，如果服務對象相當于服務能力的規模過小，也會導致公共服務的規模不經濟，進而服務效率降低。中國農村公共服務不僅存在城鄉不公平，進而鄉村公共服務水平不高的問題，同時也存在因鄉村人口分布過于分散而導致的公共服務效率低下的問題，甚至服務和保障缺失的現象。從對鄉村的實踐觀察看，貧困地區的搬遷戶，其利益訴求大多集中在養老、就業、醫療以及子女教育等保障方面，但對公共服務的效率及其重要性卻缺乏認知和關注。而地方政府主觀上都很重視農民公共保障問題的解決，但往往是心有余而力不足，對公共服務效率的認識和重視度，也顯得不夠。因此，對于搬遷農戶而言，建立與完善養老保險、最低生活保障、新型合作醫療保險、義務教育推進等制度是首位的，但對于政府來說，就不僅應重視公共保障制度的建設與完善，還必須重視公共保障資源的有效配置，以實現公共保障公平性基礎上的效率提升。
5.高度重視因地制宜推進。
中國“易地搬遷”之所以類型多，安置方式也多種多樣，說明“易地搬遷”涉及的因素多，具有復雜性，不宜追求單一模式，不宜簡單照搬他人做法，而應該從當地實際出發，因地制宜推進。“易地搬遷”至少需要滿足兩個基本條件，一是遷出地是適宜人口遷出的，或者大多數農民是愿意搬遷的。二是遷入地是適宜人口遷入的，或者遷入地民眾總體上是歡迎的。適宜人口遷出的地區，從生存條件看，就是“一方水土養不起一方人”的地區，其具體含義政府文件已有清晰說明，本文不再贅述。適宜人口遷入地區的選擇則影響因素較多。從實踐來看，主要涉及四個方面的重要考量，一是區位空間的考量。要對搬遷地的區位及其區域發展定位進行充分認證。遷出地如果距離城鎮較近，應盡可能直接遷入城鎮，以發揮城鎮化的帶動效應，反之，就近并入行政村或中心村比較適宜。二是產業特性的考量。搬遷區域產業已經或者能夠形成規模園區和集群發展的，適宜就近搬遷；而有些地區，如西藏、青海、內蒙等地區以放牧業為主的，人口居住具有天然的分散性，可考慮通過空間規劃和基礎設施與公共服務的有效配置，就地就近地搬遷，實現人口相對集聚的居住點，以既不影響放牧產業的發展，又有利于相關配套性、關聯性產業，如休閑、旅游、民宿等服務業的發展和基本公共服務效率提高。三是發展容量的考量。要對遷入地的發展條件進行科學評估，包括產業發展對新增就業的容納能力，土地資源與生態環境的承載能力與潛力，公共服務的發展水平與潛力等，以避免遷入地發展容量和能力不足導致原住民與新居民在就業、資源利用和公共服務等方面的矛盾與沖突。四是文化傳統的考量。中國是一個歷史悠久、文化多元和多民族的國家，許多貧困地區是少數民族地區，不少具有自身獨特的文化傳統、宗教和習俗，對他們的搬遷及其搬遷地的選擇，除了要充分考慮區位空間、產業特性、發展容量等因素外，還需要考慮搬遷對象的宗教文化、傳統習俗甚至生活方式等與遷入地文化與傳統的可相融性，以避免不必要的文化沖突和區域社會的不穩定。
注 釋
①2020年中央一號文件，《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，www.china-cer.com.cn，2020-01-03。
②陸婭楠：《“十三五”易地扶貧搬遷建設任務基本完成》，《人民日報》2020年3月7日。
作者系《中國鄉村發現》學術委員、浙江大學中國農村發展研究院院長
中國鄉村發現網轉自：《學術月刊》2020年第9期，第48-53頁
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