關鍵詞：鄉村治理；公共服務；人口流動；民主管理；治理有效打印 推薦
內容提要：鄉村治理一直是一個沒有解決好的鄉村現代化難題。這個難題的核心問題是“民主”與“有效”之間的匹配關系。從改革開放以來，正是這一問題主導著鄉村治理的演變過程。這里從公共服務生產、供給和人口流動兩個維度，透視民主與有效的關系在鄉村的演變過程和機理。具體體現在：新農村建設目標之一是“民主管理”，而鄉村振興發展戰略目標則改為“治理有效”。在公共服務不斷向鄉村下沉延伸的過程中，“治理有效”似乎比“民主管理”更重要，同時，大量人口外出流動進一步強化了“治理有效”的重要性。治理有效與民主管理之間雖然有一定的張力，但并不是相互排斥的，這取決于對“有效”的界定。就公共服務而言，如果忽視了“民主”原則，就會出現供給與需求的錯位，在一定程度上損害了“有效”；而真正實現供給與需求的契合從而真正讓村民獲得民生和福祉改善，沒有村民的民主參與和表達，是做不到的。因此，我們需要從過去40年的鄉村治理實踐中尋找鄉村治理如何達成民主與有效的緊密匹配的可能方向和路徑。
基金項目：國家社會科學基金重點項目“非就業性收入對農村居民收入的補償性作用及其就業效果研究”（19ASH014）。
2017年，黨的十九大在鄉村振興發展戰略中提出的“治理有效”目標，與以前新農村建設中提出的“管理民主”，顯然有明顯的不同。由此直接產生的一系列問題是：“治理有效”與“管理民主”究竟是什么關系？為什么不延續“管理民主”的提法呢？“民主管理”在“治理有效”中處于什么樣的地位？“治理有效”是不是不需要“民主管理”了呢？“治理有效”針對的是什么樣的社會經濟乃至時代背景呢？等等。這里從過去40多年農村治理的演變過程中尋找對這些問題的理解和分析。
一、現代化轉型與鄉村治理難題
在過去的一個多世紀，我國鄉村治理問題一直沒有獲得很好解決。在上千年的傳統農業時代，我國鄉村形成了一套完整的、穩定的治理體系，其中經濟、社會、文化、政治乃至生態之間相互嵌套和支持，個人、家庭、鄰里、家族、村落與國家之間形成了穩定的關系機制，做到各司其職、各安其位并相互協調，即使碰上天災人禍或者戰爭，會受到嚴重破壞，但是之后又能很快地恢復和彌合，繼續按照原來的軌跡和路徑運行。保甲、鄉約、里社、社學、社倉就是這樣一些關鍵性的治理制度和機制?！氨＜滓幏掇r村組織，鄉約主導鄉治的道德基礎，里社代表宗教，社學代表教育，社倉代表經濟”（董建輝，2015）。這些治理制度和機制歷經千百年歷史，為不同朝代所保留，雖然含義和表現形式稍有一些改變，但是，基本機制和基本作用沒有變化，確保了鄉村社會的穩定和有效運行（楊開道，1931）。
進入近代，特別是20世紀，鄉村治理面臨著內外部的巨大沖擊，尤其是現代化的沖擊，鄉村社會出現衰落現象?！爸袊思扰c西洋人見面之后，中國文化便發生了變化。自變法維新一直到現在，其中有好幾次的變化，有好些地方變化；尤其是近幾年來，更一天一天地在那里加深加重加速地變，這樣也變，那樣也變，三年一變，孫猴子有七十二變，中國變的也和他差不多……舊的玩意兒幾乎通統被變得沒有了！中國鄉村就在這一變再變七十二變中被破壞了。”（梁漱溟，2005）同時代的其他鄉建知識分子如晏陽初先生也是這樣認為，所以，重建鄉村成為當時一群知識分子挽救民族的使命和義舉。但是，除了他們的觀察和理論不一定抓住農村衰落之本質外，戰爭也使得他們重建鄉村的努力沒有獲得成功。也就是說，在現代化沖擊下，民國時代并沒有完成鄉村治理改革和創新的任務，而這個任務就落到了新中國成立后執政的共產黨身上。
那么新中國成立后鄉村治理現代化又經歷了怎樣的過程呢？當然這方面的探討已經比較多了，這里簡單地回顧一下。新中國成立后農村治理總體上有明顯的進步和發展，但是，于現實要求來說，鄉村治理還是滯后的，特別是不斷地經歷變動，迄今“治理有效”依然還是一個需要努力的目標。1949年以來，農村治理制度和體系經歷多次的變革、重塑。20世紀50年代初期，農村經歷土改，接著是合作化運動，直至走向極端的人民公社化。雖然還有人高度評價人民公社體制的作用，而事實上到1984年，人民公社卻在沒有任何行政命令的情況下一下子瓦解，被鄉政村治所取代，這不正說明人民公社制度沒有堅實的社會基礎嗎？人民公社制度失敗的一個重要原因是沒有有效地提高農業生產力水平，從而解決農村溫飽問題。1978年黨的十一屆三中全會發表的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》，明確指出：“一九七七年全國平均每人占有的糧食還略少于一九五七年，農村還有一億幾千萬人口糧不足?！笨墒菑?978年到1985年農村實行聯產承包責任制后，短短幾年就解決了1.25億農村人口的溫飽問題，1984年中國糧食首次出現出口。
人民公社之后實施的鄉政村治體制，并沒有徹底解決鄉村治理問題，相反由此而來的問題源源不斷、層出不窮有增無減。村公共設施和公益事業缺錢興辦，水利設施年久失修，社會治安問題不斷；鄉村稅費負擔不斷加重，農業效益下降，務農虧本，大量農村勞動力紛紛逃離鄉村和農業而外出務工，大片耕地撂荒等。就鄉村實行村民自治而言，不少地方爆出賄選，村干部巨貪及“蒼蠅蚊子”式小貪等問題。特別是工業化、城市化占用了大量農村土地而引發利益糾紛以及“三無”農民問題，農民工在流入地的權益問題，以及農村“三留守”問題（留守兒童、留守老人、留守婦女）等。雖然這些問題與改革前的問題在性質上有所不同，但也說明現有的鄉村治理碰到了前所未有的難題。當然，鄉村治理也在不斷探索解決問題的過程中進行調整、改革和創新。20世紀80年代末開始實施村民自治制度，讓村民自己來解決村莊面臨的問題。但是，一方面自治本身有一個不斷的完善過程，其次，自治是需要很多條件的，比如村民對自治的認識，自治運行機制是否完善，尤其是有沒有一定的經濟支持，等等。尤其是，許多村莊因缺乏經濟條件，而使自治流于形式，甚至處于癱瘓的尷尬境地。為此，中央推行鞏固村莊黨支部建設以帶動村莊自治，但是村委和村支委在治理中存在領導、分工和合作問題，同時也存在治理經費問題。特別是在稅費負擔嚴重的時候，村干部忙于繳征稅費，反而與村民的關系變得緊張，加上國家推行計劃生育政策，因此，村干部自喻為“要糧要命”的兩要干部。從2003年開始，中央提出科學發展觀及2004年提出和諧社會建設，隨后又提出新農村建設，實施“取少予多”的政策，取消了農業稅費，提供各種農業補貼，推行新型合作醫療和新型農民養老保險，實施農村低保等社會救助制度，培育新型職業農民、家庭農場、合作社等新型農業經營主體；與此同時，村干部有了更多的政府補貼，有了穩定的經濟基礎；農村公共設施建設由國家負擔，等等。所有這一切確實改善了鄉村治理。特別是2012年以來，國家在改進農村基礎設施、公共服務、農業產業化和現代化、實施精準扶貧、改善村干部待遇，以及擴大農村社會政策等方面投入明顯增加。但是，中央在鄉村振興發展戰略中把“治理有效”作為總體目標之一，這說明目前鄉村治理還沒有達成“有效”的目標，因為鄉村振興戰略關乎未來多年甚至20年以上。
什么是“治理有效”？怎樣實現呢？目前鄉村治理在“有效”方面存在什么問題呢？事實上以前不叫治理，而叫管理，治理這個概念也是20世紀80年代提出來的，首先在公共管理學中出現。美國政治學家庫伊曼（J.Kooiman）和弗利埃特（M.Van Vliet）認為，管理的視野僅僅停留在政府控制社會的單向度上，而治理要依靠公共部門、公民組織和私營部門等多元行動者，去創造社會發展機會，實現共同的目標。按羅伯特·羅茲的觀點，人類社會由三大體系構成，即市場模式、政府模式和治理模式，而三者的運行邏輯是明顯不同的：市場是建立在契約和財產權獨立、價格機制和競爭之上的；政府實施的是科層制，靠的是雇傭關系、依賴、權威、規則、命令和從屬服從機制；治理模式靠的是資源交換、互賴、信任、協商和交互等機制（孔繁斌，2008）。由此觀之，鄉村作為人類社會的亞體系，自然也會由同樣的三大體系構成：政府、市場、社會（村莊、村民、家庭、家族、鄰里等）。在我國鄉村，政府、市場與社會的邊界并不是那么清楚，于是會衍生出一些新的亞類，比如村民自治，其既不屬于政府，又不完全屬于社會治理，是介于兩者之間的。
簡而言之，從傳統農業時代穩定的鄉村治理形態，到近代受到外部的現代化沖擊，導致原先的村社制度和機制（社倉、社學、相約、保甲等）出現失效，村莊治理需要進行現代化的改造（民國時代的鄉村建設和共產黨領導的農村土改等都是現代化改造的不同形式），最后共產黨執政重新開始塑造當代的鄉村治理。即使在1949年后，鄉村治理也沒有完全找到穩定的體制機制，從人民公社到鄉政村治，背后始終貫穿著現代化過程的一個最重要的治理主題：民主與效率。特別是在過去四十多年的改革開放中，我們既要發揮集中辦大事的制度優勢，又要尊重每個公民的權益（合法的利益、表達和參與權、知情權等），前者體現效率，后者體現民主。這在鄉村治理改革、創新和現代化上表現得尤其明顯。這里從公共服務和人口外出流動兩個實踐維度上，來探索鄉村治理現代化是怎樣處理民主與效率這個關系主題以及呈現出的未來走向。
二、公共服務視角下的鄉村治理
基本公共服務的不均衡是城鄉差距的最突出表現。在計劃經濟時代，鄉村的公共服務基本上是由鄉村集體提供的，而不是由國家供給的，農村集體自辦學校（從1950年開始直到80年代，農村小學大多是民辦學校，到2001年才由縣財政承擔鄉村中小學教育經費）、衛生所或衛生院，當時的民辦教師、赤腳醫生，實際上都是農民兼職的，或者說是農民身份，他們的工資或勞動報酬都由生產隊和生產大隊負擔的。改革后村集體經濟瓦解，農村公共服務缺乏財政支持，于是村集體從農民那里收取一部分費用（三提五統作為公益金使用），另外政府承擔一部分，比如學校收歸政府來辦，許多農村的衛生所和鄉鎮衛生院曾經一度出售給私人經營等。鄉村道路、水利設施等基礎設施也都是農民出資出勞興建的，政府如有投入，也只是給予財政補助。這是一種自給殘缺型農村公共服務體制：首先，籌資是殘缺的，特別是政府嚴重缺位，政府最多只是給予很有限的補助，因此，農村公共服務基本上是由農村集體和農民自己籌資興辦的。其次，農村公共服務內容是殘缺的，不論是農業服務、基礎設施還是社會服務（教育、醫療、社會保護等）都是相當稀缺的。再次，公共服務人員是兼職的，專業化、職業化水平都比較低，他們的身份依然是農民，而不是“干部”或者公務員等，所以身份、專業和職業都是殘缺的。
人民公社制度與鄉政村治體制是在不同階段配合或者適應自給殘缺型公共服務生產和供給而實施的兩類不同鄉村治理模式。前者顯然更有利于實施自給殘缺型公共服務，因為國家不承擔鄉村公共服務，那么只能由鄉村來承擔公共服務生產和保障，只有集體經濟才有利于相關資源的籌集。但是，集體模式缺乏生產效率，反過來降低自籌公共服務資源的能力，所以農村公共服務水平就很難明顯提高。改革開放后，農村實施了聯產承包責任制改革，集體經濟或弱化了，或瓦解了，無法像計劃經濟時代那樣由村集體來支持鄉村自身生產和供給公共服務，而當時國家又缺乏相應的財政能力以及行政愿望和動力，因此，農村公共服務的籌資自然就落到農戶身上。既然國家和集體都不能為農村公共服務，那么村莊的公共事務就交給村民自己去處理，由此誕生了另一個改革后適應自給殘缺型公共服務生產和供給的村民自治治理模式。該模式最實質的內容是，由農民自己選拔村干部，組建自治機構來處理公共事務，做到“四個民主”：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。集工農商學兵于一身的人民公社也就失去了其存在的經濟基礎和政治基礎，為鄉鎮政府制度所取代，由它代表國家行使行政權，把生產權、經營權、收益處置權及勞動決策權等都交還給農民。村民組織法規定，村支部和村委會是村民自治的載體，對農村公共事務和公益事業進行管理，協助鄉鎮政府完成好國家各項任務。最早是廣西和吉林等地的個別村莊在公共事務治理上由于得不到集體和政府的經濟支持，因而想出了自己籌辦的自治模式，后來被中央肯定，上升為向全國推行的村民自治制度。
按村民自治制度的設計，村莊的公共事務都應由村民自己通過各種商議的民主方式來解決。但是，農民很快發現，四民主并沒有得到真正實現，其中除了三年一次的村主任和村委員選舉外，民主決策、民主管理和民主監督形同虛設，另一方面農民不但要承擔村莊公共服務生產和供給的投入，而且還要向國家繳納各種稅費，計劃生育又要在農村強力推行，所以，農民的民主權利在一定程度讓位于各種責任。這背后實際上是民主與效率的矛盾：村民自治賦予了農民四種民主權利，但是，政府并沒有減少對農村的干預權力，原因在于不僅需要從農民那里獲得稅費支持，而且還要貫徹國家發展戰略，比如計劃生育。在這種情況下，政府不斷強化村干部為政府辦事的要求和規定，以提高落實政府干預效率，但是為了實現這一點，政府需要給予村干部更多的裁量權，就不重視對村干部決策權的制約機制建設，由此使得“民主決策、民主管理和民主監督”漸漸趨于虛化。由此，鄉政村治之間出現如此嚴重的張力，突出地體現在農民負擔問題以及由此而來的干群矛盾上。
20世紀80年代到21世紀初，農民負擔主要有兩大類：一類是公共服務負擔，另一類是稅費負擔。據我們2001年的調查，稅費負擔占農民收入的20%到30%之間，當時有個說法叫“頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”（王春光，2005），其中頭稅是國家向農民征繳的正式稅，如農業稅等，二稅就是收費，大多是用于集體公益事業，確保農村公共服務，當時叫“三提五統”，三稅就是各級政府向農民攤派負擔，當時叫亂攤派，沒有底，在有的地方，攤派既多又重。那時候還有計劃生育政策的落實以及相關的罰款（后來改為征收社會撫養費）。由此可見，一方面農村的公共服務由農民自己提供，另一方面國家還向農民征收稅費和攤派負擔。這些稅費都是由鄉鎮干部和村干部從農民那里挨家挨戶收取的，在收取過程中，會遭到一些農民的抵抗，由此引發不少沖突。當時鄉村干群矛盾相當緊張，由此也弱化了村民自治的功能，雖然村干部是村民選舉上來的，但是卻幫著政府來執行稅費、計劃生育等政策，所以，村民自治并沒有達成村莊的公共事務由村民協商解決的目的。不少年輕的村民一方面為了躲避稅費負擔和計劃生育，另一方面也因為務農收入低甚至虧本，紛紛離開農村，外出務工經商，甚至可以說是逃離鄉村，用腳投票，致使大量農地撂荒。鄉村也由此陷入了“農村真窮、農民真苦，農業真危險”①的“三農”問題危機。
2003年農村公共服務生產和供給體制開啟了從自給殘缺型向財政普惠型轉變的序幕。首先，從2000年國家在安徽開始稅費減免改革，然后宣布從2003年開始直到2006年全面取消農業稅費。其次，國家加大對農業生產的補貼，包括種糧補貼、種子補貼、農機補貼等。再次，2003年推行新型農村合作醫療保險制度、以農村低保為主的社會救助制度建設。第四，實施由政府負擔的真正農村義務教育政策。第五，2004年中央提出新農村建設政策理念，加快國家對農村基礎設施建設的投入和推進，尤其是農村道路建設、廣播電視和電信基礎設施建設、飲水設施建設、改廁及垃圾處理設施建設，等等。當時國家提出的是城鄉一體化發展戰略，其核心是國家成為城鄉公共服務的生產和供給者，不像以前國家只承擔城鎮公共服務，而鄉村自己解決公共服務，導致城鄉差距不斷擴大，乃至到2007年城鄉差距可以說達到了1949年以來的歷史高峰。國家由此不得不擔負起對農村公共服務的投入、生產和供給責任。
財政普惠型公共服務生產供給體制解決了許多以前難以解決的農村問題，大大地緩解了干群矛盾，改善了農村的民生事業，由此對鄉村治理又會產生什么樣的影響呢？在這種情況下，政府比以往有更多的理由去干預村莊事務，影響村莊運行，而村莊的自治空間進一步被壓縮并被行政所占據，即通常所說的“行政化”?！靶姓币环矫媸钦┙o公共服務，直接有賴于村干部的支持；另一方面因為政府承擔了公共服務籌資，更名正言順地干預村莊公共事務。
在過去的十多年中，各地都在撤點并校，許多村的教學點乃至小學都被當地縣政府撤并，盡管村民并不愿意，但是卻不能阻止這一進程，一個重要的原因是政府出資辦教育，不再像以前村小基本上是村出資經辦的，村民對村小的撤并還有發言權，而后來基本上就失去了這樣的權力。各縣政府會根據自己的財力和條件去配置教育資源，由此帶來的一些治理現象超出了最高決策者們的想象。首先，許多財力薄弱的縣打著整合資源、做強做優農村教育，開始大規模的撤點并校運動，造成偏遠鄉村孩子上學困難，有的家長干脆把孩子轉到縣城學校讀書，出現奇特的陪讀現象，即父母或者祖輩為了孩子在縣城讀書，在縣城租房子照顧孩子上學，大大地增加了教育負擔。另一個未曾預料的效果是撤村并村。從2000年到2018年全國村委會數量凈減180479個，平均每年減少1.0027萬個，平均每天減少27個②。撤村并村的動因很多，其中一個非常重要的動因是為了減輕財政負擔，因為村莊干部補貼從2003年后增加很快，表面上是補貼，而實際上已經演變為工資性質的收入，與此同時，基于中央要求推進公共服務一體化，除了教育外，道路建設、電信電視網絡、水電設施等都要實現“村村通”，把幾個行政村合并為一個行政村，就可以減少道路建設里程，大大減輕財政支出壓力。當然撤村并村的一個最大的治理問題是，行政村從熟人社會轉變為半熟人社會，自然村之間經常因為村干部究竟由哪個村的人擔任而展開爭斗，與此同時，村莊變大了，村干部就不能跟所有村民開展有效的密切互動，出現了“懸浮化”和“陌生化”。
隨之而來的是，村治越來越“行政化”。政府承擔起向鄉村提供公共服務的投入、供給功能，意味著有越來越多的行政事務要去完成，但是僅憑鄉鎮現有的人員不足以做到，而鄉鎮下面沒有政府機構，那唯一能依托的就是村支兩委。雖然在自給殘缺型公共服務時代，村委會也承擔了一些行政功能，如計劃生育執行功能，但是由于當時村干部的財政補貼很少，因此對政府交辦的事情還可以推托，甚至以村民自治的借口拒絕，而在普惠財政型體制下，情況就發生了明顯變化，行政化越來越嚴重。首先，村干部的補貼大幅提高，轉向工資化，每個村至少有3個村干部享受這個待遇，而那些不享受的村干部則由各村自己想辦法給補助。村干部的補助跟公務員的工資發放一樣，平時每月發基本補貼，到年終考核合格后發績效補貼，相當于公務員的年終獎勵。村干部開始實施早八晚五的上班打卡坐班制度，實際上村干部可以說沒有周六周日休息日，有事必須要去做，是真的“白加黑”和“五加二”，另一方面就官僚化，不論是村民還是他們自己，都把自己等同于公務員。其次，村干部從事的絕大部分工作并不是村民自治事務，而是行政事務，完成政府交辦的事務，他們是世界上最小的官，但是要承擔著“無限”的責任，“上面有千根線，下面只有他們一根針”，后來演化為“上面有千把錘子，下面只有他們一根釘”。村干部之所以有這么多的行政事務，是因為在村莊沒有行政機構來承擔，因此村委會就自然被政府當作自己的下屬機構來對待。雖然現在不少村莊設立了政務中心，但還是由村兩委來管理和運行。不少研究者反對村治“行政化”，提出去行政化的建議，但是除了村兩委外，鄉村公共服務目前還沒有具體的實施者。
由此可見，財政普惠型公共服務體制，需要的不是村民自治，而是“行政化”的村治。這是否意味著村民自治已經不適應了？事實并不如此。理論上，一個現代化國家的重要職責就是為所有公民提供公共服務，公共服務從自給殘缺型邁向財政普惠型轉變，正說明我國正在向現代化國家前進，是符合時代發展規律和要求的。這里的問題是公共服務以什么樣的方式運行？在鄉村，鄉鎮政府是基層行政機構，不論從功能、職責、經濟能力還是人員數量、專業化水平等方面，難以承擔起提供和生產公共服務的重任，還需要村級組織來執行。在這樣的公共服務要求下，村支兩委的行政化就不可避免。但是，這不能否定鄉村治理對村民自治的需求。特別是政府從過去的管制型向服務型轉變，村民的廣泛參與、表達乃至決策，才能使得政府的服務更符合村民的需要，更能獲得村民的支持，實際上這就是村民自治存在的現實基礎。但是村民自治“行政化”傷害了村民的參與、表達和決策權，由此導致的問題是服務質量不高、服務不到位不精準乃至錯位等。這些問題實際上都可以歸結到治理效用不足，換句話說，這就是鄉村振興要解決的“治理有效”問題。具體地說，從公共服務角度來看，鄉村治理有效問題表現為三個方面：一是公共服務生產是否充分，或者說是否滿足村莊發展的要求；二是公共服務供給渠道是否暢通有效，也就是說通過村支兩委行政化是否能有效地實施公共服務，事實上并沒有做到；三是，公共服務是否契合村民的需要，事實上存在著供需錯位問題，這里的關鍵原因是村民缺乏參與、表達和決策的渠道、機會和權力，也就是村民自治不夠。
三、流動視角下的鄉村治理
在討論鄉村治理的時候，不能不關注人口流動的影響。實際上早有人開始研究這個問題，從歷史到現實關注流動對村治秩序、村治文化及相關政策邏輯的影響（徐勇、徐增陽，2003）。治理的關鍵是人：治理的主體是人，治理的對象也是人，因此，人的構成與治理有著非常重要的關系。鄉村振興發展戰略的大敘事，僅僅強調鄉村振興人才隊伍建設的重要性，而就鄉村治理而言，有效治理固然需要相應的治理人才，但僅此是不夠的。治理不僅依賴治理人才，也受治理對象的構成影響。與20世紀80年代改革初期相比，當下農村最大的變化是大量青壯年都在外面務工經商，在村“留守”的大多是老人、孩子和婦女，實際上孩子和婦女外出的也越來越多，家庭遷移流動越來越成為鄉村人口外出流動的重要方式。早在2012年的流動人口調查顯示，“家庭化遷移成為新生代流動的主題模式”，新生代流動人口中已婚者占66.4%，而已婚新生代近90%都是夫妻一起外出流動（國家衛生和計劃生育委員會流動人口司，2013）。2018年農村有1.726億外出農民工，2019年鄉村常住人口比上年凈減1239萬人（國家統計局，2019）。
農村人口大量外出，是怎樣影響鄉村治理的呢？人口流動直接影響到鄉村治理能力、運行機制、治理目標以及效果。第一個問題是，鄉村治理還是需要一些能人，不論這些能人能不能當村干部，但是有了他們，可以有效地組織和調動村民的參與，那么，能人是否也外出務工經商呢？一個村莊治理的好壞，除了制度設計外，治理能人是至關重要的，總的來說一個村不論是發展還是秩序好壞，跟有沒有治理能人密切關聯。治理能人可以在鄉村多個領域發揮重要作用：村民自治、合作組織以及公共事務等。在外出大軍中，幾乎所有的能人卷入其中，村莊曾經一度出現選不出有很強辦事能力的村委會主任或找不出有能力的村書記，竟然出現一個村8個支部委員7顆牙齒的窘境。目前國家在推進鄉村治理組織建設中，投入了很多經費，吸引了一些外出務工經商者返回村莊，參與村莊治理，目前在村莊擔任村干部、合作組織理事長副理事長等農村治理要職的越來越多是外出回流人員。他們在流動中長了見識、開闊了眼界、積累了一定的經營經驗和社會資本，有的人還積攢了一筆錢。因此，他們返回村莊參與治理，確實提升了村莊的治理和發展能力。與10年前相比，村干部出現年輕化的趨勢，可以說明這一點。
但是，我們看到的另一種趨勢是大部分在家的村民“老齡化”。老年人與中青年由于閱歷差異，因此在觀念、行為、追求上也明顯不一樣。現在的農村老人既有計劃經濟時代的經歷，又親歷改革全過程，所以，他們對集體有一定的依賴性，但是又有一定的排斥性，偏向家庭為單位的行動，家族觀念強，然而子女都外出了，傳統的大家庭形式已經瓦解，所以，他們的訴求更多地轉向維持自己生計的要求，對于農業、農村現代化及鄉村振興發展藍圖，沒有那么重視，而且也缺乏參與能力。不少年紀大的農民沒有能力從事規?；F代化農業生產，他們務農以維持生計為目的，而不是以盈利為追求。所以，在政府乃至村干部要在村里推動土地流轉、規模經營，往往會遭遇老人們的強烈抵抗，因為這樣的流轉會削弱他們的生計，也剝奪了他們的勞動權。即使他們同意流轉，但是他們卻并不適應農業雇傭勞動，而他們又是農業生產的主力，凡是在鄉村搞規模經營的投資者又不得不雇請他們參加勞動，這里又碰到了一個效率、成本及管理方式問題。老年農民對合作經濟又不是很感興趣，甚至他們也不知道合作經濟如何運作和經營，甚至會把合作經濟跟過去他們經歷的生產隊經濟等同看待，會產生無意識的潛在抗拒。少數返回鄉村務農的中青年農民以把老年人記為會員而組建合作社，實際上老年人在其中沒有實質性位置和作用，結果很多合作社實際上就是某個能人的“公司”或“企業”，根本沒有“合作”的意涵。
與此相關的是老年農民關注養老保障和養老服務問題。這一代老年農民是非常容易知足的一代，對享受到的一點點好處，都會表現出感激之情。他們都會說“現在生活好很多了，政府給他們提供醫保、養老保險，還有老年補貼等，是以前做夢都沒有想到的”。絕大部分農村老人看重家庭子女養老模式，但是，現實是子女都外出了，他們只能過著自力更生的生活，而且不少老人還幫著子女帶孫子孫女（含外孫）。這也是他們的無奈。當然，鄉村有養老機構的村莊很少，絕大多數村都沒有相應的養老社會服務。只有鄉鎮有敬老院，基本上是為五保老人提供“托老服務”，其服務內容非常簡單，所以不少五保老人并不喜歡這種“集中供養”的生活。同樣，農村也不具有為困境兒童、殘疾人提供特殊服務的能力。體育服務、教育服務、信息服務、技術服務、健康服務、心理服務等在鄉村就更加缺乏。
另一方面，我們也看到由于科技的發展，改變了流動對鄉村治理的影響機制，誕生了遠距離參與農村治理的新形式。盡管農村流動人口不在村莊治理現場，但是以互聯網為代表的科技，在一定程度上克服了物理空間對治理的阻礙影響，為他們提供遠距離參與村莊治理的可能和機會。他們首先通過手機、微信等信息工具，隨時能了解村里發生了什么事，也就是信息獲得的及時性，實現了他們的知情權。其次，他們也能得到一定的表達權。在外的村民與在家的村民建立微信群，隨時可以就某一些村里的公共事務乃至村民關系，進行交流，影響村莊的運行。外出者畢竟有更多的見識和更寬的眼界，無疑可以對村莊的治理提出一些有獨特的見解和主意。這種不在場的治理參與，在某種程度上彌補了人口外出導致的中青年參與治理的空白。當然，這種不在場的治理參與，剛剛起步，治理效果還很有限，更多的還是一些村民之間的相互聯系、溝通，并就他們自己的事情進行協商，在村級層面還是比較少見的。
總之，人口流動對“鄉政村治”的治理格局帶來的挑戰是相當明顯的：一方面，政府有越來越多的公共服務向村莊下沉，但是村莊的勞動力越來越老化，使得公共服務的生產失去了中青年的參與和支持，比如村醫老齡化，學校學生減少而開始撤并等，同時，老齡化人口對公共服務的需求有其特殊性，但得不到有效的支持和滿足，與老人有關的社會服務基本缺位。另一方面，中青年外出，村莊人口減少，村莊合并，權力向村干部集中，加上公共服務投入增加，因此，村治“行政化”和集權化比以前更厲害。與此相關的是村莊社會資本減少，凝聚力在弱化，這跟村莊合并也有很大關系，原來的幾個行政村合并為一個行政村，自然村增加，區域范圍擴大，不同自然村的村民之間熟悉、信任度沒有那么強了，特別是自然村之間為爭奪公共資源有可能產生一些矛盾，削弱了整個行政村的社會凝聚力。當然，流動也會帶來村莊治理的一些新形勢和新形態，比如有一些返鄉人員成了村干部，他們不論在認識水平、眼界還是能力上都會有所提高；外出人口利用互聯網實現不在場的治理參與，彌補了中青年參與村治的空白。村民大量外出，是工業化和城市化對鄉村影響的表現。也就是說，從流動角度來探討鄉村治理，體現的就是工業化和城市化對鄉村的影響。
四、實現“民主”與“有效”相結合的可能性及其路徑問題
以上從公共服務生產和人口流動兩個維度來討論鄉村治理（特別是鄉政村治）的演化及其面臨的一些治理問題。始于20世紀80年代的鄉村治理一直圍繞著“民主”和“有效”之間的關系而發生變化。這里的“民主”指村民在公共事務上的“四民主”，而“有效”則表現為政府在實施其意圖和政策的程度及村民獲得民生需求實現的程度。那么有效“能否通過民主”實施呢？反過來說，民主能否達成有效呢？在實踐中兩者確實存在很大的張力。在20世紀80年代乃至90年代，政府在鄉村的功能主要是汲取型的，首先是征收稅費，另外則是執行計劃生育及其罰款等，而在滿足民生需求方面做得很少，鄉村醫療衛生服務轉向商業化，教育雖然是政府辦的，但是學校的經費遠遠不足以維持運行，教育收費是普遍現象。在汲取鄉村資源的同時，財政投入上是嚴重短缺的。在政府實施其意圖和功能的時候，“民主”基本上是缺位的：既不能阻擋亂收費，又不能在實施計劃生育上表達意愿等，村治只在實施公共服務供給上有一些作用。進入21世紀以后，國家在鄉村減少了汲取，而轉向投入，特別在公共服務上實現普惠，目標是邁向城鄉一體化，但面臨的是大量人口外出務工經商的挑戰。在這種情況下，公共服務由誰來生產？在其中村民自治民主如何實施？留在村里的人能否承擔起村治的責任？政府承擔起向農村公共服務的投入和供給，但具體工作還得由村支兩委來做，否則在鄉村就找不到公共服務的生產者了。所以，村干部的基本工作都是完成政府交辦的各項任務，其中大部分涉及公共服務，而從政府那里獲得的回報是補貼不斷提高，所以村干部出現工作專職化和補貼“工資化”這樣的行政化現象。在這里，通過“民主”產生的村委會成為實施公共服務的組織，轉向村治“行政化”。
對政府來說，村治“行政化”至少具有這樣幾個功能：首先是控制和穩定功能：政府可以通過“行政化”，讓村干部成為自己的下屬成員，便于對他們進行管理，有助于貫徹政府的意圖，化解了由村民選舉而出現的村干部不聽政府指揮的問題。其次是代理功能：村支兩委成了不是下屬的下屬部門，成了政府在村莊的代理機構。有了這樣的機構，公共服務的生產和供給有了實施載體。所以，政府有事，就找村支兩委來完成，與此同時，村支兩委辦公處目前增設了一個政務辦理點或者中心，實際上都是由村支兩委來具體負責管理。村支兩委和辦事處儼然像是“行政機構”。對部分村干部來說，“行政化”雖然會增加工作量，他們經常說，自己是世界最小的官員，承擔著最多的事務，沒有休息日，白天晚上都要辦公，但是，他們卻感受著自己是有地位和有身份的，那就是“官”，顯然比村民自治選舉產生的村主任角色更令人羨慕。他們自己覺得是個官，村民也認為他們是官，日常的表達是領導干部。角色是在認同中得到進一步強化的，本來還并不認為自己是個官，但是在生活實踐中，不斷被他人視為一個官，反過來會提升自己對“官”這個角色的認可，如此不斷循環，角色認同就越來越強化。強化了的角色反過來會影響其行為，也就是說，有些村干部會模仿政府官員的行為，從言語到舉止，都會表現出官腔、官架和官樣。尤其是，現在各地政府都向村莊派出第一書記還有駐村干部，而對那些做村干部時間很長并且表現不錯的人，會讓他們轉變為事業人員甚至公務員，這些政策又進一步強化村干部的“官”角色認同。
村治“行政化”和村干部“官”角色認同，對村民來說，顯然回歸到治理與被治理的庇護關系之中。村民成了被治理的對象，而不是治理的主體，而作為“被選舉出來”的村民“公仆”，村干部則成了治理主體。正是出現這樣的角色演變，很多村民并不看重“選舉”誰當村干部，而更看重“選舉”能給他們什么樣的好處，誰給的好處多，他們就選誰，不管誰當選，都是“官”。這個“官”的權力表面上是村民授權的，但是事實上并非如此，而是授權于政府，村民只是履行了選舉形式。所以，在這個意義上，村治“行政化”確實有悖《村民組織法》賦予村民的選舉權以及村委會授權于村民的意圖。
所以，從政府和村干部自身的角度來說，村治“行政化”是有價值的：政府可以更有效地實施自己的意圖，更有效地實施公共服務；干部不僅能有更多的津貼，實際上“工資化”，還享有干部“社?！保疫€有轉為事業人員或公務員的機會和可能，社會地位有了明顯的提高。但是對村民來說，好處是公共服務下沉，有所改善，但是，自治則“虛化”了，在村莊治理中往往缺少了表達和參與空間。最近在有的農村地區，政府強推農業產業結構調整，派鄉鎮干部將農民種在地里的玉米拔除銷毀，強迫農民改種政府認為經濟價值高的作物，在這個過程中，村干部基本上是處于“失聲”狀態，難以體現“民選民治”的精神，難以擔當起保護農民權益的民治角色。在這里，我們需要討論的是，鄉村振興戰略中提出的“治理有效”，究竟指什么方面的有效？如何緩解對政府“有效”與對“村民”有效之間的張力而達成相對均衡？
從理論上看，政府從原來的管理轉向服務，需要實現治理機制的改革和創新。有研究表明，人類社會經歷了“農業文明社會的權力型社會治理模式、工業文明社會管理型社會治理模式和后工業文明社會的服務型社會治理模式”（孔繁斌，2008）。國家在鄉村治理上從過去的汲取型轉向現在的供給型，不僅理念有了很大的變化，而且在實際內容上更偏重于服務供給，從這個意義上看，鄉村治理應該進入服務型模式，但是，事實上要是延續過去的管理型，偏重于科層制運行機制，這種機制的最大問題是自上而下的傳遞和供給，而忽視了自下而上對服務的需求表達，信息不對稱，存在著有限理性的缺陷。所以，在實踐上，經常出現的情況是，政府投入了很多錢，做了很多工作，可是村民并不買賬，并不覺得政府做得好，反過來還認為政府做得不夠，既沒有達成滿足村民需求的目標，也沒有提高政府行動的合法性，反而出現政府投入越多、做得越多反而民眾滿意度越低的尷尬處境。這里的問題在于治理機制滯后于公共服務生產和提供機制改革。也就是說，鄉村治理不應該是強化“行政化”，更要轉向自治，建立多中心、多元的合作服務型模式。服務型治理模式強調多中心的公共行動體系、暢通的對話交流和反思機制、合作互惠的行動策略、相互學習的政策過程（孔繁斌，2008）。在鄉村是否具備多中心、多元的協商合作治理條件呢？首先是，經歷了30多年自治實踐，村民已經具備了一定的協商、對話、反思和學習能力，而大量青壯年外出務工，在一定程度上削弱了這些能力，但是另一方面網絡發達，使得不在場治理參與成為可能，反過來抵消了外出的一些消極影響。其次，村民都是理性人，有能力知道自己需要什么以及有自己的標準，也懂得談判和妥協，當然關鍵是有一定的規則得到遵循。再次，村民的公共生活傳統一直沒有中斷過，所以，在討論鄉村治理的時候，不能只關注鄉政村治問題，更要從村民的公共生活傳統中尋找治理資源，為服務型多中心社會治理提供支持。但是，村民這些公共生活大多局限于家族、傳統節慶領域，而沒有擴展到村治上，或者被限制在村治之外的領域。從這里可以看出，鄉村治理存在著“雙軌平行”現象——鄉政村治與村民的公共生活傳統，村干部有可能會參與后者，但是村治卻沒有演變為村民的公共生活。理想的治理模式則是將村民公共生活引入到村治領域，形成多元合作協商共治，以彌補管理型治理的信息不對稱、有限理性的缺陷。
那么，目前有沒有可能解決村治的“行政化”問題？也就是村治去行政化有沒有可能？在我們看來，“治理有效”應該包含這樣兩層含義：一是政府負責投入的公共服務能有效滿足鄉村振興的需要；二是公共服務實現村民的獲得感和滿意度。鄉政村治很難達成這兩點。雖然目前鄉村公共服務，比如道路、水電設施、信息設施、公共文化和體育設施、醫療服務設施、教育設施等都有了明顯的改善，但是，村民看病難、上學不方便甚至教育負擔重、文化娛樂貧乏等問題依然存在，并沒有明顯地吸引住一些中青年留在農村從事生產經營，恰恰相反，他們優先選擇的是外出，有些鄉村盛行女青年把在城鎮有沒有一套商品房作為談婚論嫁的先決條件的風氣。當然，導致中青年外出的另一個關鍵原因是，村莊沒有在他們看來還比較滿意的賺錢機會。這自然跟鄉村以農業產業為主有關系。農業要從不賺錢產業轉變為賺錢產業，一個重要外部條件是生產性公共服務（技術培訓、組織服務、市場信息服務、快速的物流體系、農業保險體系及促進一二三產業融合的相關公共服務等），目前這方面的公共服務即使有，也與村民的需求和想法存在嚴重的錯位。這里的原因一方面是國家在鄉村公共服務投入上依然不足，另一方面也是村民對公共服務的生產和供給沒有發言權、參與權，由此出現他們對國家公共服務的配置上難以產生影響，難以形成對國家向鄉村公共服務加大投入的壓力，而在具體的公共服務實施上也聽不到村民的聲音，村民基本上屬于被動的接受者。這跟村治“行政化”直接關聯。有的地方為了削減“行政化”，擴大村民自治空間，曾經在治理上嘗試過“政社互動”和“三社聯動”這樣的創新，但是結果卻經不住“行政化”的沖擊而流于形式。政社互動的理念是，政府與村委會不是隸屬關系，而是平等關系，公共服務是政府應該承擔的任務。但是，政府沒有人力和機構去實施公共服務生產和供給，那就得采用購買的方式與村委會簽訂合同，按照市場價格來核算，而事實上政府與村委會并不是平等關系的兩個主體，所有公共服務項目的價格都是由政府決定的，結果算下來，購買前后村委會從政府那里獲得的財政收入沒有什么區別。村干部認為，“政社互動”并沒有改變村委會對政府的隸屬和依附關系，行政化問題沒有得到很好解決。
政府對鄉村公共服務的投入越大，越有可能強化村治的行政化。但是，行政化越強，就越會壓縮村民的參與、表達空間，公共服務的生產和供給就越有可能與村民的需求對接不上，從這個意義上不符合“治理有效”的目標要求。要實施鄉村振興發展戰略，鄉村治理必須有新的轉變和創新，現有的鄉政村治與村民公共生活的雙軌并行難以適應這個戰略的要求。這里有兩種可能的轉向：一種是村治徹底行政化，成為政府的派出機構，村民自治以另外的形式出現。這種轉向雖然有助于政府找到自己的代理機構去完成公共服務生產和供給，但是，20世紀80年代開啟的村民自治之路也就出現不能延續的危險，如果村民還有自治，也只限于非常狹小的領域和空間。另一種轉向是，把“政社互動”理念做實，讓村民真正實現自治，政府以契約形式向村民和村委會購買公共服務供給和生產，在這個過程中，村民可以把自己的需求和想法表達出來，影響政府的公共服務配置，從而實現鄉村治理的民主與有效的平衡，即鄉村“治理有效”應表現為政府公共服務的充分投入與村民充分自治之間的契合性關系。
?、?000年左右，時任湖北監利縣鄉黨委書記的李昌平上書總理，提出這三句話，成了對“三農”問題的最直接、最生動的表達。
?、诟鶕医y計局官網公布數據計算所得。
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作者系中國社會科學院社會學研究所研究員、博士生導師，中國社會科學院社會政策中心主任。
中國鄉村發現網轉自:《社會學評論》2020年第6期
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