關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；公共服務(wù)；人口流動；民主管理；治理有效打印 推薦
內(nèi)容提要：鄉(xiāng)村治理一直是一個沒有解決好的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化難題。這個難題的核心問題是“民主”與“有效”之間的匹配關(guān)系。從改革開放以來，正是這一問題主導(dǎo)著鄉(xiāng)村治理的演變過程。這里從公共服務(wù)生產(chǎn)、供給和人口流動兩個維度，透視民主與有效的關(guān)系在鄉(xiāng)村的演變過程和機理。具體體現(xiàn)在：新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)之一是“民主管理”，而鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)則改為“治理有效”。在公共服務(wù)不斷向鄉(xiāng)村下沉延伸的過程中，“治理有效”似乎比“民主管理”更重要，同時，大量人口外出流動進(jìn)一步強化了“治理有效”的重要性。治理有效與民主管理之間雖然有一定的張力，但并不是相互排斥的，這取決于對“有效”的界定。就公共服務(wù)而言，如果忽視了“民主”原則，就會出現(xiàn)供給與需求的錯位，在一定程度上損害了“有效”；而真正實現(xiàn)供給與需求的契合從而真正讓村民獲得民生和福祉改善，沒有村民的民主參與和表達(dá)，是做不到的。因此，我們需要從過去40年的鄉(xiāng)村治理實踐中尋找鄉(xiāng)村治理如何達(dá)成民主與有效的緊密匹配的可能方向和路徑。
基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目“非就業(yè)性收入對農(nóng)村居民收入的補償性作用及其就業(yè)效果研究”（19ASH014）。
2017年，黨的十九大在鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略中提出的“治理有效”目標(biāo)，與以前新農(nóng)村建設(shè)中提出的“管理民主”，顯然有明顯的不同。由此直接產(chǎn)生的一系列問題是：“治理有效”與“管理民主”究竟是什么關(guān)系？為什么不延續(xù)“管理民主”的提法呢？“民主管理”在“治理有效”中處于什么樣的地位？“治理有效”是不是不需要“民主管理”了呢？“治理有效”針對的是什么樣的社會經(jīng)濟乃至?xí)r代背景呢？等等。這里從過去40多年農(nóng)村治理的演變過程中尋找對這些問題的理解和分析。
一、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村治理難題
在過去的一個多世紀(jì)，我國鄉(xiāng)村治理問題一直沒有獲得很好解決。在上千年的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時代，我國鄉(xiāng)村形成了一套完整的、穩(wěn)定的治理體系，其中經(jīng)濟、社會、文化、政治乃至生態(tài)之間相互嵌套和支持，個人、家庭、鄰里、家族、村落與國家之間形成了穩(wěn)定的關(guān)系機制，做到各司其職、各安其位并相互協(xié)調(diào)，即使碰上天災(zāi)人禍或者戰(zhàn)爭，會受到嚴(yán)重破壞，但是之后又能很快地恢復(fù)和彌合，繼續(xù)按照原來的軌跡和路徑運行。保甲、鄉(xiāng)約、里社、社學(xué)、社倉就是這樣一些關(guān)鍵性的治理制度和機制。“保甲規(guī)范農(nóng)村組織，鄉(xiāng)約主導(dǎo)鄉(xiāng)治的道德基礎(chǔ)，里社代表宗教，社學(xué)代表教育，社倉代表經(jīng)濟”（董建輝，2015）。這些治理制度和機制歷經(jīng)千百年歷史，為不同朝代所保留，雖然含義和表現(xiàn)形式稍有一些改變，但是，基本機制和基本作用沒有變化，確保了鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和有效運行（楊開道，1931）。
進(jìn)入近代，特別是20世紀(jì)，鄉(xiāng)村治理面臨著內(nèi)外部的巨大沖擊，尤其是現(xiàn)代化的沖擊，鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)衰落現(xiàn)象。“中國人既與西洋人見面之后，中國文化便發(fā)生了變化。自變法維新一直到現(xiàn)在，其中有好幾次的變化，有好些地方變化；尤其是近幾年來，更一天一天地在那里加深加重加速地變，這樣也變，那樣也變，三年一變，孫猴子有七十二變，中國變的也和他差不多……舊的玩意兒幾乎通統(tǒng)被變得沒有了！中國鄉(xiāng)村就在這一變再變七十二變中被破壞了。”（梁漱溟，2005）同時代的其他鄉(xiāng)建知識分子如晏陽初先生也是這樣認(rèn)為，所以，重建鄉(xiāng)村成為當(dāng)時一群知識分子挽救民族的使命和義舉。但是，除了他們的觀察和理論不一定抓住農(nóng)村衰落之本質(zhì)外，戰(zhàn)爭也使得他們重建鄉(xiāng)村的努力沒有獲得成功。也就是說，在現(xiàn)代化沖擊下，民國時代并沒有完成鄉(xiāng)村治理改革和創(chuàng)新的任務(wù)，而這個任務(wù)就落到了新中國成立后執(zhí)政的共產(chǎn)黨身上。
那么新中國成立后鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化又經(jīng)歷了怎樣的過程呢？當(dāng)然這方面的探討已經(jīng)比較多了，這里簡單地回顧一下。新中國成立后農(nóng)村治理總體上有明顯的進(jìn)步和發(fā)展，但是，于現(xiàn)實要求來說，鄉(xiāng)村治理還是滯后的，特別是不斷地經(jīng)歷變動，迄今“治理有效”依然還是一個需要努力的目標(biāo)。1949年以來，農(nóng)村治理制度和體系經(jīng)歷多次的變革、重塑。20世紀(jì)50年代初期，農(nóng)村經(jīng)歷土改，接著是合作化運動，直至走向極端的人民公社化。雖然還有人高度評價人民公社體制的作用，而事實上到1984年，人民公社卻在沒有任何行政命令的情況下一下子瓦解，被鄉(xiāng)政村治所取代，這不正說明人民公社制度沒有堅實的社會基礎(chǔ)嗎？人民公社制度失敗的一個重要原因是沒有有效地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，從而解決農(nóng)村溫飽問題。1978年黨的十一屆三中全會發(fā)表的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》，明確指出：“一九七七年全國平均每人占有的糧食還略少于一九五七年，農(nóng)村還有一億幾千萬人口糧不足。”可是從1978年到1985年農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，短短幾年就解決了1.25億農(nóng)村人口的溫飽問題，1984年中國糧食首次出現(xiàn)出口。
人民公社之后實施的鄉(xiāng)政村治體制，并沒有徹底解決鄉(xiāng)村治理問題，相反由此而來的問題源源不斷、層出不窮有增無減。村公共設(shè)施和公益事業(yè)缺錢興辦，水利設(shè)施年久失修，社會治安問題不斷；鄉(xiāng)村稅費負(fù)擔(dān)不斷加重，農(nóng)業(yè)效益下降，務(wù)農(nóng)虧本，大量農(nóng)村勞動力紛紛逃離鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)而外出務(wù)工，大片耕地撂荒等。就鄉(xiāng)村實行村民自治而言，不少地方爆出賄選，村干部巨貪及“蒼蠅蚊子”式小貪等問題。特別是工業(yè)化、城市化占用了大量農(nóng)村土地而引發(fā)利益糾紛以及“三無”農(nóng)民問題，農(nóng)民工在流入地的權(quán)益問題，以及農(nóng)村“三留守”問題（留守兒童、留守老人、留守婦女）等。雖然這些問題與改革前的問題在性質(zhì)上有所不同，但也說明現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理碰到了前所未有的難題。當(dāng)然，鄉(xiāng)村治理也在不斷探索解決問題的過程中進(jìn)行調(diào)整、改革和創(chuàng)新。20世紀(jì)80年代末開始實施村民自治制度，讓村民自己來解決村莊面臨的問題。但是，一方面自治本身有一個不斷的完善過程，其次，自治是需要很多條件的，比如村民對自治的認(rèn)識，自治運行機制是否完善，尤其是有沒有一定的經(jīng)濟支持，等等。尤其是，許多村莊因缺乏經(jīng)濟條件，而使自治流于形式，甚至處于癱瘓的尷尬境地。為此，中央推行鞏固村莊黨支部建設(shè)以帶動村莊自治，但是村委和村支委在治理中存在領(lǐng)導(dǎo)、分工和合作問題，同時也存在治理經(jīng)費問題。特別是在稅費負(fù)擔(dān)嚴(yán)重的時候，村干部忙于繳征稅費，反而與村民的關(guān)系變得緊張，加上國家推行計劃生育政策，因此，村干部自喻為“要糧要命”的兩要干部。從2003年開始，中央提出科學(xué)發(fā)展觀及2004年提出和諧社會建設(shè)，隨后又提出新農(nóng)村建設(shè)，實施“取少予多”的政策，取消了農(nóng)業(yè)稅費，提供各種農(nóng)業(yè)補貼，推行新型合作醫(yī)療和新型農(nóng)民養(yǎng)老保險，實施農(nóng)村低保等社會救助制度，培育新型職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；與此同時，村干部有了更多的政府補貼，有了穩(wěn)定的經(jīng)濟基礎(chǔ)；農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)由國家負(fù)擔(dān)，等等。所有這一切確實改善了鄉(xiāng)村治理。特別是2012年以來，國家在改進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化、實施精準(zhǔn)扶貧、改善村干部待遇，以及擴大農(nóng)村社會政策等方面投入明顯增加。但是，中央在鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略中把“治理有效”作為總體目標(biāo)之一，這說明目前鄉(xiāng)村治理還沒有達(dá)成“有效”的目標(biāo)，因為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關(guān)乎未來多年甚至20年以上。
什么是“治理有效”？怎樣實現(xiàn)呢？目前鄉(xiāng)村治理在“有效”方面存在什么問題呢？事實上以前不叫治理，而叫管理，治理這個概念也是20世紀(jì)80年代提出來的，首先在公共管理學(xué)中出現(xiàn)。美國政治學(xué)家?guī)煲谅↗.Kooiman）和弗利埃特（M.Van Vliet）認(rèn)為，管理的視野僅僅停留在政府控制社會的單向度上，而治理要依靠公共部門、公民組織和私營部門等多元行動者，去創(chuàng)造社會發(fā)展機會，實現(xiàn)共同的目標(biāo)。按羅伯特·羅茲的觀點，人類社會由三大體系構(gòu)成，即市場模式、政府模式和治理模式，而三者的運行邏輯是明顯不同的：市場是建立在契約和財產(chǎn)權(quán)獨立、價格機制和競爭之上的；政府實施的是科層制，靠的是雇傭關(guān)系、依賴、權(quán)威、規(guī)則、命令和從屬服從機制；治理模式靠的是資源交換、互賴、信任、協(xié)商和交互等機制（孔繁斌，2008）。由此觀之，鄉(xiāng)村作為人類社會的亞體系，自然也會由同樣的三大體系構(gòu)成：政府、市場、社會（村莊、村民、家庭、家族、鄰里等）。在我國鄉(xiāng)村，政府、市場與社會的邊界并不是那么清楚，于是會衍生出一些新的亞類，比如村民自治，其既不屬于政府，又不完全屬于社會治理，是介于兩者之間的。
簡而言之，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時代穩(wěn)定的鄉(xiāng)村治理形態(tài)，到近代受到外部的現(xiàn)代化沖擊，導(dǎo)致原先的村社制度和機制（社倉、社學(xué)、相約、保甲等）出現(xiàn)失效，村莊治理需要進(jìn)行現(xiàn)代化的改造（民國時代的鄉(xiāng)村建設(shè)和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村土改等都是現(xiàn)代化改造的不同形式），最后共產(chǎn)黨執(zhí)政重新開始塑造當(dāng)代的鄉(xiāng)村治理。即使在1949年后，鄉(xiāng)村治理也沒有完全找到穩(wěn)定的體制機制，從人民公社到鄉(xiāng)政村治，背后始終貫穿著現(xiàn)代化過程的一個最重要的治理主題：民主與效率。特別是在過去四十多年的改革開放中，我們既要發(fā)揮集中辦大事的制度優(yōu)勢，又要尊重每個公民的權(quán)益（合法的利益、表達(dá)和參與權(quán)、知情權(quán)等），前者體現(xiàn)效率，后者體現(xiàn)民主。這在鄉(xiāng)村治理改革、創(chuàng)新和現(xiàn)代化上表現(xiàn)得尤其明顯。這里從公共服務(wù)和人口外出流動兩個實踐維度上，來探索鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是怎樣處理民主與效率這個關(guān)系主題以及呈現(xiàn)出的未來走向。
二、公共服務(wù)視角下的鄉(xiāng)村治理
基本公共服務(wù)的不均衡是城鄉(xiāng)差距的最突出表現(xiàn)。在計劃經(jīng)濟時代，鄉(xiāng)村的公共服務(wù)基本上是由鄉(xiāng)村集體提供的，而不是由國家供給的，農(nóng)村集體自辦學(xué)校（從1950年開始直到80年代，農(nóng)村小學(xué)大多是民辦學(xué)校，到2001年才由縣財政承擔(dān)鄉(xiāng)村中小學(xué)教育經(jīng)費）、衛(wèi)生所或衛(wèi)生院，當(dāng)時的民辦教師、赤腳醫(yī)生，實際上都是農(nóng)民兼職的，或者說是農(nóng)民身份，他們的工資或勞動報酬都由生產(chǎn)隊和生產(chǎn)大隊負(fù)擔(dān)的。改革后村集體經(jīng)濟瓦解，農(nóng)村公共服務(wù)缺乏財政支持，于是村集體從農(nóng)民那里收取一部分費用（三提五統(tǒng)作為公益金使用），另外政府承擔(dān)一部分，比如學(xué)校收歸政府來辦，許多農(nóng)村的衛(wèi)生所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院曾經(jīng)一度出售給私人經(jīng)營等。鄉(xiāng)村道路、水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施也都是農(nóng)民出資出勞興建的，政府如有投入，也只是給予財政補助。這是一種自給殘缺型農(nóng)村公共服務(wù)體制：首先，籌資是殘缺的，特別是政府嚴(yán)重缺位，政府最多只是給予很有限的補助，因此，農(nóng)村公共服務(wù)基本上是由農(nóng)村集體和農(nóng)民自己籌資興辦的。其次，農(nóng)村公共服務(wù)內(nèi)容是殘缺的，不論是農(nóng)業(yè)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施還是社會服務(wù)（教育、醫(yī)療、社會保護等）都是相當(dāng)稀缺的。再次，公共服務(wù)人員是兼職的，專業(yè)化、職業(yè)化水平都比較低，他們的身份依然是農(nóng)民，而不是“干部”或者公務(wù)員等，所以身份、專業(yè)和職業(yè)都是殘缺的。
人民公社制度與鄉(xiāng)政村治體制是在不同階段配合或者適應(yīng)自給殘缺型公共服務(wù)生產(chǎn)和供給而實施的兩類不同鄉(xiāng)村治理模式。前者顯然更有利于實施自給殘缺型公共服務(wù)，因為國家不承擔(dān)鄉(xiāng)村公共服務(wù)，那么只能由鄉(xiāng)村來承擔(dān)公共服務(wù)生產(chǎn)和保障，只有集體經(jīng)濟才有利于相關(guān)資源的籌集。但是，集體模式缺乏生產(chǎn)效率，反過來降低自籌公共服務(wù)資源的能力，所以農(nóng)村公共服務(wù)水平就很難明顯提高。改革開放后，農(nóng)村實施了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，集體經(jīng)濟或弱化了，或瓦解了，無法像計劃經(jīng)濟時代那樣由村集體來支持鄉(xiāng)村自身生產(chǎn)和供給公共服務(wù)，而當(dāng)時國家又缺乏相應(yīng)的財政能力以及行政愿望和動力，因此，農(nóng)村公共服務(wù)的籌資自然就落到農(nóng)戶身上。既然國家和集體都不能為農(nóng)村公共服務(wù)，那么村莊的公共事務(wù)就交給村民自己去處理，由此誕生了另一個改革后適應(yīng)自給殘缺型公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的村民自治治理模式。該模式最實質(zhì)的內(nèi)容是，由農(nóng)民自己選拔村干部，組建自治機構(gòu)來處理公共事務(wù)，做到“四個民主”：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。集工農(nóng)商學(xué)兵于一身的人民公社也就失去了其存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度所取代，由它代表國家行使行政權(quán)，把生產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益處置權(quán)及勞動決策權(quán)等都交還給農(nóng)民。村民組織法規(guī)定，村支部和村委會是村民自治的載體，對農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行管理，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成好國家各項任務(wù)。最早是廣西和吉林等地的個別村莊在公共事務(wù)治理上由于得不到集體和政府的經(jīng)濟支持，因而想出了自己籌辦的自治模式，后來被中央肯定，上升為向全國推行的村民自治制度。
按村民自治制度的設(shè)計，村莊的公共事務(wù)都應(yīng)由村民自己通過各種商議的民主方式來解決。但是，農(nóng)民很快發(fā)現(xiàn)，四民主并沒有得到真正實現(xiàn)，其中除了三年一次的村主任和村委員選舉外，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督形同虛設(shè)，另一方面農(nóng)民不但要承擔(dān)村莊公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的投入，而且還要向國家繳納各種稅費，計劃生育又要在農(nóng)村強力推行，所以，農(nóng)民的民主權(quán)利在一定程度讓位于各種責(zé)任。這背后實際上是民主與效率的矛盾：村民自治賦予了農(nóng)民四種民主權(quán)利，但是，政府并沒有減少對農(nóng)村的干預(yù)權(quán)力，原因在于不僅需要從農(nóng)民那里獲得稅費支持，而且還要貫徹國家發(fā)展戰(zhàn)略，比如計劃生育。在這種情況下，政府不斷強化村干部為政府辦事的要求和規(guī)定，以提高落實政府干預(yù)效率，但是為了實現(xiàn)這一點，政府需要給予村干部更多的裁量權(quán)，就不重視對村干部決策權(quán)的制約機制建設(shè)，由此使得“民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”漸漸趨于虛化。由此，鄉(xiāng)政村治之間出現(xiàn)如此嚴(yán)重的張力，突出地體現(xiàn)在農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題以及由此而來的干群矛盾上。
20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)初，農(nóng)民負(fù)擔(dān)主要有兩大類：一類是公共服務(wù)負(fù)擔(dān)，另一類是稅費負(fù)擔(dān)。據(jù)我們2001年的調(diào)查，稅費負(fù)擔(dān)占農(nóng)民收入的20%到30%之間，當(dāng)時有個說法叫“頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”（王春光，2005），其中頭稅是國家向農(nóng)民征繳的正式稅，如農(nóng)業(yè)稅等，二稅就是收費，大多是用于集體公益事業(yè)，確保農(nóng)村公共服務(wù)，當(dāng)時叫“三提五統(tǒng)”，三稅就是各級政府向農(nóng)民攤派負(fù)擔(dān)，當(dāng)時叫亂攤派，沒有底，在有的地方，攤派既多又重。那時候還有計劃生育政策的落實以及相關(guān)的罰款（后來改為征收社會撫養(yǎng)費）。由此可見，一方面農(nóng)村的公共服務(wù)由農(nóng)民自己提供，另一方面國家還向農(nóng)民征收稅費和攤派負(fù)擔(dān)。這些稅費都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部從農(nóng)民那里挨家挨戶收取的，在收取過程中，會遭到一些農(nóng)民的抵抗，由此引發(fā)不少沖突。當(dāng)時鄉(xiāng)村干群矛盾相當(dāng)緊張，由此也弱化了村民自治的功能，雖然村干部是村民選舉上來的，但是卻幫著政府來執(zhí)行稅費、計劃生育等政策，所以，村民自治并沒有達(dá)成村莊的公共事務(wù)由村民協(xié)商解決的目的。不少年輕的村民一方面為了躲避稅費負(fù)擔(dān)和計劃生育，另一方面也因為務(wù)農(nóng)收入低甚至虧本，紛紛離開農(nóng)村，外出務(wù)工經(jīng)商，甚至可以說是逃離鄉(xiāng)村，用腳投票，致使大量農(nóng)地撂荒。鄉(xiāng)村也由此陷入了“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險”①的“三農(nóng)”問題危機。
2003年農(nóng)村公共服務(wù)生產(chǎn)和供給體制開啟了從自給殘缺型向財政普惠型轉(zhuǎn)變的序幕。首先，從2000年國家在安徽開始稅費減免改革，然后宣布從2003年開始直到2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅費。其次，國家加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補貼，包括種糧補貼、種子補貼、農(nóng)機補貼等。再次，2003年推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度、以農(nóng)村低保為主的社會救助制度建設(shè)。第四，實施由政府負(fù)擔(dān)的真正農(nóng)村義務(wù)教育政策。第五，2004年中央提出新農(nóng)村建設(shè)政策理念，加快國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和推進(jìn)，尤其是農(nóng)村道路建設(shè)、廣播電視和電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、飲水設(shè)施建設(shè)、改廁及垃圾處理設(shè)施建設(shè)，等等。當(dāng)時國家提出的是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，其核心是國家成為城鄉(xiāng)公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給者，不像以前國家只承擔(dān)城鎮(zhèn)公共服務(wù)，而鄉(xiāng)村自己解決公共服務(wù)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷擴大，乃至到2007年城鄉(xiāng)差距可以說達(dá)到了1949年以來的歷史高峰。國家由此不得不擔(dān)負(fù)起對農(nóng)村公共服務(wù)的投入、生產(chǎn)和供給責(zé)任。
財政普惠型公共服務(wù)生產(chǎn)供給體制解決了許多以前難以解決的農(nóng)村問題，大大地緩解了干群矛盾，改善了農(nóng)村的民生事業(yè)，由此對鄉(xiāng)村治理又會產(chǎn)生什么樣的影響呢？在這種情況下，政府比以往有更多的理由去干預(yù)村莊事務(wù)，影響村莊運行，而村莊的自治空間進(jìn)一步被壓縮并被行政所占據(jù)，即通常所說的“行政化”。“行政化”一方面是政府供給公共服務(wù)，直接有賴于村干部的支持；另一方面因為政府承擔(dān)了公共服務(wù)籌資，更名正言順地干預(yù)村莊公共事務(wù)。
在過去的十多年中，各地都在撤點并校，許多村的教學(xué)點乃至小學(xué)都被當(dāng)?shù)乜h政府撤并，盡管村民并不愿意，但是卻不能阻止這一進(jìn)程，一個重要的原因是政府出資辦教育，不再像以前村小基本上是村出資經(jīng)辦的，村民對村小的撤并還有發(fā)言權(quán)，而后來基本上就失去了這樣的權(quán)力。各縣政府會根據(jù)自己的財力和條件去配置教育資源，由此帶來的一些治理現(xiàn)象超出了最高決策者們的想象。首先，許多財力薄弱的縣打著整合資源、做強做優(yōu)農(nóng)村教育，開始大規(guī)模的撤點并校運動，造成偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村孩子上學(xué)困難，有的家長干脆把孩子轉(zhuǎn)到縣城學(xué)校讀書，出現(xiàn)奇特的陪讀現(xiàn)象，即父母或者祖輩為了孩子在縣城讀書，在縣城租房子照顧孩子上學(xué)，大大地增加了教育負(fù)擔(dān)。另一個未曾預(yù)料的效果是撤村并村。從2000年到2018年全國村委會數(shù)量凈減180479個，平均每年減少1.0027萬個，平均每天減少27個②。撤村并村的動因很多，其中一個非常重要的動因是為了減輕財政負(fù)擔(dān)，因為村莊干部補貼從2003年后增加很快，表面上是補貼，而實際上已經(jīng)演變?yōu)楣べY性質(zhì)的收入，與此同時，基于中央要求推進(jìn)公共服務(wù)一體化，除了教育外，道路建設(shè)、電信電視網(wǎng)絡(luò)、水電設(shè)施等都要實現(xiàn)“村村通”，把幾個行政村合并為一個行政村，就可以減少道路建設(shè)里程，大大減輕財政支出壓力。當(dāng)然撤村并村的一個最大的治理問題是，行政村從熟人社會轉(zhuǎn)變?yōu)榘胧烊松鐣匀淮逯g經(jīng)常因為村干部究竟由哪個村的人擔(dān)任而展開爭斗，與此同時，村莊變大了，村干部就不能跟所有村民開展有效的密切互動，出現(xiàn)了“懸浮化”和“陌生化”。
隨之而來的是，村治越來越“行政化”。政府承擔(dān)起向鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)的投入、供給功能，意味著有越來越多的行政事務(wù)要去完成，但是僅憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的人員不足以做到，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面沒有政府機構(gòu)，那唯一能依托的就是村支兩委。雖然在自給殘缺型公共服務(wù)時代，村委會也承擔(dān)了一些行政功能，如計劃生育執(zhí)行功能，但是由于當(dāng)時村干部的財政補貼很少，因此對政府交辦的事情還可以推托，甚至以村民自治的借口拒絕，而在普惠財政型體制下，情況就發(fā)生了明顯變化，行政化越來越嚴(yán)重。首先，村干部的補貼大幅提高，轉(zhuǎn)向工資化，每個村至少有3個村干部享受這個待遇，而那些不享受的村干部則由各村自己想辦法給補助。村干部的補助跟公務(wù)員的工資發(fā)放一樣，平時每月發(fā)基本補貼，到年終考核合格后發(fā)績效補貼，相當(dāng)于公務(wù)員的年終獎勵。村干部開始實施早八晚五的上班打卡坐班制度，實際上村干部可以說沒有周六周日休息日，有事必須要去做，是真的“白加黑”和“五加二”，另一方面就官僚化，不論是村民還是他們自己，都把自己等同于公務(wù)員。其次，村干部從事的絕大部分工作并不是村民自治事務(wù)，而是行政事務(wù)，完成政府交辦的事務(wù)，他們是世界上最小的官，但是要承擔(dān)著“無限”的責(zé)任，“上面有千根線，下面只有他們一根針”，后來演化為“上面有千把錘子，下面只有他們一根釘”。村干部之所以有這么多的行政事務(wù)，是因為在村莊沒有行政機構(gòu)來承擔(dān)，因此村委會就自然被政府當(dāng)作自己的下屬機構(gòu)來對待。雖然現(xiàn)在不少村莊設(shè)立了政務(wù)中心，但還是由村兩委來管理和運行。不少研究者反對村治“行政化”，提出去行政化的建議，但是除了村兩委外，鄉(xiāng)村公共服務(wù)目前還沒有具體的實施者。
由此可見，財政普惠型公共服務(wù)體制，需要的不是村民自治，而是“行政化”的村治。這是否意味著村民自治已經(jīng)不適應(yīng)了？事實并不如此。理論上，一個現(xiàn)代化國家的重要職責(zé)就是為所有公民提供公共服務(wù)，公共服務(wù)從自給殘缺型邁向財政普惠型轉(zhuǎn)變，正說明我國正在向現(xiàn)代化國家前進(jìn)，是符合時代發(fā)展規(guī)律和要求的。這里的問題是公共服務(wù)以什么樣的方式運行？在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層行政機構(gòu)，不論從功能、職責(zé)、經(jīng)濟能力還是人員數(shù)量、專業(yè)化水平等方面，難以承擔(dān)起提供和生產(chǎn)公共服務(wù)的重任，還需要村級組織來執(zhí)行。在這樣的公共服務(wù)要求下，村支兩委的行政化就不可避免。但是，這不能否定鄉(xiāng)村治理對村民自治的需求。特別是政府從過去的管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，村民的廣泛參與、表達(dá)乃至決策，才能使得政府的服務(wù)更符合村民的需要，更能獲得村民的支持，實際上這就是村民自治存在的現(xiàn)實基礎(chǔ)。但是村民自治“行政化”傷害了村民的參與、表達(dá)和決策權(quán)，由此導(dǎo)致的問題是服務(wù)質(zhì)量不高、服務(wù)不到位不精準(zhǔn)乃至錯位等。這些問題實際上都可以歸結(jié)到治理效用不足，換句話說，這就是鄉(xiāng)村振興要解決的“治理有效”問題。具體地說，從公共服務(wù)角度來看，鄉(xiāng)村治理有效問題表現(xiàn)為三個方面：一是公共服務(wù)生產(chǎn)是否充分，或者說是否滿足村莊發(fā)展的要求；二是公共服務(wù)供給渠道是否暢通有效，也就是說通過村支兩委行政化是否能有效地實施公共服務(wù)，事實上并沒有做到；三是，公共服務(wù)是否契合村民的需要，事實上存在著供需錯位問題，這里的關(guān)鍵原因是村民缺乏參與、表達(dá)和決策的渠道、機會和權(quán)力，也就是村民自治不夠。
三、流動視角下的鄉(xiāng)村治理
在討論鄉(xiāng)村治理的時候，不能不關(guān)注人口流動的影響。實際上早有人開始研究這個問題，從歷史到現(xiàn)實關(guān)注流動對村治秩序、村治文化及相關(guān)政策邏輯的影響（徐勇、徐增陽，2003）。治理的關(guān)鍵是人：治理的主體是人，治理的對象也是人，因此，人的構(gòu)成與治理有著非常重要的關(guān)系。鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的大敘事，僅僅強調(diào)鄉(xiāng)村振興人才隊伍建設(shè)的重要性，而就鄉(xiāng)村治理而言，有效治理固然需要相應(yīng)的治理人才，但僅此是不夠的。治理不僅依賴治理人才，也受治理對象的構(gòu)成影響。與20世紀(jì)80年代改革初期相比，當(dāng)下農(nóng)村最大的變化是大量青壯年都在外面務(wù)工經(jīng)商，在村“留守”的大多是老人、孩子和婦女，實際上孩子和婦女外出的也越來越多，家庭遷移流動越來越成為鄉(xiāng)村人口外出流動的重要方式。早在2012年的流動人口調(diào)查顯示，“家庭化遷移成為新生代流動的主題模式”，新生代流動人口中已婚者占66.4%，而已婚新生代近90%都是夫妻一起外出流動（國家衛(wèi)生和計劃生育委員會流動人口司，2013）。2018年農(nóng)村有1.726億外出農(nóng)民工，2019年鄉(xiāng)村常住人口比上年凈減1239萬人（國家統(tǒng)計局，2019）。
農(nóng)村人口大量外出，是怎樣影響鄉(xiāng)村治理的呢？人口流動直接影響到鄉(xiāng)村治理能力、運行機制、治理目標(biāo)以及效果。第一個問題是，鄉(xiāng)村治理還是需要一些能人，不論這些能人能不能當(dāng)村干部，但是有了他們，可以有效地組織和調(diào)動村民的參與，那么，能人是否也外出務(wù)工經(jīng)商呢？一個村莊治理的好壞，除了制度設(shè)計外，治理能人是至關(guān)重要的，總的來說一個村不論是發(fā)展還是秩序好壞，跟有沒有治理能人密切關(guān)聯(lián)。治理能人可以在鄉(xiāng)村多個領(lǐng)域發(fā)揮重要作用：村民自治、合作組織以及公共事務(wù)等。在外出大軍中，幾乎所有的能人卷入其中，村莊曾經(jīng)一度出現(xiàn)選不出有很強辦事能力的村委會主任或找不出有能力的村書記，竟然出現(xiàn)一個村8個支部委員7顆牙齒的窘境。目前國家在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理組織建設(shè)中，投入了很多經(jīng)費，吸引了一些外出務(wù)工經(jīng)商者返回村莊，參與村莊治理，目前在村莊擔(dān)任村干部、合作組織理事長副理事長等農(nóng)村治理要職的越來越多是外出回流人員。他們在流動中長了見識、開闊了眼界、積累了一定的經(jīng)營經(jīng)驗和社會資本，有的人還積攢了一筆錢。因此，他們返回村莊參與治理，確實提升了村莊的治理和發(fā)展能力。與10年前相比，村干部出現(xiàn)年輕化的趨勢，可以說明這一點。
但是，我們看到的另一種趨勢是大部分在家的村民“老齡化”。老年人與中青年由于閱歷差異，因此在觀念、行為、追求上也明顯不一樣。現(xiàn)在的農(nóng)村老人既有計劃經(jīng)濟時代的經(jīng)歷，又親歷改革全過程，所以，他們對集體有一定的依賴性，但是又有一定的排斥性，偏向家庭為單位的行動，家族觀念強，然而子女都外出了，傳統(tǒng)的大家庭形式已經(jīng)瓦解，所以，他們的訴求更多地轉(zhuǎn)向維持自己生計的要求，對于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化及鄉(xiāng)村振興發(fā)展藍(lán)圖，沒有那么重視，而且也缺乏參與能力。不少年紀(jì)大的農(nóng)民沒有能力從事規(guī)模化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們務(wù)農(nóng)以維持生計為目的，而不是以盈利為追求。所以，在政府乃至村干部要在村里推動土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營，往往會遭遇老人們的強烈抵抗，因為這樣的流轉(zhuǎn)會削弱他們的生計，也剝奪了他們的勞動權(quán)。即使他們同意流轉(zhuǎn)，但是他們卻并不適應(yīng)農(nóng)業(yè)雇傭勞動，而他們又是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力，凡是在鄉(xiāng)村搞規(guī)模經(jīng)營的投資者又不得不雇請他們參加勞動，這里又碰到了一個效率、成本及管理方式問題。老年農(nóng)民對合作經(jīng)濟又不是很感興趣，甚至他們也不知道合作經(jīng)濟如何運作和經(jīng)營，甚至?xí)押献鹘?jīng)濟跟過去他們經(jīng)歷的生產(chǎn)隊經(jīng)濟等同看待，會產(chǎn)生無意識的潛在抗拒。少數(shù)返回鄉(xiāng)村務(wù)農(nóng)的中青年農(nóng)民以把老年人記為會員而組建合作社，實際上老年人在其中沒有實質(zhì)性位置和作用，結(jié)果很多合作社實際上就是某個能人的“公司”或“企業(yè)”，根本沒有“合作”的意涵。
與此相關(guān)的是老年農(nóng)民關(guān)注養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)問題。這一代老年農(nóng)民是非常容易知足的一代，對享受到的一點點好處，都會表現(xiàn)出感激之情。他們都會說“現(xiàn)在生活好很多了，政府給他們提供醫(yī)保、養(yǎng)老保險，還有老年補貼等，是以前做夢都沒有想到的”。絕大部分農(nóng)村老人看重家庭子女養(yǎng)老模式，但是，現(xiàn)實是子女都外出了，他們只能過著自力更生的生活，而且不少老人還幫著子女帶孫子孫女（含外孫）。這也是他們的無奈。當(dāng)然，鄉(xiāng)村有養(yǎng)老機構(gòu)的村莊很少，絕大多數(shù)村都沒有相應(yīng)的養(yǎng)老社會服務(wù)。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)有敬老院，基本上是為五保老人提供“托老服務(wù)”，其服務(wù)內(nèi)容非常簡單，所以不少五保老人并不喜歡這種“集中供養(yǎng)”的生活。同樣，農(nóng)村也不具有為困境兒童、殘疾人提供特殊服務(wù)的能力。體育服務(wù)、教育服務(wù)、信息服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、健康服務(wù)、心理服務(wù)等在鄉(xiāng)村就更加缺乏。
另一方面，我們也看到由于科技的發(fā)展，改變了流動對鄉(xiāng)村治理的影響機制，誕生了遠(yuǎn)距離參與農(nóng)村治理的新形式。盡管農(nóng)村流動人口不在村莊治理現(xiàn)場，但是以互聯(lián)網(wǎng)為代表的科技，在一定程度上克服了物理空間對治理的阻礙影響，為他們提供遠(yuǎn)距離參與村莊治理的可能和機會。他們首先通過手機、微信等信息工具，隨時能了解村里發(fā)生了什么事，也就是信息獲得的及時性，實現(xiàn)了他們的知情權(quán)。其次，他們也能得到一定的表達(dá)權(quán)。在外的村民與在家的村民建立微信群，隨時可以就某一些村里的公共事務(wù)乃至村民關(guān)系，進(jìn)行交流，影響村莊的運行。外出者畢竟有更多的見識和更寬的眼界，無疑可以對村莊的治理提出一些有獨特的見解和主意。這種不在場的治理參與，在某種程度上彌補了人口外出導(dǎo)致的中青年參與治理的空白。當(dāng)然，這種不在場的治理參與，剛剛起步，治理效果還很有限，更多的還是一些村民之間的相互聯(lián)系、溝通，并就他們自己的事情進(jìn)行協(xié)商，在村級層面還是比較少見的。
總之，人口流動對“鄉(xiāng)政村治”的治理格局帶來的挑戰(zhàn)是相當(dāng)明顯的：一方面，政府有越來越多的公共服務(wù)向村莊下沉，但是村莊的勞動力越來越老化，使得公共服務(wù)的生產(chǎn)失去了中青年的參與和支持，比如村醫(yī)老齡化，學(xué)校學(xué)生減少而開始撤并等，同時，老齡化人口對公共服務(wù)的需求有其特殊性，但得不到有效的支持和滿足，與老人有關(guān)的社會服務(wù)基本缺位。另一方面，中青年外出，村莊人口減少，村莊合并，權(quán)力向村干部集中，加上公共服務(wù)投入增加，因此，村治“行政化”和集權(quán)化比以前更厲害。與此相關(guān)的是村莊社會資本減少，凝聚力在弱化，這跟村莊合并也有很大關(guān)系，原來的幾個行政村合并為一個行政村，自然村增加，區(qū)域范圍擴大，不同自然村的村民之間熟悉、信任度沒有那么強了，特別是自然村之間為爭奪公共資源有可能產(chǎn)生一些矛盾，削弱了整個行政村的社會凝聚力。當(dāng)然，流動也會帶來村莊治理的一些新形勢和新形態(tài)，比如有一些返鄉(xiāng)人員成了村干部，他們不論在認(rèn)識水平、眼界還是能力上都會有所提高；外出人口利用互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)不在場的治理參與，彌補了中青年參與村治的空白。村民大量外出，是工業(yè)化和城市化對鄉(xiāng)村影響的表現(xiàn)。也就是說，從流動角度來探討鄉(xiāng)村治理，體現(xiàn)的就是工業(yè)化和城市化對鄉(xiāng)村的影響。
四、實現(xiàn)“民主”與“有效”相結(jié)合的可能性及其路徑問題
以上從公共服務(wù)生產(chǎn)和人口流動兩個維度來討論鄉(xiāng)村治理（特別是鄉(xiāng)政村治）的演化及其面臨的一些治理問題。始于20世紀(jì)80年代的鄉(xiāng)村治理一直圍繞著“民主”和“有效”之間的關(guān)系而發(fā)生變化。這里的“民主”指村民在公共事務(wù)上的“四民主”，而“有效”則表現(xiàn)為政府在實施其意圖和政策的程度及村民獲得民生需求實現(xiàn)的程度。那么有效“能否通過民主”實施呢？反過來說，民主能否達(dá)成有效呢？在實踐中兩者確實存在很大的張力。在20世紀(jì)80年代乃至90年代，政府在鄉(xiāng)村的功能主要是汲取型的，首先是征收稅費，另外則是執(zhí)行計劃生育及其罰款等，而在滿足民生需求方面做得很少，鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)轉(zhuǎn)向商業(yè)化，教育雖然是政府辦的，但是學(xué)校的經(jīng)費遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以維持運行，教育收費是普遍現(xiàn)象。在汲取鄉(xiāng)村資源的同時，財政投入上是嚴(yán)重短缺的。在政府實施其意圖和功能的時候，“民主”基本上是缺位的：既不能阻擋亂收費，又不能在實施計劃生育上表達(dá)意愿等，村治只在實施公共服務(wù)供給上有一些作用。進(jìn)入21世紀(jì)以后，國家在鄉(xiāng)村減少了汲取，而轉(zhuǎn)向投入，特別在公共服務(wù)上實現(xiàn)普惠，目標(biāo)是邁向城鄉(xiāng)一體化，但面臨的是大量人口外出務(wù)工經(jīng)商的挑戰(zhàn)。在這種情況下，公共服務(wù)由誰來生產(chǎn)？在其中村民自治民主如何實施？留在村里的人能否承擔(dān)起村治的責(zé)任？政府承擔(dān)起向農(nóng)村公共服務(wù)的投入和供給，但具體工作還得由村支兩委來做，否則在鄉(xiāng)村就找不到公共服務(wù)的生產(chǎn)者了。所以，村干部的基本工作都是完成政府交辦的各項任務(wù)，其中大部分涉及公共服務(wù)，而從政府那里獲得的回報是補貼不斷提高，所以村干部出現(xiàn)工作專職化和補貼“工資化”這樣的行政化現(xiàn)象。在這里，通過“民主”產(chǎn)生的村委會成為實施公共服務(wù)的組織，轉(zhuǎn)向村治“行政化”。
對政府來說，村治“行政化”至少具有這樣幾個功能：首先是控制和穩(wěn)定功能：政府可以通過“行政化”，讓村干部成為自己的下屬成員，便于對他們進(jìn)行管理，有助于貫徹政府的意圖，化解了由村民選舉而出現(xiàn)的村干部不聽政府指揮的問題。其次是代理功能：村支兩委成了不是下屬的下屬部門，成了政府在村莊的代理機構(gòu)。有了這樣的機構(gòu)，公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給有了實施載體。所以，政府有事，就找村支兩委來完成，與此同時，村支兩委辦公處目前增設(shè)了一個政務(wù)辦理點或者中心，實際上都是由村支兩委來具體負(fù)責(zé)管理。村支兩委和辦事處儼然像是“行政機構(gòu)”。對部分村干部來說，“行政化”雖然會增加工作量，他們經(jīng)常說，自己是世界最小的官員，承擔(dān)著最多的事務(wù)，沒有休息日，白天晚上都要辦公，但是，他們卻感受著自己是有地位和有身份的，那就是“官”，顯然比村民自治選舉產(chǎn)生的村主任角色更令人羨慕。他們自己覺得是個官，村民也認(rèn)為他們是官，日常的表達(dá)是領(lǐng)導(dǎo)干部。角色是在認(rèn)同中得到進(jìn)一步強化的，本來還并不認(rèn)為自己是個官，但是在生活實踐中，不斷被他人視為一個官，反過來會提升自己對“官”這個角色的認(rèn)可，如此不斷循環(huán)，角色認(rèn)同就越來越強化。強化了的角色反過來會影響其行為，也就是說，有些村干部會模仿政府官員的行為，從言語到舉止，都會表現(xiàn)出官腔、官架和官樣。尤其是，現(xiàn)在各地政府都向村莊派出第一書記還有駐村干部，而對那些做村干部時間很長并且表現(xiàn)不錯的人，會讓他們轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)人員甚至公務(wù)員，這些政策又進(jìn)一步強化村干部的“官”角色認(rèn)同。
村治“行政化”和村干部“官”角色認(rèn)同，對村民來說，顯然回歸到治理與被治理的庇護關(guān)系之中。村民成了被治理的對象，而不是治理的主體，而作為“被選舉出來”的村民“公仆”，村干部則成了治理主體。正是出現(xiàn)這樣的角色演變，很多村民并不看重“選舉”誰當(dāng)村干部，而更看重“選舉”能給他們什么樣的好處，誰給的好處多，他們就選誰，不管誰當(dāng)選，都是“官”。這個“官”的權(quán)力表面上是村民授權(quán)的，但是事實上并非如此，而是授權(quán)于政府，村民只是履行了選舉形式。所以，在這個意義上，村治“行政化”確實有悖《村民組織法》賦予村民的選舉權(quán)以及村委會授權(quán)于村民的意圖。
所以，從政府和村干部自身的角度來說，村治“行政化”是有價值的：政府可以更有效地實施自己的意圖，更有效地實施公共服務(wù)；干部不僅能有更多的津貼，實際上“工資化”，還享有干部“社保”，而且還有轉(zhuǎn)為事業(yè)人員或公務(wù)員的機會和可能，社會地位有了明顯的提高。但是對村民來說，好處是公共服務(wù)下沉，有所改善，但是，自治則“虛化”了，在村莊治理中往往缺少了表達(dá)和參與空間。最近在有的農(nóng)村地區(qū)，政府強推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將農(nóng)民種在地里的玉米拔除銷毀，強迫農(nóng)民改種政府認(rèn)為經(jīng)濟價值高的作物，在這個過程中，村干部基本上是處于“失聲”狀態(tài)，難以體現(xiàn)“民選民治”的精神，難以擔(dān)當(dāng)起保護農(nóng)民權(quán)益的民治角色。在這里，我們需要討論的是，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出的“治理有效”，究竟指什么方面的有效？如何緩解對政府“有效”與對“村民”有效之間的張力而達(dá)成相對均衡？
從理論上看，政府從原來的管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，需要實現(xiàn)治理機制的改革和創(chuàng)新。有研究表明，人類社會經(jīng)歷了“農(nóng)業(yè)文明社會的權(quán)力型社會治理模式、工業(yè)文明社會管理型社會治理模式和后工業(yè)文明社會的服務(wù)型社會治理模式”（孔繁斌，2008）。國家在鄉(xiāng)村治理上從過去的汲取型轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的供給型，不僅理念有了很大的變化，而且在實際內(nèi)容上更偏重于服務(wù)供給，從這個意義上看，鄉(xiāng)村治理應(yīng)該進(jìn)入服務(wù)型模式，但是，事實上要是延續(xù)過去的管理型，偏重于科層制運行機制，這種機制的最大問題是自上而下的傳遞和供給，而忽視了自下而上對服務(wù)的需求表達(dá)，信息不對稱，存在著有限理性的缺陷。所以，在實踐上，經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，政府投入了很多錢，做了很多工作，可是村民并不買賬，并不覺得政府做得好，反過來還認(rèn)為政府做得不夠，既沒有達(dá)成滿足村民需求的目標(biāo)，也沒有提高政府行動的合法性，反而出現(xiàn)政府投入越多、做得越多反而民眾滿意度越低的尷尬處境。這里的問題在于治理機制滯后于公共服務(wù)生產(chǎn)和提供機制改革。也就是說，鄉(xiāng)村治理不應(yīng)該是強化“行政化”，更要轉(zhuǎn)向自治，建立多中心、多元的合作服務(wù)型模式。服務(wù)型治理模式強調(diào)多中心的公共行動體系、暢通的對話交流和反思機制、合作互惠的行動策略、相互學(xué)習(xí)的政策過程（孔繁斌，2008）。在鄉(xiāng)村是否具備多中心、多元的協(xié)商合作治理條件呢？首先是，經(jīng)歷了30多年自治實踐，村民已經(jīng)具備了一定的協(xié)商、對話、反思和學(xué)習(xí)能力，而大量青壯年外出務(wù)工，在一定程度上削弱了這些能力，但是另一方面網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，使得不在場治理參與成為可能，反過來抵消了外出的一些消極影響。其次，村民都是理性人，有能力知道自己需要什么以及有自己的標(biāo)準(zhǔn)，也懂得談判和妥協(xié)，當(dāng)然關(guān)鍵是有一定的規(guī)則得到遵循。再次，村民的公共生活傳統(tǒng)一直沒有中斷過，所以，在討論鄉(xiāng)村治理的時候，不能只關(guān)注鄉(xiāng)政村治問題，更要從村民的公共生活傳統(tǒng)中尋找治理資源，為服務(wù)型多中心社會治理提供支持。但是，村民這些公共生活大多局限于家族、傳統(tǒng)節(jié)慶領(lǐng)域，而沒有擴展到村治上，或者被限制在村治之外的領(lǐng)域。從這里可以看出，鄉(xiāng)村治理存在著“雙軌平行”現(xiàn)象——鄉(xiāng)政村治與村民的公共生活傳統(tǒng)，村干部有可能會參與后者，但是村治卻沒有演變?yōu)榇迕竦墓采睢＠硐氲闹卫砟Ｊ絼t是將村民公共生活引入到村治領(lǐng)域，形成多元合作協(xié)商共治，以彌補管理型治理的信息不對稱、有限理性的缺陷。
那么，目前有沒有可能解決村治的“行政化”問題？也就是村治去行政化有沒有可能？在我們看來，“治理有效”應(yīng)該包含這樣兩層含義：一是政府負(fù)責(zé)投入的公共服務(wù)能有效滿足鄉(xiāng)村振興的需要；二是公共服務(wù)實現(xiàn)村民的獲得感和滿意度。鄉(xiāng)政村治很難達(dá)成這兩點。雖然目前鄉(xiāng)村公共服務(wù)，比如道路、水電設(shè)施、信息設(shè)施、公共文化和體育設(shè)施、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施、教育設(shè)施等都有了明顯的改善，但是，村民看病難、上學(xué)不方便甚至教育負(fù)擔(dān)重、文化娛樂貧乏等問題依然存在，并沒有明顯地吸引住一些中青年留在農(nóng)村從事生產(chǎn)經(jīng)營，恰恰相反，他們優(yōu)先選擇的是外出，有些鄉(xiāng)村盛行女青年把在城鎮(zhèn)有沒有一套商品房作為談婚論嫁的先決條件的風(fēng)氣。當(dāng)然，導(dǎo)致中青年外出的另一個關(guān)鍵原因是，村莊沒有在他們看來還比較滿意的賺錢機會。這自然跟鄉(xiāng)村以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主有關(guān)系。農(nóng)業(yè)要從不賺錢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橘嶅X產(chǎn)業(yè)，一個重要外部條件是生產(chǎn)性公共服務(wù)（技術(shù)培訓(xùn)、組織服務(wù)、市場信息服務(wù)、快速的物流體系、農(nóng)業(yè)保險體系及促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合的相關(guān)公共服務(wù)等），目前這方面的公共服務(wù)即使有，也與村民的需求和想法存在嚴(yán)重的錯位。這里的原因一方面是國家在鄉(xiāng)村公共服務(wù)投入上依然不足，另一方面也是村民對公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給沒有發(fā)言權(quán)、參與權(quán)，由此出現(xiàn)他們對國家公共服務(wù)的配置上難以產(chǎn)生影響，難以形成對國家向鄉(xiāng)村公共服務(wù)加大投入的壓力，而在具體的公共服務(wù)實施上也聽不到村民的聲音，村民基本上屬于被動的接受者。這跟村治“行政化”直接關(guān)聯(lián)。有的地方為了削減“行政化”，擴大村民自治空間，曾經(jīng)在治理上嘗試過“政社互動”和“三社聯(lián)動”這樣的創(chuàng)新，但是結(jié)果卻經(jīng)不住“行政化”的沖擊而流于形式。政社互動的理念是，政府與村委會不是隸屬關(guān)系，而是平等關(guān)系，公共服務(wù)是政府應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)。但是，政府沒有人力和機構(gòu)去實施公共服務(wù)生產(chǎn)和供給，那就得采用購買的方式與村委會簽訂合同，按照市場價格來核算，而事實上政府與村委會并不是平等關(guān)系的兩個主體，所有公共服務(wù)項目的價格都是由政府決定的，結(jié)果算下來，購買前后村委會從政府那里獲得的財政收入沒有什么區(qū)別。村干部認(rèn)為，“政社互動”并沒有改變村委會對政府的隸屬和依附關(guān)系，行政化問題沒有得到很好解決。
政府對鄉(xiāng)村公共服務(wù)的投入越大，越有可能強化村治的行政化。但是，行政化越強，就越會壓縮村民的參與、表達(dá)空間，公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給就越有可能與村民的需求對接不上，從這個意義上不符合“治理有效”的目標(biāo)要求。要實施鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村治理必須有新的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，現(xiàn)有的鄉(xiāng)政村治與村民公共生活的雙軌并行難以適應(yīng)這個戰(zhàn)略的要求。這里有兩種可能的轉(zhuǎn)向：一種是村治徹底行政化，成為政府的派出機構(gòu)，村民自治以另外的形式出現(xiàn)。這種轉(zhuǎn)向雖然有助于政府找到自己的代理機構(gòu)去完成公共服務(wù)生產(chǎn)和供給，但是，20世紀(jì)80年代開啟的村民自治之路也就出現(xiàn)不能延續(xù)的危險，如果村民還有自治，也只限于非常狹小的領(lǐng)域和空間。另一種轉(zhuǎn)向是，把“政社互動”理念做實，讓村民真正實現(xiàn)自治，政府以契約形式向村民和村委會購買公共服務(wù)供給和生產(chǎn)，在這個過程中，村民可以把自己的需求和想法表達(dá)出來，影響政府的公共服務(wù)配置，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的民主與有效的平衡，即鄉(xiāng)村“治理有效”應(yīng)表現(xiàn)為政府公共服務(wù)的充分投入與村民充分自治之間的契合性關(guān)系。
①2000年左右，時任湖北監(jiān)利縣鄉(xiāng)黨委書記的李昌平上書總理，提出這三句話，成了對“三農(nóng)”問題的最直接、最生動的表達(dá)。
②根據(jù)國家統(tǒng)計局官網(wǎng)公布數(shù)據(jù)計算所得。
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作者系中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所研究員、博士生導(dǎo)師，中國社會科學(xué)院社會政策中心主任。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《社會學(xué)評論》2020年第6期
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