黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出,探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式,對深化農村宅基地制度改革提出了明確要求。現行農村宅基地制度對保障農民基本居住權、維護農村穩定發揮了重要作用,但也面臨制度和管理上的諸多問題。當前,我國農村正經歷著廣泛而深刻的歷史性變革,農村社會從封閉向開放轉變,城鄉關系從分割向融合轉化。在這一時代背景下,推進農村宅基地制度改革具有重大而深遠的意義。
首先,推進農村宅基地制度改革是深化農村改革的重要內容。新形勢下深化農村改革,主線仍然是處理好農民和土地的關系。從農村承包地、宅基地和集體經營性建設用地這“三塊地”的改革進程看,承包地“三權分置”已經建立了較為成熟的制度體系,集體經營性建設用地入市制度也基本成型,但宅基地制度改革進展相對緩慢。農村土地制度改革是一項系統工程,宅基地是其中的難點,這塊“硬骨頭”能不能啃下,直接關系農村改革的成效。必須馳而不息將“宅改”推向前進,為深化農村改革提供全方位制度供給。
其次,推進農村宅基地制度改革是實現好、維護好、發展好農民權益的關鍵舉措。宅基地和農房不僅是農民最基本的生活資料,也是農民最重要的財產。但目前,一些地方因歷史原因造成的宅基地占有不均、強占多占等問題還比較突出,一些地方侵害農民宅基地權益的現象時有發生,一些地方農民合理的建房需求長期得不到滿足。同時,宅基地產權不清晰、權能不完整,也使農民的住房財產權益難以充分體現。推進農村宅基地制度改革,有利于建立農民住房用地保障新機制,實現“戶有所居”;有利于規范農村宅基地管理秩序,實現宅基地分配和使用的“公平、公正”;還可以賦予農民更多財產權利,更好分享改革發展的成果和紅利。
第三,推進農村宅基地制度改革是實施鄉村振興戰略的迫切需要。用好農村土地資源是實現鄉村振興的重要物質依托。但從現實看,卻面臨“農村的地自己用不上、用不好”的困境。一方面,隨著鄉村振興戰略的深入推進和鄉村建設行動的啟動,鄉村產業、農村基礎設施建設用地需求在不斷增加。另一方面,農村集體建設用地得不到有效利用。農業農村部抽樣調查數據顯示,2019年全國農村宅基地閑置率為18.1%。推進農村宅基地制度改革,可以盤活農村“沉睡”資源,解決鄉村振興“地從哪里來”問題;可以釋放農村土地價值,解決鄉村振興“錢從哪里找”問題;還可以吸引人才下鄉、能人返鄉,解決鄉村振興“人往哪里聚”問題。
第四,推進農村宅基地制度改革是加強鄉村治理的有效途徑。當前,隨著農村人地矛盾加劇,宅基地管理中的問題日益突出。一些地方村莊布局無序,農房亂搭亂建,是農村人居環境改善的難點;一些地方違法占地建房禁而不止,宅基地信訪糾紛不斷,是農村各類矛盾的焦點;一些地方宅基地民主管理、民主協商機制不健全,是農村土地管理的薄弱點。從地方實踐看,以“宅改”為切入點來推進鄉村治理,牽住了鄉村治理的牛鼻子,推動了鄉村治理各項措施落實落地,有利于加快建設美麗鄉村、完善村民自治制度、重塑鄉村治理秩序,使農村社會充滿活力、和諧有序。
2015年以來,全國33個縣(市、區)開展農村宅基地制度改革試點,取得了積極進展。但農村宅基地制度中的深層次矛盾和問題依然存在,需要鞏固試點成果,拓展試點范圍,豐富試點內容。2020年6月,中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過《深化農村宅基地制度改革試點方案》。2020年9月,中央農辦、農業農村部召開深化農村宅基地制度改革試點電視電話會議,在全國104個縣(市、區)和3個地級市啟動新一輪農村宅基地制度改革試點。改革中,要著重把握好以下8個方面的要求。
一要堅持穩慎推進。現行農村宅基地制度是長期演變的結果,歷史遺留問題較多,成因復雜,必須先立后破,穩慎推進,總結完善后再逐步推開。從拉美國家城市化的教訓看,在農民還不能完全扎根城市的情況下,如果農村的宅基地和房子沒有了、回不去了,很容易引發社會問題。要充分認識到農村宅基地制度改革的長期性和復雜性,保持足夠的歷史耐心,防止犯顛覆性錯誤,堅決守住土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線。
二要聚焦“三權分置”。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,是我國農村土地制度的又一重大創新,也是適應我國城鄉融合發展趨勢的客觀要求。推進宅基地“三權分置”,理順產權關系是關鍵,賦予農戶更充分的宅基地用益物權是方向。要結合改革,加強理論研究和實踐探索,進一步厘清“三權”關系,明確“三權”權能。
三要突出制度建設。“宅改”的核心是解決制度不健全、不完善、不可持續的問題。要探索完善宅基地分配、流轉、抵押、退出、使用、收益、審批、監管等制度的方法路徑,總結一批可復制、能推廣、惠民生、利修法的制度創新成果,推動建立依法取得、節約利用、權屬清晰、權能完整、流轉有序、管理規范的農村宅基地制度體系。
四要注重因地制宜。我國幅員遼闊,農村情況有很大差異,經濟發展水平、地理區位條件、民族文化風俗等,對各地農村宅基地的具體管理方式都有深刻的影響。改革要適應差異性、把握規律性,鼓勵基層在守住底線的基礎上,聚焦突出問題、大膽探索,做到有的放矢、分類施策。
五要維護農民利益。始終把維護好、實現好、發展好農民權益作為“宅改”的出發點和落腳點,充分發動和依靠農民,發揮農民集體自主協商作用,讓農民成為改革的決策者、參與者和受益者。要妥善處置歷史遺留問題,切實保障農民宅基地合法權益,堅決防止不顧農民意愿強迫農民“上樓”,堅決防止違法侵害甚至剝奪農民依法取得的宅基地使用權。
六要強化基礎工作。做好宅基地調查摸底、村莊規劃、確權登記等基礎工作是改革的必要前提。要加快編制“多規合一”實用性村莊規劃,科學確定宅基地規模和布局。要充分利用國土調查、宅基地和農房利用現狀調查、不動產登記、農村戶籍等資料,摸清宅基地底數,建設農村宅基地數據庫和管理信息平臺。要按照不動產統一登記要求,加快完成房地一體的宅基地使用權確權登記頒證工作。
七要防止改革走偏。農村宅基地制度改革的根本目的是更好地保障農民和集體的土地權益,促進鄉村振興和城鄉融合發展,而不是放開讓城里人下鄉買地建房。要堅決防止打著農村宅基地制度改革旗號行買賣宅基地之實,嚴格禁止下鄉利用宅基地建設別墅大院和私人會館,嚴格禁止亂占耕地建房。改革工作的重心要放在制度的建設和管理的規范上,盤活的土地資源應主要用于農業農村發展。
八要加強黨的領導。黨管農村工作是我黨的傳統,宅基地矛盾問題多、工作難度大,是一塊“硬骨頭”。要推動地方各級黨委和政府把農村宅基地制度改革擺到重要位置,發揮黨的領導的政治優勢、組織優勢,調動各方力量打好改革攻堅戰。同時,要發揮農村基層黨組織的領導核心作用和基層黨員干部的模范帶頭作用,確保改革能落地、出實效。
作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、農業農村部產業政策與法規司司長
中國鄉村發現網轉自:《中國農村經濟》2021年第1期
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