【摘 要】“監察下鄉”是國家基層治理現代化的重要環節。目前，民生轉移支付、資本下鄉和集體資產運營中的權力—利益網絡都包含著較大的廉政風險，但是基層村社權力監督中監察職能的弱勢與懸浮、公眾參與的離散與缺席，卻造成基層權力監督的弱化。在實踐中，“監察下鄉”包含著“權力制約權力”和“權利制約權力”的雙重邏輯，即作為國家建制的紀檢監察機構對村社權力監督的強化，以及動員社會參與監督。監察職能向基層延伸還面臨著力量短缺、關系不順、職責不清和參與不足等“監察內卷”困境，需從加強村社監察站隊伍建設、建立溝通協商機制、建立問題線索快速辦理機制和建立以監察工作為核心的信息公開制度等方面予以突破。
【關鍵詞】監察下鄉；監察職能；基層治理現代化；國家治理
一、引言
“小村社連通著大國家”，村社治理是國家治理的重要場域，是國家治理體系和治理能力現代化的重要根基。新中國成立后，中國共產黨領導下的現代國家對基層的治理，為了將孤立的農民組織到政黨和國家體系中來，一直具有“政權下鄉、政黨下鄉、行政下鄉、政策下鄉、法律下鄉”的傳統[1]。隨著國家監察體制改革的推進，為了加強對基層小微權力的規制，一種新的“下鄉”運動現象，即推動監察職能向村社延伸的“監察下鄉”逐步在全國鋪開，其背景是當前村社治理中監察職能的懸浮弱化，造成權力運行的失范、“村官腐敗”“小官巨貪”等基層貪腐問題層出不窮，從而侵蝕國家治理的根基，造成社會治理的失序。遺憾的是，盡管學界對縣域監察體制改革[2]以及基層派駐紀檢監察[3]等問題逐漸重視，但是對監察職能向村社延伸問題卻甚少關注。事實上，推進監察職能向村社延伸是國家治理現代化和國家監察體制改革的重大問題。2018年1月，黨的十九屆中央紀委二次全會指出：“推動監察工作向基層延伸，使群眾身邊的公職人員受到嚴密監督。”[4]2018年3月，趙樂際在云南調研時指出“積極探索監察職能向基層、村居延伸的有效途徑”[5]。“監察下鄉”是國家治理現代化的重要組成部分，是伴隨政黨下鄉、政權下鄉和法律下鄉等，走向法治型國家治理的必然趨勢。
國家力量向基層社會滲透，進而對基層社會進行改造和整合，是現代國家建構的一般趨勢。正如杜贊奇所言，“20世紀的國家政權認為將地方行政機構正規化是鞏固國家政權的有效辦法，從而使下層政權與中央保持一致”[6]，但是如果一味強調國家對社會的改造、整合、控制和滲透，則容易流于僅僅重視國家自主性，而忽視社會的自主性。此外，國家嵌入社會過程中，將基層精英納入國家體制中，那么作為建制化的國家基層權力相對于分散化的社會成員就居于強勢和支配地位，如果在這個過程中，代表國家的公共權力得不到有效規制和監督，則容易造成對社會的侵害和破壞。杜贊奇將這種建制化國家權力缺乏有效權力規制，導致國家政權建設的無效擴張及自反效應稱為“國家政權的內卷化”，這種情形在歷史上比較常見，民國時期“當贏利型經紀的再生阻礙了國家機構的合理化，這表明國家政權的內卷化達到了極點，它預示著國家權力的延伸只能意味著社會的進一步被壓榨和破產”[6]。弗朗西斯·福山也觀察到，“授權給州或地方政府在發展中國家往往意味著授權給地方的精英或庇護網，允許他們全權控制本地事務，不受外部監督……但權力下放卻增加了腐敗的機會”[7]。中國共產黨執政以來，在基層政權建設上，特別注重避免這一點，其背后更深層次的關切其實是基層政權走向科層化和理性化以后，如何既發揮官僚制的效率優勢，又避免官僚制在常規權力運行中存在的廉政風險，這在一定程度上也可以追溯到1949年毛澤東和黃炎培在延安窯洞關于“歷史周期律”的大問題。從根本上來說，“監察下鄉”是國家治理過程中加強權力監督，避免官僚制弊端的必要舉措。本文試圖從國家治理視角出發，結合具體個案分析，以期厘清監察職能向村社延伸的基本背景、實踐邏輯和優化策略。
二、監察懸浮的廉政風險
國家基層權力監督的弱化及其表現
國家治理現代化是一種新的國家建構形態，然而，當前隨著國家治理現代化的推進，國家權力進一步嵌入社會，而村社權力運行的廉政風險并未消失，權力監督的弱化無疑將增加這一風險。
（一）基層權力—利益網絡的廉政風險
權力一般指個人、群體和組織通過各種手段獲取他人服從的能力，這些手段包括暴力、強制、說服以及繼承原有權威和法統，但這種定義過于籠統，事實上，權力是基于各種社會利益關系的合成。在基層社會中，這種權力關系主要是圍繞國家政權和基層社會互動形成的。國家政權建設本身包含著官僚化、滲透性、分化和對下層控制的鞏固[6]，現代國家“權力”通常包括邁克爾·曼所謂的權威性權力和彌散性權力。權威性權力是由明確的命令和有意識的服從組成的。彌散性權力則是以一種更加本能的、無意識的、分散的方式分布于整個人口之中，導致體現權力關系但卻未能得到明確控制的相似的社會實踐[8]。國家權力嵌入社會以及由此形成的權力—利益網絡更多屬于彌散性權力，包含著相應的廉政風險。當前，村社權力—利益網絡的廉政風險主要體現在：
1.民生轉移支付中權力—利益網絡的廉政風險。例如，農村脫貧攻堅的轉移支付巨大，就蘊含著較大的廉政風險。根據我們對中部M縣調研，該縣作為西部山區脫貧攻堅試點縣，有8.64萬貧困人口，一年各項民生資金高達17億元，龐大的資金體量和扶貧項目復雜多樣化，造成了較大的廉政風險。僅2014—2016年，M縣就發現問題線索13000多條，接到群眾來信來訪266批次、862人次，多數問題集中在低保、住房補貼、貧困殘疾人生活補助、城鄉養老等民生領域。2014—2016年，在M縣紀委查辦案件中，涉及民生領域的村干部有30多人，占全縣村干部的2.3%。統計分析結果顯示，村支書或村主任“牽頭”的腐敗案件占比70%，其他村干部或黨員發生的腐敗案件占比20%，鄉鎮層級的腐敗案件占比7%，縣（市區）層級的腐敗案件占比3%。
2.資本下鄉中權力—利益網絡的廉政風險。稅費改革后，以項目制為核心的新的國家治理體制逐漸確立，我國形成了中央與地方政府之間的分級治理機制，這對基層社會產生了諸多意外后果[9]。隨著鄉村振興戰略的實施，資本下鄉成為一種普遍趨勢。資本下鄉既包括耕地規模化運營，也包括土地綜合整治與項目運作。在土地綜合整治上，資本下鄉一般通過進入村集體建設領域，承包了村莊所有的項目資源，同時利用項目資金和政策支持進行集體建設用地的開發和利用。資本下鄉本質上依然遵循著項目制的邏輯，但是隨著資本的介入，村莊實行公司化運作，資本與基層政府形成利益共謀關系，村社往往依附于資本邏輯，在資本趨利的引導下，村社組織往往成為為資本服務的中介機構。這其中，部門政府也往往在項目過程中因為擁有不可替代的資源、信息和權力，而逐步轉變成為專項意義上的獨立王國[9]。村社的公共權力邏輯逐漸依附于資本邏輯，雖然在一定程度上激發了基層的經濟活力，但是長期來看，村社組織和資本聯合形成的資本支配性利益格局，將侵蝕村集體的公共權力邏輯，其中必然蘊含著巨大的廉政風險。
3.集體資產運營中權力—利益網絡的廉政風險。在城郊或城市的村社中，隨著城市化進程推進，村集體資產不斷增值，集體資產運營中權力—利益網絡同樣蘊含著巨大的廉政風險。以我們調查的東部G市為例，該市村集體“三資”體量巨大，最多的掌握數十億元村集體資產。村集體經濟組織形式多樣，呈現經濟聯社、轉制社區、村公司等各種形態和做法。在集體資產運營中，“四風”問題以及虛報冒領、騙取征地款等違紀違法案件時有發生。該市T區X村新班子上任數月后被“一鍋端”、18名村官集體受賄在飯桌上平分647萬元現金，該市L區H村村干部抱團貪腐過億元并大肆“賄選”，在當地造成極其惡劣的影響。
（二）基層權力監督中監察職能的弱勢與懸浮
1.監督范圍存在較大的空白。《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）實施前，村社干部往往由村集體選舉產生，雖然履行著公共職責，但是卻不屬于公職人員，村社干部亦官亦民，但又非官非民，游離于監察范圍之外。對于非黨員村基層組織人員，紀檢監察機關均無法對其進行監督，因此掌握大量村級資源資產資財的經濟聯社、村公司非黨員經營班子，一般違法后才由公安機關立案查處，現有監督體系和監督手段對這部分管理層人員作用十分有限，存在監督不到位和監督滯后等問題，特別是對一些有傾向性苗頭性的問題缺乏前端監督“預警”。
2.村務監督委員會弱勢或缺位。在村級事務中，“兩委”往往居于強勢地位，村民代表大會和村務監督委員會作為正式的監督機制，往往處于弱勢地位，監督因而流于形式，大量存在“不敢監督”的情況。目前，村務監督委員會、社區黨風廉政監察站、轉制社區事務監督委員會、經濟聯社社務監委會等各類監督平臺虛化弱化，權威性不強，且受熟人社會影響，不敢監督、不愿監督、不能監督，有些甚至與貪腐村官同流合污。此外，村務監督委員會還存在發現問題線索不知道“交給誰、如何交”，存在各監督組織分屬不同主管部門、力量分散、合力不強等問題，監督缺乏協同性、有效性。
3.鄉鎮（街道）監察職能懸浮。從法律上看，鄉鎮（街道）是代表國家政權行使基層權力的機構，村社事務屬于基層群眾的自治組織和自治事務。在現實中，村社的腐敗問題和糾紛，被上告到鄉鎮（街道），鄉鎮監察組織容易以“不便插手查處”“這是村民自治中的問題”而加以“拖延和推諉”。在權力的實際運行中，鄉鎮（街道）與村社實際上是“一體運行的”，村社必須執行鄉鎮（街道）指令以獲取補助資源，鄉鎮（街道）依靠村社干部完成各種繁雜的行政任務，這種相互依賴的權力關系容易形成權力“共謀”而不愿監督，造成事實上的監察懸浮。
（三）基層權力監督中公眾參與的離散與缺席
1.村社權力監督中公眾參與的離散。所謂離散是指村社權力監督中公眾的個體化和原子化。隨著工業化進程的推進，農民也卷入打工經濟的浪潮中，村社鄰里之間傳統的互惠性互助社會關系由即時性的金錢交易關系所取代，無論農村社區，還是城市社區，社會個體都日趨個體化和原子化，致使公眾對村社的公益事業關心較少，社會資本逐步走向式微，對公共事務較少參與，大量“無公德的個人”被生產出來，社會呈現個體化的離散狀態，村社參與失去了社會基礎。面對組織化的權力主體，公眾難以形成參與監督的力量，而個體化的公眾參與監督，往往要承擔較大的信息成本、訴訟成本、人情成本、上訪成本以及被報復成本等，這些巨大的成本往往讓人望而卻步，不敢監督。
2.村社權力監督中公眾參與的缺席。在現代化沖擊下，農民的生產方式、生活方式、從業方式、組織方式和職業結構等都發生了重大變革。在市場化背景下，農民對家庭經濟生活改善的關注度遠遠高于對村社公共事務的關切。畢竟任何參與都需要時間和精力等成本付出，而一旦將大量時間用于公共事務，就會造成對其他時間精力的擠壓，從而影響個體在社會中的競爭。我們在調查中發現，村民日常更關心的是彼此之間家庭財富增長的比較，比如比較誰家的房子更豪華，如果相比鄰居收入差距太大，村民會覺得“很沒面子”，產生極強的挫敗感。事實上，在現代社會，公眾參與權力監督的冷漠或缺席現象比較普遍。
三、監察下鄉的雙重機制
國家監察職能向基層延伸的廣州樣本
現代國家治理的軸心邏輯是尋求權力和權利之間的平衡，“監察下鄉”中就包含著“權力制約權力”和“權利制約權力”的雙重邏輯：一是作為國家建制的紀檢監察機構對村社權力監督的強化，即通過“權力制約權力”；二是動員社會參與監督，即通過“權利制約權力”。因此，從國家治理視角來看，監察職能向村社延伸包含實現“權力制約權力”的組織建設和實現“權利制約權力”的社會動員兩個方面。組織建設體現了村社權力監督的國家治理邏輯，社會動員則體現了村社權力監督的社會參與邏輯，只有二者形成合力，方能有效進行村社權力監督。
那么，在實踐中村社權力監督的國家和社會兩個方面的力量建構是如何實現的，我們可以以廣州市為例進行個案考察，探究其具體的實踐路徑。2018年以來，廣州市在推動監察職能向鎮（街）延伸的基礎上，探索在所有村（社區）全覆蓋建立監察站，其創新做法獲得了2020年第二屆中國廉潔創新獎①“特色獎”。與此同時，廣州市還非常重視通過動員社會參與推動監察工作向基層延伸，進行了“切實提高實名舉報率的系列探索”，以提高實名舉報率為重要切入點與突破口，切實動員社會參與，加大村社權力監督力度，并獲得了2020年第二屆中國廉潔創新案例“優秀獎”。廣州市的這些探索在全國居于前列，具有較強代表性和啟示意義。通過廣州市的實踐，我們大體上可以把握監察職能向基層延伸的國家和社會關系建構邏輯。
（一）組織建設：監察職能向基層延伸的國家治理機制
2018年10月，廣州市紀委監委制定下發了《監察職能向基層延伸工作實施方案》，按兩步走開展監察職能向基層、村（社區）延伸工作：第一步，實現鎮（街）派出監察組的監察機構、監察人員、監察職能“三到位”，已于2018年12月28日全面完成；第二步，探索推進監察職能向村（社區）延伸工作，選取四個區開展試點。截至2019年6月，全市設立村（社區）監察站2866個，共配備站長1986名、監督員5183名、信息員8597名，其監察職能實現的組織建設路徑主要包括如下四個方面：
1.明確監察組織建設目標。《監察法》實施后，村社干部逐漸納入公職人員隊伍中，順應了“政權的官僚化與合理化”的趨勢。監察組織建設就必須緊緊圍繞增強對公權力和公職人員監督全覆蓋、有效性的改革目標進行。廣州市著眼于實現監督全覆蓋，把法定監察對象全部納入監督范圍。充分考慮經濟聯社、村改制公司中的社委會、董事會受到有效監督和約束較少等因素，把對村級集體經濟組織的監督作為重點領域，將社委會、董事會領導層等“關鍵少數”納入村（社區）監察站監督對象范圍，不斷強化監督威懾力。著眼于增強監督有效性，發揮村（社區）監察站貼身監督的“前哨”優勢。每個監察站設站長1名，監督員2—4名，信息員若干。站長一般由村（社區）黨組織紀檢委員（紀委書記）擔任，情況復雜、經濟體量較大的村（社區）的監察站、片區監察站設置專職站長；監督員由村（社區）監督組織負責人、紀檢人員擔任；信息員由熱心黨員、群眾擔任，形成內外協調聯動、群眾廣泛參與的監督格局。
2.完善監察工作機制。為了推動村社監察組織建設，廣州市捋順了兩個關系：一是派出鎮（街）監察組與村（社區）監察站的關系。派出鎮（街）監察組依據監察法設立，具有法定地位；村（社區）監察站不是一級組織，而是派出鎮（街）監察組的延伸、探頭和前哨，是派出鎮（街）監察組與村（社區）之間的“舟”和“橋”。二是村（社區）監察站與原有監督組織的關系。賦予監察站在村級監督機構中的統籌協調職能，在更大范圍整合運用監督力量，建立監察站與村（社區）紀委、村務監督委員會、社區監委會等監督組織的聯席會議制度，互相通報信息，研判分析形勢，增強監督合力，擴大監督效果。
3.創新監察組織模式。在監察站建設上，廣州市鼓勵針對不同情況，探索適宜的模式，具體模式包括：一是“1對1”模式。重點監督掌握大量集體資產資財的行政村、經濟聯社、村改制公司等村集體經濟組織，單獨設立監察站并配備站長，在必要時落實站長專職化。二是1對N模式。在規模較大、監察對象較多的城市社區，每社區設立1個監察站，站長可同時在2—3個監察站兼任。三是片區模式。在地理、經濟、文化聯系緊密的城市社區，以3—4個社區為單位劃片分區，設立綜合監察站，除了每社區設一名專職人員以外，還設綜合監察站站長1名，進行聯合作戰，實現規模效應。
4.規范監察組織職責。一是嚴把監察人員“入口關”，監察站站長、監督員、信息員要滿足政治、道德、遵紀守法、能力素質、健康狀況等方面的條件，站長實行任職回避，由鎮（街）黨（工）委負責遴選或招聘，并報區紀委監委備案。二是統一工作職責，賦予監察站開展廉政宣傳教育、收集情況反映、接待群眾來訪、協助開展監察等工作職責。三是統一監督管理，建立區紀委常委（監委委員）掛點聯系、機關協調配合機制，建立健全日常管理、學習培訓和監督考核等制度，督促監察站工作人員積極履職。
綜上，從國家治理視角來看，廣州市從目標、機制、模式和職責等四個方面，建構起加強基層權力監督的國家治理機制和組織體系，體現了“權力制約權力”的實踐邏輯。以村社監察站為依托，強化村社監察組織建設，突破了原有的村務監督委員會的監督格局。廣州市的探索與實踐，在一定程度上實現了國家監察體制改革的縱向到底，延伸到了國家治理最基層的村社單元，強化了村社權力監督的治理體系建設。
（二）制度激勵：監察職能向基層延伸的社會參與機制
國家治理既包括國家對社會的滲透和嵌入，以求在全社會貫徹實施其政治決議，又包括有學者提出的“社會領域能夠對國家權力進行制度性的監督和約束”[10]。現代國家治理的根本就是增強社會參與監督的權利，以期制約國家權力，使國家專斷性權力逐漸得到有效約束。正因為如此，中國共產黨執政以來，非常重視權力監督中的社會參與。改革開放前，中國政治的一個基本面貌是：通過發動一系列的政治運動控制官僚制的弊端，并將政治運動視為發動群眾監督干部的必要手段[11]。這種社會動員參與監督具有非制度化、不可持續和不可控的特征，因而具有造成社會無序的風險，社會成本很高。改革開放以后，基本取向是走向制度反腐，在反腐的社會參與方面突出制度化和法治化。紀檢監察信訪舉報作為動員社會參與監督的主要方式，也同樣從社會運動式的無序舉報逐步走向制度化的動員舉報。在村社監察中，通過群眾舉報而發現違法違紀線索占到七成以上。
紀檢監察舉報方式通常分為匿名舉報和實名舉報，從權力監督的制度成本而言，與匿名舉報相比，實名舉報具有方便核實、避免誣告、有利于反饋的明顯優勢。實名舉報是衡量社會參與反腐積極性和有效性的重要指標，在新加坡、中國香港特別行政區等腐敗治理績效得到公認的國家和地區，實名舉報率長期保持在較高水平。因此，充分動員人民群眾在反腐敗斗爭中的主體作用，一個趨向是通過科學的制度設計，通過制度化動員社會參與村社權力監督，這里面體現了國家創制的重要作用，即“現代國家的建構改變著農村社會及其制度整合狀況”[12]。近年來，廣州市改革的重要突破口就是完善實名舉報制度體系，針對群眾對實名舉報的看法和顧慮，包括擔心實名舉報辦理效率低以及效果差、擔心受到打擊報復、擔心受到有關單位和群體的歧視等因素，構建了從舉報意愿產生到處置結果反饋的全過程制度激勵體系，通過制度化方式動員群眾參與村社監督。
1.建立“快速查辦+全程反饋機制”，提高制度化動員的有效性。廣州市以實名舉報的快速辦理、精準處置、全程反饋，形成對公眾主動進行實名舉報的正向激勵（見圖1）。一是建立受理“綠色通道”。對實名檢舉控告，承辦部門對舉報人開通綠色通道，即時進行受理，并加蓋“實名舉報”專用印章，快速呈送領導及時閱批，60日內限期辦結，如果確因特殊情況不能按期辦結，則由承辦部門向舉報人說明理由。二是全程實施“掛牌督辦”。建立實名檢舉控告專門臺賬，由專人負責維護，實施領導包案接訪制度，對與民生關系密切的重點領域實名舉報，明確通過電話催辦、軌跡跟蹤、發函督促、實地檢查、約談督辦、會議督查等方式，進行全程檢查督辦。三是嚴格落實“二次反饋”。廣州市首次提出“二次反饋”工作要求，即不僅在辦結后反饋，還要求承辦部門在審查調查過程中、初步結論得出前，專門向檢舉控告人反饋情況、交流信息，收集補充有關證據，既有助于通過有效溝通獲得更多有價值線索和證據信息，又能夠降低信息成本、提高查辦效率。
2.構建“激勵約束并重機制”，強化制度化動員的正義性。廣州市從正、反兩個方面重塑群眾反腐敗政治參與的權利意識、道德目標與價值理性，向社會傳遞提倡實名舉報、依規有序舉報的鮮明導向，營造鼓勵實名舉報的良好輿論氛圍。一方面實施獎勵實名舉報有功人員制度。向紀檢監察機關反映檢控類信訪問題，經查證屬實，使被反映人受到黨紀、政紀處分或刑事處罰以及對突破案件起重要作用的均屬于獎勵對象，對舉報有功人員視舉報問題的輕重程度、查處結果給予0.3萬—20萬元的獎勵金。同時，通過開設《信訪小劇場》、制作《實名舉報安全嗎》動漫劇、印制20多萬份宣傳海報和折頁發放至基層社區等方式，對公眾參與實名檢舉控告進行動員。另一方面，堅決打擊誣告陷害行為。制定《關于主動交代問題和自動投案的信訪處理工作規程（試行）》和《廣州市紀委監委查處誣告陷害信訪舉報行為工作規程（試行）》，主動為受到誣告的干部澄清正名。同時區分因情況了解不清或認識上出現偏差而錯告、檢舉失實行為，規定任何單位和個人不得擅自追查信訪舉報人。
3.建立可靠的權利“保護機制”，確保制度化動員的安全性。廣州市會同公安機關制定《關于保護、獎勵實名舉報有功人員的暫行辦法》，以嚴格的規范流程和保密舉措，對實名舉報人進行全方位保護，消除其受到打擊報復的風險。一是明確保密制度。由專人在專門場所對實名舉報及調查材料進行保管，嚴格執行審批調閱制度，未按規定審批，嚴禁調閱相關材料。嚴禁將舉報材料轉送無關單位和個人。在調查過程中，嚴禁出示舉報材料原件或者復印件。二是明確打擊報復舉報人懲處范圍。對以暴力、威脅或者非法限制人身自由等方法侵犯舉報人及其近親屬人身安全，以及對舉報人及其近親屬無故給予黨紀、政務處分，或者故意違反規定加重處分等八種行為定性為打擊報復舉報人行為，進行嚴厲懲處。三是明確舉報人保護具體措施。舉報人如果受到打擊報復，可即時向紀檢監察機關或公安機關申請保護。
綜上，廣州市從快速反饋、有效激勵和權利保護等三個方面建立健全公眾實名舉報制度，以國家制度動員方式，推動社會參與村社權力監督，體現了“以權利制約權力”的實踐邏輯。既實現了權力監督中的國家和社會的良性合作和互動，又有效地減少了腐敗處置的制度成本，為推動監察職能向村社延伸奠定了社會參與的基礎。
四、監察內卷和監察下沉
國家監察職能向基層延伸的困境與突破
如前所述，廣州市探索監察職能向村社延伸的實踐路徑在全國具有一定的代表性。從各地的實踐來看，監察工作向農村延伸盡管取得了較好成效，但是在一定程度上仍然面臨著監察內卷化問題，即村社監察機構不是靠提高舊有或新增（人際或其他行政資源）機構的效益，而是靠復制或擴大舊有的國家和社會關系來擴散其行政職能②。當然，這種內卷化不同于杜贊奇所言的“國家政權內卷化”，這里的“監察內卷”是整體方向正確下的短期監察效能提升阻滯的一種現象。這種監察內卷困境同樣包含兩個方面：一是“權力制約權力”的組織建設面臨著力量不足、關系不順、職責不清的困境；二是“權利制約權力”的社會動員面臨著參與不足的困境。能否有效克服監察內卷化問題，將決定國家監察職能是否能真正下沉到村社、是否能有效規制小微權力。
（一）監察內卷：國家監察職能向基層延伸的困境
1.力量短缺。根據2019年中國共產黨黨內統計公報，全國105257個社區（居委會）、533824個行政村已建立黨組織[14]，全國農村黨支部委員約275萬人，社區黨支部委員約52.5萬人，這些都是監察體系的工作對象。與為數眾多的工作對象相對的是“現有的基層監察力量明顯不足”。例如，某縣監察體制改革后監察對象達3284人，與改革前相比增加了153%，而縣檢察院轉隸干部僅有6人，人員增加比例遠低于監察對象增加的比例，而且縣級紀檢監察干部人員短缺，年齡偏大，甚至出現“青黃不接”的現象，根本不可能下派更多的監察人員到農村和社區。隨著嚴肅黨紀、懲治腐敗工作力度的加大，基層監察工作的任務越來越重，日益凸顯基層監察力量的不足。由于缺少專職的監察人員，很多地方只能由鄉村干部兼職，沒有額外的工資補貼；除了日益繁重的監察任務，這些兼職的監察人員本身還有大量的本職工作要開展，因此大家對監察工作缺乏積極性，主要搞一些“制度上墻”的表面工作。
2.關系不順。如何理順監察站與其他村級監督組織的關系，防止“疊床架屋”的制度陷阱。我們在調研中發現：從表面來看，農村存在村紀檢委員、村務監督委員會、監察站等多種監督機構和監督力量，但工作關系和工作側重點并未完全厘清，尚未形成監督合力，監督效能欠佳。一方面，村（居）委會作為自治組織，干部由民主選舉產生，盡管近年來隨著國家向農村輸入資源的增多，國家權力對村（社區）干部的控制和支配能力增強，傳統科層制下的權力體系對其影響仍然相對較弱，監察站站長雖然是“上面派下來的”，但“自上而下”的權威性仍然不足，村（社區）干部對其“視而不見”甚至“刻意排斥”，其自身履職都不會有實質影響；另一方面，在部分村（社區），現階段監察站的監督手段與村務監督委員會等其他監督組織大體一致，如列席會議、定期理財對賬等，呈現“重復化”和“碎片化”特征，尚未顯現區別于其他村級監督組織的獨特優勢，有的村干部虛與委蛇，以形式主義對待監察站的監督。一位監察站站長提到，“我讓村紀檢委員帶著去入戶，他們就想辦法帶你去照張相，或者教你可以上傳哪天的照片，其實也是好心，他們認為你是為了完成上級的任務要留痕，就是來做做樣子的”（訪談記錄：FT20200720）。相應的，由于監察站權威尚未彰顯，更加無法“調動”村（社區）其他監督力量，極易陷入組織機構更加復雜精密但監督依然乏力的怪圈中。一位監察站站長提到，“說是監察站有好幾個人，其實就是‘光桿司令’，主要是站長在做事，沒有團體感”（訪談記錄：FT20200721）。
3.職責不清。如何明晰監察站與村（社區）集體的界限，防止“反客為主”的職能錯位。村（社區）監察站作為一種國家政權力量進入基層社會，尤其是農村社會，普遍存在角色定位難的問題，甚至可能與村（居）民自治發生沖突、抵牾。由于基層熟人社會的特性，監察站站長為開展工作必須爭取村干部和村民的信任和支持，因此無法脫離解決村集體業務及民生問題，監督職責定位逐漸模糊，甚至存在矮化為村委工作部門的傾向。一位監察站站長反映，“你要融入進去就必須得幫村干部做事情，幫村民解決問題，但是這又不是我們的職責，一直去做又仿佛成為他們的附庸，就很難把握定位”（訪談記錄：FT20200723）。大部分村民反映的都是土地、環境等民生問題，監察站難以直接解決。更嚴重的是，監察站成為村委推卸責任的對象和村內矛盾焦點，并且由于監察站與村（居）委會的界限進一步模糊，在群眾眼中，監察站與村（居）委會并無二致，導致監察站更難以凸顯其權威性，更遑論取得村（居）民信任。一位監察站站長無奈地說道，“疫情期間有村民向我反映售賣活禽的問題，我跟村民解釋過了，說自己是監督的，已經跟村委、城管都反復溝通去推動解決了，以后有類似的問題可以先找村干部，如果村干部不解決再來找我，村民就說我不作為”（訪談記錄：FT20200725）。
4.參與不足。公眾參與是廉政建設的核心要素和動力之源。如前所述，實名舉報是推動基層監督、有效控制監督成本的重要途徑，但是根據我們對廣州市的調查，發現在實踐過程中，這種制度化社會參與監督形式也面臨著諸多的挑戰：一是增長瓶頸與反彈壓力的雙重挑戰。隨著群眾對實名舉報政策的知曉率和認同度已經達到較高水平，實名舉報率超過50%后增長明顯放緩，對于實名舉報的物質獎勵沒有形成規模效應，群眾仍然對舉報實效性、安全性存在一定顧慮，現有工作成果仍有反彈壓力。二是冒名檢控與誣告陷害的雙重風險。一方面，實名檢舉控告在辦理效率和質量方面的顯著優勢，誘發了部分人員的冒名檢舉控告，擠占了紀檢監察機關分配給實名檢舉控告的工作資源；另一方面，在實名舉報的責任約束下依然存在誣告陷害的現象，影響了正常實名檢舉控告秩序。三是工作績效與群眾期盼的雙重落差。實名舉報率的提升成果轉化為成案率、查實率方面還有較大努力空間，實名信訪件的大幅增多，造成辦案資源分配日益緊張，個別案件沒有及時辦結和反饋，離群眾的期盼還有較大差距。
（二）監察下沉：國家監察職能向基層延伸的突破路徑
在國家治理過程中，傳統的國家基層政權建設主要目的是為了征稅和向下汲取資源。2006年，中國廢除延續千年的農業稅，基層征稅等汲取職能逐漸為服務取向的項目制治理所取代。傳統的“政權下鄉”更主要的是國家借助政權強制力對鄉土社會進行控制，此后逐步轉向“服務下鄉”，即國家通過向農民提供公共服務將國家權力延伸到鄉土社會[15]。因此，“監察下鄉”必須順應稅費改革后“服務下鄉”的邏輯，規制“服務下鄉”（包含著資本下鄉、項目下鄉等內容）過程中“小而散”的基層微權力造成的廉政風險，實現國家的再建構。其基本路徑同樣包括兩個方面：一是通過加強監察隊伍建設、捋順組織關系、提高監察效能推動“權力制約權力”的組織建設；二是通過監察工作的核心“信息公開”推動“權利制約權力”的社會有序參與擴大。
1.完善“權力制約權力”的組織建設。一是加強村社監察站隊伍建設，提高履職能力。基層政府應大力支持，統籌協調人員選配、財政經費等方面事項，盡快落實監察站站長、監督員和信息員的身份、待遇等，以吸引素質較高的人才。由鎮街對監察站的工作開展定性定量的考核，設定良好的薪資和職務晉升制度，如對評價優秀的監察站站長，可以推薦參加公務員定向招錄考試，增強干事動力。可考慮將監察站成員納入紀檢監察干部年度培訓計劃，聯合組織農業農村、住建等多部門，加強對“三資”交易、三舊改造、招投標、物業租賃等重點領域的管理，對涉及的相關紀律、法律規定以及工作流程進行培訓，增強培訓針對性。定期編寫典型案例參考，注重操作性和指導性，凸顯監察工作特點，為監察站開展監督工作提供借鑒。二是建立溝通協商機制，捋順組織關系。在鎮（街）層面，須加強派出鎮（街）監察組與鎮街職能部門的溝通，推行“兩同步”，即職能部門下發相關政策通知同步抄送監察站、組織召開重大會議同步通知監察站站長列席參加，減少監察站與村（社區）集體之間的信息不對稱。在監察站層面，建立監察站與村（社區）級紀檢委員、村務監督委員會等監督組織和人員的聯席會議機制，互相通報信息，研判分析形勢，發揮監察站近距離、常態化、全天候監督的優勢。
2.推動“權利制約權力”的社會參與。一是建立問題線索快速辦理機制，提高監察效能。加強派出鎮（街）監察組建立接收監察站反映問題線索及處置情況臺賬，做好收集、梳理、分類、處置、督辦、通報等工作，并定期上報區紀委。對公眾主動反映的問題進行快受理、快初核、快查辦、快反饋，提高監察站移交線索辦理質量和效率。健全突出問題處理機制，區紀委監委和派出鎮（街）監察組針對“三資”管理、三舊改造等風險突出、群眾反映強烈的普遍性和領域性問題開展專項治理，發揮監督保障執行、促進完善發展作用，提升基層治理水平。二是建立以監察工作為核心的信息公開制度，提升公眾參與度。可考慮依托村（社區）監察站，加強和村務監督委員會的工作聯動，選配較為年輕、有干勁的監督員、信息員，激活村級監督力量，加強紀檢委員在監督黨員以及監督村務公開和財務公開上的作用，強化對村社干部的監督。推動監察站站長利用黨員大會、村民代表大會，定期向村民作“工作報告”，總結介紹監察站近期工作成效。在信息溝通方面，可以定期在微信公眾號推送監察站工作動態、履職情況，設置監察舉報相關欄目，促使群眾正確認識監察站的職責定位，逐步引導群眾正確反映問題，促進監察站履職更加聚焦監督主責主業。
五、總結與討論
監察下鄉和國家基層治理現代化
黨的十九大報告提出，“實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋”，但村（社）干部是否屬于公職人員一直存在爭議，及至《監察法》第十五條規定監察對象包括“基層群眾自治組織中從事管理的人員”，2020年《公職人員政務處分辦法》明確公職人員包含“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”，村（社）干部被正式列為國家公職人員，為監察職能向基層延伸確立基本的法律依據。隨著現代化程度的加深，國家政權日趨科層化和合理化，村社干部也逐步由原來的“社會人員”而被納入“公職人員”隊伍中。正如韋伯所言：“理性的國家是建立在專業官員制度和理性的法律之上的。”[16]將村社干部納入公職人員隊伍中，無疑是國家政權建設走向合理化和法治化的重要體現。從封建社會的“皇權不下縣”，到新中國成立后逐步下沉到鄉鎮，及至當前將村社干部納入公職人員隊伍中，國家治理更為深度地走向理性化和科層化。
村社干部既是連接國家和社會的紐帶，也是國家權力嵌入和整合社會的行動主體。從國家治理視角來看，村委等擁有控制權威性資源與配置性資源的資格和能力，因此國家權力嵌入社會愈深，權力和社會網絡的糾合就更加復雜，權力—利益網絡所產生的廉政風險就愈高。如果貼近社會的“小微權力”得不到有效監督，其權力的公共性很容易蛻化變質，對社會的破壞也就更為直接，將從根本上腐蝕黨的執政根基。這一點在杜贊奇描述的1900—1942年華北農村的“贏利型經紀”勒索搜刮社會的后果中可以得到警示。因此，從根本上來說，“監察下鄉”是伴隨國家基層政權建設的科層化和合理化，國家對基層干部權力的制度化規制。這種權力規制的基本路向還是遵循了韋伯式的官僚制路向，其內核是走向權力法治化，根本方向是建立一種法治型的國家治理，這無疑契合了推進國家治理體系和治理能力現代化，以中國之制推動中國之治的精神實質。
當然，這種權力規制的法治化面向并不是由國家單方面完成的，而是在國家動員社會、推動國家和社會的合作和互動中完成的，體現了“權力制約權力”和“權利制約權力”的雙重邏輯：一方面，像“國家創制社會是城市基層治理轉型的憑借機制”[17]一樣，國家推動“監察下鄉”行動的路徑仍然體現了“國家創制”的特征，即依托監察站設立進行村社監察組織建設，推動“權力制約權力”的發展；另一方面，通過“國家創制”的制度激勵，推動權力監督的制度化動員，重視保護公眾參與權力監督的積極性、安全性和權益性，這種制度化動員公眾參與監督的保護性，體現了“權利制約權力”的基本路向，對于彌散化的小微權力規制來說，“權利制約權力”是權力規制的治本之策。總之，可以預見的是，在這種村社權力監督“雙重邏輯”的推動下，“監察下鄉”將成為國家基層治理現代化的重要環節。
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注釋：
①“中國廉潔創新獎”是由中國管理現代化研究會廉政建設與治理研究專業委員會、清華大學廉政與治理研究中心（北京廉政建設研究基地）聯合倡議發起并具體組織的評選活動。“中國廉潔創新獎”的評選秉承非營利性、學術中立、客觀公正和公開透明的原則，評選標準包括創新程度、重要程度、效益程度、持續程度和推廣程度等五個方面。2018年以來，每兩年舉辦一屆，目前已經舉辦了兩屆。
②本文的“內卷化”概念借鑒了杜贊奇關于“國家政權內卷化”的概念，其基本內涵是國家政權的擴張應建立在提高效益的基礎之上，否則其擴張便會成為“內卷化”。參見杜贊奇：《文化、權力與國家：1900-1942年的華北農村》，江蘇人民出版社，2003年版，第51頁。
(作者系廣州大學公共管理學院教授、博士生導師，中國鄉村發現網轉自：《行政論壇》2021年第1期）
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