杜志雄等:從國際經驗看中國農業綠色發展

我們先看一看美國的農業綠色發展演進歷程。美國的農業綠色發展，大致可以分成三個階段。美國農業實際上在19世紀末就進入到一個高速增長的時期。在那個時代，化肥和農藥大量使用，使用的化學投入品已經達到了非常高的水平，并導致對農業自身及對周邊環境的雙重危機。到了20世紀初，美國社會，特別是農業主管部門的官員就開始思考他們未來的農業之路究竟怎么走？可能有不少同志都閱讀過一本書，叫《四千年農夫》，這本書是在20世紀初的時候，是一個叫富蘭克林·金的美國農業資源局的局長在考察了中國的農業、日本的農業和韓國的農業之后寫的。他寫這本書的目的就是尋求美國農業綠色可持續發展之路，他經過考察發現，美國農業農業要克服危機，可以從東方農業的傳統智慧當中尋找到扭轉它不可持續發展的方式和方法。由此開啟了美國農業綠色發展的第一個階段，我們將其稱為農業綠色發展的啟蒙階段（20世紀前期-20世紀60年代）。

美國農業綠色發展的第二階段是20世紀60年代到20世紀90年代，這是美國農業綠色發展的快速發展時期。這一時期，有一些值得重視的標志性的事件，一是《農產品貿易發展和援助法》、《糧食安全法》、《食品、農業、水土保持和貿易法》等法律制定并實施，“土地休耕計劃”、“通過土壤保護計劃、沼澤地保護計劃、農夫條款、遵從條款等保護土地”、“鄉村發展計劃”等行動被采用；二是在1985年頒布和實施的《食品安全法》中首次將“環境保護”納入農業法體系中；三是在1985年以后頒布實施的《美國環境教育法》、《食品安全法》、《聯邦土地和管理法》等等法律中，農業政策工具從農業內部的“污染治理”向整體“生態環境保護”轉變。正是由于這些措施，農業綠色發展技術大幅度提升、農業生產結構進一步優化、農業發展帶來的環境污染問題得到抑制和緩解、農業綠色發展在農戶的普及程度開始逐漸顯現，農業綠色發展的技術應用開始逐漸推廣起來。整體上看這一時期扭轉了以往不可持續的農業發展道路，綠色發展成為農業發展的主流形態。

20世紀90年代以來是美國農業綠色發展的第三階段，是農業綠色發展的成熟及突破階段。這一時期，美國農業綠色發展的范圍和內容逐步擴大，以農村發展和農業的可持續發展為重點，并制定了一系列的政策和方案予以支撐。1997-2002年美國農業部任務報告中明確提出保護農業綠色發展，促進對自然資源的明智管理。1991年在原來《有機食品生產法》的基礎上，制定了《有機食品證書管理法》。1996年，美國政府修改《農業法案》，增加了資源保護等方面的管理辦法。2002年，美國出臺《2002年農場安全與農村投資法案》，通過實施生態保護補貼計劃對農業綠色發展進行支持。2007年《農場法建議》提出把農村發展的財政支持措施從“相機投入”轉變為“經常投入”, 設立能源資助平臺、商業貸款和商業擔保平臺、商業資助平臺、社區計劃平臺等四大政策平臺, 合并、整合不同部門分散的發展計劃、援助項目以及其他政策工作。2008年頒布《食物、保護與能源法案》，增強對有機農業的補貼；2010年美國政府頒布《健康、無饑餓兒童行動》法令，提出有機貿易協會將提供10億美元的資金用于進行有機食品的試驗計劃，用于學校食品計劃中有機食品的提供。2011年1月，美國總統奧巴馬簽署《FDA食品安全現代化法案》（FSMA）。

2.荷蘭農業綠色發展

荷蘭農業綠色發展與美國的背景不盡相同，但也大致經歷了三個大的階段。

第一階段是20世紀80年代，表現為嚴格控制畜禽養殖量。養殖污染治理是荷蘭農業政策轉型的最初目標。種植業和畜牧業的高度專業化分工，改變了傳統種養結合的農業產業結構，使兩者嚴重分離。農業地區由于缺少有機肥料，不得不使用化肥來提高產量，而化肥的過度使用也對土壤和水質造成非常明顯的負面影響，而畜牧地區的動物糞便無法處理，大量的糞污積壓造成了嚴重的環境污染。根據荷蘭統計部門的公開數據，從1970年到1980年，荷蘭生豬養殖數量增長了1倍，由500萬頭增加到了1 000多萬頭，雞的養殖數量增長了30%，由6 000萬羽增加到8000多萬羽。因此，20世紀80年代，荷蘭政府開始通過立法方式嚴格控制畜禽養殖量，以穩定糞便的產生量。1984年，荷蘭提出了豬和家禽的生產權，禁止新建養殖場，并實行歐盟的牛奶配額制度，以立法形式規定每公頃耕地的承載規模（即每公頃土地上牲畜糞便的P2O5總產出量不能超過125kg），不再允許現有養殖戶隨意擴大經營規模。所有從事畜禽養殖的農場和公司必須登記種養殖規模，申請糞便排放許可，超過標準的必須繳納糞便處理費。同時，政府還協助建立畜禽糞便交易市場，支持建立大型糞便處理廠，集中處理過剩糞便，對于剩余糞便采取統一管理、定向分流，將畜牧業發達地區過剩的糞便向需要糞肥的大田作物生產區輸送，甚至出口到國外。

 這一階段，荷蘭各類農業環境保護法規也逐漸建立起來。除了養殖權外，荷蘭先后出臺《土壤保護法》、制定畜禽養殖國家環境政策計劃，要求從養殖結構調整、總量控制、糞便排放處理等3個方面控制畜禽養殖業對環境的污染，還提出了化肥法案和農藥削減計劃，開始有計劃的減少農業生產中的工業化學品投入，提倡發展循環經濟。

20世紀90年代是荷蘭農業綠色發展的第二個階段，特點是嚴格控制肥料和農藥施用。20世紀90年代以來，在1987年化肥法案的基礎上，同時也是適應歐盟共同農業政策目標，荷蘭相繼實施了5個硝酸鹽肥料行動計劃。每公頃耕地和草地的硝酸鹽標準，分別由1990年的125kg和250kg，下降到1995年的110kg和150kg；到2000年時，對兩者的施用要求進一步下降到85kg。如果農場主無法達到以上標準，則將會被強制征稅。在此基礎上，為有效監測農業生產對水體造成的污染，1998年荷蘭還進一步推出了養分核算系統，監測農業生產活動過程中礦物質成份的實際流失量。在這一階段，政府還建立了要求更為嚴格的農業環境保護政策，在投入品減量、保護土壤質量、糞便和氨氣排放控制等方面做了大量工作。同時，政府也鼓勵農戶采取先進的飼養技術。另外，政府還積極支持研發可以接受應用的高效低殘留農藥和生物農藥。在政策支持下，相關農場和企業積極采取措施，通過投資改進種養技術、提高管理水平，基本上達到了政府規定的新的工業品投入標準和養分排放標準。

2000年以來，荷蘭農業綠色發展進入到第三階段，亦即農業資源全面管理的階段。2000年歐盟出臺了水框架指令（Water Framework Directive），目的是對水資源進行全面監管，即在保護好地下水的基礎上，進一步要求保護好地表水，主要是針對來自農藥、化肥和重金屬等領域的氮、磷和許多其他化學污染物。長期以來，荷蘭飲用水中農藥污染嚴重，其中檢出的農藥80%是除草劑，因此該指令對荷蘭農業發展的影響非常顯著。以該指令為基礎，荷蘭政府開始建立全面的淺層水、地下水監測體系，對水資源質量進行全面監管，并由水質監管倒逼農業投入監管，要求農業生產者建立詳細的投入產出記錄檔案，從而進入農業資源全面管理階段，鼓勵發展循環農業，促進農業發展與自然保護相協調。由于養分核算體系主要側重于養分流失管理，對于投入環節的監管有些不足，荷蘭于2005年取消養分管理體系，隨后建立了更為嚴格的農業資源投入標準和監管體系。2007年，荷蘭政府還出臺新建動物圈舍低排放標準，將農業生產的環境保護要求由傳統的種養環節進一步延伸到圈舍設計、種養殖管理、廢棄物處理等全生產鏈條中。

在高度重視農業環境污染治理的基礎上，荷蘭也更為重視農業發展的生態功能，大力發展觀光休閑農業、康養農業，支持有機農業、循環農業、自然保護型農業發展。2000年以來，荷蘭有機農場數量增長了60%，占所有農場的比重由2000年的1.6%提高到2012年的2.6%，雖然總體比重仍較低，但在歐盟地區已經屬于發展較快的地區之一。2011年，荷蘭政府啟動可持續發展議程，開始探索國家綠色增長模式，要求建立可持續的農業產業體系和食物供給體系。2016年，荷蘭進一步提出了“循環經濟2050”計劃，將發展循環農業視為解決氣候變化和資源緊缺的重要途徑，2018年已發布循環農業發展行動規劃，要求盡可能在當地、全國或者全球范圍內，構建種植、園藝、畜牧和漁業產業間大循環體系，既減少對外部環境的影響，又顯著提升廢棄物利用率，計劃在2030年前實現農業廢棄物、食物消費等領域的循環利用率達到80%，成為全球領先的循環農業經濟大國，到2050年循環利用率進一步達到100%

3.日本農業綠色發展

我們選擇的第三個案例國家是日本，前面在介紹為什么選擇日本的時候有所說明。日本也是東亞擁有生態農業發展傳統和智慧的國家之一。同時它也沒有明顯地經歷過高投入高污染的不可持續發展的階段。日本農業綠色發展可被視為傳統農業生態文明的延續和拓展。這其中，重視綠色發展技術的研發和運用，可視為其農業綠色發展的最大特征。概括地看，日本戰后農業綠色發展，大致也可分為三個階段。

 首先是綠色農業的基礎恢復鞏固期，主要發生于70年代之前。二戰后的日本工業化速度空前，然而造成的副作用就是農業發展相對滯后。為了進一步提高農民的積極性，日本政府不斷出臺法律法規，鼓勵以土地租佃為中心，加快農業土地使用權流轉，二戰后日本政府相繼頒布了《農業改良資金助成法》和《山村振興法》，修訂了《糧食管理法》《農業協同組合法》等法律，1952年，日本制定了《農地法》,以法律形式對以上做法進行了規定， 確保了土地小規模家庭經營的合法性，為日本農業土地的集中連片經營、共同基礎設施建設奠定基礎，也降低了農業生產中對環境的破壞程度，為農業綠色發展打好基礎。

70年代——90年代是日本農業綠色發展的第二階段，也是綠色農業技術的提升期。日本對農業綠色發展技術政策的推行經歷了較為艱辛的過程，由于日本小規模土地所有者占主要地位，農民在開發和利用先進科學技術上困難更多。因此政府在綠色農業技術方面投入較大力度支撐。一是對科研經費的投入，1960年以來，日本農業科研經費不斷增加，1976年達到1518億日元，約占政府科研經費總額的30%。 二是建立完善的推廣制度，為了進一步推進農業技術成果在各地得到廣泛應用和推廣，日本政府在全國建立了完善的推廣普及制度研究成果需在各地方的農業試驗場進行試驗，確定其推廣價值，再將其提交給當地農政局和基層農業試驗場進行論證認可。三是人才支撐，主要依靠基層農業合作組織的農業指導員和在市盯村政府的農業技術員，共同形成完整的技術指導和推廣力量。

同時在此階段，日本開始注重農業綠色發展的多重效應模式探索，推進農業綠色發展的多元路徑，日本農村從70年代左右出現“觀光熱”，這也為農業綠色發展帶來新的機遇。80年代后，大量民間資本開始大規模開發度假村和精心旅游開發，日本各地農村開始發展綜合修養地、農業主體公園和模仿歐洲風情的莊園，為農業綠色發展提供了新的載體和渠道。

1990以來屬于第三階段，是日本農業綠色發展的和諧共進期。20世紀90年代以來，適應WTO農業貿易規則的約束，日本農業更加重視農業多功能性的發揮。農業綠色發展與人類經濟、社會發展的融合度不斷提升，日本政府充分結合旅游業與綠色農業，提出休閑觀光農業發展模式，并且探索出協同推進的“農業觀光”式發展模式，大大提升了農業綠色發展的多元效益轉化，也促進了人、自然與經濟的互促互進。1992年6月，“綠色觀光”首次出現在日本農林水產省的“新的糧食、農業和農村的發展方向”的政策文件中，日本觀光農業的發展從此走上“快車道”。在政府相關政策的扶持下，以觀光農園、市民農園和農業公園為主要形式的綠色觀光農業發展格局逐漸形成。 與此同時，日本綠色發展的政策支撐持續推進，1999年7月12日日本政府頒布《食物、農業、農村基本法》，提出創新的政策法規，其主要目的確保食品的穩定供給,發揮農業在保護國土與涵養水源、保護自然環境等方面功能，實現農業的可持續發展與農村的全面振興。同時，日本政府還為農戶提供災害防治，資源改良等技術信息，在提供財政補貼之余，還提供無息貸款來支撐農業綠色產業的發展。日本農業基本法規定了政府必須對農業予以財政補助的政策，通過財政轉移支付的方式，對地方綠色農業的發展提供支撐。同時日本政府籌建了政策性金融機構，對綠色農業產業中的企業提供長達20到30年的長期信貸資金，并收取較低額度的利息，政府財政并給與一定的補貼。此外，日本在農業綠色發展過程中，投入大量的資金進行農業綠色發展的技術升級和對農民的應用培訓。

4.世界農業綠色發展的基本特征和規律

從上述三國農業綠色發展的基本歷程，大致可以總結歸納出七個方面的共性特征和規律。

第一，盡管各國農業綠色發展的背景、動機、路徑、技術等等存在差異，但殊途同歸，最終都走上農業綠色發展之路，這是三國農業發展的不爭事實。

第二，各國農業向綠色發展轉型的起點有早有晚，但大致都在上個世紀90年代和本世紀初達到了一個相對穩定的農業綠色發展格局。農業綠色發展已經成為這些國家農業發展和現代化題中應有之意。注重生態生產技術運用、貫徹綠色發展理念已經成為農業產業鏈利益相關者的共同自覺行動。

 第三，各國農業在向綠色發展轉型的過程當中，雖然整體上都是沿著農業綠色發展的諸多方面（投入品減量、節水節地、土壤肥力保持、農業多功能性利用等等）展開的，但是各國都根據本國農業發展的實際，在不同時期，農業綠色發展的著力重點事實上又是具有一定差異的，并非是齊頭并進。以荷蘭為例，第一階段重點在控制養殖數量和牲畜排泄物與農地的比例關系，在第二階段則將重點放在嚴格控制肥料和農藥施用；在農業資源全面管理的第三階則將重點置于建立更為嚴格的農業資源投入標準和監管體系。

第四，各國農業在向綠色發展轉型的過程當中，都高度重視綠色生態技術的研發和運用。綠色發展從本質意義上說，就是要用綠色生態型農業技術替代非綠色生態的傳統和"現代"農業技術。換言之，綠色生態型農業生產技術的可獲得性是農業綠色發展的前提和基礎。美國是世界農業技術的主要提供者。在注重綠色發展后，同樣高度重視綠色農業技術的研發和利用；而荷蘭，一直高度重視支持研發可以接受應用的高效低殘留農藥和生物農藥。日本農業并未經歷明顯的高投入、高污染的時期,它是東亞生態農業發展思想繼承的比較好的國家,其農業綠色發展的特點就在于其較注重生態綠色農業技術的研發。

 第五，各國農業在向綠色發展轉型的過程中，都非常重視運用有利于促進綠色發展的政府計劃和專項行動，來實現綠色發展目標。如荷蘭，2011年啟動可持續發展議程；2016年提出“循環經濟2050”計劃，將發展循環農業視為解決氣候變化和資源緊缺的重要途徑；2018年發布循環農業發展行動規劃，計劃在2030年前實現農業廢棄物、食物消費等領域的循環利用率達到80%，成為全球領先的循環農業經濟大國，到2050年循環利用率進一步達到100%。同樣，在美國和日本，也有類似的專項行動和計劃。

第六，各國農業在向綠色發展轉型過程中，高度重視將綠色發展、保持農業可持續性作為農業政策目標調整的一項重大內容來推進。荷蘭在經歷綠色發展的三個階段過程中，一直是將綠色發展與農業發展的政策目標調整相結合的。他們的農業政策目標在之前糧食供給的基礎上，逐漸增加了環境保護、自然景觀保持、增加動物福祉、降低氣候變化影響等內容，農業政策目標更為多元化；美國在1985年頒布的《食品安全法》里，首次將環境保護納入農業法體系中，并將農業環境保護確立為重要的農業發展政策目標之一。日本在1961年《農業基本法》、1999年《食品、農業和農村基本法》中均將農業環境保護納入日本農業政策目標。

第七，各國農業在向綠色發展轉型過程中，高度重視運用法律法規促進農業綠色發展，用好政策工具和手段執行或落實法律要求。在促進農業綠色發展的過程中，這些國家依法治農的特征及其突出。

以上從7個主要方面對國際農業綠色發展的特征進行了總結。從三國農業綠色發展的歷程看，在經歷農業高速發展后，都有一個向綠色發展轉化的過程，并且在推動農業進入綠色發展階段過程中具有一些共性做法和特征，這些共性特征和規律，是非常值得重視和借鑒的。

5.“十四五”時期及未來中國農業綠色發展的方向

參照上述3個國家綠色農業的發展特征，整體上看，中國農業綠色發展的進程基本符合世界農業發展潮流和規律。比如說，根據中國農業的時代特點、地域特征，在不同時期，特別是在“十三五”期間，有選擇、有重點地實施了一些國家計劃，推進了一些農業綠色生態技術運用等等，并在“十三五”期間圓滿完成了農業綠色發展在“一控兩減三基本”方面的任務目標，從這個意義上來說，中國農業綠色發展的進程并不晚，而且中國農業轉向綠色發展還有經歷了長期的生態透支支撐增長的情況下不得不轉的獨特背景。

農業綠色發展將是一個長期持續的歷史過程。借鑒國際經驗，“十四五”及未來中國綠色發展要沿著以下幾個方向繼續努力。

第一，明確農業可持續、綠色發展為中國農業發展的基本目標。國際經驗表明，農業綠色發展不應僅僅停留在“發展理念”的視角上，也不應僅僅停留在將其作為實現其他基本目標的手段和措施上，而是必須要將其上升到（融入到）基本發展目標里來?；灸繕耸且环N硬約束，目標是必須實現且可以考核的！農業發展目標是多元的，可以從諸多工作層面設立農業發展目標.但什么是基本發展目標呢？基本目標是超越一切其他目標、必須優先保障實現的目標。過去中國農業在基本目標上一直強調的是兩個，一個是農產品的穩定供給（包括糧食安全），一個是保障農民(農業生產者)的收入提高，這些直到今天都仍是非常必要、無可厚非的。中國農業發展到現階段，更要強調農業綠色發展，有必要把“保持農業可持續性”作為農業發展的第三個基本目標，要將這個目標跟農民收入、農產品穩定供給放到同等重要的位置上來認識和對待，只有這樣，中國農業發展才能真正向綠，才能綠得更好。關于什么是“農業的可持續性”，我們在2016年發表的文章——《中國農業政策新目標的形成和實現》中曾有過明確和具體的界定，即，施加于農業生產資料，也就是土地上的任何的技術措施，包括化肥、農藥、種子、機械等技術的使用，既不對農業生產資料（土地）和農產品本身(“農業之內”)產生負面作用，也不對農業生態環境系統（“農業之外”）產生破壞性影響，也就是說農業生產過程不產生負外部性，從而使農業作為一個整體，成為一個可以連續和可以重復的過程的狀態。這樣的狀態就是保持了農業可持續性（當然，我們可以建構一套指標，來衡量“可持續性”），也就是農業綠色發展真正要實現的目標。

 第二，促進農業生產主體行為的綠色化。要充分發揮家庭農場、合作社，包括農業土地托管等等在內的社會化服務組織在促進農業向綠色發展當中的引領和帶動作用。在這里面，我們還要突出強調家庭農場作為中國農業最主要的新型農業生產主體的作用。這源于我們對家庭農場的基本認知——家庭農場是最符合中國未來農業取向要求的農業生產主體。一個產業繁榮興盛如否、能否實現現代化，核心在于這個產業的從業（生產）主體的狀態。就農業綠色發展要實現的目標而言，特別是就農業綠色發展由誰來具體實施和落實而言，農業生產主體更具有核心地位。對此，我們認為中國能否走出一條特色鮮明的農業綠色發展現代化道路，從根本上來說，都將取決于能否形成一支具有生態自覺意識和綠色發展理念，兼具企業家精神和工匠精神，能夠對不斷變化的市場迅速實施沖擊反映式調整、能夠主要依靠自身力量而不是主要依賴政府的政策支持，能夠自主發展且自主發展能力強的，既區別于傳統的小規模的農戶，也區別于企業化大規模的農場，符合未來農業發展整體目標實現的新型生產主體的培育。這些新的生產主體，現階段最應看重、最需要培育的是家庭農場。

第三，擴大農業生態綠色技術研發和供給。要使農業生產者既有可替代的綠色生態農業技術可用，同時使用者的成本也實現最小化，從而使綠色生產技術被采納具有足夠的刺激。具體而言，我們覺得三類農業綠色生態技術需要加速創新進程、適應綠色發展需要。第一類是綠色育種技術，就是通過育種技術促進農業綠色發展，換言之,我們的種業發展要能夠提供出適合綠色發展需要的新品種;第二是低毒農藥、高效化肥，包括生物肥技術的研發和運用，第三方面的技術，前面是前述所有農業技術的總體集成性技術,如數字信息化農業技術等等。這三個方面的綠色技術創新和應用，應該齊頭并進。在這些技術的創新和應用上，發揮市場力是根本，但政府可能也需要在一些領域和環節上發揮重要的促進作用。

第四，優化農業綠色發展政策設計。從畜禽養殖糞便資源化利用、化學投入品減量等突出問題入手，逐步建立以地定畜、養分平衡制度體系; 另一方面要逐步建立嚴格的監管體系，鼓勵新型經營主體建立農業生產投入產出記錄，引導種養主體不斷提高有利于綠色發展的管理技術和水平。

第五，強化依法治農，通過法律手段將中國農業引入綠色、高質量發展新階段。從各國農業綠色發展實踐看,通過法律構建農業綠色發展目標和發展措施，同時又通過法律手段規范農業綠色發展的相關者,特別是生產者的行為,確保綠色發展目標實現,是較為普遍和成功的做法。中國早已進入依法治國的新時代，而依法治農也是依法治國的重要體現。運用好法律手段在下一步中國農業綠色發展推進進程中,也是重要的抓手之一。

（作者杜志雄系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、中國社會科學院農村發展研究所研究員；金書秦系農業農村部農村經濟研究中心經濟體制研究室主任、研究員，中國鄉村發現網轉自：《世界農業》2021年第2期，本文有刪減）