《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)文件）明確要求，要完善耕地保護(hù)制度改進(jìn)占補(bǔ)平衡。這一文件對(duì)自然資源部組建后如何落實(shí)耕地保護(hù)職責(zé)，有著重大指導(dǎo)意義。
從自然資源部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來看，原國土資源部耕地保護(hù)司被改組為耕地保護(hù)監(jiān)督司。監(jiān)督靠什么？制度是依據(jù)，數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)，能力是關(guān)鍵。從文件精神來說，構(gòu)建并實(shí)施耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)是核心要義，改進(jìn)并規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡是戰(zhàn)略要點(diǎn)。
法律規(guī)定是開展耕地保護(hù)管理和監(jiān)督工作的根本遵循。《土地管理法》明確規(guī)定，“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策”“對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”“國務(wù)院自然資源主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作”“國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度”“國家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度”。
《土地管理法實(shí)施條例》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》進(jìn)一步細(xì)化了耕地保護(hù)制度。再加上相關(guān)法律、部門規(guī)章，共同構(gòu)成了嚴(yán)整有序、上下銜接、主責(zé)明確、部門協(xié)同的耕地保護(hù)制度體系，即“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。
事實(shí)上，改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展始終快速運(yùn)行，如果沒有最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，18億畝耕地紅線可能早已失守。同時(shí)也必須承認(rèn)，最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度體系迫切需要完善和改進(jìn)。正如今年的全國自然資源工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)的，“用‘長牙齒’的硬措施嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度，嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線”。
完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，核心是讓“長牙齒”的硬措施有效發(fā)揮作用，確保18億畝耕地紅線守得住、不褪色。
一是要堅(jiān)持守正創(chuàng)新。永久基本農(nóng)田制度、耕地占補(bǔ)平衡制度等，已經(jīng)被多年實(shí)踐證明是有效的硬措施，要進(jìn)一步發(fā)揮好其作用。永久基本農(nóng)田是耕地中最核心、最穩(wěn)定的部分，是國家農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的核心區(qū)，是確保口糧安全的根本依據(jù)；而實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，是確保18億畝耕地紅線不失守的根本舉措。
二是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向。依據(jù)《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》精神，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》明確，實(shí)行耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)省長負(fù)責(zé)制。
實(shí)踐中，耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)要層層分解落實(shí)，而不是只有省長才有責(zé)任目標(biāo)。同時(shí)，即使落實(shí)了省長負(fù)責(zé)制，還有黨政同責(zé)如何落實(shí)的問題。有些地方雖然提出了“田長制”，但和省長負(fù)責(zé)制很難對(duì)接起來。而耕地是我國最為重要的資源，五級(jí)書記親自抓耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)很有必要。
三要堅(jiān)持問題導(dǎo)向。我國整體上進(jìn)入了新發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，建設(shè)占用永久基本農(nóng)田，優(yōu)化國土空間格局調(diào)整永久基本農(nóng)田，是必然會(huì)發(fā)生的。這些用途變化必須加以尊重，規(guī)范程序予以支持。建設(shè)占用永久基本農(nóng)田，必須報(bào)經(jīng)國務(wù)院審批核準(zhǔn)。
四要堅(jiān)持實(shí)踐導(dǎo)向。當(dāng)前，耕地后備資源接近匱乏底線。可用于墾造耕地的土地資源，已經(jīng)不再是水草豐美的草原和土層深厚、有機(jī)質(zhì)豐富的林地，也不再是疏干積水就可以開墾出萬頃良田的“北大荒”，而是沙地、裸土地、其他草地和鹽堿地。這些“光板地”要墾造為生態(tài)良田，工程投資大、技術(shù)門檻高、使用管理要求強(qiáng)。堅(jiān)持實(shí)踐導(dǎo)向，才能防止落入補(bǔ)充耕地不到位的陷阱。
除了上述措施，在完善耕地保護(hù)制度體系方面還應(yīng)有幾項(xiàng)關(guān)鍵舉措。
首先，在已有硬措施實(shí)施過程中，必須敢于較真碰硬，實(shí)實(shí)在在地“嚴(yán)起來”，而不是停留在口頭上、落實(shí)在“一陣風(fēng)”上。同時(shí)，再推出幾項(xiàng)“長牙齒”的硬措施。目標(biāo)責(zé)任考核、行政執(zhí)法和自然資源督察、耕地用途管制等，都具備成為硬措施的條件。
其次，堅(jiān)定不移地貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)）文件精神，全面推進(jìn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)落地生根。耕地看得見，數(shù)量一定要查清、算準(zhǔn)；耕地質(zhì)量不是所見即所得，可以借助科學(xué)的技術(shù)方法和裝備調(diào)查清楚、評(píng)價(jià)準(zhǔn)確。后者的當(dāng)務(wù)之急，是厘清資源管理、資源利用管理和資源利用后果管理的法定職責(zé)，不能繼續(xù)扯皮、“踢皮球”。
耕地生態(tài)對(duì)耕地資源保護(hù)利用、開發(fā)治理的綜合效果具有標(biāo)志性意義，耕地具備糧食綜合生產(chǎn)能力，說到底是耕地資源的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值在有效發(fā)揮作用。如果某地耕地的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值低于不可逆轉(zhuǎn)的閾值了，這個(gè)地區(qū)的耕地也將永遠(yuǎn)失去。
自然資源部已經(jīng)構(gòu)建了新的耕地資源質(zhì)量分類技術(shù)體系，在不久的將來，新的分類、調(diào)查、評(píng)價(jià)成果將發(fā)揮出保駕護(hù)航的重要作用。
最后，要激勵(lì)耕地保護(hù)工作者真懂、真愛本職工作。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“沒牙齒是營養(yǎng)不良造成的”，“長牙齒”不用也是白長，有牙齒也不會(huì)用、不想用、不敢用。對(duì)于耕地保護(hù)工作者來說，要認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)工作不僅是一份沉甸甸的責(zé)任，更是關(guān)系到人與自然的和諧共生。
（作者系自然資源部國土整治中心研究員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院兼職教授，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國自然資源報(bào)》2021年3月5日）
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