《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號文件）明確要求，要完善耕地保護制度改進占補平衡。這一文件對自然資源部組建后如何落實耕地保護職責(zé)，有著重大指導(dǎo)意義。
從自然資源部內(nèi)設(shè)機構(gòu)來看，原國土資源部耕地保護司被改組為耕地保護監(jiān)督司。監(jiān)督靠什么？制度是依據(jù)，數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)，能力是關(guān)鍵。從文件精神來說，構(gòu)建并實施耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護是核心要義，改進并規(guī)范耕地占補平衡是戰(zhàn)略要點。
法律規(guī)定是開展耕地保護管理和監(jiān)督工作的根本遵循。《土地管理法》明確規(guī)定，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”“對耕地實行特殊保護”“國務(wù)院自然資源主管部門統(tǒng)一負責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作”“國家實行占用耕地補償制度”“國家實行永久基本農(nóng)田保護制度”。
《土地管理法實施條例》《基本農(nóng)田保護條例》進一步細化了耕地保護制度。再加上相關(guān)法律、部門規(guī)章，共同構(gòu)成了嚴整有序、上下銜接、主責(zé)明確、部門協(xié)同的耕地保護制度體系，即“最嚴格的耕地保護制度”。
事實上，改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展始終快速運行，如果沒有最嚴格的耕地保護制度，18億畝耕地紅線可能早已失守。同時也必須承認，最嚴格的耕地保護制度體系迫切需要完善和改進。正如今年的全國自然資源工作會議強調(diào)的，“用‘長牙齒’的硬措施嚴格落實耕地保護制度，嚴防死守18億畝耕地紅線”。
完善最嚴格的耕地保護制度，核心是讓“長牙齒”的硬措施有效發(fā)揮作用，確保18億畝耕地紅線守得住、不褪色。
一是要堅持守正創(chuàng)新。永久基本農(nóng)田制度、耕地占補平衡制度等，已經(jīng)被多年實踐證明是有效的硬措施，要進一步發(fā)揮好其作用。永久基本農(nóng)田是耕地中最核心、最穩(wěn)定的部分，是國家農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的核心區(qū)，是確保口糧安全的根本依據(jù)；而實行耕地占補平衡制度，是確保18億畝耕地紅線不失守的根本舉措。
二是堅持目標導(dǎo)向。依據(jù)《土地管理法》《土地管理法實施條例》精神，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《省級政府耕地保護責(zé)任目標考核辦法》明確，實行耕地保護責(zé)任目標省長負責(zé)制。
實踐中，耕地保護責(zé)任目標要層層分解落實，而不是只有省長才有責(zé)任目標。同時，即使落實了省長負責(zé)制，還有黨政同責(zé)如何落實的問題。有些地方雖然提出了“田長制”，但和省長負責(zé)制很難對接起來。而耕地是我國最為重要的資源，五級書記親自抓耕地保護責(zé)任目標落實很有必要。
三要堅持問題導(dǎo)向。我國整體上進入了新發(fā)展階段，經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，建設(shè)占用永久基本農(nóng)田，優(yōu)化國土空間格局調(diào)整永久基本農(nóng)田，是必然會發(fā)生的。這些用途變化必須加以尊重，規(guī)范程序予以支持。建設(shè)占用永久基本農(nóng)田，必須報經(jīng)國務(wù)院審批核準。
四要堅持實踐導(dǎo)向。當(dāng)前，耕地后備資源接近匱乏底線。可用于墾造耕地的土地資源，已經(jīng)不再是水草豐美的草原和土層深厚、有機質(zhì)豐富的林地，也不再是疏干積水就可以開墾出萬頃良田的“北大荒”，而是沙地、裸土地、其他草地和鹽堿地。這些“光板地”要墾造為生態(tài)良田，工程投資大、技術(shù)門檻高、使用管理要求強。堅持實踐導(dǎo)向，才能防止落入補充耕地不到位的陷阱。
除了上述措施，在完善耕地保護制度體系方面還應(yīng)有幾項關(guān)鍵舉措。
首先，在已有硬措施實施過程中，必須敢于較真碰硬，實實在在地“嚴起來”，而不是停留在口頭上、落實在“一陣風(fēng)”上。同時，再推出幾項“長牙齒”的硬措施。目標責(zé)任考核、行政執(zhí)法和自然資源督察、耕地用途管制等，都具備成為硬措施的條件。
其次，堅定不移地貫徹落實《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）文件精神，全面推進耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護落地生根。耕地看得見，數(shù)量一定要查清、算準；耕地質(zhì)量不是所見即所得，可以借助科學(xué)的技術(shù)方法和裝備調(diào)查清楚、評價準確。后者的當(dāng)務(wù)之急，是厘清資源管理、資源利用管理和資源利用后果管理的法定職責(zé)，不能繼續(xù)扯皮、“踢皮球”。
耕地生態(tài)對耕地資源保護利用、開發(fā)治理的綜合效果具有標志性意義，耕地具備糧食綜合生產(chǎn)能力，說到底是耕地資源的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值在有效發(fā)揮作用。如果某地耕地的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值低于不可逆轉(zhuǎn)的閾值了，這個地區(qū)的耕地也將永遠失去。
自然資源部已經(jīng)構(gòu)建了新的耕地資源質(zhì)量分類技術(shù)體系，在不久的將來，新的分類、調(diào)查、評價成果將發(fā)揮出保駕護航的重要作用。
最后，要激勵耕地保護工作者真懂、真愛本職工作。有觀點認為，“沒牙齒是營養(yǎng)不良造成的”，“長牙齒”不用也是白長，有牙齒也不會用、不想用、不敢用。對于耕地保護工作者來說，要認識到這項工作不僅是一份沉甸甸的責(zé)任，更是關(guān)系到人與自然的和諧共生。
（作者系自然資源部國土整治中心研究員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院兼職教授，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國自然資源報》2021年3月5日）
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