《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號文件）明確要求，要完善耕地保護制度改進占補平衡。這一文件對自然資源部組建后如何落實耕地保護職責，有著重大指導意義。
從自然資源部內設機構來看，原國土資源部耕地保護司被改組為耕地保護監督司。監督靠什么？制度是依據，數據是基礎，能力是關鍵。從文件精神來說，構建并實施耕地數量、質量、生態“三位一體”保護是核心要義，改進并規范耕地占補平衡是戰略要點。
法律規定是開展耕地保護管理和監督工作的根本遵循。《土地管理法》明確規定，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”“對耕地實行特殊保護”“國務院自然資源主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作”“國家實行占用耕地補償制度”“國家實行永久基本農田保護制度”。
《土地管理法實施條例》《基本農田保護條例》進一步細化了耕地保護制度。再加上相關法律、部門規章，共同構成了嚴整有序、上下銜接、主責明確、部門協同的耕地保護制度體系，即“最嚴格的耕地保護制度”。
事實上，改革開放以來，我國經濟社會發展始終快速運行，如果沒有最嚴格的耕地保護制度，18億畝耕地紅線可能早已失守。同時也必須承認，最嚴格的耕地保護制度體系迫切需要完善和改進。正如今年的全國自然資源工作會議強調的，“用‘長牙齒’的硬措施嚴格落實耕地保護制度，嚴防死守18億畝耕地紅線”。
完善最嚴格的耕地保護制度，核心是讓“長牙齒”的硬措施有效發揮作用，確保18億畝耕地紅線守得住、不褪色。
一是要堅持守正創新。永久基本農田制度、耕地占補平衡制度等，已經被多年實踐證明是有效的硬措施，要進一步發揮好其作用。永久基本農田是耕地中最核心、最穩定的部分，是國家農產品生產的核心區，是確保口糧安全的根本依據；而實行耕地占補平衡制度，是確保18億畝耕地紅線不失守的根本舉措。
二是堅持目標導向。依據《土地管理法》《土地管理法實施條例》精神，國務院辦公廳印發的《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》明確，實行耕地保護責任目標省長負責制。
實踐中，耕地保護責任目標要層層分解落實，而不是只有省長才有責任目標。同時，即使落實了省長負責制，還有黨政同責如何落實的問題。有些地方雖然提出了“田長制”，但和省長負責制很難對接起來。而耕地是我國最為重要的資源，五級書記親自抓耕地保護責任目標落實很有必要。
三要堅持問題導向。我國整體上進入了新發展階段，經濟社會發展過程中，建設占用永久基本農田，優化國土空間格局調整永久基本農田，是必然會發生的。這些用途變化必須加以尊重，規范程序予以支持。建設占用永久基本農田，必須報經國務院審批核準。
四要堅持實踐導向。當前，耕地后備資源接近匱乏底線。可用于墾造耕地的土地資源，已經不再是水草豐美的草原和土層深厚、有機質豐富的林地，也不再是疏干積水就可以開墾出萬頃良田的“北大荒”，而是沙地、裸土地、其他草地和鹽堿地。這些“光板地”要墾造為生態良田，工程投資大、技術門檻高、使用管理要求強。堅持實踐導向，才能防止落入補充耕地不到位的陷阱。
除了上述措施，在完善耕地保護制度體系方面還應有幾項關鍵舉措。
首先，在已有硬措施實施過程中，必須敢于較真碰硬，實實在在地“嚴起來”，而不是停留在口頭上、落實在“一陣風”上。同時，再推出幾項“長牙齒”的硬措施。目標責任考核、行政執法和自然資源督察、耕地用途管制等，都具備成為硬措施的條件。
其次，堅定不移地貫徹落實《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）文件精神，全面推進耕地數量、質量、生態“三位一體”保護落地生根。耕地看得見，數量一定要查清、算準；耕地質量不是所見即所得，可以借助科學的技術方法和裝備調查清楚、評價準確。后者的當務之急，是厘清資源管理、資源利用管理和資源利用后果管理的法定職責，不能繼續扯皮、“踢皮球”。
耕地生態對耕地資源保護利用、開發治理的綜合效果具有標志性意義，耕地具備糧食綜合生產能力，說到底是耕地資源的生態系統服務價值在有效發揮作用。如果某地耕地的生態系統服務價值低于不可逆轉的閾值了，這個地區的耕地也將永遠失去。
自然資源部已經構建了新的耕地資源質量分類技術體系，在不久的將來，新的分類、調查、評價成果將發揮出保駕護航的重要作用。
最后，要激勵耕地保護工作者真懂、真愛本職工作。有觀點認為，“沒牙齒是營養不良造成的”，“長牙齒”不用也是白長，有牙齒也不會用、不想用、不敢用。對于耕地保護工作者來說，要認識到這項工作不僅是一份沉甸甸的責任，更是關系到人與自然的和諧共生。
（作者系自然資源部國土整治中心研究員、中國農業大學土地科學與技術學院兼職教授，中國鄉村發現網轉自：《中國自然資源報》2021年3月5日）
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