徐勇等:規(guī)劃性變遷視角下的農(nóng)民工走向與對策

黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年 規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，這是事關(guān)國家發(fā)展和中國每個個人命運(yùn)的戰(zhàn)略規(guī)劃。農(nóng)民工是中國從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變時期的產(chǎn)物，反映了社會變遷的特性。就公共政策對社會變遷的干預(yù)和控制程度而言，可將社會變遷劃分為兩種類型:一種是放任主義的自然變遷,一種是體現(xiàn)人的意志的規(guī)劃性變遷。所謂自然變遷,是指人們在對于變化的方向與后果無理性預(yù)期條件下，由自發(fā)行為所造成的社會變遷；所謂規(guī)劃性變遷，是指人們在規(guī)劃與政策指導(dǎo)下采取有計(jì)劃、有預(yù)期的行為而產(chǎn)生的社會變遷。列寧認(rèn)為:“有計(jì)劃的組織社會生產(chǎn)過程來保證社會全體成員的福利和全面發(fā)展,將消滅社會的階級成分。”在中國語境下,中長期規(guī)劃作為一種前瞻性、指導(dǎo)性的公共政策,是政府履行公共職能、配置公共資源的重要手段。農(nóng)民工作為在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要作用的社會成員,將其納入國家中長期的規(guī)劃性變遷之中,有助于幫助其汲取資源、獲得政策保障,使之成為社會變遷的有機(jī)組成部分。縱觀改革開放以來歷次五年規(guī)劃/計(jì)劃,農(nóng)民工在規(guī)劃性社會變遷中由消極限制到積極保障,一方面反映了農(nóng)民工為我國現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn),另一方面也要求通過國家規(guī)劃創(chuàng)造條件，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化,農(nóng)民工作為一個特有的過渡性社會群體最終將趨于消失。

規(guī)劃性變遷視角下的農(nóng)民工流動

一是放任主義的自然流動。馬克思指出:“全部人類歷史的第一個前提無疑是有生命的個人的存在”，“社會結(jié)構(gòu)和國家總是從一定的個人的生活過程中產(chǎn)生的”。社會變遷的根本動力在于具有能動性的人推動生產(chǎn)力的進(jìn)步和發(fā)展。然而,“人們自己創(chuàng)造自己的歷史,但是他們并不是隨心所欲的創(chuàng)造,并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造,而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創(chuàng)造”。費(fèi)正清先生有言:“自古以來就有兩個中國:一是農(nóng)村中為數(shù)極多從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民社會,那里每個樹林掩映的村落和農(nóng)莊,始終占據(jù)原有土地,沒有什么變化;另一方面是城市和市鎮(zhèn)的比較流動的上層,那里住著地主、文人、商人和官吏———有產(chǎn)者和有權(quán)勢者的家庭。”我國自古就是一個城鄉(xiāng)非等同、非一致的具有鮮明地域差別的非均衡性政治社會。新中國成立后,受初期我國傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略的影響,在戶籍制度、傳統(tǒng)統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社制度等系列制度安排的疊加影響下,我國城市與鄉(xiāng)村典型的二元結(jié)構(gòu)特征更加突出并以制度屏障加以明確區(qū)隔。城市有機(jī)體與鄉(xiāng)村有機(jī)體異質(zhì)性明顯,突出表現(xiàn)在“城市高于鄉(xiāng)村”,城市的生活機(jī)會、公共服務(wù)等明顯優(yōu)于鄉(xiāng)村。而“人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’,必須能夠生活。但是為了生活,首先就需要吃喝住穿以及其它一些東西。因此第一個歷史活動就是滿足這些需要的資料,即生產(chǎn)物質(zhì)生活本身”。基于此,在追求物質(zhì)資料利益的內(nèi)在動力的推動下,隨著改革開放后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施以及市場機(jī)制的引入,加之國家有關(guān)人口流動與就業(yè)政策的松動,使得逐漸顯性化的農(nóng)村富余勞動力陸續(xù)流入城市空間,揭開了農(nóng)村人口流入城市經(jīng)營務(wù)工的序幕,規(guī)模宏大的農(nóng)民工群體開始活躍在歷史舞臺中。

如列寧所言:“與居民離開農(nóng)業(yè)而轉(zhuǎn)向城市一樣,外出做非農(nóng)業(yè)的零工是進(jìn)步的現(xiàn)象。它把居民從偏僻的、落后的、被歷史遺忘的窮鄉(xiāng)僻壤拉出來,卷入現(xiàn)代社會生活的漩渦。它提高居民的文化程度及覺悟,使他們養(yǎng)成文明的習(xí)慣和需要。”農(nóng)民流動是改變農(nóng)村原有生產(chǎn)生活方式、精神觀念和文明程度的重要方式,對于加速農(nóng)村開放、推動農(nóng)村社會變遷具有積極意義。只是在改革開放初期,農(nóng)民流動的一個突出特征是自發(fā)性,農(nóng)民工產(chǎn)生并游走于城鄉(xiāng)之間是農(nóng)民自動的選擇和自主的行為,而非外部動員的結(jié)果。在這一階段,受城鄉(xiāng)發(fā)展差異、農(nóng)業(yè) “過密化”以及土地收益有限性等多重因素的影響,農(nóng)民工流動多是一種純經(jīng)濟(jì)性的自然流動, 是一種為外出尋求生存機(jī)會而迫不得已的一種無秩序的行為,而且流入地、流出地政府在農(nóng)民工產(chǎn)生初期尚未對社會治理造成沖擊的情況下,在政策選擇上均是采取任其自然的態(tài)度而非積極引導(dǎo)或管控。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,20 世紀(jì) 90 年代農(nóng)民有組織外出(有序流動)大多僅占外出總數(shù)的 3% ~ 6% ,幾乎沒有超過 10% 的。在這一放任的政策背景下,被稱之為“民工潮”的大規(guī)模、群體性農(nóng)民流動為社會治理帶來了巨大沖擊,這一階段的農(nóng)民流動也因之被稱之為“盲 流”。與此同時,在這一自發(fā)的流動行為下,農(nóng)民工多是一種鐘擺式、兼業(yè)式、候鳥式的“兩棲”流動,其流動行為因缺乏政策賦予的合理性與合法保障而往往會在就業(yè)、生活、社會保障以及社會交往等方面受到多重排斥,農(nóng)民工權(quán)益受損的社會現(xiàn)象層出不窮。

二是納入公共政策的規(guī)劃性流動。恩格斯指出:“按共產(chǎn)主義原則組織起來的社會將有計(jì)劃地組織社會生產(chǎn),將大力發(fā)展生產(chǎn)力以滿足社會全體成員的需要,階級對立、城鄉(xiāng)對立將消失,社會成員才能得到全面發(fā)展。”列寧認(rèn)為:“只有建立起大規(guī)模的社會化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì),一切土地、工廠、工具都轉(zhuǎn)歸工人階級所有,才可能消滅一切剝削。”計(jì)劃是消除剝削、促進(jìn)社會公平的重要手段。對于發(fā)展中國家而言,中長期規(guī)劃作為一種具有戰(zhàn)略性、宏觀性、針對性的公共政策,是加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控、促進(jìn)政府履行社會管理職能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的重要手段。就中國而言,中長期規(guī)劃作為中國政策過程的核心機(jī)制,是確定政策優(yōu)先順序、協(xié)調(diào)權(quán)力分配、引導(dǎo)資源配置的重要依據(jù),在政策運(yùn)作過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。納入中長期規(guī)劃,即意味著獲得了國家對于該項(xiàng)目長期穩(wěn)定的支持,是獲取資源的關(guān)鍵步驟。

從農(nóng)民工流動中的國家干預(yù)與規(guī)劃引導(dǎo)程度來看,在農(nóng)民工流動初期,由于農(nóng)民工流動的零散性、間歇性,未能夠引起國家政策的關(guān)注和重視。直到由內(nèi)源性動力支配的農(nóng)民工流動形成一種持續(xù)性的過程并帶來相應(yīng)的社會治理問題,國家開始重視農(nóng)民流動問題,并逐步將農(nóng)民流動納入國家中長期規(guī)劃,加強(qiáng)對于農(nóng)民流動的管理。在國家中長期規(guī)劃之下,公共政策在把握經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基本規(guī)律的基礎(chǔ)上,對于農(nóng)民工流動的條件、方向、速度以及生活保障、社會保障等進(jìn)行宏觀調(diào)控與計(jì)劃指導(dǎo),從防范限制到引導(dǎo)調(diào)控、從排斥約束到統(tǒng)籌包容,在中長期規(guī)劃的戰(zhàn)略指導(dǎo)下,國家對于農(nóng)民流動的政策調(diào)整經(jīng)歷了一個由緊到松、由放任到引導(dǎo)、由消極到積極的變遷過程,農(nóng)民工流動也因此實(shí)現(xiàn)了有計(jì)劃、分步驟的規(guī)范化轉(zhuǎn)型,成為社會變遷的有機(jī)組成部分,并獲得相應(yīng)的資源配置和政策保障。

規(guī)劃性社會變遷的歷史進(jìn)程與農(nóng)民工

國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年規(guī)劃是針對國家重大建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)力布局、國民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系和社會事業(yè)等做出的中長期規(guī)劃,是一項(xiàng)充分體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性的有效國家治理工具。五年規(guī)劃是國家治理的一項(xiàng)重要制度和基本手段。自新中國成立以來,國家已經(jīng)編制并實(shí)施了14個五年規(guī)劃(計(jì)劃),并從“十一五”開始,將“五年計(jì)劃”更名為“五年規(guī)劃”,標(biāo)志著作為國家治理體系重要組成部分的中長期規(guī)劃,在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中亦處在一個由指令性計(jì)劃到指導(dǎo)性規(guī)劃的不斷調(diào)適與過渡的變遷過程之中。就農(nóng)民工問題在國家五年規(guī)劃中的定位來看,由于農(nóng)民工流動的主要障礙在于城鄉(xiāng)有別的制度壁壘,因而必須依靠國家公共政策的引領(lǐng)和推動才能予以克服。因而,自20世紀(jì)80年代后期開始,隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與農(nóng)民工流動大潮的頻繁出現(xiàn),國家不得不重視與重新審視城鄉(xiāng)關(guān)系的定位與發(fā)展,農(nóng)民工作為城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的結(jié)果,逐步被納入國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中,在國家的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃中獲得了一席之地。

在“七五”計(jì)劃中提出:“要有計(jì)劃有步驟地把農(nóng)村富余勞動力由種植業(yè)轉(zhuǎn)入其他行業(yè)”,只是考慮到城市的容納限度,國家雖然對農(nóng)民流動的限制有所松動,但并沒有對農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商予以正面的肯定,而是倡導(dǎo)一種“進(jìn)廠不進(jìn)城”“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)業(yè)勞動力就地轉(zhuǎn)移的政策，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的就地轉(zhuǎn)移。但基于理性經(jīng)濟(jì)行為,人們在比較經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下總是趨向于向較高收入的地區(qū)流動。在20世紀(jì)80年代末,即出現(xiàn)了中西部農(nóng)村人口大量向城市和東部地區(qū)流動的“民工潮”現(xiàn)象。為此,國家緊急出臺了相應(yīng)的限制農(nóng)民流動的政策措施,如1989年國務(wù)院辦公廳發(fā)出緊急通知要求嚴(yán)格限制農(nóng)民工盲目外出。在“八五”計(jì)劃中,更是明確提出要“嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)勞動力的機(jī)械增加,繼續(xù)控制‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’人口的過快增長”,同時“繼續(xù)實(shí)行農(nóng)村剩余勞動力‘離土不離鄉(xiāng)、就地轉(zhuǎn)移為主’”的方針,國家對于大規(guī)模的農(nóng)民流動仍以限制為主,發(fā)放“務(wù)工證”、某些工種限制使用外地勞動力等措施相繼出現(xiàn)。

在“九五”計(jì)劃中,有關(guān)農(nóng)民流動的表述已轉(zhuǎn)換為“建立規(guī)范化的勞動力市場,促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力合理有序流動”,“把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與建設(shè)小城鎮(zhèn)結(jié)合起來,促進(jìn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力有序轉(zhuǎn)移”。“十五”計(jì)劃中亦明確指出:“改革城鎮(zhèn)戶籍制度,形成城鄉(xiāng)人口有序流動的機(jī)制。取消對農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制,引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的有序流動。”面對農(nóng)民持續(xù)不斷的流動行為,國家開始從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀角度考察農(nóng)民流動問題,以積極的政策引導(dǎo)農(nóng)民合理地流動,使農(nóng)民工成為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不可分離的構(gòu)成要素。農(nóng)民工群體的出現(xiàn)一方面滿足了城市發(fā)展需要,另一方面又促進(jìn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)代化發(fā)展,成為彌合城鄉(xiāng)斷裂、重塑工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的有效載體。基于此,國家開始以更加積極的政策應(yīng)對農(nóng)民流動。如2002年勞動和社會保障部專門制定5項(xiàng)具體措施以維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益,內(nèi)容涉及農(nóng)民工的就業(yè)信息、就業(yè)保障、就業(yè)服務(wù)等多個方面；2003年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》,具體落實(shí)了引導(dǎo)農(nóng)民工有序流動的操作規(guī)范,要求取消對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的不合理限制,并加強(qiáng)對農(nóng)民工的社會管理、就業(yè)服務(wù)以及權(quán)益保障。在國家中長期規(guī)劃的引導(dǎo)下,一些地方政府也開始采取積極主動的政策合理引導(dǎo)農(nóng)民流動,如廣東省勞動局與湖南、四川等省區(qū)建立“九省區(qū)勞務(wù)協(xié)作網(wǎng)”,指導(dǎo)和組織農(nóng)民工的有序流動。

順承積極的農(nóng)民流動政策,在“十一五”規(guī)劃中繼續(xù)倡導(dǎo)引導(dǎo)農(nóng)村勞動力的合理轉(zhuǎn)移,保障農(nóng)民工的合法權(quán)益,提出要“健全就業(yè)信息服務(wù)體系,引導(dǎo)富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移,保障進(jìn)城務(wù)工人員合法權(quán)益,增加農(nóng)民務(wù)工收入”;同時提出要“分類引導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化”，這一舉措既為城市化的平穩(wěn)推進(jìn)奠定了基礎(chǔ),又為農(nóng)民工的市民化轉(zhuǎn)變提供了合法依據(jù)。“十二五”規(guī)劃中提出“要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。大城市要加強(qiáng)和改進(jìn)人口管理,中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實(shí)際放寬外來人口落戶條件。注重在制度上解決好農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問題”。規(guī)劃作為確定國家政策優(yōu)先順序的重要依據(jù),對于資源配置發(fā)揮著關(guān)鍵作用,而“十二五”規(guī)劃中將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為“重要任務(wù)”,充分表明了國家對于農(nóng)民流動的重視程度以及政策傾向。其中,在國家“十二五”規(guī)劃的子規(guī)劃《全國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中關(guān)于農(nóng)民工的論述達(dá)到高潮,“農(nóng)民工”一詞在該項(xiàng)規(guī)劃中共計(jì)出現(xiàn)23次,內(nèi)容涉及農(nóng)民工的就業(yè)培訓(xùn)、勞動合同、薪資薪酬、勞動條件、法律維權(quán)、落戶政策、居住條件、教育醫(yī)療以及其他公共服務(wù)等多個方面。在“十三五”規(guī)劃總綱中,“農(nóng)民工”一詞亦共計(jì)出現(xiàn)11次,內(nèi)容涉及戶籍改革以及農(nóng)民工的教育、公共服務(wù)、就業(yè)、社會保障、文化服務(wù)等多個方面。

縱觀改革開放以來的歷次五年規(guī)劃(計(jì)劃),國家規(guī)劃(計(jì)劃)中對于農(nóng)民流動的規(guī)定逐步開放與豐富,從最初的指令性嚴(yán)控“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口的過快增長、實(shí)行農(nóng)村剩余勞動力“離土不離鄉(xiāng)、就地轉(zhuǎn)移為主”到“促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力合理有序流動”,再到逐漸在戶籍制度以及社會保障制度層面對農(nóng)民工持以放開和包容的態(tài)度,農(nóng)民工在國家戰(zhàn)略規(guī)劃的引導(dǎo)下逐步實(shí)現(xiàn)合理有序的流動,并逐漸獲得相應(yīng)的資源配置和政策保障。

社會變遷的未來規(guī)劃與農(nóng)民工走向

國家發(fā)展的中長期規(guī)劃從基本國情出發(fā),對國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展做出綜合研判,明確公共政策的戰(zhàn)略定位與政策導(dǎo)向,對于社會變遷具有一定的前瞻性、指導(dǎo)性、預(yù)測性作用。馬克思主義認(rèn)為,經(jīng)由古代社會、私有制社會與共產(chǎn)主義社會,城鄉(xiāng)關(guān)系會依次歷經(jīng)同一、對立與融合的歷史演進(jìn)過程。當(dāng)代中國最基本的國情之一在于相對先進(jìn)的城市與相對落后的鄉(xiāng)村二元并存的格局,但在社會主義條件下,城鄉(xiāng)差別不斷縮小是社會發(fā)展的總趨勢。習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中提出我國2020年全面建成小康社會、2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、2049年全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中也明確提出: “到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)……基本實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,建成現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。”這一遠(yuǎn)景目標(biāo)要求從根本上改變傳統(tǒng)的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系,加快我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。從我國的發(fā)展進(jìn)程來看,改革開放以來,我國的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了工業(yè)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的“接力式發(fā)展”的三個階段。國家“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略規(guī)劃的核心則是以人為本、以人為核心的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民工群體作為跨越城鄉(xiāng)的“兩棲”流動人口,促進(jìn)其由城鄉(xiāng)“雙重邊緣人”向嵌入城或鄉(xiāng)社會關(guān)系之中的固定群體轉(zhuǎn)化是提升我國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設(shè)水平的必然趨勢。但農(nóng)民工作為連接城市和鄉(xiāng)村、重塑城鄉(xiāng)關(guān)系的紐帶和載體,其轉(zhuǎn)型過程不是一蹴而就的,加之農(nóng)民工群體內(nèi)部產(chǎn)生的高度異質(zhì)性分化,不可否認(rèn)在未來很長一段時間內(nèi)農(nóng)民工仍會繼續(xù)存在，繼續(xù)扮演改變工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的角色。但同時也可以預(yù)見,隨著時間的推移,農(nóng)民工群體會在城市化發(fā)展、城鄉(xiāng)深度融合的過程中逐漸退出歷史舞臺而不復(fù)存在。

(一)農(nóng)民工作為一個歷史性產(chǎn)物仍將長期存在

經(jīng)過改革開放40年的發(fā)展,農(nóng)民工對于我國經(jīng)濟(jì)的增長以及城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)適做出了巨大貢獻(xiàn).不可否認(rèn),隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速,農(nóng)民工數(shù)量的增長速度整體呈現(xiàn)出下行的趨勢,但受我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制,在未來很長一段時間內(nèi),農(nóng)民工群體仍然不會完全消失,雖然部分農(nóng)民工存在“回流”的趨勢,但從實(shí)際情況來看,返鄉(xiāng)農(nóng)民工并未完全回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而是就近在本地繼續(xù)務(wù)工,加之二代農(nóng)民工對于農(nóng)民工數(shù)量的補(bǔ)充,在未來較長一段時間內(nèi),農(nóng)民工仍然處于跨越城鄉(xiāng)的過程,繼續(xù)扮演著改善工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的角色。

(二)農(nóng)民工隨著城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展必然走向消亡

所謂農(nóng)民工,“農(nóng)民”表明其社會身份,“工”則代表其職業(yè),“農(nóng)民工”是這種身份與職業(yè)的獨(dú)特結(jié)合。換言之,農(nóng)民工是工人階層和農(nóng)民階層的交叉性階層。在過往很長一段時間內(nèi)，農(nóng)民工作為城市中低層次勞動力的主要來源,對于流入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。但從國際層面的普遍規(guī)律來看,城鎮(zhèn)化率的提升是必然趨勢。根據(jù)預(yù)測,中國城鎮(zhèn)化率會在2019年達(dá)到60% ,2030年達(dá)到 70%，2050年達(dá)到80%。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,截至2018年末,中國人口總數(shù)為13.95 億,其中常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43．37% ,兩者相差16.21個百分點(diǎn),涉及人口約22613萬人,也就意味著2018年在城市常住人口中至少包含22613萬農(nóng)民工。據(jù)此,以2018年為基點(diǎn)進(jìn)行測算,在人口基數(shù)整體變動不大的情況下,可預(yù)估在2030年城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%時城鎮(zhèn)常住人口將比2018年新增14536萬人,由此可推測屆時尚有農(nóng)民工8077萬人;在2050年城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%時城鎮(zhèn)常住人口將比2018年新增28486萬人,由此可預(yù)測屆時農(nóng)民工數(shù)量為負(fù)5873萬人,這意味著,在現(xiàn)有農(nóng)民工群體整體消逝基礎(chǔ)上,另外吸納近6000萬人由農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。由此可見,伴隨著現(xiàn)代化與城鄉(xiāng)之間的深度融合發(fā)展,農(nóng)民工階層必將逐漸消除其“雙重邊緣性”與“雙重脫嵌性”的過渡性特征,轉(zhuǎn)而逐漸成為城市職業(yè)群體的后備軍,成為中國從農(nóng)業(yè)型社會向工業(yè)型社會轉(zhuǎn)變的重要載體,而其帶來的最終后果即是農(nóng)民工這個階段性、過渡性稱謂最終退出歷史舞臺,新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系隨之出現(xiàn)。

(三)農(nóng)民工走向消亡將既是一個自然又是一個自覺的過程

從發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看,城鎮(zhèn)化必然伴隨著農(nóng)村向城市、農(nóng)業(yè)向工業(yè)的人口轉(zhuǎn)移,即農(nóng)業(yè)人口向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,農(nóng)民由農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛８母镩_放以來,農(nóng)民工長期擔(dān)當(dāng)著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主力軍。從中國農(nóng)民工的屬性來看,其生活面向既非傳統(tǒng)的農(nóng)村人,也難以通過異地融入而成為完全的城市人,情感認(rèn)同與社會資本的雙重脫嵌使得農(nóng)民工被長期排斥于社會支持網(wǎng)絡(luò)之外而成為處于城鄉(xiāng)之間的“散兵游勇”。因此,農(nóng)民工階層作為一個具有明顯過渡性特點(diǎn)的階層,隨著社會的全面進(jìn)步以及農(nóng)民從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移機(jī)制的建立,必然會逐漸走向消亡。但農(nóng)民工群體的消亡并非是國家推行城鎮(zhèn)化政策的強(qiáng)制性結(jié)果,而是如同農(nóng)民工群體的產(chǎn)生一樣,是由農(nóng)民工自身隨著城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展而自然、自覺、自發(fā)的過程。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的加速推進(jìn),工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系會隨之發(fā)生根本改善,農(nóng)民工群體也會隨之而發(fā)生變化。其變化的走向則因其個人意愿而定,對于那些具有鄉(xiāng)土情結(jié)、愿意返鄉(xiāng)的農(nóng)民工而言,會在相關(guān)幫扶政策下逐漸向新型職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變,轉(zhuǎn)化為促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的重要力量。而此時的農(nóng)民與傳統(tǒng)農(nóng)民已有了根本上的差別,相比傳統(tǒng)農(nóng)民,新型職業(yè)農(nóng)民是一種職業(yè)而非身份概念,同時新型職業(yè)農(nóng)民還是一個有知識、有技能、懂經(jīng)營、會技術(shù)的專業(yè)農(nóng)民群體, 在此基礎(chǔ)上,城市工人與鄉(xiāng)村農(nóng)民轉(zhuǎn)化為職業(yè)的差別而非身份的差別,而農(nóng)業(yè)也因此成為一個充滿希望的朝陽產(chǎn)業(yè)。而另一方面,對于那些不愿返鄉(xiāng)的農(nóng)民工而言,則會通過提升其自身勞動技能而逐漸向新型城市職業(yè)群體轉(zhuǎn)變,在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中同步實(shí)現(xiàn)“人的城市化”。

農(nóng)民工是中國現(xiàn)代化過程中由城鄉(xiāng)分治的二元管理體制所產(chǎn)生的特有現(xiàn)象,解決農(nóng)民工問題對于實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)意義重大。得益于國家積極的城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策及不可逆的城市化進(jìn)程,在未來不斷實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程中,農(nóng)民工作為一個階段性概念必將逐漸走向消亡,農(nóng)民工群體會隨之逐步向新型職業(yè)農(nóng)民與新型城市職業(yè)群體轉(zhuǎn)變。但受歷史因素和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)實(shí)環(huán)境等因素的制約,在這一轉(zhuǎn)變過程中還需要從以下幾個方面給予助推:

1.消除“城市二元結(jié)構(gòu)”,助農(nóng)民工向城市職業(yè)群體轉(zhuǎn)變。(1)加強(qiáng)城市融入能力培訓(xùn),建立政府-市場-社會三位一體的新型城市職業(yè)群體培訓(xùn),采取以人為本、按需培訓(xùn)的精準(zhǔn)培訓(xùn)措施,讓新市民能夠真正在培訓(xùn)中獲得較強(qiáng)的務(wù)工技能,實(shí)現(xiàn)外部“賦能”與自身“增能”的有機(jī)結(jié)合,從而能夠適應(yīng)城市文明和工業(yè)文明;同時,加強(qiáng)市民意識培養(yǎng),避免小農(nóng)社會文化“遺傳基因”在城市產(chǎn)生“復(fù)制”作用,重視新市民群體市民意識與生活習(xí)慣的培育與矯正,從而使得新市民群體能夠融入城市主流社會而與現(xiàn)代城市全面接軌。(2)引導(dǎo)合理分流布局,鼓勵和引導(dǎo)新市民群體根據(jù)自身能力向新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)等領(lǐng)域分流,同時建立勞動力輸出、輸入重點(diǎn)縣市之間用工協(xié)作機(jī)制和平臺,在探索新市民以專業(yè)技能“精準(zhǔn)就業(yè)”的前提下逐步實(shí)現(xiàn)定向就業(yè)、高效就業(yè);同時,因地制宜引導(dǎo)人口適當(dāng)集中,通過指向性的引導(dǎo)農(nóng)民工向小城鎮(zhèn)擴(kuò)散,以空間擴(kuò)散的城市形態(tài)帶動更廣闊的區(qū)域走向繁榮、走向現(xiàn)代化。(3)貫通居民公共服務(wù),聚焦教育、社會保障等導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割的關(guān)鍵要素,加快構(gòu)建統(tǒng)一的社會保障體系,搭建統(tǒng)一的管理平臺, 實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民與新型城市職業(yè)群體在基本制度與保障上的平等和資源共享。同時完善保障進(jìn)城農(nóng)民工均等化享受城市公共服務(wù)的政策,將落戶的農(nóng)民工納入社區(qū)公共文化服務(wù)范圍之內(nèi),為其利用社區(qū)文化設(shè)施、享受社區(qū)文化服務(wù)提供便利,從而提高留城農(nóng)民工的城市生活參與感與獲得感,在實(shí)現(xiàn)其職業(yè)轉(zhuǎn)變的同時促進(jìn)該群體更好地融入社區(qū)、融入城市。(4)漸次推進(jìn)城鄉(xiāng)自由流動。生產(chǎn)要素的流動和交換是工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的主線,未來工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展有賴于實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動和平等交換。在推進(jìn)農(nóng)民工向新型城市職業(yè)群體轉(zhuǎn)變的過程中,應(yīng)探索按照“權(quán)利與義務(wù)對等”的原則,形成農(nóng)民工與市民之間、不同城市的市民之間、市民與農(nóng)民之間的較為通暢的相互轉(zhuǎn)變渠道,逐步形成全國統(tǒng)一的勞動力市場,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的等值化與雙向流動,使得市民、農(nóng)民工、農(nóng)民可以通過這種渠道自愿進(jìn)行身份的自由轉(zhuǎn)變。屆時,農(nóng)民工概念也會隨著人口的自由流動而逐漸消逝被人們所淡忘。

2.重塑“城鄉(xiāng)一元體系”,促進(jìn)農(nóng)民工向新型職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變。(1)完善土地政策,讓新型職業(yè)農(nóng)民有實(shí)業(yè)更有職業(yè)。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策優(yōu)勢下，加快農(nóng)村宅基地確權(quán)以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,通過產(chǎn)權(quán)制度改革保障農(nóng)民承包地、宅基地以及集體所有土地份額“三塊地”的利益,積極探索基于依法自愿有償原則下“三塊地”的流轉(zhuǎn)、出租或轉(zhuǎn)讓,從而讓一部分人自愿帶著農(nóng)村“三塊地”權(quán)益退出農(nóng)村,到城鎮(zhèn)購房、就業(yè)、生活。而從另一個方面來講,農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)也為留鄉(xiāng)農(nóng)民發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件,有效激活了鄉(xiāng)村的土地資源，從而讓回鄉(xiāng)發(fā)展的新型職業(yè)農(nóng)民有場域、有底氣。(2)加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn),讓新型職業(yè)農(nóng)民有意向更有方向。針對具有鄉(xiāng)土情結(jié)而返鄉(xiāng)從業(yè)者,應(yīng)通過職業(yè)理想引領(lǐng)、精準(zhǔn)培育對象、精準(zhǔn)培育方案和精準(zhǔn)培育管理等途徑,提升返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)者的全面素質(zhì),提升其對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的職業(yè)意愿和職業(yè)認(rèn)同,從而激發(fā)其主體意識和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識,重塑現(xiàn)階段鄉(xiāng)村發(fā)展的骨干力量,為鄉(xiāng)村發(fā)展提供持續(xù)的內(nèi)生動力和智力支持。(3)強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興,讓新型職業(yè)農(nóng)民有前景更有“錢”景。一方面,應(yīng)充分發(fā)揮政府對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵主體責(zé)任,通過政策傾斜加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量,逐步構(gòu)建出城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系,通過打造城鄉(xiāng)生活質(zhì)量均等化、生產(chǎn)技能均等化、文明風(fēng)氣均等化等城鄉(xiāng)一體化發(fā)展態(tài)勢,彌合鄉(xiāng)村農(nóng)民與城市居民在公共資源可及性與可得性方面的不公,使得人們無論生活在城市還是鄉(xiāng)村,都可以享受大體一致的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利,從而使得鄉(xiāng)村留得住人。另一方面,大力支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興,加強(qiáng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,以農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)振興讓職業(yè)農(nóng)民獲得更多發(fā)展紅利,從而可以與城市居民同步實(shí)現(xiàn)生活富裕。此外,促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的信息化發(fā)展,充分運(yùn)用各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接,有效提升農(nóng)村資源配置與經(jīng)濟(jì)效率,讓農(nóng)業(yè)成為留得住人的朝陽產(chǎn)業(yè)。

（作者徐勇系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、華中師范大學(xué)資深教授、人文社會科學(xué)高等研究院高級研究員；張慧慧系華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院博士研究生，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 田野政治學(xué) 微信公眾號））