徐勇等:規劃性變遷視角下的農民工走向與對策

黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年 規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，這是事關國家發展和中國每個個人命運的戰略規劃。農民工是中國從傳統農業社會向現代工業社會轉變時期的產物，反映了社會變遷的特性。就公共政策對社會變遷的干預和控制程度而言，可將社會變遷劃分為兩種類型:一種是放任主義的自然變遷,一種是體現人的意志的規劃性變遷。所謂自然變遷,是指人們在對于變化的方向與后果無理性預期條件下，由自發行為所造成的社會變遷；所謂規劃性變遷，是指人們在規劃與政策指導下采取有計劃、有預期的行為而產生的社會變遷。列寧認為:“有計劃的組織社會生產過程來保證社會全體成員的福利和全面發展,將消滅社會的階級成分。”在中國語境下,中長期規劃作為一種前瞻性、指導性的公共政策,是政府履行公共職能、配置公共資源的重要手段。農民工作為在國民經濟中發揮重要作用的社會成員,將其納入國家中長期的規劃性變遷之中,有助于幫助其汲取資源、獲得政策保障,使之成為社會變遷的有機組成部分。縱觀改革開放以來歷次五年規劃/計劃,農民工在規劃性社會變遷中由消極限制到積極保障,一方面反映了農民工為我國現代化建設做出了巨大貢獻,另一方面也要求通過國家規劃創造條件，逐步實現農村轉移人口市民化,農民工作為一個特有的過渡性社會群體最終將趨于消失。

規劃性變遷視角下的農民工流動

一是放任主義的自然流動。馬克思指出:“全部人類歷史的第一個前提無疑是有生命的個人的存在”，“社會結構和國家總是從一定的個人的生活過程中產生的”。社會變遷的根本動力在于具有能動性的人推動生產力的進步和發展。然而,“人們自己創造自己的歷史,但是他們并不是隨心所欲的創造,并不是在他們自己選定的條件下創造,而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創造”。費正清先生有言:“自古以來就有兩個中國:一是農村中為數極多從事農業的農民社會,那里每個樹林掩映的村落和農莊,始終占據原有土地,沒有什么變化;另一方面是城市和市鎮的比較流動的上層,那里住著地主、文人、商人和官吏———有產者和有權勢者的家庭。”我國自古就是一個城鄉非等同、非一致的具有鮮明地域差別的非均衡性政治社會。新中國成立后,受初期我國傳統的計劃經濟體制以及重工業優先發展的趕超型發展戰略的影響,在戶籍制度、傳統統購統銷制度、人民公社制度等系列制度安排的疊加影響下,我國城市與鄉村典型的二元結構特征更加突出并以制度屏障加以明確區隔。城市有機體與鄉村有機體異質性明顯,突出表現在“城市高于鄉村”,城市的生活機會、公共服務等明顯優于鄉村。而“人們為了能夠‘創造歷史’,必須能夠生活。但是為了生活,首先就需要吃喝住穿以及其它一些東西。因此第一個歷史活動就是滿足這些需要的資料,即生產物質生活本身”。基于此,在追求物質資料利益的內在動力的推動下,隨著改革開放后家庭聯產承包責任制的實施以及市場機制的引入,加之國家有關人口流動與就業政策的松動,使得逐漸顯性化的農村富余勞動力陸續流入城市空間,揭開了農村人口流入城市經營務工的序幕,規模宏大的農民工群體開始活躍在歷史舞臺中。

如列寧所言:“與居民離開農業而轉向城市一樣,外出做非農業的零工是進步的現象。它把居民從偏僻的、落后的、被歷史遺忘的窮鄉僻壤拉出來,卷入現代社會生活的漩渦。它提高居民的文化程度及覺悟,使他們養成文明的習慣和需要。”農民流動是改變農村原有生產生活方式、精神觀念和文明程度的重要方式,對于加速農村開放、推動農村社會變遷具有積極意義。只是在改革開放初期,農民流動的一個突出特征是自發性,農民工產生并游走于城鄉之間是農民自動的選擇和自主的行為,而非外部動員的結果。在這一階段,受城鄉發展差異、農業 “過密化”以及土地收益有限性等多重因素的影響,農民工流動多是一種純經濟性的自然流動, 是一種為外出尋求生存機會而迫不得已的一種無秩序的行為,而且流入地、流出地政府在農民工產生初期尚未對社會治理造成沖擊的情況下,在政策選擇上均是采取任其自然的態度而非積極引導或管控。據調查數據顯示,20 世紀 90 年代農民有組織外出(有序流動)大多僅占外出總數的 3% ~ 6% ,幾乎沒有超過 10% 的。在這一放任的政策背景下,被稱之為“民工潮”的大規模、群體性農民流動為社會治理帶來了巨大沖擊,這一階段的農民流動也因之被稱之為“盲 流”。與此同時,在這一自發的流動行為下,農民工多是一種鐘擺式、兼業式、候鳥式的“兩棲”流動,其流動行為因缺乏政策賦予的合理性與合法保障而往往會在就業、生活、社會保障以及社會交往等方面受到多重排斥,農民工權益受損的社會現象層出不窮。

二是納入公共政策的規劃性流動。恩格斯指出:“按共產主義原則組織起來的社會將有計劃地組織社會生產,將大力發展生產力以滿足社會全體成員的需要,階級對立、城鄉對立將消失,社會成員才能得到全面發展。”列寧認為:“只有建立起大規模的社會化的計劃經濟,一切土地、工廠、工具都轉歸工人階級所有,才可能消滅一切剝削。”計劃是消除剝削、促進社會公平的重要手段。對于發展中國家而言,中長期規劃作為一種具有戰略性、宏觀性、針對性的公共政策,是加強國家宏觀調控、促進政府履行社會管理職能、促進經濟社會健康發展的重要手段。就中國而言,中長期規劃作為中國政策過程的核心機制,是確定政策優先順序、協調權力分配、引導資源配置的重要依據,在政策運作過程中發揮著舉足輕重的作用。納入中長期規劃,即意味著獲得了國家對于該項目長期穩定的支持,是獲取資源的關鍵步驟。

從農民工流動中的國家干預與規劃引導程度來看,在農民工流動初期,由于農民工流動的零散性、間歇性,未能夠引起國家政策的關注和重視。直到由內源性動力支配的農民工流動形成一種持續性的過程并帶來相應的社會治理問題,國家開始重視農民流動問題,并逐步將農民流動納入國家中長期規劃,加強對于農民流動的管理。在國家中長期規劃之下,公共政策在把握經濟社會發展基本規律的基礎上,對于農民工流動的條件、方向、速度以及生活保障、社會保障等進行宏觀調控與計劃指導,從防范限制到引導調控、從排斥約束到統籌包容,在中長期規劃的戰略指導下,國家對于農民流動的政策調整經歷了一個由緊到松、由放任到引導、由消極到積極的變遷過程,農民工流動也因此實現了有計劃、分步驟的規范化轉型,成為社會變遷的有機組成部分,并獲得相應的資源配置和政策保障。

規劃性社會變遷的歷史進程與農民工

國民經濟與社會發展五年規劃是針對國家重大建設項目、生產力布局、國民經濟重要比例關系和社會事業等做出的中長期規劃,是一項充分體現社會主義制度優越性的有效國家治理工具。五年規劃是國家治理的一項重要制度和基本手段。自新中國成立以來,國家已經編制并實施了14個五年規劃(計劃),并從“十一五”開始,將“五年計劃”更名為“五年規劃”,標志著作為國家治理體系重要組成部分的中長期規劃,在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中亦處在一個由指令性計劃到指導性規劃的不斷調適與過渡的變遷過程之中。就農民工問題在國家五年規劃中的定位來看,由于農民工流動的主要障礙在于城鄉有別的制度壁壘,因而必須依靠國家公共政策的引領和推動才能予以克服。因而,自20世紀80年代后期開始,隨著經濟社會發展與農民工流動大潮的頻繁出現,國家不得不重視與重新審視城鄉關系的定位與發展,農民工作為城鄉非均衡發展的結果,逐步被納入國家發展戰略規劃中,在國家的中長期戰略規劃中獲得了一席之地。

在“七五”計劃中提出:“要有計劃有步驟地把農村富余勞動力由種植業轉入其他行業”,只是考慮到城市的容納限度,國家雖然對農民流動的限制有所松動,但并沒有對農民外出務工經商予以正面的肯定,而是倡導一種“進廠不進城”“離土不離鄉”的農業勞動力就地轉移的政策，以鄉鎮企業的發展促進農村剩余勞動力的就地轉移。但基于理性經濟行為,人們在比較經濟利益驅動下總是趨向于向較高收入的地區流動。在20世紀80年代末,即出現了中西部農村人口大量向城市和東部地區流動的“民工潮”現象。為此,國家緊急出臺了相應的限制農民流動的政策措施,如1989年國務院辦公廳發出緊急通知要求嚴格限制農民工盲目外出。在“八五”計劃中,更是明確提出要“嚴格控制城鎮勞動力的機械增加,繼續控制‘農轉非’人口的過快增長”,同時“繼續實行農村剩余勞動力‘離土不離鄉、就地轉移為主’”的方針,國家對于大規模的農民流動仍以限制為主,發放“務工證”、某些工種限制使用外地勞動力等措施相繼出現。

在“九五”計劃中,有關農民流動的表述已轉換為“建立規范化的勞動力市場,促進城鄉勞動力合理有序流動”,“把發展鄉鎮企業與建設小城鎮結合起來,促進農業剩余勞動力有序轉移”。“十五”計劃中亦明確指出:“改革城鎮戶籍制度,形成城鄉人口有序流動的機制。取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制,引導農村富余勞動力在城鄉、地區間的有序流動。”面對農民持續不斷的流動行為,國家開始從國民經濟發展的宏觀角度考察農民流動問題,以積極的政策引導農民合理地流動,使農民工成為國民經濟和社會發展不可分離的構成要素。農民工群體的出現一方面滿足了城市發展需要,另一方面又促進了農業、農村和農民的現代化發展,成為彌合城鄉斷裂、重塑工農城鄉關系的有效載體。基于此,國家開始以更加積極的政策應對農民流動。如2002年勞動和社會保障部專門制定5項具體措施以維護農民工的合法權益,內容涉及農民工的就業信息、就業保障、就業服務等多個方面；2003年國務院辦公廳發布了《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》,具體落實了引導農民工有序流動的操作規范,要求取消對農民進城務工的不合理限制,并加強對農民工的社會管理、就業服務以及權益保障。在國家中長期規劃的引導下,一些地方政府也開始采取積極主動的政策合理引導農民流動,如廣東省勞動局與湖南、四川等省區建立“九省區勞務協作網”,指導和組織農民工的有序流動。

順承積極的農民流動政策,在“十一五”規劃中繼續倡導引導農村勞動力的合理轉移,保障農民工的合法權益,提出要“健全就業信息服務體系,引導富余勞動力向非農產業和城鎮有序轉移,保障進城務工人員合法權益,增加農民務工收入”;同時提出要“分類引導人口城鎮化”，這一舉措既為城市化的平穩推進奠定了基礎,又為農民工的市民化轉變提供了合法依據。“十二五”規劃中提出“要把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。大城市要加強和改進人口管理,中小城市和小城鎮要根據實際放寬外來人口落戶條件。注重在制度上解決好農民工權益保護問題”。規劃作為確定國家政策優先順序的重要依據,對于資源配置發揮著關鍵作用,而“十二五”規劃中將農業轉移人口市民化作為“重要任務”,充分表明了國家對于農民流動的重視程度以及政策傾向。其中,在國家“十二五”規劃的子規劃《全國農村經濟發展“十二五”規劃》中關于農民工的論述達到高潮,“農民工”一詞在該項規劃中共計出現23次,內容涉及農民工的就業培訓、勞動合同、薪資薪酬、勞動條件、法律維權、落戶政策、居住條件、教育醫療以及其他公共服務等多個方面。在“十三五”規劃總綱中,“農民工”一詞亦共計出現11次,內容涉及戶籍改革以及農民工的教育、公共服務、就業、社會保障、文化服務等多個方面。

縱觀改革開放以來的歷次五年規劃(計劃),國家規劃(計劃)中對于農民流動的規定逐步開放與豐富,從最初的指令性嚴控“農轉非”人口的過快增長、實行農村剩余勞動力“離土不離鄉、就地轉移為主”到“促進城鄉勞動力合理有序流動”,再到逐漸在戶籍制度以及社會保障制度層面對農民工持以放開和包容的態度,農民工在國家戰略規劃的引導下逐步實現合理有序的流動,并逐漸獲得相應的資源配置和政策保障。

社會變遷的未來規劃與農民工走向

國家發展的中長期規劃從基本國情出發,對國民經濟與社會發展做出綜合研判,明確公共政策的戰略定位與政策導向,對于社會變遷具有一定的前瞻性、指導性、預測性作用。馬克思主義認為,經由古代社會、私有制社會與共產主義社會,城鄉關系會依次歷經同一、對立與融合的歷史演進過程。當代中國最基本的國情之一在于相對先進的城市與相對落后的鄉村二元并存的格局,但在社會主義條件下,城鄉差別不斷縮小是社會發展的總趨勢。習近平在黨的十九大報告中提出我國2020年全面建成小康社會、2035年基本實現社會主義現代化、2049年全面建成社會主義現代化強國的戰略目標。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中也明確提出: “到2035年基本實現社會主義現代化遠景目標……基本實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化,建成現代化經濟體系。”這一遠景目標要求從根本上改變傳統的工農城鄉關系,加快我國城鎮化建設進程。從我國的發展進程來看,改革開放以來,我國的城鎮化經歷了工業城鎮化、土地城鎮化和人口城鎮化的“接力式發展”的三個階段。國家“新型城鎮化”戰略規劃的核心則是以人為本、以人為核心的城鎮化。農民工群體作為跨越城鄉的“兩棲”流動人口,促進其由城鄉“雙重邊緣人”向嵌入城或鄉社會關系之中的固定群體轉化是提升我國城鎮化和現代化建設水平的必然趨勢。但農民工作為連接城市和鄉村、重塑城鄉關系的紐帶和載體,其轉型過程不是一蹴而就的,加之農民工群體內部產生的高度異質性分化,不可否認在未來很長一段時間內農民工仍會繼續存在，繼續扮演改變工農城鄉關系的角色。但同時也可以預見,隨著時間的推移,農民工群體會在城市化發展、城鄉深度融合的過程中逐漸退出歷史舞臺而不復存在。

(一)農民工作為一個歷史性產物仍將長期存在

經過改革開放40年的發展,農民工對于我國經濟的增長以及城鄉關系的調適做出了巨大貢獻.不可否認,隨著城鎮化進程的加速,農民工數量的增長速度整體呈現出下行的趨勢,但受我國經濟發展水平限制,在未來很長一段時間內,農民工群體仍然不會完全消失,雖然部分農民工存在“回流”的趨勢,但從實際情況來看,返鄉農民工并未完全回歸農業生產而是就近在本地繼續務工,加之二代農民工對于農民工數量的補充,在未來較長一段時間內,農民工仍然處于跨越城鄉的過程,繼續扮演著改善工農城鄉關系的角色。

(二)農民工隨著城鄉深度融合發展必然走向消亡

所謂農民工,“農民”表明其社會身份,“工”則代表其職業,“農民工”是這種身份與職業的獨特結合。換言之,農民工是工人階層和農民階層的交叉性階層。在過往很長一段時間內，農民工作為城市中低層次勞動力的主要來源,對于流入地的經濟發展做出了巨大的貢獻。但從國際層面的普遍規律來看,城鎮化率的提升是必然趨勢。根據預測,中國城鎮化率會在2019年達到60% ,2030年達到 70%，2050年達到80%。據統計數據顯示,截至2018年末,中國人口總數為13.95 億,其中常住人口城鎮化率達到59.58%，而戶籍人口城鎮化率為43．37% ,兩者相差16.21個百分點,涉及人口約22613萬人,也就意味著2018年在城市常住人口中至少包含22613萬農民工。據此,以2018年為基點進行測算,在人口基數整體變動不大的情況下,可預估在2030年城鎮化率達到70%時城鎮常住人口將比2018年新增14536萬人,由此可推測屆時尚有農民工8077萬人;在2050年城鎮化率達到80%時城鎮常住人口將比2018年新增28486萬人,由此可預測屆時農民工數量為負5873萬人,這意味著,在現有農民工群體整體消逝基礎上,另外吸納近6000萬人由農村人口轉化為城鎮人口。由此可見,伴隨著現代化與城鄉之間的深度融合發展,農民工階層必將逐漸消除其“雙重邊緣性”與“雙重脫嵌性”的過渡性特征,轉而逐漸成為城市職業群體的后備軍,成為中國從農業型社會向工業型社會轉變的重要載體,而其帶來的最終后果即是農民工這個階段性、過渡性稱謂最終退出歷史舞臺,新型工農城鄉關系隨之出現。

(三)農民工走向消亡將既是一個自然又是一個自覺的過程

從發達國家的發展經驗來看,城鎮化必然伴隨著農村向城市、農業向工業的人口轉移,即農業人口向二、三產業轉移,農民由農村居民轉變為城市居民。改革開放以來,農民工長期擔當著我國城鎮化進程的主力軍。從中國農民工的屬性來看,其生活面向既非傳統的農村人,也難以通過異地融入而成為完全的城市人,情感認同與社會資本的雙重脫嵌使得農民工被長期排斥于社會支持網絡之外而成為處于城鄉之間的“散兵游勇”。因此,農民工階層作為一個具有明顯過渡性特點的階層,隨著社會的全面進步以及農民從農村向城市轉移機制的建立,必然會逐漸走向消亡。但農民工群體的消亡并非是國家推行城鎮化政策的強制性結果,而是如同農民工群體的產生一樣,是由農民工自身隨著城鄉深度融合發展而自然、自覺、自發的過程。隨著城鄉融合發展的加速推進,工農城鄉關系會隨之發生根本改善,農民工群體也會隨之而發生變化。其變化的走向則因其個人意愿而定,對于那些具有鄉土情結、愿意返鄉的農民工而言,會在相關幫扶政策下逐漸向新型職業農民轉變,轉化為促進農業農村現代化發展的重要力量。而此時的農民與傳統農民已有了根本上的差別,相比傳統農民,新型職業農民是一種職業而非身份概念,同時新型職業農民還是一個有知識、有技能、懂經營、會技術的專業農民群體, 在此基礎上,城市工人與鄉村農民轉化為職業的差別而非身份的差別,而農業也因此成為一個充滿希望的朝陽產業。而另一方面,對于那些不愿返鄉的農民工而言,則會通過提升其自身勞動技能而逐漸向新型城市職業群體轉變,在快速城鎮化進程中同步實現“人的城市化”。

農民工是中國現代化過程中由城鄉分治的二元管理體制所產生的特有現象,解決農民工問題對于實現“兩個一百年”奮斗目標意義重大。得益于國家積極的城鄉融合發展政策及不可逆的城市化進程,在未來不斷實現全面現代化的發展進程中,農民工作為一個階段性概念必將逐漸走向消亡,農民工群體會隨之逐步向新型職業農民與新型城市職業群體轉變。但受歷史因素和農村經濟社會發展現實環境等因素的制約,在這一轉變過程中還需要從以下幾個方面給予助推:

1.消除“城市二元結構”,助農民工向城市職業群體轉變。(1)加強城市融入能力培訓,建立政府-市場-社會三位一體的新型城市職業群體培訓,采取以人為本、按需培訓的精準培訓措施,讓新市民能夠真正在培訓中獲得較強的務工技能,實現外部“賦能”與自身“增能”的有機結合,從而能夠適應城市文明和工業文明;同時,加強市民意識培養,避免小農社會文化“遺傳基因”在城市產生“復制”作用,重視新市民群體市民意識與生活習慣的培育與矯正,從而使得新市民群體能夠融入城市主流社會而與現代城市全面接軌。(2)引導合理分流布局,鼓勵和引導新市民群體根據自身能力向新經濟、新業態等領域分流,同時建立勞動力輸出、輸入重點縣市之間用工協作機制和平臺,在探索新市民以專業技能“精準就業”的前提下逐步實現定向就業、高效就業;同時,因地制宜引導人口適當集中,通過指向性的引導農民工向小城鎮擴散,以空間擴散的城市形態帶動更廣闊的區域走向繁榮、走向現代化。(3)貫通居民公共服務,聚焦教育、社會保障等導致城鄉分割的關鍵要素,加快構建統一的社會保障體系,搭建統一的管理平臺, 實現城鎮企業職工、城鎮居民與新型城市職業群體在基本制度與保障上的平等和資源共享。同時完善保障進城農民工均等化享受城市公共服務的政策,將落戶的農民工納入社區公共文化服務范圍之內,為其利用社區文化設施、享受社區文化服務提供便利,從而提高留城農民工的城市生活參與感與獲得感,在實現其職業轉變的同時促進該群體更好地融入社區、融入城市。(4)漸次推進城鄉自由流動。生產要素的流動和交換是工農城鄉關系的主線,未來工農城鄉關系的協調發展有賴于實現生產要素在城鄉之間的自由流動和平等交換。在推進農民工向新型城市職業群體轉變的過程中,應探索按照“權利與義務對等”的原則,形成農民工與市民之間、不同城市的市民之間、市民與農民之間的較為通暢的相互轉變渠道,逐步形成全國統一的勞動力市場,實現城鄉資源要素的等值化與雙向流動,使得市民、農民工、農民可以通過這種渠道自愿進行身份的自由轉變。屆時,農民工概念也會隨著人口的自由流動而逐漸消逝被人們所淡忘。

2.重塑“城鄉一元體系”,促進農民工向新型職業農民轉變。(1)完善土地政策,讓新型職業農民有實業更有職業。在農村土地“三權分置”的政策優勢下，加快農村宅基地確權以及農村集體產權制度改革,通過產權制度改革保障農民承包地、宅基地以及集體所有土地份額“三塊地”的利益,積極探索基于依法自愿有償原則下“三塊地”的流轉、出租或轉讓,從而讓一部分人自愿帶著農村“三塊地”權益退出農村,到城鎮購房、就業、生活。而從另一個方面來講,農地的有序流轉也為留鄉農民發展規模農業、現代農業創造了條件,有效激活了鄉村的土地資源，從而讓回鄉發展的新型職業農民有場域、有底氣。(2)加強職業培訓,讓新型職業農民有意向更有方向。針對具有鄉土情結而返鄉從業者,應通過職業理想引領、精準培育對象、精準培育方案和精準培育管理等途徑,提升返鄉務農者的全面素質,提升其對于現代農業的職業意愿和職業認同,從而激發其主體意識和創新創業意識,重塑現階段鄉村發展的骨干力量,為鄉村發展提供持續的內生動力和智力支持。(3)強化鄉村振興,讓新型職業農民有前景更有“錢”景。一方面,應充分發揮政府對于城鄉融合發展的關鍵主體責任,通過政策傾斜加快農村基礎設施與公共服務的供給數量和質量,逐步構建出城鄉一體的公共服務體系,通過打造城鄉生活質量均等化、生產技能均等化、文明風氣均等化等城鄉一體化發展態勢,彌合鄉村農民與城市居民在公共資源可及性與可得性方面的不公,使得人們無論生活在城市還是鄉村,都可以享受大體一致的政治、經濟、社會和文化權利,從而使得鄉村留得住人。另一方面,大力支持鄉村產業振興,加強農村一二三產業融合發展,以農村的產業振興讓職業農民獲得更多發展紅利,從而可以與城市居民同步實現生活富裕。此外,促進農業、農村的信息化發展,充分運用各種農業社會化服務組織實現小農戶與現代農業的有機銜接,有效提升農村資源配置與經濟效率,讓農業成為留得住人的朝陽產業。

（作者徐勇系《中國鄉村發現》學術委員、華中師范大學資深教授、人文社會科學高等研究院高級研究員；張慧慧系華中師范大學政治科學高等研究院博士研究生，中國鄉村發現網轉自： 田野政治學 微信公眾號））