孫憲忠:鄉村振興的十個法治問題

黨中央提出把鄉村振興作為下一步國家發展的重大戰略之一。《民法典》中有很多關于農村問題的規定，從鄉村振興戰略和鄉村治理的角度看，《民法典》中的許多規定可以遵循。這方面的問題很值得研究討論。研究這些問題時，要重視兩個核心的民法規則：一個是關于農村居民組織體的規定，也就是《民法典》第96條關于農村集體法人作為民法特別法人的規定；另一個是關于這個組織體的基本權利的規定，也就是《民法典》第261條關于農村集體經濟組織所有權的規定。筆者認為，鄉村振興也罷，鄉村治理也罷，很多問題的研究都和這兩個法律制度直接相關或者間接有關，而且這兩個制度在《民法典》編纂過程中有比較大、比較明顯的變化，很值得研究討論。

依據《民法典》第96條的規定，農村集體經濟組織是一種特別法人。在民法中明確把農村集體經濟組織作為一種法人，這在以前是沒有的。從20世紀50年代到現在，農村集體經濟組織在現實生活中已經存在幾十年。從我國現行法律所確定的法律制度基礎來看，從國家未來的政治、經濟發展和農村發展格局來看，農村集體經濟組織還要長期存在、繼續發展下去。因此，《民法典》承認農村集體經濟組織的法人地位，這一點特別值得研究和探討。還要看到，《民法典》規定農村集體經濟組織是一種“特別法人”，這提出了“特別”的準確含義的問題。搞清楚這個問題，對于下一步農村改革發展和依法治理，意義都非常大。事實上，《民法典》以前的政策和法律上、政治生活中早已出現農村集體的概念，但這個概念所包括的組織體的法律形態及其含義沒有寫入民法?！稇椃ā贰段餀喾ā返确啥继岬搅思w財產所有權，但這個所有權的主體到底是一個自然人的合伙，還是一個法人體，或者是一個其他什么樣的組織體，沒有任何法律規定?！睹穹ǖ洹钒艳r村集體經濟組織規定為法人，而且是特別法人。在筆者看來，這個規定首先具有填補空白的意義，更重要的是，有為下一步鄉村振興和農村治理提供法律基礎的意義。因此，相關問題需要深入研究。

《民法典》第261條是關于農村集體經濟組織所有權的規定，這個規定相比以前的相關規定有一個重大的改進。在《民法典》以前，集體所有權就叫集體所有權，而《民法典》將集體所有權稱為成員集體所有權。在集體所有權之前加上“成員”兩個字，所揭示的內涵很豐富，對下一步農村發展具有非常重大的意義。這同樣是一個需要認真研究的問題。下文就從《民法典》的角度談談鄉村治理中十個方面的問題。

農村問題一直是中國共產黨特別關注的問題。從土地革命時期到抗日戰爭時期再到解放戰爭時期，中國共產黨對農村和土地問題都高度關注，無論是黨的文件還是黨的領導人的著作中都有很多論述。值得注意的，中華人民共和國成立以來，關于這兩方面制度建設的指導思想有四次重大變化。

第一次重大變化是，中華人民共和國成立后建立的土地制度廢止了農村中的地主地權，讓每一個農民家庭都能享有土地所有權。這種制度是按照新民主主義的土地革命思想建立起來的。按照新民主主義的土地思想，中華人民共和國制定了《土地改革法》，通過這個法律的貫徹，使每一個農民家庭都分配到土地，享有土地所有權。這就解決了中國歷史上數千年來土地集中壟斷在地主手中的問題。土地是當時農村社會最重要的生產資料，把土地平均分配給農民，既為農民解決了安身立命的基礎問題，又從根本上解決了中國歷史上一直沒有解決的因土地占有的不平等甚至集中和壟斷而造成的剝削和欺詐的問題。新民主主義革命的土地綱領、土地思想深得中國人民擁護，按照毛澤東等革命領袖的有關著述，土地革命既是中國共產黨戰勝國民黨的基礎，也是中華人民共和國成立的基礎。新民主主義產生的家庭或農戶的土地所有權制度，是一種自耕農式的自然經濟的法律制度。自耕農經濟的特點是家庭成員自己勞動、自己收獲、自己消費，只有很少的農業產品用來交換。自然經濟有它的優點，勞動者可以直接看到自己的勞動成果，所有權人的權利能夠及時行使并轉化為物質利益，這符合當時的中國國情。但是，這種農業生產方式也有生產規模小、難以實行規?；?、難以抵擋自然災害等缺陷。

中國農村土地制度的第二次重大變化是，建立農村合作社，因此形成了合作社這種社會主義的集體經濟組織，也形成了合作社的土地所有權。20世紀50年代中期，中國共產黨以社會主義的土地思想指導農民，從互助組開始組建合作社。社會主義土地思想的基本出發點是填補自耕農經濟的嚴重缺陷，進一步發展農業生產力。如上所述，自耕農一家一戶獨立經營、占有小塊土地，不僅在經營規模上無法取得良好效益，還給機械化農業作業造成無法克服的困難，出現蝗災、旱災、洪災時，單一農戶根本無法抵御。因此，從20世紀50年代中期開始，中國共產黨以社會主義的土地革命思想領導農民走集體化道路，引導農民組織建立互助組、合作社，把土地集中起來經營。在這種情況下，農民中產生了區別于地方政府組織的經濟組織形態，即互助組、合作社。這就是那個時代的農民集體。農民集體從互助組、合作社的形態發展到高級社，其結構轉變巨大。但是，必須注意一個核心問題：互助組并不觸動農民的家庭所有權，合作社雖然取得農村土地的所有權，但保留了農民家庭或者農戶的土地股權。當時指導農民組建合作社的“合作社章程”等文件，明確承認農民家庭或者農戶享有股權且按股分紅。在這種情況下，農民家庭或者農戶作為合作社的成員，是有其在合作社中的股權這種民事權利保障的。也就是說，在這一時期，農民家庭或者農戶的民事權利一直是明確的、肯定的。在老一代革命家薄一波所著《若干重大決策與事件的回顧》這本書里，對這一階段我國農村土地權利發展情況有很清晰的描述。

我國土地制度的第三次變化出現在20世紀50年代后期到60年代，也就是所謂的大躍進時期。這個時期出現了所謂的共產主義土地思想，在這種思想指引下出現了人民公社這種農村社會的組織形式。人民公社的基本特點是一大二公、政社合一。其含義就是，人民公社既是農村基層的政權形式，也是農民土地所有權的享有者。這就意味著把原來農民合作社的土地所有權交給了基層的人民政權，實際上就是國家政權取得了土地所有權。這就是很多人曾經談到的共產主義土地制度。在這種制度下，農民家庭或者農戶對土地的民事權利將永遠喪失。這種共產主義土地制度的歷史雖然不長，但對中國后來的發展及農村發展造成的消極效應很大。對此，我們應該注意。

我國土地制度的第四次重大變化發生在1962年，當時重新確定了農村土地仍然歸社會主義集體所有的形態。按照“人民公社六十條”，農村土地所有權被確定為“三級所有、隊為基礎”。其中，農村的生產小隊作為集體經濟組織的基本形式被確定下來(1982年《憲法》生效后，生產小隊被稱為村民小組)，土地所有權以及其他集體財產的所有權也從人民公社拿出來，交給了這個主體。從此以后，我國農村土地的所有權制度基本上再沒有變化過。改革開放后農村實行土地承包制度，其基礎就是農民集體經濟組織享有土地所有權，這一點沒有改變。集體經濟組織作為農村農民的基本組織體，對其全部不動產和動產享有財產所有權。這種情況得到1982年《憲法》的確認。不論是農村集體經濟組織，還是農村土地所有權，這兩項制度的基礎都是這樣確定下來的。

必須注意，1962年“人民公社六十條”所確定的農村土地權利以及1982年《憲法》中關于集體土地所有權的表述，其中再也沒有農民家庭或者農戶所享有的具體民事權利的內容。這些法律政策中，農民家庭或者農戶不再對集體土地或者財產享有類似于合作社時期的股權的具體民事權利。當前，很多人主張的社會主義的農村土地制度觀念，把1962年確定的農村土地權利格局絕對化，認為中國社會主義的農村土地權利制度就應該是這樣的。但是，我們不能忘記，20世紀50年代中期建立的農村集體經濟組織和土地所有權是建立在農民家庭或者農戶享有固定股份性質的民事權利的基礎上的。而且，在農村建立社會主義土地制度的初衷是保留農民家庭或者農戶在集體中的具體民事權利。這一初衷尤其是當時這些制度所體現的社會主義思想，已經被很多人忘記。這種健忘癥，對于后來農村實行土地承包制、在土地承包經營權的基礎上實行“三權分置”、農村宅基地制度改造，都曾造成妨礙。這個問題，值得我們思考。

在探討我國農村集體經濟組織及其所有權的歷次重大變化時，應該看出來，雖然中國共產黨對農村、農民的組織體以及農民土地問題非常重視，但其指導思想中有堅持不變的因素，也有多次變化的因素。筆者認為，這個不變的因素，就是執政黨和中央政府對中國農民集體組織體以及農民地權的制度一貫非常重視的態度，及其一貫實事求是地探索符合中國國情也符合社會主義理想的指導思想。在探索的過程中，一些政策和法律的出臺也曾經有盲目冒進的情況，但在認識到相關錯誤之后，比較及時地予以了糾正。而一再發生變化的因素，其實就是我國在農村和土地制度上的探索因生產力水平發展變化而帶來的政策和法律上的不斷調整。應該看到，農民組織體制度和土地所有權制度的建立，其基礎是要為農民的生存和發展確立符合經濟發展水平的生產方式，然后在這種生產方式的基礎上建立相關法律制度。從歷史資料來看，在20世紀60年代，我國農業總產值占國民經濟總產值的70%左右，而農民人口數占國家人口總數的百分之七八十。在這種情況下，農業總產值與其對應的農民人口總數是相當的，當時的農業可以自產自足，甚至可以脫離城市工商業而獨立發展。這就是說，當時農民基本上可以從農業收入中獲得比較恰當的社會保障。經濟基礎決定上層建筑，當時國家建立的農村集體組織制度、農村土地所有權制度都具有脫離城市工商業、脫離國民經濟整體的特征，或者說具有一定的封閉性，其表現就是把農民穩定甚至固定在土地上，限制他們離開土地而自由流動。在當時的情況下，這種封閉性對農民并不構成損害，甚至在一些地方、一段時間內，農村的生活水平還高于城市。因此，當時國家還作出農業支持城市工商業發展的決策，在經濟運行中出現了剪刀差的現象。

然而，在農村與城市的生產力發展水平相比已經發生巨大變化之后，應及時改變相關觀念。當前，我國國民經濟總產值中農業總產值所占比例已經小于10%，而農村居民人口還占國家總人口的40%左右。城市工商業反哺農業的時代已經到來，而且國家已經開始實施補助農業的各種措施。但是，可以清楚地看到，把龐大的農業人口固定在土地上、地權不可以流動、仍然以農村土地保障農民生存和發展的法律政策，基本上沒有改動。顯然，如果還是以農業保障農民的生存和發展，并以此確定相關政策，那就是要以10%的社會總產值為40%的人口提供生存和發展保障，這無疑是一個極大的認識錯誤。在鄉村治理、國家治理中，必須思考這些重大問題。在簡要回顧一段歷史之后，可以得出兩個清晰的結論：其一，在推進鄉村振興戰略時，在研究完善當前我國農村治理的法律制度時，需要進一步準確認識社會主義的土地理論、農村集體化理論，尤其要注意不受某些已經被實踐證明的不適合我國國情也不符合社會主義理念的觀念的束縛。比如，那些一再出現的要把農村土地收歸國有的觀念，那些意在否定農民家庭或者個人的成員權的觀念，都是不能采納、不能認可的。其二，關于鄉村治理的整體政策和法律設計，應該遵守經濟基礎決定上層建筑的馬克思主義原理，消除上層建筑發展滯后的問題，在涉及農業的經濟基礎已有本質變化的情況下，勇敢地推出農村地權流轉的政策思路。

在實施鄉村振興戰略、推進鄉村治理時，首先引起關注的是農村現在的體制。在我國現行法律中，《村民委員會組織法》是涉及農村社會治理的基本法律，它規定村民委員會是農民自我治理的組織形式，并且規定了村民委員會的一些基本權利。值得注意的是，該法第24條規定，由村民委員會行使集體經濟組織的各種權利，尤其是土地權利。這與《民法典》第96條的規定不一致，與《民法典》第261條關于農村土地所有權的規定也不一致。如前文所述，《民法典》第96條規定農村集體經濟組織作為特別法人，是獨立的民事主體?！睹穹ǖ洹返?61條規定，農村土地所有權屬于農民集體經濟組織。這些立法上的沖突，我國立法機關在下一步立法或者修訂法律時要注意研究解決。這是推進鄉村治理中應該思考的問題。

當然，《村民委員會組織法》第24條關于由村民委員會行使集體經濟組織的全部權利尤其是土地所有權的規定，從其立法的歷史背景看有一定的合理性。因為我國農村實行土地承包責任制后，在相當一些地方，前文提到的原來存在的村民小組確實出現了功能喪失的情況。這些地方的集體組織除了土地所有權，已經沒有其他經濟力量，除了發包土地，不再組織其他經濟活動。在土地發包工作完成后，在承包期限20年不變的情況下，如果普遍強調集體經濟組織的存在，強調這個組織在各個地方都要發揮作用，確實也不妥當。但是，該條規定沒有考慮到一些農村集體經濟力量一直非常強大的地方的實際情況。最典型的，比如，在京廣滬等地方的城市郊區，農村經濟力量一直非常強大，這些地方的集體經濟組織一直存在。在這些地方，居民和集體經濟組織的成員是有嚴格區別的，一個居民要參加集體經濟組織，農民是不答應的。

隨著改革開放的發展，即使在以前不發達的地區，農村情況也發生了變化，出現了立法上應該普遍區別農村村民自治組織與集體經濟組織的必要性。(1)農村承包地、宅基地實行“三權分置”之后，集體經濟組織的作用被激活，它們必須出面行使土地所有權，而此時村民無法和集體經濟組織成員相混同，即村民不能直接成為集體經濟組織的成員。比如，在浙江義烏，農村宅基地“三權分置”之后，一些外地來的打工者、長期居住者也可以取得當地的住房，甚至取得當地的農民戶口，但無法取得當地農民的集體經濟組織成員資格。隨著“三權分置”的普遍推進，這方面的政策需求越來越顯著。(2)農村富裕之后，集體經濟組織的成員不愿意稀釋其權益，從而要求區別其成員身份。在比較貧困的地方，農民在區別有戶口的村民與集體經濟組織成員的問題上不太糾纏，村民就是這個組織的成員。但是，在村集體富裕之后，農民就不愿意自己的利益被稀釋，他們會排斥其他村民加入其經濟組織。這一點在城市郊區表現得最為強烈，集體經濟組織的成員會通過組織決議限制其他人加入。這一點在東部發達地區、南方農村，表現得特別突出。即使西部原來比較貧窮的地方，也是如此。比如，我們在陜北調研時發現，一些農村地區因賦存的石油、天然氣資源被發現而走上富裕道路，但當地村民約定，對于帶子女嫁入本村的婦女，其子女可以落戶口，但不能作為集體成員。(3)在經濟比較發達的農村，集體經濟組織力量強大，以前的生產大隊、小隊都已經改造成總公司、分公司、經濟聯合社、經濟聯合分社。這樣的組織機構建立后，新來的農民雖然在派出所登記有戶口，但不能成為村集體經濟組織的成員。這個問題最早產生于20世紀80年代初的廣東南海地區，那里最早實現了村民集體組織成員的相對固定化，就是把村民的身份折合成股權或者股份，把增人不增地改造成增人不增股。這種做法一開始飽受爭議，后來慢慢被認可，甚至逐漸在全國推廣開來。對于這個問題，需要繼續深入研究。

在未來鄉村治理過程中，如何處理村民委員會和農村集體經濟組織之間的關系，是首先需要解決的問題。村民委員會制度建立的正當性是毋庸置疑的。村民委員會作為農村的基層組織，其重要性不言而喻。但是，以村民自治組織替代農村集體經濟組織，這個做法的普遍性、必要性、正當性確實存在值得思考的地方。尤其是，在《民法典》第96條已經明確把農民集體經濟組織規定為特別法人之后，《村民委員會組織法》第24條規定由村民委員會代行集體組織權利的做法確實不妥。因此，筆者建議在鄉村治理的法制建設中，首先應該解決村民自治組織與農民集體經濟組織相區分的問題。

《民法典》第96條將農民集體經濟組織法人規定為特別法人，這一規定的理論價值和實踐價值都非常顯著。從法學理論上看，這種“人合法人”是我國法學界探討很少的，其性質、特征都需要仔細研究。從實踐角度看，其意義更加顯著，對下一步農村治理的制度推進，可以說非常關鍵。這種特別法人到底有何特別之處?在理解這種法人的時候，需要抓住哪些基本要點?這些是需要認真思考的問題。

認識農村集體經濟組織作為特別法人的性質，首先可以拿它和最為人們熟悉的幾種法人作對比。與承擔政治職能的各種法人(公法法人、機關法人、黨派法人等)相比，農村集體經濟組織是一種典型的民法法人，它不承擔憲法、行政法等方面的職責。相較于公司法人，農村集體經濟組織法人的最大特點表現在加入法人、取得法人成員資格的制度上。公司法人以投資作為取得成員資格的條件，以投資的多少來確定成員的權利份額。這樣的法人，法律上稱為“資合法人”。而我國農村集體經濟組織法人，從20世紀50年代建立的合作社以來，都是一種“人合法人”，強調成員的身份而不是資金的投入。集體身份更加強調成員的自然人身份。過去，我國很多法學著作認為“人合法人”是一個落后的形態，因為成員的財產權利和義務不清晰。但是，合作社的建立通常是為了幫助某些特殊群體，國家不僅在政策、法律上甚至在財政上都要給他們一定的優惠或者扶持，因此，“人合法人”就要強調成員的資格，不能像公司的投資人那樣誰的錢多聽誰的。這就是“資合法人”與“人合法人”的區別。農村集體組織加入方法與公司股東加入方法的區別是很大的。但是，這樣的舉例并不十分準確。因為合作社的成員，其財產權利和義務還是清晰的，只是在加入合作社時并不一定將其財產入社，而是以其身份入社。這種情況比較符合一些保護性產業和人群的特殊利益，如符合我國農村居民及其產業的現狀。

還有集體法人的問題，即法人內部治理的問題。有些經濟發達地區的集體經濟組織中，已按照公司的方式組建了經濟聯合社、經濟聯合分社、經濟聯合公司及其分公司。一些地方已采用公司法上的內部治理結構，建立了股東大會、成員大會、董事會、監事會等類似的機構。而在其他更多的地方，農村沒有這樣的機構。如果建立法人制度，希望也能建立這樣的機構。當然，對于如何建立，還需要深入研究。

上文說到，現在經濟發展起來了，集體經濟組織的成員就要相對固定甚至固定化。很多年以來，我國有的地方先是提出增人不增地、減人不減地，后來又提出增人不增股、減人不減股。這些地方性政策的精神，就是集體成員相對固定甚至固定化的思想的反映。其實，提出這些政策的地方都是經濟發展非常好的地方，這些地方的農民集體成員不希望自己的利益被稀釋，因而強烈呼吁成員資格固定化。而固定化以后，成員權的問題就彰顯出來。比如，上海有些地方把農民的資格固定以后，有些人即使已進城多年，村里仍給他們分紅，因為他們作為集體組織成員的身份一直沒有消失。筆者在上海郊區調研中看到一個案例：有個人在城里工作很多年，配偶和孩子都在上海市區，后來得到村里分紅好幾萬元，他自己都感到驚訝。原來他所在的農村集體組織分紅是從20世紀80年代開始算起，村里成員資格固化了，成員資格就變成具有經濟價值的成員權，因而給他分紅。

現在，集體成員權的制度設計還不完善。比如，成員資格如何取得、如何喪失，成員權包括哪些內容，成員權怎樣行使、怎樣保護，都還是比較大的問題。據我們調查，這些問題在一些地方已經比較嚴重。比如，鄉村治理過程中的財務問題就是成員資格和成員財產權利的焦點。在實施鄉村振興戰略、推進鄉村治理時，這些問題是很有必要研究解決的。

我國法律過去雖然沒有規定農村集體經濟組織的主體制度，但對農民集體經濟組織的所有權一直是有規定的。不過，過去的立法和政策把農村集體所有權定義為社會主義公有制的方式，特別強調其政治上的意義。近些年來，從《物權法》到《民法典》第261條規定的集體所有權，都強調農民集體經濟組織的所有權是一種財產權。從一種政治性的權利演化到財產性的權利，其中的變化非常大。目前，我國社會對這方面的研究和討論還是不夠的。尤其在集體成員資格相對固定的情況下，集體所有權如何實現其民法上的價值，比如，成員如何在集體中行使權利?對此，現行政策和法律還是空白。

另外，過去的政策和法律強調以土地作為主要對象的農民集體經濟組織的所有權對農民生存發展和社會保障的作用，現在其合理性、正當性到底如何?很多人認為，這里有一個政策底線。那么，這個底線設置得是否合適?這些問題都有待研究。集體所有權如果是財產權利，就應該按照財產權利的規律制定相關法律；如果是保障性的社會權利，就應該按照社會權利的規律制定相關法律。顯然，目前立法上的一些設想是不符合現實的。現在農民的很多社會保障只能通過城市工商業反哺來實現，讓農民以土地和農業來保障其生存和發展，顯然是做不到的?，F在，集體所有權的政治性色彩已慢慢淡化。

《民法典》第261條規定的“成員”兩個字的意義非常重大，下一步的農村體制構建必須依靠集體所有權，而集體所有權必須建立在農民家庭或者個人的成員權的基礎上。《物權法》制定時有人說，這樣強化個人權利，是不是把集體所有權變成了私有權?這種想法是不對的。前文說到，中華人民共和國成立初期建立初級社和高級社的時候，農民家庭或者個人的民事權利都保留著，當時的合作社當然是社會主義的組織體?！睹穹ǖ洹返?6條規定農村集體經濟組織是特別法人，就徹底解決了過去在這個問題上的爭議。這些制度要點，在農村下一步發展中尤其要予以重視

關于集體所有權的問題，也有人提出，“三權分置”制度推行以后，集體所有權淡化了，因為立法上突出強調的是家庭的土地承包經營權、宅基地所有權，而不是集體所有權。這種觀點，筆者也不贊成。我們調查發現，在農村推行“三權分置”，離不開集體法人，也離不開集體所有權。比如，在農村實行耕地的“三權分置”，實際上要把土地合并起來進行規模化經營，甚至有可能引進外來的農業公司，讓城市人或者外地人組織公司在農村經營，進行土地開發、規劃，如種植果蔬、種糧食等。在這種情況下，不論是本土的家庭農場，還是外來的農業公司，基本上都不與單一的農戶簽合同，而是和集體簽合同。雖然也有一些地方，“三權分置”的合同是和農民家庭或者個人訂立的，但實踐效果好的都是同集體訂立合同的。同集體訂立合同，可以避免法律上的各種難題。在這種情況下，集體行使權利，這個權利本身包括集體組織法人制度的適用問題，也包括集體所有權的適用問題。因此，淡化集體法人和集體所有權的考慮，不符合我國的國情特點。

中央文件一再強調，農民家庭的土地承包經營權是農民的基本權利。對于這一點，要予以充分認識。這個法律知識的要點在于，雖然自經濟體制改革以來，我國法律還沒有將農民的權利返還到1958年以前高級社時期的股份權利或者其他民事權利的程度，但通過強化農民家庭或者個人的土地承包經營權，解決了農民本身的權利保障問題。這體現了中國共產黨對農民權利的認識，這一點很多人并沒有認識到。

農民家庭或者個人的土地承包經營權是農村運作的政策和法律基礎，因此，對集體的作用要充分承認，對農民個人的土地權利也要加以重視。有觀點提出，既然給了農民土地承包經營權，那么農村為什么還出現很多土地被棄耕?農民為何還要離開土地?解釋這些問題時要認識到，農民也要生存和發展，而土地承包經營權發揮不了這樣的作用。但是，農民不愿意放棄土地權利，他們即使在城市打工甚至創業，已經定居城市很多年，也不愿失去農村的土地。這就說明，土地承包經營權已經演化成一種財產權，不再發揮社會保障的作用。因此，決策者對這個問題要實事求是地認識到，推廣土地承包經營權的流轉是勢在必行。有報告證明，我國農村實行耕地“三權分置”的面積已經達到5億畝左右，未來的發展空間應該說還是很大的。

“三權分置”是在尊重農民的土地承包經營權的基礎上，重新把農村土地實行規?；洜I，讓土地能夠產生更大的效益。建立現代化農業、綠色農業、環境友好型農業，必須建立這樣的農業體制。因此，下一步推行鄉村振興戰略、實現新型鄉村治理，必須把“三權分置”當作一項重要的制度予以推廣。為此，需要進一步研究“三權分置”中的法律問題。雖然《土地管理法》《農村土地承包法》《民法典》等法律都對這些問題作了規定，但相關規定顯得簡單，在面臨立法爭議時，一些規則采取了模糊化處理的措施。如果要大力推行“三權分置”，就必須把地權運作的法律基礎問題搞清楚。現在有一些重要的制度，還需要理論界予以解釋。比如，“三權分置”以后經營權到底是物權還是債權?對此，爭議很大。相關條文雖然表述得不細致，但大體上承認這樣一種情形，就是5年以上的土地經營權可以納入不動產登記。在納入不動產登記的過程中，這項權利就轉化成一種物權。土地經營權如果沒有納入登記，就沒辦法轉讓、沒辦法抵押。因此，“5年登記”是制度建設中的關鍵詞。沒有納入登記的土地經營權怎么流轉?基本上就是按照租賃的方法進行流轉。為什么還要保留租賃，而不把它變成物權?答案很簡單，那就是，不能一刀切。

1．農村宅基地及宅基地使用權的問題

宅基地問題是鄉村治理過程中的重要問題。從歷史上看，在初級社、高級社的條件下，宅基地是農民家庭私有的。到了1982年，《憲法》規定農村的土地一律歸集體所有。在這種情況下，原來農村的宅基地所有權變成了宅基地使用權。后來在這個基礎上，很多農民家庭在集體土地上經由申請批準程序獲得了新的宅基地使用權，這是事實。因此，在當前鄉村振興戰略實施過程中，要推行宅基地的“三權分置”，確實會遇到相當大的歷史問題障礙。但是，放任農村宅基地使用權的浪費和混亂，當然是不行的?，F在關鍵的問題是痛下決心，進行不得已的利益切割。

當然，首先要解決農村宅基地使用權無序擴大的問題，把緊宅基地審批關。我國人口多而耕地有限，宅基地不斷侵吞耕地，這個問題現在已經非常嚴重。另外，要推行宅基地使用權的“三權分置”。在全國范圍內，無論是發達地區還是不發達地區，農村空地空房都很多，很多宅基地上蓋起的樓房一年四季無人居住，只在春節時才有人住?，F在城市居民有到農村居住的強烈愿望，因而推行宅基地“三權分置”是很有前途的。

2．農村建設用地權利的問題

農村建設用地使用權在立法政策設計上的難點，就是同地同權的問題。農民集體的土地，能不能用于搞建設，能不能入市?回答這些問題，首先需要確定建設規劃。如果規劃的是建設用地，農村土地建設就涉及同地同權的問題。這也是“三塊地”制度改革中要解決的問題。很多地方已進行了“三塊地”改革試點，并且試點運行了好幾年。全國人大通過立法授權國務院在全國作了30多個“三塊地”改革試點，要解決的問題之一就是農村土地和城市建設用地同地同權的問題。2019年，在全國人大授權的兩年時間屆滿后，試點地區還沒有總結出能推行到全國的經驗，因而試點期限被延長了。由此可見這個問題的復雜性。農民期盼農村建設用地入市，但能不能將出讓金留在農民手里?對此，多數地方政府是不同意的。目前，解決這個問題非常困難。

3．新型農村合作社問題

土地承包經營權和成員權得到立法強化之后，新型農村合作社發展迅速，新的《農民專業合作社法》也隨之出臺。農村合作社的發展將成為鄉村振興戰略和農村治理的重要抓手。我國《農民專業合作社法》制定時間并不長，但實施中出現了不能滿足實踐需要的問題。因此，有必要修訂該法。

4．農村集體、農民家庭和個人的各種土地權利登記問題

從物權法的角度看，不動產登記非常重要。筆者在從事民法學研究的早些年，提出了不動產登記的“五個統一”，就是法律基礎統一、法律效力統一、登記機關統一、登記程序統一以及登記證書統一。現在城市里的不動產登記已經實現了這些理想。在農村，這“五個統一”還沒有完全實現，但政府方面下了很大力氣，推行農地登記確權發證。農村土地登記確實困難大，因為承包地多數是小塊地，登記確權工作量很大、費用比較大。一些地方通過農村自己建立臺賬的方法來解決這個問題。無論如何，農村土地權利登記是財產權利的基礎性法律制度建設，將其做好，對于下一步鄉村振興和鄉村治理是很必要的。

以上，通過歷史視角的梳理和對重大現實問題的討論，提出了鄉村治理中十個方面的法律問題。因為篇幅限制，有些問題沒有展開討論，不過問題本身提出來了。農村的振興勢在必行，但實施鄉村振興戰略離不開法治，離不開《民法典》確定的基本規則。相信在黨的堅強領導下，鄉村治理中的法律問題能夠得到很好的解決，鄉村振興戰略能夠在良法善治的基礎上推行開來。