導(dǎo)語(yǔ)：在上一輪的發(fā)展階段中，在土地分配和利用上以保城市發(fā)展為主，鄉(xiāng)村的發(fā)展權(quán)利受限。所以在下一輪中，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興一定要給鄉(xiāng)村用地的權(quán)利。
“嚴(yán)格禁止城里人下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館等”，“也不能以各種名義強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地和強(qiáng)迫農(nóng)民‘上樓’”，近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)負(fù)責(zé)人發(fā)表的一段有關(guān)農(nóng)村宅基地制度改革的講話沖上了網(wǎng)絡(luò)熱搜，引起網(wǎng)民廣泛議論。土地，乃國(guó)之命脈，民之根本，因而，涉及到土地問(wèn)題的話題總會(huì)引起較高的關(guān)注度，也十分敏感和復(fù)雜。記者了解到，土地改革也是今年全國(guó)“兩會(huì)”的熱點(diǎn)，多個(gè)代表委員帶來(lái)了諸多有關(guān)土地制度改革的議案、提案。
土地制度是中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)性安排。在過(guò)去幾十年中，獨(dú)特的土地制度安排與變革曾作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)變革的發(fā)動(dòng)機(jī)。但是，中國(guó)在利用土地創(chuàng)造“中國(guó)奇跡”的同時(shí)，也形成獨(dú)特的“以地謀發(fā)展模式”，造成國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、財(cái)富增長(zhǎng)與分配對(duì)土地的過(guò)度依賴。
一個(gè)時(shí)期以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速與土地供給同向而行。2001年－2019年間，全國(guó)實(shí)際GDP年均增長(zhǎng)8.9％，全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)量從2001年的16.37萬(wàn)公頃增長(zhǎng)至2019年的62.4萬(wàn)公頃，年均增長(zhǎng)8.9%，GDP增速與土地供應(yīng)高度相關(guān)。
在過(guò)去十幾年中，隨著房地產(chǎn)的火爆，賣地收入已經(jīng)成為大多數(shù)城市最主要的財(cái)政收入來(lái)源，甚至比稅收占的比重更高。數(shù)據(jù)顯示，2019年，中國(guó)最主要的50個(gè)城市賣地收入高達(dá)4.16萬(wàn)億元，是稅收收入的120%，一共有12個(gè)城市的土地財(cái)政依賴度超過(guò)了100%，有些城市患上了嚴(yán)重的“土地依賴癥”。
中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)、“十四五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員劉守英告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在過(guò)去數(shù)十年中，這些急劇膨脹的“土地財(cái)政”幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。同時(shí)，這些賣地收入支撐了中國(guó)幾百個(gè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有力地推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化、工業(yè)化進(jìn)程。但是隨著城市化速度下降以及“以地謀發(fā)展”模式潛在的諸多問(wèn)題不斷累積，土地作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)動(dòng)機(jī)的功能將不再繼續(xù)，新一輪的土地管理制度應(yīng)契合中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)化。
與此同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)土地實(shí)行雙軌制管理，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)并立，土地的使用和分配主要以城市發(fā)展為主，忽略鄉(xiāng)村的用地權(quán)利，鄉(xiāng)村發(fā)展受限，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。“未來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形態(tài)將從高速城市化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)共同發(fā)展，土地制度的安排必須考慮到鄉(xiāng)村發(fā)展的機(jī)會(huì)，給鄉(xiāng)村用地的權(quán)利。”劉守英說(shuō)。
劉守英表示，面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化以及目前土地制度存在的問(wèn)題，“十四五”時(shí)期，深化土地制度改革已經(jīng)勢(shì)在必行。
“十四五”規(guī)劃綱要指出，未來(lái)五年，產(chǎn)權(quán)制度改革和要素市場(chǎng)化配置改革要取得重大進(jìn)展。但記者采訪的劉守英等諸多專家都表示，在要素市場(chǎng)化改革的諸多關(guān)鍵領(lǐng)域中，土地要素的市場(chǎng)化改革被認(rèn)為是最為重要的，同時(shí)也最為困難，這也是為什么土地制度改革進(jìn)展一直十分緩慢。
土地改革推進(jìn)為何如此艱難？“十四五”時(shí)期，土地制度到底如何改？針對(duì)土地改革的系列問(wèn)題，《財(cái)經(jīng)》記者專訪了中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)、“十四五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員劉守英，他是土地與“三農(nóng)”問(wèn)題的資深專家，也曾擔(dān)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)，曾參與地方土地制度改革設(shè)計(jì)和試驗(yàn)。
城市化“減速”，“以地謀發(fā)展模式”走向衰減
《財(cái)經(jīng)》：您曾表示中國(guó)“以地謀發(fā)展”模式已經(jīng)衰減，“十四五”時(shí)期土地作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)動(dòng)機(jī)的功能將逐步衰退。“以地謀發(fā)展”模式為何出現(xiàn)問(wèn)題？
劉守英：在過(guò)去的十多年時(shí)間里，土地問(wèn)題一直是一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，很重要的一個(gè)原因就是土地問(wèn)題與我們整個(gè)城市化的方式是結(jié)合在一起的。
一方面快速的城市化需要占用大量的土地。
另一方面城市化資本的來(lái)源主要依靠土地出讓和土地融資。但是如今面向“十四五”，當(dāng)我們?cè)谟懻撏恋貑?wèn)題的時(shí)候，其大的背景已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。
首先，最重要的一個(gè)變化是，“十四五”時(shí)期，中國(guó)整個(gè)城市化的速度會(huì)降下來(lái)，不可能再繼續(xù)靠快速的城市化來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
其次，城市化的發(fā)展方式已經(jīng)發(fā)生變化，城市化正從原來(lái)數(shù)量的擴(kuò)張轉(zhuǎn)向城市質(zhì)量的提升。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，城市化主要靠土地的資本化來(lái)推動(dòng)，但在上一輪城市的擴(kuò)張里我們已經(jīng)把整個(gè)城市的體系基本建立起來(lái)，過(guò)去靠土地資本化支撐整個(gè)城市化的發(fā)展方式將發(fā)生變化，目前的城市化已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)向以土地內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地更有效利用來(lái)提升城市的品質(zhì)水準(zhǔn)。
第三， 我們目前解決的重點(diǎn)已經(jīng)不是城市化的速度問(wèn)題，而是城市權(quán)利問(wèn)題，例如，越來(lái)越多的人進(jìn)入城市，這些人的城市權(quán)利如何保障？
《財(cái)經(jīng)》：那么，面對(duì)這些趨勢(shì)的變化，土地的功能將發(fā)生什么轉(zhuǎn)變？當(dāng)前的土地制度安排存在哪些不適應(yīng)？“十四五”時(shí)期，土地改革的基本方向是什么？
劉守英：“十四五”期間，土地問(wèn)題將有幾大重要轉(zhuǎn)向。第一，未來(lái)土地問(wèn)題最大的一個(gè)改變是：土地問(wèn)題的重心轉(zhuǎn)移了，從原來(lái)的保增長(zhǎng)為主轉(zhuǎn)向利益公平為主。在上一輪發(fā)展階段中，土地的功能主要是以保增長(zhǎng)為主，解決的是發(fā)展問(wèn)題，存在的矛盾主要是城市化的突飛猛進(jìn)與土地需求間的矛盾，而在這一輪中，隨著城市化進(jìn)程的放慢，城市對(duì)土地的需求也在降低，土地問(wèn)題將轉(zhuǎn)向城市在質(zhì)量提升和更新中的土地利益分配的矛盾，主要解決的將是權(quán)利問(wèn)題。
此外，近年來(lái)，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的缺陷和征地規(guī)模的擴(kuò)大，導(dǎo)致農(nóng)村居民與地方政府之間的矛盾加劇，少數(shù)地區(qū)還存在強(qiáng)拆等行為，圍繞土地的糾紛也越來(lái)越多，形成了發(fā)展與農(nóng)民利益之間的矛盾，由土地問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定也在增加，大規(guī)模的征地將不被允許。
第二， 上一輪發(fā)展階段中，土地主要以保城市發(fā)展為主，在用地使用和分配上以城市為主，很多利益也以城市發(fā)展為主，鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)利受限。在這樣的導(dǎo)向下，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)村沒(méi)有得到很好的發(fā)展機(jī)會(huì)，農(nóng)民的利益得不到較好保障。“十四五”期間，不可能再繼續(xù)按這個(gè)模式進(jìn)行，下一步則是要推進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。
第三， “十四五”規(guī)劃建議明確指出“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”，我們強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，最為重要的就是要給鄉(xiāng)村利用土地的權(quán)利，在土地制度的安排和使用上考慮到鄉(xiāng)村的發(fā)展機(jī)會(huì)。所以，“十四五”期間深化農(nóng)村土地制度改革是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在。
第四， 目前我們的用地結(jié)構(gòu)并不合理。在上一階段中，由于土地政策主要以保發(fā)展為主，城市土地主要以生產(chǎn)建設(shè)用地為主，對(duì)生活和生態(tài)方面照顧不夠。實(shí)際上，在整個(gè)城市化過(guò)程中，住房的用地比重是一直在下降的，房地產(chǎn)主要是靠?jī)r(jià)格的不斷攀升來(lái)為地方政府實(shí)現(xiàn)土地收入的最大化，為城市建設(shè)提供資金保障，“十四五”期間，整個(gè)住房的功能必然要發(fā)生重大的調(diào)整，我們目前也已經(jīng)在強(qiáng)調(diào)“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”，未來(lái)，住房等生活方面的用地規(guī)模肯定是會(huì)擴(kuò)大的。此外生態(tài)用地的比重也是嚴(yán)重不夠的，城市品質(zhì)差。“十四五”期間，土地在功能的配置上，將從保生產(chǎn)建設(shè)為主轉(zhuǎn)向以生活和生態(tài)為主，實(shí)際上就是生活品質(zhì)的提升以及實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。
將這些轉(zhuǎn)變和存在的問(wèn)題想清楚以后，才會(huì)清楚地知道我們目前的土地制度和政策是不適應(yīng)這些變化的，下一步才能有針對(duì)性地討論土地改革到底如何改。
改革進(jìn)展緩慢，土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)面臨諸多困境待解
《財(cái)經(jīng)》：“十四五”時(shí)期，農(nóng)村土地改革應(yīng)把握的重點(diǎn)是什么？
劉守英：農(nóng)村土地改革有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)要把握。第一，農(nóng)村土地堅(jiān)持集體所有制是一個(gè)基本的制度，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的“魂”，沒(méi)有必要再去討論，也沒(méi)有討論的余地。對(duì)此，一定要避免把產(chǎn)權(quán)變革等任何農(nóng)村土地的變革都看成是搞私有化。目前，一部分人把意識(shí)形態(tài)的東西搞得比較重，改革中只要有變化，都認(rèn)為是要搞私有化，都認(rèn)為是錯(cuò)的，這種思潮實(shí)際上已經(jīng)對(duì)土地制度的改革造成了比較大的困擾。所以“十四五”期間，一定要把整個(gè)討論土地問(wèn)題的角度矯正，以問(wèn)題為導(dǎo)向去討論，否則土地改革將很難有進(jìn)展。第二，農(nóng)村土地改革要堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)明晰化和市場(chǎng)化的改革方向。明晰產(chǎn)權(quán)是指在堅(jiān)持集體所有制的前提下，一定要先將每一個(gè)農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利講清楚，這是土地進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，目前我們的產(chǎn)權(quán)并不明晰。
在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地改革的兩個(gè)重要方向是：第一，土地制度改革的核心在于如何保護(hù)好農(nóng)民的利益，農(nóng)村土地改革的基本方向是強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利。
為了加快土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)在很多人用集體化時(shí)期的思維，以強(qiáng)化集體所有權(quán)的名義來(lái)削弱農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，把原來(lái)已經(jīng)分到農(nóng)民集體組織成員的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利回到集體組織手上，這是非常危險(xiǎn)的事，也是“十四五”期間特別要防的一件事。
第二， 農(nóng)村土地改革要處理好集體和農(nóng)民的權(quán)利關(guān)系。一定要非常明確的是，集體所有的權(quán)利不是少數(shù)人支配的權(quán)利，也不是集體組織對(duì)集體土地的權(quán)利，而是集體的成員共同對(duì)集體土地的權(quán)利。集體組織可以代集體的所有成員對(duì)集體土地進(jìn)行使用、監(jiān)管或者規(guī)劃，但只是代理的權(quán)利，并不能直接行使權(quán)利。如果我們?cè)谡麄€(gè)農(nóng)地改革上把對(duì)土地的基本權(quán)利退回到集體組織，這就是在走回頭路，搞逆流。
《財(cái)經(jīng)》：“十四五”規(guī)劃綱要指出，未來(lái)五年，產(chǎn)權(quán)制度改革和要素市場(chǎng)化配置改革要取得重大進(jìn)展。諸多專家表示，在要素市場(chǎng)化改革的諸多關(guān)鍵領(lǐng)域中，土地要素的市場(chǎng)化改革被認(rèn)為是最為重要的，也是最為困難的，為什么？當(dāng)前，“三權(quán)分置”下的土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)面臨哪些困境？
劉守英：隨著城市化的推進(jìn)，越來(lái)越多的人離開(kāi)農(nóng)村在城市落戶，但作為農(nóng)村集體組織的成員，可以長(zhǎng)期占有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，且土地不能交易。這就導(dǎo)致大量的土地閑置，土地資源浪費(fèi)。此外，我們農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心問(wèn)題就是需要將土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，但是目前小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地規(guī)模過(guò)小，細(xì)碎化程度高，成為妨礙中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的突出問(wèn)題。
破解這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵就是土地進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，讓部分已經(jīng)持有小塊土地的農(nóng)戶將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營(yíng)者。但前提是：農(nóng)民土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，他的權(quán)利要得到基本的保障。第二，承接土地的農(nóng)民的使用權(quán)要得到保障。只有這兩方的權(quán)利都得到保障，土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)才能實(shí)現(xiàn)。
問(wèn)題是，作為集體組織的成員，如果長(zhǎng)期把持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的話，土地就無(wú)法市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)了。所以，我們提出了土地的“三權(quán)分置”改革，將成員原來(lái)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分成承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)相當(dāng)于身份權(quán)，承載著承包農(nóng)戶的身份屬性及保障性權(quán)能，而經(jīng)營(yíng)權(quán)變成市場(chǎng)化的權(quán)利，成員可以將他的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶。十八大以來(lái)，農(nóng)地“三權(quán)分置”逐漸明晰化為農(nóng)村深化改革的核心內(nèi)容之一。
然而，在具體實(shí)施“三權(quán)分置”過(guò)程中，存在著很多問(wèn)題，有些問(wèn)題甚至是牽一發(fā)而動(dòng)全身的問(wèn)題，這也是土地改革進(jìn)展緩慢的重要原因。目前，“三權(quán)分置”下的配套措施和政策亟待完善。
我們接下來(lái)最需要破解的問(wèn)題是：農(nóng)地“三權(quán)分置”權(quán)利體系的構(gòu)建。在我看來(lái)，集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)各自的權(quán)利界定與內(nèi)涵明確以及三者之間的關(guān)系，是實(shí)施農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的關(guān)鍵。但目前這些界定并不十分明確，存在諸多疑問(wèn)。
在權(quán)利關(guān)系上，當(dāng)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分置以后，兩權(quán)分離下的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與“三權(quán)分置”后的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)之間到底是一種什么樣的關(guān)系？經(jīng)營(yíng)權(quán)到底是從哪一種權(quán)利中分離出來(lái)的，它與母權(quán)利的權(quán)利關(guān)系如何？以成員權(quán)為基礎(chǔ)的承包權(quán)與作為農(nóng)業(yè)耕作者的經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種權(quán)利到底如何才能得到更有效的保護(hù)？各自的權(quán)能如何安排與設(shè)定？承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離程序與規(guī)則如何議定等等，都缺乏明晰的政策安排與法律規(guī)范。
第一，我認(rèn)為“三權(quán)分置”現(xiàn)在的核心問(wèn)題是對(duì)承包權(quán)的權(quán)利有更加明確的法律界定，即明確承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離之后，承包權(quán)到底是什么權(quán)利。我的建議是：將承包權(quán)做成類似歷史上的田底權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置為田面權(quán)，類似于在明、清時(shí)期中國(guó)土地制度的安排。舉一個(gè)歷史上的例子來(lái)理解，比如我是一個(gè)銀行家，在農(nóng)村擁有一片地，但我并不種，也不來(lái)這里，我將田底權(quán)拿在手上，將田面權(quán)即經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)交給其他佃農(nóng)，這個(gè)佃農(nóng)擁有完整的、獨(dú)立的田面權(quán)，對(duì)土地可以使用、收益、轉(zhuǎn)讓，也可以繼承。這樣一來(lái)，就相當(dāng)于在集體所有制下，每個(gè)集體成員變成了一個(gè)擁有田面權(quán)的“不在地主”了。
第二，除了對(duì)承包權(quán)有更明確的身份的確定，“三權(quán)分置”還需要對(duì)農(nóng)民的承包權(quán)更加強(qiáng)化。只有承包權(quán)進(jìn)行了強(qiáng)化，農(nóng)民才敢將土地流轉(zhuǎn)出去，放心的離開(kāi)村莊。我們觀察到，在推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)踐中，從各方面的反映來(lái)看，地方推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)、培育經(jīng)營(yíng)主體的熱情很高，在擴(kuò)大集體組織權(quán)力和搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)上勁頭很足，對(duì)于承包農(nóng)戶的土地權(quán)利卻重視不足，甚至存在削弱和侵犯。我認(rèn)為，正確對(duì)待和處理好承包農(nóng)戶的土地權(quán)利，是實(shí)施農(nóng)地“三權(quán)分置”的前提和關(guān)鍵，如果處理不好，不僅會(huì)使已經(jīng)明確的改革主線跑偏，還會(huì)造成農(nóng)民和鄉(xiāng)村的不穩(wěn)。
第三，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行清晰界定。我認(rèn)為經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利變成跟田面權(quán)同等的權(quán)利內(nèi)涵，可以使用、抵押、轉(zhuǎn)讓，投資也可以獲得回報(bào)。只有經(jīng)營(yíng)權(quán)得到保障，經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)有清楚的界定，新的經(jīng)營(yíng)者才敢進(jìn)來(lái)，才敢于進(jìn)行投資等行為。此外，目前經(jīng)營(yíng)權(quán)如何定價(jià)也是一個(gè)很大的問(wèn)題。
總之，農(nóng)村土地改革最基本的就是讓土地權(quán)利變成可分割的權(quán)利，讓農(nóng)民安心地在基本的土地權(quán)利得到保障的情況下，做強(qiáng)做大經(jīng)營(yíng)權(quán)利。
宅基地制度不改，村莊變化無(wú)解
《財(cái)經(jīng)》：在農(nóng)村的幾項(xiàng)土地安排中，宅基地制度被認(rèn)為是目前最滯后的一項(xiàng)制度安排。為何宅基地改革進(jìn)度相對(duì)慢？
劉守英：宅基地占了農(nóng)村土地很大一部分，但在土地制度改革中，農(nóng)村的宅基地制度是最為獨(dú)特、最為敏感，也是最難以決斷的一項(xiàng)。但是，由于歷史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承載的政治和社會(huì)功能，使得宅基地制度的改革，成為頂層設(shè)計(jì)、法律修改、政策制定與學(xué)術(shù)討論的最為謹(jǐn)慎的領(lǐng)域。
事實(shí)上，宅基地制度改革很早就被提出來(lái)了，但一直沒(méi)有太大的突破。原因是什么？政治上的考慮是很大的一個(gè)因素，宅基地承載著穩(wěn)定社會(huì)、穩(wěn)定農(nóng)民的特殊功能，被認(rèn)為是農(nóng)民安身立命之本，擔(dān)心如果改革做的不好，農(nóng)民就沒(méi)有立錐之地。特別是在疫情沖擊之下，宅基地作為農(nóng)民“最后退路”的功能更是一覽無(wú)遺。
在現(xiàn)行的宅基地制度下，一方面，農(nóng)民對(duì)宅基地享有依成員資格無(wú)償取得的分配權(quán)、占有權(quán)和房屋所有權(quán)，只要是集體成員，當(dāng)要成家立戶時(shí)，都可以分得一塊宅基地。另一方面，整個(gè)鄉(xiāng)村的宅基地不可交易，農(nóng)民沒(méi)有收益權(quán)、出租權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。
在這種情況下，被集體制度強(qiáng)化了的農(nóng)民對(duì)宅基地的占有觀念，使農(nóng)民肯定不會(huì)輕易放棄他們手中的宅基地，因?yàn)橐坏┓艞墸浠緳?quán)利就失去了。既然無(wú)法通過(guò)交易獲得宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，農(nóng)戶的理性選擇當(dāng)然是占著甚至多占，哪怕宅基地的使用價(jià)值降低了。如此就導(dǎo)致，一方面是越來(lái)越多的農(nóng)民離開(kāi)鄉(xiāng)村到城市定居，農(nóng)村居住人口持續(xù)減少，但是農(nóng)村宅基地的面積卻沒(méi)有減少，反而在不斷地?cái)U(kuò)張。
其實(shí)，城市化的基本趨勢(shì)應(yīng)該是：隨著農(nóng)民一代代向城市遷移，鄉(xiāng)村的村社應(yīng)該是在不斷減少，有些農(nóng)民不愿意離開(kāi)的，慢慢聚集到一個(gè)地方，有些地方就變成了生態(tài)綠地，農(nóng)村的農(nóng)地不斷擴(kuò)大。
但我們的情況卻是：農(nóng)民進(jìn)城，由于在鄉(xiāng)村無(wú)償占有宅基地，大量修房子，村莊在不斷擴(kuò)張，到一定程度就是占用耕地了，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量減少，危及中國(guó)耕地紅線。據(jù)悉，中國(guó)整個(gè)村莊的占地比城市大四倍。但村莊內(nèi)部很多地方呈現(xiàn)空心村的狀況。這些是城市化的反常。當(dāng)我們從天空去看中國(guó)的鄉(xiāng)村，會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)非常畸形的現(xiàn)象，就是村莊在不斷地?cái)U(kuò)張，城市在這邊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在那邊，差距巨大。
這些反常現(xiàn)象的根源就在我們的宅基地制度，所以，破解這些問(wèn)題，必須進(jìn)行改革。宅基地改革的核心目的實(shí)際上就是破農(nóng)民跟村莊的關(guān)系問(wèn)題，只要宅基地制度不破，村莊的變化就無(wú)解。
《財(cái)經(jīng)》：“十四五”時(shí)期，宅基地制度改革如何破題？改革的關(guān)鍵是什么？
劉守英：宅基地制度的具體改革，首先還是要強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持集體所有是一項(xiàng)基本制度，沒(méi)有討論的余地。在此基礎(chǔ)上，我認(rèn)為，第一，必須改革宅基地的無(wú)償分配制度。過(guò)去只要是農(nóng)民就有一塊宅基地，這是宅基地制度安排的特殊性，現(xiàn)在不可能了，宅基地改革的方向就是要改變宅基地制度的“特殊性”。只要在宅基地制度的特殊性上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，宅基地權(quán)利制度改革就很難有進(jìn)展。只要把“特殊性”破了，宅基地就活起來(lái)了。
我們需要保證的是農(nóng)民獲得宅基地使用的權(quán)利，但是這一使用權(quán)利不能一直是無(wú)償?shù)模仨毜糜袃斒褂谩Ｕ氐臒o(wú)償分配導(dǎo)致村莊成員大量超占村莊用地甚至耕地，村莊無(wú)序擴(kuò)張。我認(rèn)為，可以考慮采取時(shí)點(diǎn)劃斷辦法，對(duì)原占用宅基地的農(nóng)戶沿用無(wú)償使用辦法，時(shí)點(diǎn)以后享有成員資格的集體成員，則為有償獲得集體所有宅基地使用權(quán)，新成員或立新戶者取得宅基地，以有償方式取得。
第二，放開(kāi)搞活宅基地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地可交易。對(duì)于農(nóng)民自愿退出的合規(guī)宅基地，要通過(guò)相關(guān)的制度安排和政策措施，打通宅基地退出與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的連接渠道。此外，宅基地的權(quán)利要對(duì)外開(kāi)放，打破宅基地只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的制度，對(duì)外村人和外來(lái)資本有序開(kāi)放，沒(méi)有外來(lái)人和外部資本進(jìn)入就無(wú)法活村。我們有一個(gè)建議：宅基地資格權(quán)只向集體經(jīng)濟(jì)組織成員開(kāi)放，但宅基地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)可以向集體經(jīng)濟(jì)組織原籍成員開(kāi)放，這樣就可將宅基地使用的方法擴(kuò)大。只有打破鄉(xiāng)村的封閉性，讓資金、人才等新的生產(chǎn)要素進(jìn)來(lái)，并且把所有的生產(chǎn)要素都活躍起來(lái)，整個(gè)鄉(xiāng)村才能活躍起來(lái)。
第三，宅基地權(quán)利與集體建設(shè)用地權(quán)利的同權(quán)。目前的土地權(quán)利中，盡管宅 基地也屬于集體建設(shè)用地，但是在權(quán)利內(nèi)涵上，宅基地只能建設(shè)用于農(nóng)民居住的房屋，沒(méi)有出租、轉(zhuǎn)讓和抵押權(quán)，隨著集體建設(shè)改革到位以后，兩者的權(quán)利差異會(huì)更大。因此，在實(shí)行集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同地同權(quán)的同時(shí)，也要實(shí)行農(nóng)村宅基地與集體建設(shè)用地的同地同權(quán)。
此外，我還想強(qiáng)調(diào)的是，要規(guī)范宅基地管理，對(duì)整個(gè)村莊的規(guī)模加以控制，不能讓其無(wú)限擴(kuò)張，但這并不意味著違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地和強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”。現(xiàn)在有些地方不顧農(nóng)民意愿，用行政性的辦法來(lái)一次性、大規(guī)模地快速解決鄉(xiāng)村的居住問(wèn)題，用行政手段強(qiáng)制性進(jìn)行拆村并村，將世世代代生活在農(nóng)村的村民合并到一個(gè)幾萬(wàn)人的社區(qū)。這樣的做法直接破壞了農(nóng)民居住的權(quán)利，也將農(nóng)民原來(lái)與鄉(xiāng)村在一起的基本的權(quán)利剝奪掉了。此外，鄉(xiāng)村本身就有它的制度文化，采用這種做法把這些東西全給斷根了，那可不就“雞飛狗跳”了嘛。
給鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地的權(quán)利，讓鄉(xiāng)村“活”起來(lái)
《財(cái)經(jīng)》：前不久召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，“三農(nóng)”工作重心將從脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村振興。2月21日，21世紀(jì)以來(lái)第18個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件發(fā)布，聚焦鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。此后，我國(guó)首設(shè)國(guó)家鄉(xiāng)村振興局全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，足見(jiàn)鄉(xiāng)村振興的重要性。您在前面提到，城鄉(xiāng)二元土地制度是阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展的最重要的制度安排，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是要給鄉(xiāng)村用地的權(quán)利。“十四五”時(shí)期，土地的利用和分配上如何考慮鄉(xiāng)村發(fā)展的利益？
劉守英：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵在于深化農(nóng)村改革、加大制度供給，消除不利于鄉(xiāng)村發(fā)展的制度制約。我前面講到，在上一輪的發(fā)展階段中，在土地分配和利用上以保城市發(fā)展為主，鄉(xiāng)村的發(fā)展權(quán)利受限。所以在下一輪中，促進(jìn)鄉(xiāng)村的發(fā)展一定要給鄉(xiāng)村用地的權(quán)利。
我剛才講到，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的第一方面就是，完善農(nóng)地權(quán)利體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。前面我已經(jīng)具體講了農(nóng)村土地改革通過(guò)產(chǎn)權(quán)明晰化和市場(chǎng)化改革等，讓部分農(nóng)民安心離開(kāi)土地經(jīng)營(yíng)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給新的經(jīng)營(yíng)者，促進(jìn)土地規(guī)模擴(kuò)大，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。第二就是通過(guò)推進(jìn)宅基地制度改革，促進(jìn)村莊轉(zhuǎn)型，如果宅基地不可交易，鄉(xiāng)村就“活”不起來(lái)。
但是，農(nóng)村只有農(nóng)業(yè)并不能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，所以，第三個(gè)方面，就是要給鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地的權(quán)利，以“活業(yè)”帶動(dòng)活村。目前，我們的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)十分單一。但在歷史上，中國(guó)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)其實(shí)是非常豐富的，農(nóng)民可以搞農(nóng)業(yè)、工業(yè)甚至是服務(wù)業(yè)。正是因?yàn)閭鹘y(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性，中國(guó)農(nóng)業(yè)文明和鄉(xiāng)村社會(huì)才得以不斷延續(xù)。但現(xiàn)在，高速城市化之后，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基本上只圍繞著單一的糧食生產(chǎn)來(lái)展開(kāi)。這就導(dǎo)致鄉(xiāng)村更加缺乏活力，農(nóng)民在鄉(xiāng)村更難找到出路，只好進(jìn)城。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的重要原因就是在土地利用和分配上沒(méi)有考慮鄉(xiāng)村發(fā)展的利益。因此，未來(lái)要給鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的權(quán)利，改革土地配置制度，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村平等發(fā)展權(quán)。實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地權(quán)利平等，才有鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和發(fā)展空間的復(fù)興。
第四，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興城鄉(xiāng)一定要形成互動(dòng)。目前鄉(xiāng)村與城市是在近乎完全隔絕的狀態(tài)，各搞各的，這也是造成鄉(xiāng)村衰敗的重要原因。但雙方產(chǎn)生互動(dòng)后，鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)就會(huì)應(yīng)對(duì)這種互動(dòng)產(chǎn)生的需求，產(chǎn)生數(shù)量和形態(tài)的變化，鄉(xiāng)村機(jī)會(huì)和活力開(kāi)始增加。
所以，接下來(lái)“十四五”期間，就要將隔絕城市與鄉(xiāng)村的墻拆掉。改革生產(chǎn)要素配置制度，讓要素自由流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)。城鄉(xiāng)要素配置不暢和城鄉(xiāng)發(fā)展不平等的最大障礙是城鄉(xiāng)二元土地制度，所以第一就是要改革土地要素配置方式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村平等發(fā)展權(quán)。
增值收益引發(fā)分配矛盾，城市土改聚焦“錢怎么分”
《財(cái)經(jīng)》：隨著城市化速度的下降，城市化方式的改變，城市土地改革將聚焦哪些問(wèn)題？應(yīng)如何推進(jìn)？
劉守英：目前的城市化已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)向以土地內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地更有效利用來(lái)提升城市的品質(zhì)水準(zhǔn)。前面我已經(jīng)提到，“十四五”期間，土地在生產(chǎn)生活和生態(tài)的功能配置上，將從過(guò)去的保生產(chǎn)建設(shè)為主，轉(zhuǎn)向以生活和生態(tài)為主。城市化的另一個(gè)趨勢(shì)則是城市擴(kuò)張轉(zhuǎn)變成城市更新，比如將原來(lái)土地使用比較初級(jí)的方式變成高級(jí)的方式，粗放的方式變成集約的方式。
但是，空間規(guī)劃以后不同功能區(qū)產(chǎn)生的土地增值收益的差異必然非常大，比如被規(guī)劃為生態(tài)區(qū)的土地增值收益必然就比被規(guī)劃為生活區(qū)的土地增值收益低很多。如此，在土地的空間規(guī)劃上會(huì)產(chǎn)生巨大的利益矛盾。
在增值收益分配過(guò)程中，政府、企業(yè)、市民等利益相關(guān)主體均有較大收益期望。但對(duì)于如何進(jìn)行收益分配，收益分配的比例等關(guān)鍵性問(wèn)題，仍然沒(méi)有形成一套達(dá)成共識(shí)、可供推廣的分配標(biāo)準(zhǔn)。
所以，“十四五”期間，在城市空間規(guī)劃下，要完善增值收益分配制度，對(duì)增值收益分配機(jī)制的公平性和科學(xué)性進(jìn)行保障。不能因?yàn)榭臻g規(guī)劃導(dǎo)致部分人的利益受到較大損失，也不能因此導(dǎo)致少部分人暴富。
另外，“十四五”期間還有一件特別重要的事就是工業(yè)園區(qū)的改造轉(zhuǎn)型。目前，大量工業(yè)園區(qū)占用了大量的土地，但是很多地方存在“多圈少建、圈而慢建或不建”等現(xiàn)象，園區(qū)土地低效利用、浪費(fèi)現(xiàn)象較嚴(yán)重。
我認(rèn)為“十四五”期間園區(qū)的改造轉(zhuǎn)型最重要的就是園區(qū)要與城市融合，與城市的功能和產(chǎn)業(yè)相融合，而不是獨(dú)立于城市去發(fā)展。目前，有很多工業(yè)園區(qū)與城市相隔很遠(yuǎn)，自己?jiǎn)为?dú)搞一套，雖然投資了巨額的基礎(chǔ)設(shè)施，但是在聯(lián)動(dòng)發(fā)展方面仍然存在很大困難。
第二，園區(qū)的工業(yè)用地占比過(guò)大，也要進(jìn)行用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，一部分土地需調(diào)整成城市的住宅、綠化等生活或生態(tài)用地。所以，園區(qū)轉(zhuǎn)型也面臨要處理好原來(lái)工業(yè)用地的使用者在園區(qū)轉(zhuǎn)型中的利益分配問(wèn)題。
第三， 改變園區(qū)低價(jià)供地招商引資方式。過(guò)去，很多園區(qū)都是低價(jià)供地，很多企業(yè)利用園區(qū)土地向銀行抵押融資，但大量的園區(qū)是虧損的，部分園區(qū)的土地處于完全閑置狀態(tài)，未來(lái)這一現(xiàn)象也要改變。
（作者系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委書記兼院長(zhǎng)；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財(cái)經(jīng)》2021年4月9日）
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