——基于廣東清遠和東莞基層改革的比較分析
摘要：基層治理是國家治理的重要組成部分。近年來，各地因地制宜、大膽創新，大力推進基層治理改革。從基層單元村小組的改革方向來看，廣東清遠和東莞兩個地區呈現出不同的改革取向，清遠通過“行政—自治”分離采取四個重心下移給村小組做“加法”，而東莞通過“政治—經濟”分離以經濟分社社長取代村小組長給村小組做“減法”。地方基層單元改革創新路徑的選擇邏輯包括：村民群體構成影響單元規模選擇，經濟發展水平形塑單元結構組合，公共服務需求影響單元功能發揮。總體來看，地方在改革創新中要立足具體的社會治理條件，正視改革中出現的問題，厘清單元職能和拓展單元功能。
關鍵詞：基層治理；基本單元；村小組；村民自治；單元規模；單元結構；單元功能
一、問題的提出與文獻梳理
2019年10月31日，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，拓寬人民群眾反映意見和建議的渠道，著力推進基層直接民主制度化、規范化、程序化。”提高基層治理能力是推進國家治理體系和治理能力現代化的一個重要方面。近年來，在國家的重視引導和地方的實踐探索下，以村民自治、基層民主、協商治理為主題的基層治理創新案例層出不窮，基層治理的內生需求和內在活力得到充分體現。但縱觀各地的實踐經驗我們發現，不同地方針對相同的治理單元卻采取了不同甚至是截然相反的改革措施，而觀察村小組的改革創新可以更好地認識和研究這一現象。發端于廣東清遠的“村民自治下沉”改革創新，通過將村委會下移到村小組或自然村一級和建立村民理事會等方式，加強村小組的建設，在村小組實現了激發自治活力和提升治理能力的目標。而廣東東莞則實行“用經濟分社社長代替村小組長”改革，既解決了歷史遺留問題，又促進了集體經濟增長，取得了較好的改革成效。筆者擬通過對兩地改革舉措的比較來探究基層治理改革創新中地方對村小組單元路徑的選擇及邏輯。
以往學界對基層治理單元和村小組都進行了一系列的研究和探索。對基層治理單元的研究主要集中在以下三個方面。一是對單元規模的研究。鄧大才認為，基層治理單元規模設置受制于經濟發展水平和行政與自治的均衡，隨著經濟發展水平的提高，基層治理單元會逐步擴大，但在單元的具體設置上不應忽略行政與自治的均衡，行政與自治的功能不能互相取代。對于單元上移或者下沉，陳明提出村民自治“單元下沉”更多意義應該指向在微觀層面尋找中國農村自治的制度原型與底色，突出的應該是研究視角的“單元下沉”，而不是制度實踐中的單元“下沉”。李華胤從治理有效的視角提出我國農村目前存在三種基層單元的重組路徑和治理取向，分別是“上移、擴大”的行政型治理、“下移、縮小”的自治型治理和行政—自治均衡型的治理。黃輝祥認為，村民自治單元調整應遵循“因地制宜”“治理有效”和“自治落地”的原則。二是對單元功能和屬性的研究。鄧大才認為，基層治理單位具有行政、自治、經濟和服務四種功能，在傳統國家向現代國家演變過程中，“單單位治理”正轉向“多單位治理”，在“多單位治理”的演化中，單位的數量增長有一定的限度，但其功能的需求和增長則是無止境的。在他看來，中國基層治理單元會逐漸從整合性自治向多元性自治過渡，但過渡的速度、時間在地區之間會有一定的差異。基層治理單元的選擇取決于經濟、社會的發展，歷史文化和人們的特定需求。侶傳振認為，農村自治基本單元具有自治屬性、行政屬性和經濟屬性，這些屬性與國家治理能力密切相關。隨著國家治理能力的增強，自治單元的屬性不斷增多，屬性內容不斷轉變，但國家能力存在一定的限度，要合理利用自治單元的多種屬性，促進村民自治真正落地，實現與國家治理的良性互動。三是對單元有效性的研究。胡平江認為，基本單元的形成是國家權力和社會認同共同作用的結果，其有效性取決于治理主體是否獨立、治理規則是否具有公共性、治理秩序是否能夠有效供給三個維度。現代社會的基本單元不僅應該考慮到歷史延續與群眾參與問題，還應該考慮到現代國家治理的需要。李華胤認為，規模、聯結是單元有效性的兩個變量，共同影響自治單元和村民自治的有效性。
對村小組的研究則主要集中在以下幾個方面。一是對村小組共同體的研究。在程同順和趙一瑋看來，村小組是一個天然的利益共同體，村小組在村級利益表達和相關政策執行中發揮的功能對維持穩定、高效的村民自治體系具有不可或缺的作用，應進一步明確村委會與村小組的關系，加強村小組建設。徐勇和周青年認為，村小組是最緊密的經濟、社會和文化共同體，以組為基礎設立村民理事會，更多是基于農村社會內部的現實需求，這是村民作為社會主體參與公共事務管理、共同建設美好家園可持續的動力。二是對村小組能力和功能的研究。李永萍和慈勤英通過對川西平原村小組的研究，認為村小組是鄉村治理體系中最基層的治理單元，其有效治理體現在組織動員能力、秩序維持能力和利益平衡能力等方面，村小組的治理能力有賴于治理過程中治理主體、治理資源、治理動力和治理合法性四個維度的共同作用。王德福基于治理功能的視角認為，中部農村的村組兩級組織分別建立在“熟人社會—半熟人社會”的基礎之上，承擔著政策性和公益性兩種不同的治理功能。村級組織遵循現代公共規則和生活邏輯，村小組則主要遵循生活邏輯，通過內化自己人的機制實施治理。三是對村小組長的研究。田先紅認為，村民組長制度仍然具有很強的生命力，取消村民組長制度會導致制度變遷成本過高、基層治理弱化和村莊本土資源遭受破壞等問題，應堅持“大組長、小村部”，完善村組制度，健全村級組織。
綜上所述，學者們對基層治理單元的研究大都集中在對規模、屬性、功能和有效性的靜態研究上，并未從動態的視角去探討地方在基層治理改革中對基層治理單元進行改革的路徑及其邏輯。學者們都肯定了村小組作為農民生產、生活的共同體所具有的治理功能，但并未注意到目前有的地方正在弱化村小組功能這一現實。基于此，本文擬在既有研究的基礎上，以廣東清遠和東莞兩地案例作為分析對象，探究二者在基層治理改革創新中村小組單元的改革路徑及選擇邏輯。本文的經驗材料源于筆者于2016年在清遠和2019年在東莞的實地調研。期間，筆者走訪了清遠的英德市、連州市和佛岡縣，東莞的厚街鎮、石排鎮、麻涌鎮、常平鎮等多個鎮村，訪談人員涉及市縣領導、鄉鎮領導、村干部、普通村民等。
二、村小組單元設置的兩種路徑
廣東省是我國基層治理改革創新的大省，多個地市都根據地方實際情況進行了以提升基層治理能力為主的改革創新。清遠市位于粵北，以山區為主，下轄1022個行政村，村莊管轄范圍一般都在幾十公里左右，村莊大的有近萬人，小的也有上千人，各自然村相距較遠，居住相對分散。東莞市位于珠三角地區，全市共轄4個街道、28個鎮，外來務工人口較多，號稱“世界工廠”，村莊經濟較為發達，且多數村莊存在規模較大的村—組兩級集體經濟。近年來，兩個地區都在基層治理改革方面有所創新，但對于村小組這一基層治理單元的設置，兩地采取了完全不同的改革措施。具體來看，清遠側重的是“行政—自治”分離，而東莞側重的是“政治—經濟”分離。
（一）“行政-自治”分離下的清遠“加法”
中國農村基層存在兩類基本單元，即國家建構的行政單元和自然形成的自然單元，前者具有行政性治理功能，后者則具有自治性治理功能；從長期來看，兩者的功能互補，且存在此消彼長的趨勢。清遠地區的農村面臨的主要問題是基層單元行政職能與自治功能之間存在明顯的張力。在過去，清遠市的大多數農村行政凌駕于自治之上，自治日趨虛化和形式化情況普遍存在，具體表現為基層黨組織軟弱渙散、村委會行政化嚴重、村集體經濟薄弱和公共服務享受不均等。為了解決這些問題，提升基層治理能力，清遠市自發探索進行基層治理改革，2012年11月印發了《關于完善基層組織建設推進農村綜合改革的意見》，提出并推行村民自治下移。2013年10月開始在英德市西牛鎮、佛岡縣石角鎮和連州市九陂鎮的6個村進行試點。經過一系列探索，將改革經驗總結為“四個重心下移”，即村民自治重心下移、農村公共服務和社會管理重心下移、黨組織設置重心下移和發展農村集體經濟重心下移。
從村—組關系來看，清遠在村小組層面采取的是做“加法”。首先，增加組織力量，在村小組增設黨支部、村民理事會和農村集體經濟組織。清遠市改變了以往僅在行政村建立黨支部的做法，通過設立“黨總支—黨支部”，將黨支部下沉到村小組一級，將支部建設融入村落發展，將支部引領落實于日常生活，化解黨組織脫離黨員和群眾的危險；重新構建起黨支部、黨員和群眾的利益共同體，充分發揮村黨支部在基層組織和農村各項工作中的核心領導作用。通過在村小組建立理事會，搭建了平臺，聚攏了人心。理事會作為農民群眾的自治組織，在倡導農民共議、引導農民共籌和帶領農民共建方面具有特殊優勢。理事會以尊重農民發展意愿為前提，鼓勵農民參與村莊公共事務，實現共理共管。村小組集體經濟組織的建立體現了充分尊重農村集體產權在村小組的事實，通過經濟載體盤活村莊土地資源和壯大集體經濟實力。其次，增加人員力量，在村小組增加了村小組黨支部書記、理事長和經濟社長。村小組在原來只有一個小組長的基礎上實現了組織和人員的擴展，并承擔起相應的責任。清遠改革取得了一定成效，包括強化了黨在農村基層的領導核心地位，增強了村級組織的自治能力，促進了村集體經濟發展和農民增收致富。由此，清遠的地方探索實踐上升為國家政策，2014—2018年四年的中央一號文件都以不同的表述方式提出開展以村小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作。
清遠針對當地農村存在的自治懸浮、自治虛化問題，將改革落腳在“行政—自治”分離方面，通過對村小組在組織、人員和經濟上做“加法”，最大程度激活村小組的內生動力，進而通過激活村民自治來有效解決地方難題。
（二）“政治—經濟”分離下的東莞“減法”
在治理單元改革實踐中出現了經濟發展權上收和社會治理權責下移的雙重變奏。東莞改革的路徑正呈現出經濟發展權上收的態勢。以往，東莞市的多數農村在基層治理方面都存在著行政經費開支較大、選舉拉票賄選普遍、村民分紅矛盾較多等問題。為了有效解決這些問題，東莞市立足實際，于2009年3月出臺《關于推進村級體制改革試點工作的意見》，明確提出從2009年7月由厚街和黃江兩鎮領銜試點工作；2010年8月17日，經調整修訂的《厚街鎮村級體制改革試點工作方案（討論稿）》出爐，標志著厚街全面鋪開東莞村級體制改革試點工作。試點明確規定，此后不再選舉村小組長，而是通過“進、聘、轉、退”的方式來解決村小組長的進退問題。以厚街白濠社區為例，原先該社區下設7個村小組，每個小組設一名組長，兩名副組長。村小組取消以后，7名組長達到法定退休年齡，自動退休；兩名副組長通過競聘，其中一人成為社區委派理事負責打理村小組的經濟事務。
從村—組關系來看，東莞在村小組層面采取的是做“減法”。一是減少集體經濟組織。農村從過去的村—組兩級經濟通過“集體經濟社區統籌”的改革推進組級經濟并入村級集體經濟，但這項措施并非一刀切，而是根據村組實際情況，對于原先村小組發展相對均衡的村莊，原村小組的資產、資源一次性并入股份經濟聯合社；而對于原先村小組發展不均衡、存在差距較大的行政村，則采取設立經濟聯合社分社的形式，實現集體經濟由兩級核算向行政村一級核算過渡。二是減少人員。東莞市大多數村莊除了有兩委干部外，還有治安隊、護村隊等，少的有30～50人，多的有100人以上。改革后，除了不再設立小組長外，治安員招聘也由各片區派出所統籌，村莊不再單獨招聘治安員，行政人員大大減少。三是減少經費。人員的減少意味著工資開支的減少，厚街全鎮23個社區，改革之后行政經費支出總額減少幾千萬元。上述改革取得了一定成效，具體包括減少了村小組選舉的家族角力、降低了行政成本、提升了行政效率、鎮村資源重組實現了鎮村雙贏格局。
東莞針對當地農村存在的行政效率低下、利益矛盾擴大等問題，將改革落腳在“政治—經濟”分離方面，通過設立經濟聯合社和分社，取消村小組長代之以經濟分社社長，對村小組在組織上、人員上和經濟上做“減法”，提高了行政效率，通過經濟引領來帶動村組發展。
（三）兩地單元改革路徑的限度
清遠和東莞根據本地實際進行基層治理創新，取得了一定的成效，但也面臨著不小的困難和挑戰。正如有學者認為，無論從清遠自身的實踐還是從全國實踐來看，清遠的村小組自治仍存在體制上的障礙、黨建上的問題、財政上的困難和人才上的匱乏，以村小組或自然村為基本單元的村民自治并不具有普遍性和可行性。而東莞市的改革同樣面臨著困難和挑戰：一是有的村小組之間經濟水平差距較大，利益難以協調。經濟發達的村小組每個村民的平均資產高達10萬元，而經濟欠發達的村小組村民的平均資產只有幾千元，村小組合并后實行統一分紅，發展較好的村小組村民必然會有抵觸情緒。二是取消村小組長代之以經濟分社理事之后，村小組只具有經濟職能，而社會職能缺失，行政人員不變甚至減少，要做的事情更多責任也更大，容易誘發新的矛盾。政經分離后村莊呈現出“經濟強而社會弱”的自治格局，形成“經濟自治消解社會自治”的現象，突出表現為規則程序懸浮與自治價值消解、民主的功利化與治理效應抵消、自治空間縮減與融合治理失效。
不可否認的是，改革過程中必然會遇到各種問題，關鍵是各級政府如何面對和解決這些問題。中國地域遼闊，區域農村各具特點，改革舉措應緊密結合當地的實際。清遠改革激發出來的農村活力表明，當地現階段仍然需要進行“行政—自治”分離；而東莞地區的農村已經沒有可供開發的土地，通過鎮政府的統籌、整合，引進好的項目實現鎮村分利的雙贏模式符合當地的發展趨勢。顯然，不能因為出現一些伴生性問題就忽視改革成果甚至否認改革，應積極探究地方改革路徑的選擇邏輯以及如何調整下一步的改革路徑。
三、基層治理路徑的選擇邏輯
本文所討論的基本單元是聚焦于我國基層治理單元演變中不可缺少的村小組單元。通過比較廣東省清遠市和東莞市的基層治理改革創新特別是針對其在村小組一級采取的截然不同的改革路徑可以發現，各地對村小組的單元設置受當地農村村民群體構成、村莊經濟發展水平和村民對公共服務需求的影響，并由此決定了基層在改革中所選擇的單元規模、單元組合和單元功能。通過結合當地實際情況，適應當地發展需求，改革實現了激活土地要素、激發農村活力、提升農民生活水平的目標。
（一）村民群體構成影響單元規模選擇
密爾認為，有效參與和治理規模有關，“在面積和人口超過一個小市鎮的社會里，除公共事務的某些極次要的部分外，所有的人親自參加公共事務是不可能的”。托克維爾在對美國的鄉鎮進行考察的基礎上提出：“鄉鎮是自然界中只要有人集聚就能自行組織起來的唯一聯合體”“其人口一般為兩三千人，其面積并未大得使全體居民無法實現其共同利益的地步；居民人數也足以使居民確實能從鄉親中選出良好的行政管理人員。”美國學者達爾對治理規模與民主的關系進行考察，發現在一個國家之內，為了使參與和效能感的價值最大化，可能需要的單位大大小于通常假設的規模。可見，從治理有效的視角看，基本單元的特點是規模最小且不可再細分，相對較小規模的單元更加有助于實現有效治理。在清遠市和東莞市關于單元設置的改革方面，單元規模是一個重要的考慮因素，而單元規模的選擇邏輯則深受當地農村村民群體構成的影響。
清遠的單元選擇是小規模的村小組。清遠市大多數農村地區的村民群體構成是“農村留守人口+外出返鄉人員”。從村民對村莊的認同感來看，本地的留守人口多為“386199部隊”，他們日常生活和交往范圍多為熟人社會的村小組或自然村，不關心行政村的公共事務，也不具有參與行政村公共事務的能力，對村小組的集體認同高于行政村。外出返鄉人口大多是在外工作取得一定成就想回鄉創業就業的群體，部分外出返鄉能人作為新鄉賢，能為村小組或自然村的發展作出較大的貢獻。以清遠市的中華里村為例，中華里村位于佛岡縣，大量村民外出務工，雖然物質生活較為富裕但精神生活卻相對貧乏，村莊人心渙散，村民沉迷賭博。后來，以返鄉能人李庚原為代表的新鄉賢通過搭建村民理事會，聚合村莊人力、物力、財力，開展共建、共理、共管，使村莊生產生活條件與村容村貌大為改善。清遠市采取“行政—自治”分離，村民自治下沉到村小組一級的改革路徑，讓村民群體回歸到極具認同感的村小組單元，適宜的單元規模激發了村小組的內生活力，村集體經濟日益壯大，村民生活水平顯著提高。
東莞的單元選擇是較大規模的網格，村莊下轄也有村民小組。東莞市的村民群體構成是“本地戶籍人口+外來務工人員”。從村民對村莊的認同感來看，由于外來人員較多，原來的村小組因為歷史、產權等因素無法將外來人員納入其中，外來務工人員始終被排除在村小組單元之外，無法參與到農村社會的有效治理當中。東莞市采取“政治—經濟”分離，取消村民小組長，代之以經濟分社社長，原有的村小組保留經濟職能，實行經濟自治，而在社會治理的單元規模選擇上以網格代替村小組，一個網格通常由2～3個村小組構成，設立網格長和網格員，負責網格房屋信息核查、企業資料錄入、消防安全檢查、矛盾糾紛調解和環境衛生監督等多項事務。以東莞市的橋梓村為例，橋梓村位于常平鎮，面積1.75平方公里，村中戶籍人口2600多人，華僑和港澳同胞3000多人，外來人員高達10000人以上。橋梓村原來下轄7個村小組，后重新進行單元設置，分為3個網格，設6名網格員，聘用新莞人作為工作人員，充分吸納外來人口參與村莊事務，形成了新老莞人共同參與的基層治理新格局。可見，兩個地方的村民群體構成不同，所選擇的基本單元規模也不一樣。
（二）經濟發展水平形塑單元結構組合
基層治理單元規模設置受制于經濟發展水平，隨著經濟發展水平的提高，基層治理單元會逐漸擴大。學者們探討了經濟發展水平與治理單元規模之間的關系，但并未關注和探討經濟發展水平與地方單元結構組合形式之間的關系。清遠市和東莞市呈現出兩種完全不同的經濟發展方式，前者為農業經濟，后者為工業經濟。清遠市大多數農村集體經濟收入來源為山林出租、土地發包，收入普遍較低，村民的收入主要來源于種植農作物、經濟作物和外出務工。如，英德市禾灣村2013年村集體經濟收入21萬元，人均純收入為7000元/年；佛岡縣石角鎮大田村在2013—2016年村集體經濟收入分別為40137.1元、63242.6元、42337.8元、57849.2元，在5萬元上下浮動。而東莞市農村的村集體收入來源為廠房出租、企業項目引進，收入相對較高，村民的收入主要依靠房屋出租、村組分紅和就地務工。如，常平鎮橋梓村2018年的村集體收入達到4000萬元，石排鎮埔心村、橫山村、谷嚇村、燕窩村2017年的村組兩級經營總收入分別為3280萬元、2500萬元、2366萬元、1944萬元。
兩地經濟發展方式和經濟發展水平都呈現較大差距。清遠市在經濟發展上更依賴產權與治權合一，發展村組集體經濟，產權在村小組一級，更容易在村小組內部實現土地整合和資金整合。清遠市將改革重點放在村—組關系上，強化村—組合作結構，大力發展村小組集體經濟，提升村小組經濟內生活力。東莞市則側重于鎮—村關系改革。首先，自2009年起，東莞市開始推進“擴權強鎮試點”和“村級體制改革”，形成了市—鎮—村三級扁平化的治理架構。與此同時，逐步取消村民小組，用經濟分社社長代替村民小組長，更便于鄉鎮靈活治理和統籌管理。其次，整合組織資源，理順鄉鎮—村莊—網格三者各自的職責。在鄉鎮層面，通過整合不同部門功能，多部門聯合，節省行政資源，提高服務效率；村莊層面，通過村級組織分工、分類服務，根據村民所需要的服務類型，探索市場化、社會化、行政化等多種服務模式，實現村級專業化治理；在網格層面，綜合利用網格管理系統，探索發揮“一格多元”功能。可見，在鎮—村—組縱向鏈條中，地方的經濟發展方式和經濟發展水平形塑了基層單元結構組合，通過優化單元組合方式實現有效治理。
（三）公共服務需求影響單元功能的發揮
基本單元的特點是有一定的公共生活，人們聚集或者組織在一起就是為了實現公共生活，沒有公共生活的群體不能稱為基本單元。各個地區的村民群體構成和經濟發展水平不同，所以公共服務需求也會有所不同。關于地方提供公共服務的路徑，胡平江認為，“單元上移”是強化國家對基本單元的控制，使國家資源更集中、高效地投入，“單元下沉”是國家將基本單元的劃定權讓渡給社會，以此激活社會資源的自我供給能力。由此可見，資源配置高效化和資源供給社會化是地方提供公共服務的兩條有效路徑，其選擇邏輯取決于地方改革發展是靠行政效率推動還是靠自治活力推動。
清遠市和東莞市恰好選擇了兩種不同的公共服務路徑。在清遠，村組較低的集體收入導致村民所需的公共基礎設施建設和公共服務無法由村組自身來承擔，大多數村莊都要依靠政府的轉移支付、新農村建設等項目支持。清遠市在村小組建立黨支部和理事會，激發村小組發展動力，通過村小組籌工籌勞開展土地整合、拆舊建新、修繕路橋等公共事務，政府“以獎代補”最大程度激發村組活力，積極發揮農民主體性作用，實現資源供給社會化。如佛岡縣同興村在村民理事會的帶領下，對農戶156 間舊屋危房進行拆并后實施統一規劃建設，利用新整合的宅基地資源，建成村莊文化室、籃球場、健身廣場和公園等基礎設施，村莊面貌大為改善。在東莞市，政府在整合資源的基礎上通過建立服務清單制度、創新服務供給制度來為村民提供公共服務，同時，村集體自身有較大的財力支持村莊的公共事務和提升公共服務供給水平。東莞市將村小組的經濟統合到村一級，可以克服分散的村小組決策帶來的摩擦和阻力，提高村莊的資源統籌和整合能力，在公共服務的分配和安排上可以更好地實現均等化，在村級土地資源的利用上可以更好地打通既有的瓶頸，實現整片開發、綜合開發，提高經濟效益。可見，清遠市和東莞市都面臨著提升農村公共服務水平的需求。清遠市側重于發揮單元的自治功能，選擇在村小組層面激活村民內動力，通過村民自發籌工籌勞參與到村莊公共事務中來；而東莞市側重于發揮單元的行政功能，選擇從行政村層面整體統籌和落實網格單元來更好地實現公共服務均等化。二者處于經濟水平發展的不同階段，不同的基礎條件決定了清遠市通過發揮單元的自治功能，選擇了公共服務資源供給社會化；而東莞市通過發揮單元的行政功能，選擇了公共服務資源配置高效化。
四、結論與討論
（一）立足具體的社會治理條件是單元設置的前提
從我國的實際情況來看，社會區域的復雜性決定了基層社會治理樣態的豐富性。因此，深入推進基層改革、提升基層治理能力需要為地方探索留出空間，堅持實事求是，鼓勵各地因地制宜、大膽創新。具體到農村改革方面，有學者關注到改革應尊重地方社會治理條件，如印子提出優化村組治理的可行路徑，是對我國農村治理現狀保持類型化的理解思路，結合具體的社會治理條件，來思考鄉村治理體系的重構，為村組治理的運行提供合適的治理空間和制度環境。各個地區的社會基礎不同，村民群體構成、經濟發展水平和公共服務需求也不一樣，這直接影響到基層改革過程中單元規模的選擇、單元結構的組合和單元功能的發揮。地方在進行基層治理創新時要充分尊重地方底色與特色，最大程度地爭取村民的認同和支持，正確把握地方的經濟發展水平和發展形勢，提升公共服務水平。
（二）正視改革中出現的問題是治理創新的重點
地方治理創新具有實際性和靈活性，要直擊改革過程中出現的痛點和難點。自治重心下移后的村民自治依然面臨著新的結構性困境與挑戰，分別為動力機制缺失、人才難接續和再度行政化，具體體現在理事會成員全憑公益心、能人外流下的精英匱乏和自治組織承擔上級事務變多。此外，清遠市強化村民自治面臨的問題還有政策銜接不順暢等；東莞市取消村小組選舉同樣也面臨著一系列后續問題，如行政村工作壓力增大、村小組社會治理職能缺失和新老莞人融合度低，鄉鎮、村莊和村小組在公共服務提供方面的責任和義務尚未明確和理順等。具體體現在還未理順鄉鎮、村莊和小組在公共服務提供方面的責任和義務。弱村組、強街鎮的改革路徑雖然提升了行政效率和加快了經濟發展，但社會根基的削弱導致村小組日益缺乏社會活力，村莊當“保姆”村民當“懶漢”的現象隨處可見。兩個地區應當正確對待改革創新過程中出現的新現象和新問題，及時轉換改革思路，調整改革策略，確保改革成果。
（三）厘清單元職能和拓展單元功能是單元調整的關鍵
在基層治理改革中，地方需要認識到單元的限度，厘清單元職能和拓展單元功能是有效的解決辦法之一。一方面，厘清職能分工，實現權責明晰。清遠市應進一步理順村委會和村民理事會之間的職能分工，從體制上明確二者的權責清單，確保村民理事會的自治作用得到有效發揮，避免理事會再度行政化。東莞市經濟發展水平較高導致所需的公共服務也較多，大多數村組都承擔了大量的公共職能，如消防、安全監管等，需要理順鄉鎮—村莊—小組三者在公共服務提供方面的責任和義務，處理好三者之間既分工又合作的關系。另一方面，確定單元性質，實現功能整合。地方在治理改革創新中，避免用單一視角看問題，不能僅僅從“行政—自治”分離或者“政治—經濟”分離來確定改革思路，要培育多功能的單元。清遠市的村小組在自治能力較強的基礎上積極發揮經濟功能，東莞市行政村在經濟效率較高的基礎上積極發揮社會職能，如此方能確保基層治理改革的順利推進。
注釋：
（1） 本文所使用的實際案例和相關數據均來源于筆者的實證調查，由地方政府提供和訪談所得，文中不再單獨注釋。筆者所在的華中師范大學中國農村研究院調研團隊在清遠市調研的相關成果已匯編于調研報告《清遠改革：以治理有效引領鄉村振興》。
（作者劉義強系華中師范大學中國農村研究院教授、博士生導師，朱露系華中師范大學中國農村研究院博士生；中國鄉村發現網轉自：《求實》2021年第3期）
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