——基于湖北省L鎮(zhèn)綜合扶貧改革的個案研究
摘要:改革開放以來，中國的國家治理體系呈現出矛盾與成效并存的格局。關于這一問題的研究，眾多學者主張立足于政治系統(tǒng)的整體性，并以組織社會學為視角進行綜合分析。通過對綜合扶貧改革的經驗案例的深度分析，可以發(fā)現國家治理體系在基層社會中存在著內在緊張—自我調適的運行機制，其緊張機制顯現為單向度的治理理念、層級治理結構張力失衡和治理機制剛化等。但是，在自主性提升作用下，政治系統(tǒng)在科層制之外則變通反應出“自我調適”機制，促進內部合作與協(xié)調，達到保持穩(wěn)定、實現治理的目標，其表現為小組政治、組織權變和非正式溝通機制。然而，這種機制也存在內在局限性，亟須未來的改革予以突破。
關鍵詞:國家治理體系；內在緊張；自我調適；綜合扶貧改革
中共十八屆三中全會首次提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。總目標的提出，表明我們黨對國家治理的認識提升到了新的高度，反映了我們黨的國家治理理念和治理模式正在發(fā)生廣泛而深刻的變革。在全面深化改革之際，將“中國奇跡”背后的國家治理體系的經驗及其局限加以理論化研究，是探討國家治理體系現代化改革的重要議題。改革開放以來，一方面國家治理體系發(fā)揮了巨大的制度優(yōu)勢，維護了穩(wěn)定的政治秩序，在面對社會轉型的壓力下始終保持著穩(wěn)定有效的治理能力，是塑造“中國奇跡”背后的制度基礎。尤其在扶貧治理成效方面，近15年中，中國帶領超過6億人口擺脫貧困，相當于全球脫貧總人口的約70%，是第一個實現“千年發(fā)展目標”（即在2015年前將貧困人口減少一半）的發(fā)展中國家，為全球反貧困事業(yè)做出突出貢獻。另一方面，大量研究者敏銳地洞察到國家治理體系的內在矛盾，諸如中央—地方的財權與事權錯置、條塊關系緊張、權力尋租與部門腐敗、GDP崇拜、政令不通與政策落地難，等等。由此，一個看似矛盾的現象需要解釋，即改革開放以來國家治理體系為何矛盾與成效并存？為何在政治體制改革相對遲滯的條件下國家治理體系仍然可以保持穩(wěn)健的治理能力？本文基于組織社會學分析視角，以湖北省L鎮(zhèn)綜合扶貧改革為個案，既關注治理體制變遷的動因，又從公共政策執(zhí)行過程中考察治理機制的微觀調整。因此，從案例研究中發(fā)現國家治理體系的“內在緊張—自我調適”模式，是解釋國家治理體系矛盾與成效并存的中介變量。
一、國家治理體系研究評述
改革開放以來，中國以出乎世界意料的方式，實現了以長時期經濟高速增長和政治社會相對穩(wěn)定并存的中國奇跡。在經濟解釋之外，人們更多看到國家因素在這場奇跡中的鮮明角色。那么，是什么樣的國家治理體系實現了中國崛起？正是基于這樣的思考，國家治理體系成為研究中國發(fā)展的重要視角。
1.關于中國國家治理體系的基本形態(tài)之述評
“什么樣的國家治理體系實現了中國崛起？”目前學界基本從國家權力邊界、國家建設目標與路徑、政經關系三個角度界定1978年以來我國國家治理體系的基本形態(tài)，形成了三種主流觀點：威權主義體制、發(fā)展型政府體制和中國模式。
第一，西方學者以國家權力邊界為標準將中國視為威權主義體制（或全能主義體制），即中央政府享有絕對的權威和專斷性權力、強大的政治動員能力，地方政府和社會處于被支配和依附的位置。這種觀點合理性在于其看到中國一貫的“強政府、弱社會”結構，尤其是強大的領導能力、國家維穩(wěn)機制、壓力型體制。但隨著民主化改革、市場經濟發(fā)展、公民社會發(fā)育，國家自主性程度日益下降，單純的威權體制出現軟化趨勢，頗為熱烈的基層協(xié)商民主實踐與威權體制并行不悖。亦有學者認為中國已是一個處于發(fā)展中的“共治式的威權體制”，如許成鋼則將其歸納為區(qū)域分權的威權主義體制(regionally decentralized authoritarian system)。這一視角難以解釋中國國家治理在基層社會顯現出來的高度靈活性特征，夸大了體制僵硬性的一面。
第二，從國家建設目標與路徑角度而言，發(fā)展型國家理論認為規(guī)范的國家干預可以迅速提高后工業(yè)化國家的趕超速度。此觀點是比較分析東亞國家在向現代工業(yè)社會轉變的過程中，以經濟建設為主要目標，以國家推動為主體力量，以經濟增長作為政治合法性的主要來源，以資源大量投入生產性部門為特征的政府模式。中國改革開放以來的確依托強大的國家動員能力，實現了被稱之為“中國奇跡”的國家主導的快速工業(yè)化進程。但是，這一解釋進路對國家作用的強調，難以解釋為何中國在工業(yè)化進程中逐步采取讓市場主導資源配置的戰(zhàn)略而表現出對國家干預市場負效應的較大關注。
第三，從政經關系出發(fā)，部分學者將中國獨特的發(fā)展道路總結為中國模式。喬舒亞·雷默（Joshua Ramo）將中國模式概括為“北京共識”，主要包括三方面內容：注重技術創(chuàng)新，追求發(fā)展的平等性與可持續(xù)性，堅持自主發(fā)展的道路。鄭永年認為中國模式的核心是中國特有的政治經濟模式，兩者相互關聯、互相強化，更重要的是其形成有著深刻的中國歷史淵源——賢人政治和強大的國有經濟。這種關于國家治理模式的概括顯得比較宏觀，而如何找出中國模式中更具有解釋力的“行動方案”是豐富中國模式討論的關鍵。
2.關于中國國家治理體系的具體機制之述評
近年來，除了對基本形態(tài)進行研究外，越來越多的學者聚焦于“中國奇跡”背后國家治理體系的具體機制。一些具有中國特色的治理機制被發(fā)現和討論，包括壓力型體制、項目制、政策試點體制、行政發(fā)包制、錦標賽體制等，筆者將它們歸為政府層級關系機制、資源分配管理機制、政策擴散機制三種類型。首先，壓力型體制、行政發(fā)包制屬于政府層級關系機制。改革開放以來，隨著經濟體制的轉變，政府行政體制的運轉機制從“動員體制”逐步轉向“壓力型體制”。但事實上，增壓越大，地方政府與社會的反彈力越大，諸如地方政府的截訪行為、“跑部錢進”、群體性事件等。要想維持良好的社會秩序絕不能僅靠“壓力型體制”。其次，項目制屬于資源分配管理機制。渠敬東研究了分稅制影響下產生的財政資源配置體制——項目制，并以此主張中國已經進入“項目治國”階段，國家或地方可以直接面對項目承接的基層單位，其意圖在于，在層級管理和控制之外，找到另外一條由國家（或地方）直接控制地方（或基層）財政運作的途徑。但項目制會導致村莊間差異以及政府—資本結合產生的資源配置不當和社會不平等等一系列問題。再者，政策試點體制屬于政策擴散機制。政策試點是我國政策實施過程中一個較為普遍的現象，地方政府層面的試驗性政策躍升為國家級政策主要是三個組織性機制的結合：一是縱向越級互動的“制度化捷徑”，二是橫向的各層級“領導小組”，三是正式科層制度支撐。
這些微觀而具體、零散且碎片化的治理機制在不同程度和不同環(huán)節(jié)上將中國國家治理體系運轉的實際情況概念化，觸及政府過程、政策過程、央地互動關系等不同治理層面。但是現實政治是完整的，是政治體系、政治過程、公共政策的綜合體。進而言之，如何通過深入案例研究將多層面的治理經驗放入同一個分析框架，將是解釋國家治理體系矛盾與成效并存的關鍵。
本文采用組織社會學視角，選取湖北L鎮(zhèn)綜合扶貧改革為個案，著重研究貧困治理中政府組織層級關系與行為的演變，分析國家治理在基層實踐的行動，以透視中國國家治理的實踐邏輯。湖北恩施州L鎮(zhèn)位于我國集中連片特困山區(qū)——武陵山區(qū)，國土面積286平方公里，現轄1個社區(qū)、18個行政村、148個村民小組，2012年末全鎮(zhèn)總人口68663人。2014年L鎮(zhèn)調查顯示，貧困人口20618人，貧困發(fā)生率30%，5個村的貧困發(fā)生率超過50%。2012年和2013年李克強總理兩次考察L鎮(zhèn)，并做出“要求恩施在扶貧搬遷、移民建鎮(zhèn)、退耕還林、產業(yè)結構調整等方面先行先試”的指示。恩施州以L鎮(zhèn)為點、恩施為片，以綜合扶貧為抓手，以支持加快城鎮(zhèn)化步伐和發(fā)展特色產業(yè)為“雙輪驅動”，加快區(qū)域發(fā)展和脫貧攻堅步伐，為中西部連片特困地區(qū)脫貧致富探路子、積累經驗、提供樣板。L鎮(zhèn)從2012年至今作為湖北省綜合扶貧改革試點，伴隨綜合扶貧改革的開展，其治理體系經歷了多次革新與調整，是管窺國家治理體系運作的典型案例。
二、“內在緊張”：扶貧過程中國家治理的結構困境
面對社會多元化，國家治理并未陷入“政府失敗”論的困境，沒有遵循新公共管理學派提出的“市場式政府”“參與式國家”“解制型政府”等改革藥方，反而化解了其內在緊張。這里所說的內在緊張是指國家治理體系面臨社會快速現代化時所表現出來的結構性矛盾與治理乏力，表現為公共政策的執(zhí)行梗阻與目標偏離。從扶貧歷史中可以歸納出國家治理體系的三大要素：治理理念、治理結構、治理機制。治理理念是公共政策制定與執(zhí)行的宗旨；治理結構是政府層級之間及其與社會、市場的關系；治理機制是在預設治理結構中圍繞資源配置而形成的分配、使用、監(jiān)督、溝通等機制。L鎮(zhèn)的綜合扶貧模式，以政府主導、資本介入、社會協(xié)同的方式推動了資源下鄉(xiāng)，改變了“山區(qū)三農”的貧窮面貌，這種模式嵌入中央與地方、部門與部門、政府與市場、社會的治理結構之中，可以看到原有治理體系面臨的“內在緊張”。下文擬從治理理念、治理結構、治理機制三個方面予以描繪“內在緊張”的產生機制與具體表現。
1.單向度的治理理念：單向扶貧vs綜合扶貧
作為世界上最大的發(fā)展中國家，貧困一直是黨和政府治理的重心。中國大規(guī)模減貧是從1978年開始實施的，貧困治理理念在扶貧政策變革和治理體系變遷過程中發(fā)揮著至關重要的源作用。第一階段：農村經濟體制改革推動下的發(fā)展型緩貧階段(1978—1985)。此階段的扶貧政策以家庭聯產承包責任制為代表的農村經濟體制改革為重點，釋放體制紅利搭建脫貧致富的制度平臺，此階段的扶貧政策績效顯著并促使反貧困能力形成。第二階段：以貧困縣為重點的區(qū)域型扶貧開發(fā)階段(1986—1993年)。此階段的扶貧政策以重劃貧困縣并對其對口支援為重點，以打造貧困縣產業(yè)基礎為主要扶貧措施，此階段的開發(fā)式扶貧績效較前一個階段更為突出，但也出現項目不經濟、發(fā)展后勁不足、扶貧不精準等問題。第三階段：以特殊困難區(qū)域為重點的攻堅型扶貧開發(fā)階段(1994—2000年)。此階段的扶貧政策依托我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略進一步劃分集中連片特困區(qū)域，國家加大對這些特困地區(qū)的政策與資金投入，并引導市場向中西部傾斜。第四階段：以全面小康社會建設為目標的綜合型扶貧開發(fā)階段(2001年至今)。此階段的綜合性扶貧政策結合社會主義新農村建設和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，主動引入市場與社會主體參與扶貧，根據一村一戶不同的致貧原因而采取不同扶貧方案，確保扶貧資源精準到戶。
前三階段可以歸為生存性貧困理念下的傳統(tǒng)輸血式扶貧。20世紀90年代以來，相關研究通過對中國農村貧困狀況的動態(tài)觀察發(fā)現，中國的農村貧困人口中有2/3的窮人屬于發(fā)展性貧困群體，1/3的窮人屬于生存性貧困群體。生存性貧困理念下傳統(tǒng)輸血式扶貧可以奏效，但是進入發(fā)展性貧困，這種治理體系的績效開始發(fā)生內卷化，如圖1所示，1995—2002年我國扶貧每萬元投入的邊際效益呈遞減趨勢。經濟學家阿馬蒂亞·森的社會排斥論認為“低收入并不是貧困的唯一原因”，能力剝奪、社會不平等、信貸市場排斥、醫(yī)療保健缺失等才是誘使貧困的關鍵。“發(fā)展性貧困”是國家治理缺位、市場機會缺乏與社會不公平的綜合結果。傳統(tǒng)單向度扶貧是以財政資源向地方投放為主線，這種扶貧方式與貧困人群的社會需求多元化相矛盾，最終導致“攤大餅、撒胡椒面”的效果。筆者就扶貧搬遷政策對L鎮(zhèn)SYT村的田野調查表明，同樣的扶貧搬遷補償政策對不同階層群眾的影響不同，其中富裕階層積極響應遷往城鎮(zhèn)地區(qū)，而貧窮階層幾乎沒有搬遷的想法，其原因在于補償標準雖然符合市場價值但無法補齊搬遷費用，勞動力缺弱是大部分貧困戶的致貧原因，他們更需要就地改善勞動力、改造人居環(huán)境、增加就業(yè)機會，這需要市場、社會、政府的多方參與。另有官方調查顯示，占L鎮(zhèn)LM村人口25%的貧困戶選擇不搬遷的原因，與筆者的結論相同。因此，目前啟動的綜合扶貧改革則需要充分調動國家、社會、市場因素形成貧困治理的大格局合力，而非政府單向資源投入。
2.治理結構傾斜：層級治理的張力失衡
在國家治理場域中，中央制訂的公共政策，與地方制訂的公共政策相比，往往具有宏觀性特征。在國家公共政策出臺之前，中央往往會先出臺相關的規(guī)劃（或稱作“綱要”“指導意見”），使其具有宏觀性、指導性，然后由牽頭部門組織相關責任部門制定可以向全國范圍指導和貫徹的一般公共政策文本。同時，“由于國家宏觀層面的一般改革政策設計最終是要落實到一定的場域（地方為中觀層、基層為微觀層），而這個落實過程實際上己經轉變?yōu)橐淮未蔚恼咴偌毣驮僖?guī)劃的過程，地方可能會根據自身的地方性知識、特殊性和地區(qū)性利益運用自由量裁權對中央政策采取具體化處理，從而形成形態(tài)各異的公共政策，也即政策的層級性”。實際上，政策層級性在政府層級治理結構中是以非均衡的方式展開的，表征為“層級性治理的張力失衡”。一方面，目前我國主要實行五層級結構，即中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)，宏觀公共政策或規(guī)劃綱要的再細化與再規(guī)劃的任務并不是在層級結構之間均勻分布的，層級越低，政策細化的壓力越大；另一方面，層級政策執(zhí)行的績效考核是從下往上考核的，上級考核壓力自然集中于下級，從而形成績效考核的連帶機制，即為保證部門政績，下級的政策執(zhí)行效率必須快于上級的規(guī)劃。下面以L鎮(zhèn)綜合扶貧改革為例分析“層級治理的張力失衡”的產生機制。
第一，高層推動、層級聯動，壓力型體制積極響應。2012年12月28日—30日，李克強總理第二次視察恩施，提出綜合扶貧改革的要求——“在扶貧搬遷、移民建鎮(zhèn)、退耕還林、產業(yè)結構調整等方面先行先試”。2013年2月16日，李克強總理對財政部部長謝旭人的《關于在湖北省恩施市開展綜合扶貧試點的報告》進行批示；3月8日，國務院副秘書長丁學東批示：“要認真落實克強同志重要指示精神，做好湖北省恩施市L鎮(zhèn)綜合扶貧改革試點工作”；湖北省委省政府高度重視試點工作，湖北省委書記李鴻忠4月15日—16日到恩施調研，要求認真辦好總理交辦的事情；3月27日，省長王國生根據李鴻忠書記的意見，召開省政府專題會議，研究部署試點工作，并擔任恩施綜合扶貧改革工作領導小組組長；4月18日，湖北省委統(tǒng)戰(zhàn)部部長張岱梨到恩施調研，督辦恩施試點組織工作；副省長郭有明先后兩次到恩施，專題調研部署試點建設。截至目前，湖北恩施全國綜合扶貧改革試點正式確立并形成“國家戰(zhàn)略、省級推動、州市實施”的工作模式。另外，李克強總理還特意通過汪洋副總理向恩施州轉達“五年之約”，也就是在綜合扶貧改革試點實施五年后他會第三次視察恩施的扶貧進展。高層政治家的治理理念與政治規(guī)劃短時間嵌入治理體系，并設定任務完成時間表，既是政治機遇又是政治壓力，共同刺激著治理體系的連鎖反應。
第二，規(guī)劃再細化與考核壓力陡增，“條條”的“增壓效果”顯著。筆者在訪談縣級與鎮(zhèn)級的職能部門負責人時，常常聽到來自基層的抱怨：上面千條線，下面一根針，層級越低，工作壓力越大。以縣鎮(zhèn)兩級的農業(yè)綜合開發(fā)辦公室（下文簡稱農發(fā)辦）為例，因為L鎮(zhèn)為典型山區(qū)農業(yè)，農業(yè)基礎設施差、耕地細碎化、自然環(huán)境脆弱，在其職責范圍內“農業(yè)綜合開發(fā)”自然成為綜合扶貧的基礎工作。但是自從L鎮(zhèn)啟動綜合扶貧改革以來共上報項目172個，農業(yè)綜合開發(fā)項目大量增加，2013年比2012年激增1倍，達到38項。縣鎮(zhèn)農發(fā)辦既要根據中央與上級部門規(guī)劃制定本鎮(zhèn)的農業(yè)開發(fā)規(guī)劃，又要具體制定每個項目規(guī)劃，同時又要配合環(huán)保、國土、農業(yè)等部門工作，對于一個只有不到20人的部門來說，項目進展速度如果不能達到上級規(guī)劃，就要面臨年度考核壓力和資源分配減少的風險，其政治增壓之大正如一位農發(fā)辦領導所言：
我們部門規(guī)劃由省農發(fā)辦拿一個指導意見，自己州、市兩級農發(fā)辦拿一個具體的實施方案，這個要迅速編制，今年的5000萬元已到賬，我們必須馬上編制項目，因為12月份還下不到項目，錢就要收回……另外干了一年，也要給我們財政部門一個說法，光看一個項目不行……如果看去看來跟去年看的沒變化，那就不好說了，我不是施加壓力，時間緊迫，五年總理還要來，不要等到五年后田才改好，茶葉才栽進去，要有成果，最起碼五年農民人均純收入至少要翻個兩三倍，農民的新居改造也要有新亮點。
3.治理機制剛化：條塊分割vs多屬性治理
美國政策學家詹姆斯·安德森把政策界定為“一個有目的的活動過程。而這些活動是由一個或一批行為者為處理某一問題或有關事務而采取的”。這一概念強調的是政策執(zhí)行的多主體性、過程性與多屬性。其中政策的多屬性必然需要跨職能部門的聯合治理行動。賀東航、孔繁斌以“全國農村集體林權制度改革”為典型案例，描述了大量地方經驗和數據資料以展示集生態(tài)性、效益性、公平性目標于一體的林權改革，并將這種治理稱為多屬性治理，即針對公共政策的多屬性特點，通過高位推動、信息交流、資源交換等治理手段，實現部門之間的合作，達致公共政策的有效執(zhí)行。本文所關注的“綜合扶貧改革”案例與“農村集體林權改革”具有共同特征——多屬性治理。另外，學者認為條塊體制是中國政府權力得以運作的基本機制結構。“條條”是指不同層級的地方政府之間上下貫通的職能部門或機構，也包括部門、機構與其直屬的事業(yè)單位，其行為遵循專業(yè)化原則。“塊塊”是指各級地方政府內部按照管理內容劃分的不同部門或機構，其行為遵循綜合性原則。所謂條塊分割是指條條部門各自為政，難以協(xié)同配合，條塊之間行政目標相互矛盾，從而造成組織的整體任務支離破碎。正如前文所說“綜合扶貧”是集多重目標于一體的公共政策，其執(zhí)行必然要求多屬性治理，而條塊分割很難實現多屬性治理的目的，甚至會導致治理機制“剛化”。
L鎮(zhèn)作為綜合扶貧改革試點，其具體職能已由縣鎮(zhèn)條條承擔，但是鑒于目前該試點承擔著中央領導的熱切期望與上級的政治壓力，能否將經濟資源與政治機遇轉化為實際政績將是該試點正式成為國家級試點的關鍵影響因素。事實上，在財政汲取日益集權的體制下，財政資金的分配出現了依靠“條線”體制另行運作的情形，即財政轉移支付采用項目制的方式靈活處理。項目制增加了部門的考評壓力，“塊塊”規(guī)劃的治理優(yōu)先性被“條條”部門肢解。各個部門都強調自己在綜合扶貧改革中的優(yōu)先性和特殊性，要求人力物力精力傾斜。某部門領導說：
我們今年得到了7000萬元項目資金，明年就不一定，要看整個發(fā)展勢頭，勢頭好上級部門就多給，勢頭不好就可能少給，所以我們一定要加緊落實，咱們不包攬?zhí)煜拢蹅円缪葜鹘牵匚徊荒芎鲆暎瑧摻o我們增加人手。
在談到2013年的年度考核不理想時，該領導將原因歸結為環(huán)保部門、審計部門不配合，沒有及時履行該部門實施項目的環(huán)保評估和資金審計。造成這種條條阻隔的原因有兩個：一是該部門必須首先應對上級“條條”的直接領導與項目攤派，為追求效率只能將涉及其他“條條”的業(yè)務擱置或延后；二是“塊塊”在“條條”的考核中比重大，遵循綜合性原則考評“條條”，致使該部門不能獲得高名次。這種政策執(zhí)行的“孤島現象”在縣鎮(zhèn)兩級部門的每月工作匯報中亦有生動的體現（如下表1所示）。
在改革開放以來的行政體制改革中，“條塊”之間的互動機制歷經了多次調整。在新中國前30年，政府部門的權力和資源大多下放到屬地政府層次，因此“塊塊”權力更為重要；而在后30年，中央政府加強自上而下的管理和支配，從而強化了“條條”權力。近年來，隨著國家高層領導人對綜合扶貧的重視，項目制成為迅速落實來自高層的政治規(guī)劃，大量的財政資源通過“條條”傳遞與分配，“條條”權力得以強化，進一步刺激“條條”部門的利益追求欲望。相比之下，“塊塊”權力呈現收縮趨勢，只剩下事中的協(xié)調權與事后的監(jiān)管權。另外，在政策試點過程中，為達到正向政治示范而不是負向政治試錯的目的，試點區(qū)往往在本級“塊塊”之上架設×××領導小組，打通與上級甚至高層“塊塊”的政治聯系。這種政策執(zhí)行機制也在一定程度上弱化了本級“塊塊”的重要性。無論處于作為一個整體的地方利益共同體角度，還是公共政策的多屬性角度，條塊融合與多屬性治理是通向善治的必經之路。
三、“自我調適”：治理的經驗與局限
前文分析了L鎮(zhèn)綜合扶貧治理體系發(fā)生的內在緊張，包含單向度的治理理念、層級治理結構的張力失衡、治理機制的剛化。為保證綜合扶貧改革順利開展，該縣和L鎮(zhèn)發(fā)揮組織自主性，針對內在緊張因子在原有治理體系上進行適應性變革，可以稱之為“自我調適”機制。其調適反應分為：學習—拓展機制，可以有助于轉換治理理念，實現“軟指標硬指標化”；小組政治促使層級合作協(xié)調，形成聯合行動；通過中國特色非正式治理機制增加條塊互動機會，減少摩擦系數（詳見圖2）。
1.理念轉換：學習—拓展機制
單向度的治理理念長期存在，不僅導致政策工具失靈，而且塑造了官員的扶貧思維。為避免綜合扶貧理念被“老思路、老辦法”侵蝕、違背高層指示精神，試點采取多種渠道加強官員的理念認同。具體來講，治理理念的轉換需要地方政府的政策試驗以及制度創(chuàng)新來實現。但是地方政策試驗在中國并不等于放任自流反復試驗，或者隨心所欲擴大政策范圍，在分級制度之下最大限度地進行政策試驗，恰恰體現了地方積極性和中央決策精神之間的辯證關系。中國遼闊的地理疆域、單一制的結構形式、政黨的核心行動者角色等基本條件都為地方試驗提供了彈性空間。最重要的是，理念轉換成功與否取決于地方政府的學習—拓展機制，即將來自外部的理念闡釋和內化，并且采取一些手段適當拓展其內容，實現軟指標硬指標化。這主要通過省州市領導小組的頻繁開會研究，并將地方性知識與外來理念融合；再有各職能部門做出規(guī)劃，然后上報中央主管領導，獲得其意見，或者邀請主管領導視察指導。但是一旦有來自外部的新鮮理念更具號召力，則先前理念就會被淡化或遺忘，這似乎帶有改革開放前“口號政治”的色彩。另外，筆者在實地調研中發(fā)現兩個類似現象就反映這一點。恩施市處于集中連片特困地區(qū)，自綜合扶貧改革試點以來，脫貧人數成為政府績效考核的首要指標。2015年8月該市進行“六城同創(chuàng)”運動，將所有扶貧開發(fā)干部調離崗位，以達到短時間確保“六城”帽子的存留，訪談一名干部得知：“扶貧工作不可能一蹴而就，榮譽帽子可以喊喊口號就可以，而且還可以把‘六城同創(chuàng)’看作綜合扶貧的成果，這不就一舉兩得了嗎？”從中可以發(fā)現，組織學習與地方拓展機制雖然可以迅速凝聚官員共識與強化行動力，但口號政治的影子仍然存留，被動接受的理念的政治色彩濃于公共理性。2014年中央提出精準扶貧的理念，試點區(qū)同樣迅速響應，將“政府便民服務大廳”換成“精準扶貧中心”，“牌子一換就意味著理念一變”，究竟綜合扶貧與精準扶貧是什么關系并沒有理清，造成了扶貧理念上的兩套“符號系統(tǒng)”并行的局面。
2.合作與協(xié)調：小組政治
針對層級結構的張力失衡，湖北省政府與恩施州的主管領導和主要扶貧部門成立綜合扶貧改革工作領導小組，恩施市（縣級市）與L鎮(zhèn)聯合設置綜合扶貧試點辦公室（簡稱試點辦），在本試點區(qū)域內的中心集鎮(zhèn)（指LM村）設置試點辦的派出機構，這些組織在縱橫方向上起到促使部門間的合作與協(xié)調。所謂的小組政治治理機制，是指不屬于正式的制度化運作方式、但又與正式制度緊密相關的非正式治理機制。在重大公共政策執(zhí)行中，中央與地方往往會設置臨時的“中共××小組”或“××試點辦”。在恩施，這些“準正式”的治理機制具有三個特點：其一，組合性。“準正式”的治理機制本身難以通過有效的渠道獨立完成相關任務，而是需要從正式制度中“抽調”出相關的要素，并對其進行“重新組合”，接著再按照新的方式進行運轉。其二，靈活性。“準正式”的治理機制并非法定制度的組成部分，在法律法規(guī)中并無約束性的規(guī)定，較少受到成文規(guī)則的約束，沒有那么多固定的原則或程序遵守，在開展實際活動時雖也有一定的工作步驟，但無須時時刻刻嚴格地遵循，運作過程的靈活性較為突出，在必要的時候常常突破相關的條條框框。其三，協(xié)調性。“準正式”的治理機制畢竟不屬于正式制度，并不彰顯于整個治理體系的外層，它們隱藏于正式制度框架之中，相關的功能分布于體系中各個層面和單元，由一系列“無形而有力”的精巧的治理方式構成。
為保證試點區(qū)的治理能力，恩施實行了配套的“高職低掛”人事制度，市鎮(zhèn)兩級的主管黨政干部逐步派到基層擔任主要領導干部，鎮(zhèn)政府主要領導和基層工作經驗豐富的干部到18個農村駐村，這樣的人事制度就形成從州市——鎮(zhèn)——村的一體化工作機制。雖然這種小組體制保證了項目進村的力度和公共政策執(zhí)行的效度，利于不同層級的政府或條塊部門有效溝通，通過多層級治理和多屬性治理破解綜合扶貧改革政策執(zhí)行的困境，但是這種領導小組體制也具有明顯的局限性。首先，這種“一竿子到底”的體制大包大攬，沒有發(fā)揮社區(qū)作為基層自治單位的治理作用，常常以管理代替治理，明顯與村民自治的基本政治制度相違背，甚至與《村民委員會組織法》相違背，暴露出輕法治化的特征。其次，L鎮(zhèn)試點領導小組并未在正式組織設置上得到確認，導致權責不清晰，內部結構與人事常隨項目的變動而變化，試點的協(xié)調監(jiān)管功能往往只是符號化，重要決斷權仍在部門領導手中。
3.雙向互動：中國特色的非正式治理機制
為消解治理機制的剛化效應，中國政治系統(tǒng)衍生出具有中國特色的非正式互動機制，這些機制可以分為兩類。
第一，臨時性合署辦公。兩個或多個職能部門根據任務屬性及項目數量臨時合并，從而減少部門。在L鎮(zhèn)扶貧工作辦公室（下文簡稱扶貧辦）主要負責整個試點區(qū)的扶貧總體規(guī)劃、扶貧資金配置和貧困人口檢測；而項目管理辦公室（下文簡稱項目辦）則負責項目的規(guī)劃、申報、整理與驗收，在2013年綜合扶貧改革啟動一年后，各種項目紛紛上馬，項目辦成為主力軍，于是從扶貧辦中分離，后因項目規(guī)劃減少進入項目監(jiān)管程序，與扶貧辦的職能重合，兩者成立精準扶貧辦公室，但內部仍然分成兩套班子。
第二，非正式溝通機制。這類機制主要有三種類型：領導現場辦公會、部門現場推進會、不定期請示匯報會。例如，2013年9月22日，主要市委領導和各職能部門負責人在L鎮(zhèn)綜合扶貧改革試點區(qū)舉行現場推進會，并安排了各部門具體工作。2013年10月23日，某省級職能部門領導在L鎮(zhèn)進行綜合扶貧改革工作調研后召開上下級職能部門聯系會，L鎮(zhèn)該職能部門借此機會與直屬上級部門交流改革困難，并提出規(guī)劃調整等意見，雙方就項目申報、資金使用等達成本部門職權范圍內的承諾。2014年6月試點辦主要領導親赴北京向綜合扶貧的牽頭部委——財政部匯報試點進展情況與成效，得到財政部領導的肯定與建議，也達成試點投融資體制創(chuàng)新的口頭協(xié)議。
這些政治溝通機制可以看作是中國特色非正式治理機制，其有效性只能決定于特定的人事關系、個體的領導風格、領導人的政治意愿、下屬部門的爭取程度，其操作方式具有強烈的政治藝術色彩，這些帶有協(xié)商性質的治理機制往往處于低制度化地帶，其協(xié)議或共識僅供參考。
本文關注我國社會主義建設事業(yè)中至關重要的議題——扶貧治理，并選取湖北省L鎮(zhèn)綜合扶貧改革為個案，分析國家治理在基層實踐的行動，以透視中國國家治理的實踐邏輯。基于整體性治理，為回答改革開放以來為何國家治理體系矛盾與成效并存，本文嘗試構建一個具有概括性的解釋框架——“內在緊張—自我調適”（具體機制如圖3所示），其作用機制如下所述：當作為組織的初始設置（治理體系的外部環(huán)境和內部要素）發(fā)生變革時，原始治理體系就會產生新的內在緊張—刺激因子，包括治理理念的轉換、治理結構中的增壓、治理機制中的權—責—財配置失衡，治理體系的自主性誘發(fā)自我調適—反應機制，包括學習—拓展機制、壓力反彈機制、非正式治理機制，最終實現治理體系的內部平衡。
這項研究工作的意義在于找尋中國國家治理體系保持穩(wěn)健的治理能力的機制，將學界關于中國發(fā)展道路的討論從制度模式轉向組織與治理機制。此外，從制度變遷角度看，“內在緊張—自我調適”是不同于強制性制度變遷與誘致性制度變遷的第三條道路，是外因推動和內因主導的混合性制度變遷。同時，我們也應清楚地看到這種治理機制的巨大局限性。概言之，這項研究還有相當大的深入空間，如何解釋中國國家治理體系的組織自主性的特殊原因，將是完善“內在緊張—自我調適”解釋框架的下一步工作。
參考文獻和注釋:略
作者簡介：劉義強，華中師范大學中國農村研究院（政治科學高等研究院）教授，博士生導師；李壯，華中師范大學社會學院博士研究生
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《學習與探索》2017年第8期
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