在地方調研發現，地方上普遍存在著一種很奇怪的事情，就是一方面地方財政十分困難，連發放工資都十分困難，另一方面，地方建設投入規模巨大，在打造美麗鄉村諸方面出手闊綽，一個村莊就動輒投入數百萬上千萬甚至上億元，絲毫見不到地方財政緊張的影子。
為什么會出現這樣一種情況呢？長期以來，中國地方政府有吃飯財政的說法，即市縣財政基本上只夠發工資保運轉，搞建設尤其是城市基礎設施建設則要靠土地財政。對于大中城市來講，城市化背景下面，農民進城，城市經濟發展，城市規模擴張，就會有農地非農使用的內在需求，地方政府就可能有比較豐厚的土地財政搞建設。
一般中西部地區的縣城，缺少工業產能，要搞土地財政，幾乎唯一辦法就是鼓勵外出務工農民工返鄉在縣城買房，從而獲得一部分土地財政收入。不過，縣城土地財政收入一般都不會太多，縣城建設需要投入基礎設施費用卻很多。因此，縣級就通過建立城投公司，通過融資來建設城市基礎設施，為縣城提供招商引資環境，和吸引更多農民工到縣城買房。融資若能恰到好處，縣城建設和縣域經濟就得到快速發展，土地財政收入劇增，償還融資不成問題，至少可以償還融資利息。若不能恰到好處，很快就連融資利息也還不上，縣級財政就要破產了。
為什么要允許縣級融資？因為縣級太重要了，自古以來就很重要，只有縣級發展經濟、建設城市的積極性調動起來，才能為中國經濟發展注入持久活力。縣級有完備政府，有執法權，有相當的人口規模，也有可以為經濟增長提供最低限度平臺的縣城與重點鄉鎮。調動地方積極性，往往且首先是調動縣級積極性。
不過，縣級積極性一旦調動起來，就可能會出各種亂象，最大問題是財政預算軟約束，投資饑渴癥?？h委書記都有宏圖大志，希望在自己任上徹底改變縣城和縣域經濟面貌，恰恰當前縣委書記權力集中，可以調用各種資源來嘗試自己的偉大抱負。結果有兩種：一是在一任縣委書記任期內，一個縣的城市建設和經濟發展徹底變樣；二是每一任縣委書記都留下一地雞毛。不幸的是，當前時期的中西部地區，縣委書記宏圖大志多留下的是一地雞毛。
中央因此對縣級權力有約束。一度，中央向地方的轉移支付主要依靠部門直接落地，項目資源不受縣級調控，結果就是上級到縣轉移支付，縣委書記沒有權力調控整合。
自上而下的部門資源下到縣里，多龍治水容易出現問題，比如水利建設就有很多部委資金，相互不配套，造成的資源重復投入與浪費比比皆是。一方面是部門大量資源重復投入造成浪費，一方面是縣級政府卻沒有資源搞建設，包括沒有錢完成上級安排的政治性任務。因此，國家逐步允許縣級政府可以對下到縣級的部門資源進行調控整合?？h委書記也因此有了動用自上而下資源的權力。
一旦縣委書記可以整合自上而下的部門資源，且縣委書記可以通過城投公司融資獲得建設資金，縣委書記就傾向將可以調動的資源用于政治性任務和政績性工程。城鄉基礎設施投入越多，地方群眾越高興，一任縣委書記在任期內建設的基礎設施超過前面幾任縣委書記之和，這絕對是政績。通過透支建設看得見的工程，取得立竿見影的建設效果。
因此，在縣城建設堪比省會的大型設施，投入數千萬元資金打造美麗鄉村，按景區標準規劃脫貧，這些高標準很闊綽的建設就見慣不怪了。問題是這些投入的資源不是從天上掉下來的，而是將本來應當用于維持農村基本生產生活秩序的建設資金集中到少數亮點錦上添花，以及透支未來財力欠下巨額地方債務。
也就是說，經過縣級資源整合，縣級建設更加不平衡，及發展更加不可持續了。這種情況下面，國家允許地方整合國家資源和融資發展的下放權力，卻可能造成地方發展亂象，這個時候，國家就可能不得不再重新收權，限制縣委書記的宏偉抱負，而要求縣委書記當好主要保持地方穩定的守夜人了。
2021年4月14日下午
在地方調研發現，地方上普遍存在著一種很奇怪的事情，就是一方面地方財政十分困難，連發放工資都十分困難，另一方面，地方建設投入規模巨大，在打造美麗鄉村諸方面出手闊綽，一個村莊就動輒投入數百萬上千萬甚至上億元，絲毫見不到地方財政緊張的影子。
為什么會出現這樣一種情況呢？長期以來，中國地方政府有吃飯財政的說法，即市縣財政基本上只夠發工資保運轉，搞建設尤其是城市基礎設施建設則要靠土地財政。對于大中城市來講，城市化背景下面，農民進城，城市經濟發展，城市規模擴張，就會有農地非農使用的內在需求，地方政府就可能有比較豐厚的土地財政搞建設。
一般中西部地區的縣城，缺少工業產能，要搞土地財政，幾乎唯一辦法就是鼓勵外出務工農民工返鄉在縣城買房，從而獲得一部分土地財政收入。不過，縣城土地財政收入一般都不會太多，縣城建設需要投入基礎設施費用卻很多。因此，縣級就通過建立城投公司，通過融資來建設城市基礎設施，為縣城提供招商引資環境，和吸引更多農民工到縣城買房。融資若能恰到好處，縣城建設和縣域經濟就得到快速發展，土地財政收入劇增，償還融資不成問題，至少可以償還融資利息。若不能恰到好處，很快就連融資利息也還不上，縣級財政就要破產了。
為什么要允許縣級融資？因為縣級太重要了，自古以來就很重要，只有縣級發展經濟、建設城市的積極性調動起來，才能為中國經濟發展注入持久活力?？h級有完備政府，有執法權，有相當的人口規模，也有可以為經濟增長提供最低限度平臺的縣城與重點鄉鎮。調動地方積極性，往往且首先是調動縣級積極性。
不過，縣級積極性一旦調動起來，就可能會出各種亂象，最大問題是財政預算軟約束，投資饑渴癥。縣委書記都有宏圖大志，希望在自己任上徹底改變縣城和縣域經濟面貌，恰恰當前縣委書記權力集中，可以調用各種資源來嘗試自己的偉大抱負。結果有兩種：一是在一任縣委書記任期內，一個縣的城市建設和經濟發展徹底變樣；二是每一任縣委書記都留下一地雞毛。不幸的是，當前時期的中西部地區，縣委書記宏圖大志多留下的是一地雞毛。
中央因此對縣級權力有約束。一度，中央向地方的轉移支付主要依靠部門直接落地，項目資源不受縣級調控，結果就是上級到縣轉移支付，縣委書記沒有權力調控整合。
自上而下的部門資源下到縣里，多龍治水容易出現問題，比如水利建設就有很多部委資金，相互不配套，造成的資源重復投入與浪費比比皆是。一方面是部門大量資源重復投入造成浪費，一方面是縣級政府卻沒有資源搞建設，包括沒有錢完成上級安排的政治性任務。因此，國家逐步允許縣級政府可以對下到縣級的部門資源進行調控整合?？h委書記也因此有了動用自上而下資源的權力。
一旦縣委書記可以整合自上而下的部門資源，且縣委書記可以通過城投公司融資獲得建設資金，縣委書記就傾向將可以調動的資源用于政治性任務和政績性工程。城鄉基礎設施投入越多，地方群眾越高興，一任縣委書記在任期內建設的基礎設施超過前面幾任縣委書記之和，這絕對是政績。通過透支建設看得見的工程，取得立竿見影的建設效果。
因此，在縣城建設堪比省會的大型設施，投入數千萬元資金打造美麗鄉村，按景區標準規劃脫貧，這些高標準很闊綽的建設就見慣不怪了。問題是這些投入的資源不是從天上掉下來的，而是將本來應當用于維持農村基本生產生活秩序的建設資金集中到少數亮點錦上添花，以及透支未來財力欠下巨額地方債務。
也就是說，經過縣級資源整合，縣級建設更加不平衡，及發展更加不可持續了。這種情況下面，國家允許地方整合國家資源和融資發展的下放權力，卻可能造成地方發展亂象，這個時候，國家就可能不得不再重新收權，限制縣委書記的宏偉抱負，而要求縣委書記當好主要保持地方穩定的守夜人了。
2021年4月14日下午
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、武漢大學社會學院院長，武漢大學中國鄉村治理研究中心主任，中國鄉村發現網轉自：新鄉土 微信公眾號）
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