我國自農村土地轉變為集體所有之后，便開始了宅基地的無償、無期限使用。無償性體現和發揮了宅基地的居住保障功能，但同時也成為分配不均、“批少占多”、大量閑置等現實問題的制度原因。隨著社會經濟的快速發展，城鄉人口流動的加劇，農民與土地的關系逐漸得到疏解，宅基地的保障屬性不斷下降，財產屬性迅速提升，“無償分配和占有宅基地的制度效能逐步下降，宅基地制度改革出現可能性”。
一、從無償分配到有償取得
目前各試點地區的實踐，關于宅基地有償使用的范圍，大多數地區限于宅基地的保有環節，在宅基地分配環節依舊實行無償原則，即對初次分配的宅基地，實行規定面積內無償取得。少數地區則將有償的范圍擴展至分配環節，即在宅基地初始分配和保有環節，符合條件的均應有償使用。例如大理市和伊寧市對初始取得的農村宅基地，根據集體土地成本實行有償使用。成本價主要包括土地取得成本、基礎設施成本，報批等相關費用。湖北宜城“對中心村區位條件較好的宅基地，可以通過公開競爭的方式收取有償選位費，對集鎮范圍內的新增宅基地逐步推行有償使用”。
在尊重農民意愿的前提下，可以探索在分配環節實行宅基地有償取得。
首先，在分配環節，存在市場化配置的客觀需要。在無償分配模式下，不同地域、區位、形狀的宅基地的價值及所帶來的生活利益狀態存在現實差異，但如果實行無差別的配置，可能引致農民之間的分配不公，甚至誘發鄉村治理中的腐敗。如果僅探索宅基地保有環節的有償使用，忽略分配環節的有償使用，實質上是放棄了宅基地有償使用制度可能產生的資源市場化配置作用與改革趨勢，“宅基地有償使用”的改革試點成效也將大打折扣。
其次，在分配階段實行宅基地有償取得能夠與宅基地內部流轉等試點改革內容相銜接。中央文件指出，探索宅基地集體內部流轉機制，但是基于“一戶一宅”原則，內部流轉的受讓主體客觀上被限縮為符合宅基地申請條件的無宅基地的農戶。對于該類農戶而言，既然其依理可以無償獲得宅基地分配，那么為什么要去有償受讓他人無償分配的宅基地使用權？故而，宅基地的無償分配與內部流轉規則之間存在一定的矛盾。
再次，探索宅基地有償分配，應審慎穩妥、尊重農民意愿，平衡宅基地的居住保障功能和財產功能，考慮東中西部地區、不同收入水平群體的差異。在法理上，宅基地使用權屬用益物權，是設定于集體土地所有權上的權利負擔。在集體土地所有權上是否設立、如何設立宅基地使用權，應由土地所有權人即農民集體決定。
最后，宅基地的產生存在經濟成本，例如土地整理、基礎設施建設等費用，農戶在初始取得宅基地時應給付對價。在實踐中，可以探索選擇某一時點進行劃斷，對時點前占有使用宅基地的繼續沿用無償分配方法，時點以后實行有償獲得宅基地使用權。當然，具體如何落實尚需綜合考慮代際公平、有償退出等，由集體經濟組織成員自治決定。
二、宅基地有償使用怎么收費
宅基地制度改革試點的文件指出，對因歷史原因形成的超標準占用宅基地和一戶多宅的，以及非集體經濟組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地，由農村集體經濟組織主導，“探索實行有償使用”。其中，最主要的問題是，怎么收費、收費之后怎么用？
各試點地區關于宅基地有償使用的費用標準存在較大差異，主要存在以下四種模式。第一，區分有償使用的不同情形，確定不同的收費標準。例如薊縣劃分因內部流轉形成的超標面積，因繼承、分家析產等原因形成的一戶多宅的，非本集體經濟組織成員占有宅基地等三類情形確定三種收費標準。第二，根據宅基地的不同區域、不同地段設置不同的收費標準。例如義烏市參照宅基地基準地價，分區域分類分檔累進計收。瀏陽市參照國有土地市場價格，將全市范圍內的各街道、鄉鎮分為六個等別，每個等別區分集鎮（城市）規劃建設用地范圍內、村莊規劃建設用地范圍內、集鎮（城市）和村莊規劃建設用地范圍外三個檔次，分類確定有償使用費繳納標準。第三，按照超標面積大小，按階梯累進收取有償使用費。例如金寨縣在區分不同收費情形的基礎上，對超標面積按照20平方米、70平方米、120平方米等階梯標準累進計算收取費用。第四，根據占有、使用宅基地的主體的不同身份，確定不同的收費標準。以伊寧市為例，區分本集體經濟組織成員、歷史遺留鄉鎮干部或鄉村教師等城鎮居民、本市非本集體經濟組織的農民、本市外的農民、城鎮居民等不同身份的主體，對占有、使用宅基地的，確定了農村宅基地基準地價的10%~60%的不等標準，對非本集體經濟組織成員尤其是城鎮居民收取更高的費用。
宅基地有償使用的政策試圖通過利用經濟手段，倒逼相關主體退出多占、閑置宅基地，實現農村土地集約、有效的利用。實踐中的四種收費標準均能實現一定的調節目標，以超標面積實行階梯累進計收使用費的方式，有利于激勵農戶退出多余宅基地；區分不同身份確定收費標準，有利于激勵非本集體經濟組織成員利用宅基地的市場化或者退出宅基地；按照區位地段等因素劃分收費標準，則有利于實現使用費的市場化定價。
在未來對宅基地有償使用制度進行設計時應注意以下三點。其一，農村土地歸農民集體所有，對于宅基地使用權，是否收費、收多少費，應尊重農民意愿，由農民集體決定。收費標準的確定，可以在綜合考量宅基地成本、當地經濟收入水平、不同區位地段和集體建設用地使用權價格等多種因素，由集體成員民主決定。其二，堅持在區分不同情形下針對不同主體設置不同收費標準的措施。本集體經濟組織成員超占多占宅基地的，應收取懲罰性的使用費，以對該行為進行否定性評價。對非本集體經濟組織成員占有、使用宅基地的，應按照市場價格支付使用費，標準可以參照當地集體建設用地使用權出讓或轉讓價格。其三，宅基地使用費歸屬本集體經濟組織所有，由本集體經濟組織依法使用，具體使用用途可由成員民主決定，而不是由少數人或村干部任意使用。
三、強制退出和自愿退出相結合的宅基地退出機制
基于宅基地無償取得和流轉機制不暢，我國農村存在大量閑置和低效利用的宅基地，造成極大的土地資源浪費。如何構建宅基地退出機制，盤活存量集體建設用地，是宅基地制度試點改革的重要目標。
以退出宅基地是否具有強制性為標準，目前試點地區的探索有兩種實踐模式。一種是僅規定宅基地自愿退出，第二種模式是規定應當收回（即強制退出）和自愿退出兩種類型。
宅基地退出應包括強制退出和自愿退出兩種類型。前者是指宅基地使用權在法定情形下被強制收回，后者則是指宅基地使用人根據其意愿，將其宅基地使用權交回集體或依法將其宅基地使用權轉讓給他人。《土地管理法》第66條為強制收回宅基地的法律依據。該條雖然未出現“宅基地使用權”的表述，而是使用“土地使用權”的措辭，但通過體系解釋可以得出該條適用宅基地使用權的結論。該條位于第五章“建設用地”之中，第五章調整的對象涉及國有建設用地使用權、集體建設用地使用權、宅基地使用權等，第66條中的“土地使用權”包含宅基地使用權自無疑問。很多地方規范中對宅基地使用權的收回進行了規定，例如《濱州市農村宅基地管理暫行辦法》《昆明市農村宅基地管理辦法》等。
集體經濟組織對宅基地實行強制退出或收回，是集體土地所有權對其上負載的權利負擔的應然權能，《土地管理法》可以在第66條基礎上進行補充和完善，就宅基地使用權強制退出的程序和條件予以明確規定。根據第66條規定的幾種情形，宅基地使用權收回主要包括“為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的；不按照批準的用途使用土地的”兩種情形。除此之外，其他情形如閑置宅基地、“一戶多宅”中多余的宅基地等，可否導致宅基地強制退出，尚存疑問。
長期閑置宅基地應屬于收回宅基地或宅基地強制退出的范圍。《土地管理法》雖然未將閑置宅基地列入收回的情形，但是很多地方的土地管理法實施辦法或者宅基地管理辦法等地方規范，均將宅基地長期閑置列為強制收回的事由，例如北京市、寧夏回族自治區、安徽省、河南省、昆明市等。依據《確定土地所有權和使用權的若干規定》第52條的規定，“空閑或者房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。已經確定使用權的，由集體報經縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回。”可見，地方立法和部門規章普遍認可，為了有效利用有限的集體土地資源，宅基地長期閑置不用的，集體經濟組織有權無償收回宅基地使用權。宅基地具有無償性和保障性，同時具有資源屬性和財產屬性，而宅基地的長期閑置直接背離了這些價值屬性，既無法發揮生活保障功能，也無法實現宅基地的財產價值，導致土地資源的浪費，不符合《土地管理法》節約集約利用土地的基本原則。收回長期閑置的宅基地，不會剝奪農民的宅基地資格權。收回進城務工農民長期閑置的宅基地，一方面可以實現土地的有效利用，另一方面，進城務工農民依然保留有宅基地資格權，如果重新回到農村居住，可以依照宅基地申請規則重新獲得住房保障。
“一戶多宅”占有宅基地的情形現階段尚不適合一概強制退出，應區分不同情形、不同原因分別處理。我國農村“一戶多宅”“少批多占”等“超標”占有宅基地狀況的形成原因較為復雜，部分是因為集體成員內部農房或宅基地使用權的事實轉讓，部分是因為繼承農房，部分是因為歷史原因，如在1982年《村鎮建房用地管理條例》或1987年《土地管理法》實施前已經占有使用“超標”土地，部分是因為較長時期中農村土地管理不規范而導致，例如審批、測量等制度不健全，執行不到位。很多地方“超標”占有使用宅基地并已建房多年，若一概強制退出“超標”部分，既不合情理，也難以實現。基于“一戶多宅”“超標”宅基地形成原因的復雜性，以及“超標”土地上的房屋等財產權保護，目前實踐多將其納入宅基地有償使用和自愿有償退出范圍進行經濟手段調節，立法尚不宜以違反“一戶一宅”作為宅基地強制退出的事由。
（作者高圣平系中國人民大學法學院教授，吳昭軍系中國農業大學土地科學與技術學院講師；中國鄉村發現網轉自：《山東社會科學》2019年第8期）
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