摘要：本文認為，近年來中國糧食生產出現的“高產量、高庫存、高進口”現象，是由于農均耕地面積過小引起的規模經營不足。這背后，是戶籍制度造成的城市化滯后，和針對外來人口的公共服務不平等。同時，政府大力補貼農業和農村，提高了農民向城市轉移的機會成本，導致土地流轉率不足，進一步阻礙規模經營。通過國際比較，我們認為規模化農場有利于提高農業競爭力，而小農經濟現代化的成本較高。本文還發現，在世界范圍內，農業勞動力轉移適應農業產出比重下降的國家擁有更大的農均在（可）耕地，它對農均糧食凈出口存在顯著正效應。反事實分析說明，若中國2011年的農業就業比重能和產出比重相適應（即消除城鄉間勞動力流動障礙），則下一年糧食凈輸入將下降約89%。
關鍵詞：農業競爭力；農均耕地；規模經營；勞動力流動；城市化
一、引言
2004年起，中央連續16次把年度“一號文件”的主題置于“三農問題”。這體現了黨中央對于“三農”的重視程度，但也側面說明，如何有效提升中國的農業競爭力并提高農民收入，還在尋找針對性措施的過程中。本文將從以下特征事實入手，并結合國際經驗，剖析中國農業競爭力不足的原因。首先，中國的糧食生產存在“高產量、高庫存、高進口”的現象，且已持續數年。除大豆之外，中國的稻谷、小麥和玉米庫存量已連年超過消費量，但由于生產成本也較高，因此進口也較多。這說明，中國農產品成本較高、競爭力不足，并大量進口的情況是整體性的，主要糧食產品均如此。所以，本文的論證也將糧食產品視為一個整體，探究“國糧入庫，洋糧入市”的原因，而暫不討論農產品之間的結構性問題。由于國糧滯銷不利于提高農民收入，農業始終須依靠大量補貼。長此以往，“三農”問題將始終難以解決。
其次，中國總體上的農業規模化程度卻未隨著城市化的逐步推進而顯著提高，平均農場規模僅為鄰國日本的一半，這一現象也亟需解釋。理論上，在城市化進程中，農業生產規模將由于農村人口減少而逐步擴大，這也符合發達國家的歷史經驗。但較低的農均耕地面積說明，中國仍以小農生產為主。即使政策允許一些土地以代耕代種、轉包、委托經營流轉，部分農民的流轉意愿仍較弱。占農村土地大頭的宅基地，目前還無法實現自由流轉。
本文認為，剖析中國農業問題并給出對策，應立足于國際、國內兩個視角：首先，在國際上，需要借助于貿易模型和國際經驗，通過比較來考察中國農業缺乏競爭力的原因；其次，在國內，需要將農業問題和發展階段，特別是和城市化進程相結合，跳出農業看農業。本文指出，由于中國城市化相對滯后和城市內部的公共服務不平等，導致農民土地流轉意愿較低，因而整體上農場規模較小，規模經營相對不足。若大力補貼農業機械和基礎設施建設，雖然有助于提升農業生產率和農業總產量，但是生產成本難以通過規模分攤，因而成本上升得更多。所以與成本更低的國外農產品相比，中國農產品的競爭力相對不足。
二、國際經驗與規模經營在中國的可行性爭論
從國際經驗來看，農業生產方式是“內生的”：當農業人口減少，農均耕地面積增加，經營規模擴大時，更為資本和技術密集的生產方式會因為有利可圖而被生產者自發采用。當前，規模經營已基本成為農業現代化的標志，而補貼規模經營則是各國普遍采用的基礎手段。其中，美國、法國和巴西是典型代表。戰后日本的經驗說明，基于小農經濟的“農業現代化”道路的確可能，但是成本高昂，非最優選擇。日本經驗說明，若離開了要素的自由流動，將視角局限于農業內部，跳過規模經營而推行農業機械化和農業基礎設施建設，則這些增加的成本將削弱通過規模來分攤成本的作用，只能依靠增加補貼來彌補。近年來，隨著城市化水平持續提高，日本已揚棄了小農模式。
在中國，針對農業規模經營的爭論已持續多年，有文獻討論農業規模經營在中國不可行的原因，或者小農經濟更可行的理由。有觀點認為資源稟賦的約束決定了中國不能發展以規模經營為主的農業模式，這是目前爭論的核心。從邏輯上講，各地區發展種植符合稟賦優勢的農作物，與規模經營并不沖突。我國豐富多樣的地形和氣候實際上已為發展多種因地制宜的產品及其規模經營創造了條件。將中國農業競爭力不足歸咎于資源稟賦是偏頗的，以色列即為一反例。其次，只要成本足夠低，農民會自發地擴大種植面積，這也有利于降低對進口農產品的依賴。也有觀點認為規模經營的實現與農業競爭力的提高可以脫離土地，比如將農業生產中的某一工序外包，或者發展農村服務。理論上，外包也是一種技術，須在實現規模經營，能將成本有效分攤掉之后才會被自發采用。如果外包服務的對象非常分散，數量多且異質性高，也不足以真正幫助農戶降低成本。
三、實證策略與結論
本文使用的國別層面糧食貿易數據，來自聯合國糧農組織數據庫。有關耕地、基礎設施的數據，來自世界銀行的Data Bank數據庫；國別層面的控制變量來自于Penn World Table數據庫；制度數據來自于ICRG數據庫。我們將一國農均糧食凈出口作為其農業競爭力的度量。
在識別農均耕地與農均糧食凈出口之間的關系時，可能存在內生性問題。本文認為，制度性的勞動力流動障礙是農均耕地面積的合適的工具變量。其中的邏輯是：若勞動力能夠無障礙流動，那么在更加順暢的轉移過程中，依附于土地的人口將減少，因此農均耕地會顯著增加。但是，勞動力流動障礙并不會直接影響糧食凈出口，而只能通過影響農均耕地，從而間接影響糧食出口。通過設計以上工具變量，我們可以在緩解內生性估計偏誤的同時，揭示了農均耕地面積對于糧食出口的機制，與國際經驗相呼應。
回歸結果發現，勞動力流動障礙越小，農均在耕地面積會顯著擴大，農均糧食凈出口就越多。本文的反事實分析說明，若中國2011年的農業就業比重能和產出比重相適應（即消除城鄉間勞動力流動障礙），則下一年的農業競爭力將顯著增加，糧食凈輸入將下降約89%。需要說明的是，本文的估計是比較宏觀的，因此，上述反事實估計不一定精確，但即使實際效應只有本文估計結果的一半，消除勞動力流動障礙對于減少糧食凈輸入的影響也是巨大的。
四、政策建議
我們認為，中國應向美國、法國、巴西、以色列等國的主流經驗靠攏，而避免日本的個案。我們的建議是，首先，將戶籍制度改革和面向進城農民提供均等的公共服務置于優先地位，為勞動力自由流動創造條件，做好推進機械化和基礎設施建設的鋪墊。其次，為了減輕政府財政負擔和進一步縮小城鄉收入差距，我們建議適當地減少農產品的價格補貼，轉而按生產規模進行補貼，并補貼農村移民的職業培訓，以及補貼他們移居城市后的廉租房、醫療和子女教育等，幫助他們在城市盡快找到工作和定居。與此相對應的是，應允許進城農民有條件地放棄農村宅基地，以獲取在城市定居的補償。第三，在上述基礎上，進一步推進土地流轉，尤其是欠發達地區的土地流轉，逐步擴大宅基地的流轉范圍，在人口流出的同時引導資本下鄉。第四，我們不建議在農村勞動力未充分流轉的情況下在農村大規模興建基礎設施和推廣機械化。如果農村的勞動力未充分轉移，則這些投入加攤到農產品上，是推高成本的重要因素；如果勞動力已充分轉移，則在土地流轉的過程中，這些先期投入將難以產生足夠的回報。最后，我們認為，在工業化時代，土地作為農民社會保障的思想不應作為政策依據。
五、寫作、投稿、修改的過程和心得體會
本文最大的亮點，是在一般均衡的視角下，并結合國際經驗來思考中國農業模式的未來走向。其實，文章的初稿早在2017年就已基本完成，投稿過程可謂“命途多舛”。這篇論文的發表并不代表它已經完美無瑕，也不會給正在進行的這場爭論畫上句點。
2019年10月，作者來到了江西省上饒市進行調研。雖然已有心理準備，但是當真正目睹“小農經濟”（下圖）之時，小塊耕地上橫七豎八的田埂還是令人觸目驚心。不遠之外，是十室九空的宅基地。
徐灝龍攝
（作者陸銘系上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長、中國城市治理研究院研究員、上海國際金融與經濟研究院研究員；中國鄉村發現網轉自：《學術月刊》2021年第6期）
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