（一）改革進展與目前的主要問題
黨的十八大提出了要“建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度,激發農業農村發展活力”。2016年底下發的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)進一步提出,“通過改革,逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度,保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益”。該《意見》要求有序推進集體經營性資產產權制度改革,將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員,作為其參加集體收益分配的基本依據。改革主要在有經營性資產的村鎮,特別是城中村、城郊村和經濟發達村。已經開展這項改革的村鎮,要總結經驗,健全制度,讓農民有更多獲得感;沒有開展這項改革的村鎮,可根據群眾意愿和要求,力爭用5年左右時間基本完成改革。2017年國家新增了100個縣(市、區)作為試點,試點縣達到了129個。2018年試點縣增加到300個。目前,農村集體產權制度改革正在有序推進,但從實地調查的情況看,該項改革存在以下一些值得重視問題。
1.集體股仍然普遍存在
在對農村集體經營性資產進行股份化改革時,如何設置股權是一個關鍵問題。早在20世紀90年代,我國發達地區的一些村就開始了多種類型的股份制改革,比較普遍的做法是設置集體股,集體股的股份收益主要用于維持村級運轉、給農民發放福利等集體公益事業、擴大再生產等方面。在政府對農村基礎設施和基本公共服務供給不足的背景下,這種做法有一定的合理性。但是,村級公共開支可以采取提取公益金的辦法,而并非一定要設置集體股。尤其是集體股的產權依然是不明確的,集體股參與分紅后所積累的資產很容易被村干部控制,監管的難度大、成本高。基于這種情況,《意見》明確提出,“股權設置應以成員股為主,是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定”。但這一方向性要求在執行中存在偏差,多數開展股份合作制改革的村都設置了集體股,有的村集體股所占的比例還比較高,從而導致農民得到的股份分紅數額較少,獲得感不強。
2.股份并未成為農民集體成員參與集體收益分配的基本依據
農村集體經營性資產普遍存在著歸屬不明、收益不清、分配不透明等問題,尤其是一些城中村、城郊村和經濟較發達的村,往往擁有數額較大的經營性資產,但成員對集體收益的分配權缺乏保障。《意見》明確要求,“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員,作為其參加集體收益分配的基本依據”。經調研發現,試點地區大都開展了清產核資和農村集體成員資格界定,進而把集體經營性資產以股份或份額的形式量化到集體成員(或戶)。但是,在分配環節,一些地方仍然采取股份合作制改革之前的老辦法,并沒有按照集體成員(或戶)所持有的股份或份額進行分配,農民并未享受到改革之后的分配收益。
3.農民集體資產股份完整權能的實現存在著障礙
《意見》提出,要“組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點”。目前,試點地區都賦予了農民對集體經營性資產的占有權和收益權。但在賦予農民有償退出、抵押、擔保和繼承權這四項權能方面,面臨著一些問題和障礙因素。在股權退出方面,主要存在兩個問題,一是由于股權預期收益不確定導致股權的價值難以確定;二是村集體經濟組織由于缺乏資金或擔心股權退出后的可持續性,而沒有能力及意愿回購農民的股權。實現股權抵押、擔保權能所面對的問題是,一旦農民不能如期償還銀行貸款,銀行難以處置作為抵押和擔保物的股權,也就缺乏開展這項業務的意愿。實現繼承權所面對的問題是,如果允許股權繼承,在農村人口流動的背景下,繼承人就可能不是農村集體經濟組織的成員,從而破壞了股權封閉在農村集體經濟組織內部成員的改革原則。
4.集體資產的經營方式沒有改變
農村集體經營性資產股份合作制改革的目的,除了要解決農村集體經營收益分配的問題,更重要的是要建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制,實行現代化企業管理。但從總體來看,改制后的農村集體經濟的管理和運行方式并未發生變化,原有的村級管理和組織結構被平移到股份合作社這一新的組織之中,董事會和監事會的負責人都由村主要領導兼任,其中,黨支部書記兼任董事長,其余人員也大都是村“兩委”的領導。在股改前集體經濟組織的管理和分配中,村“兩委”干部處于支配地位。改制后,有些村干部沒有動力改變原有的企業管理方式。
(二)“十四五”時期的改革任務
“十四五”時期,農村集體產權改革的核心是對已有的改革措施進行規范,提高改革質量,使得農村集體產權制度成為增加農民財產性收入、鄉村產業發展和鄉村振興的制度基礎。
1.規范股權設置
在股權設置上,是否設置集體股應充分尊重農民群眾的選擇,并在程序上保證公正公開。但政策導向上應進一步明確,股權設置應以個人股為主、不設集體股或者對集體股比例的最高限額進行明確規定。對于目前已經設置了集體股的農村集體經濟組織,經80%以上集體成員同意,可以將集體股股份全部按成員配股比例分配到成員個人。
2.穩步放開農民股權流轉范圍
現階段農村集體產權制度改革嚴格限定在本集體經濟組織內部進行。這種做法的目的是保護廣大成員資產的收益權,防止集體經濟組織內部少數人侵占、支配集體資產,防止外部資本侵吞、控制集體資產。但隨著集體資產價值不斷顯化和流轉市場逐步完善,農民的股權流轉必將超出集體經濟組織內部。為此,應允許外來常住人員通過購買股權和履行義務成為集體成員;應在風險可控的前提下,允許個人股權的自由流轉,實現生產要素的優化配置,充分體現股份的市場價值;個人股權應當依法繼承,對于繼承股份的非農村集體經濟組織成員,可以借鑒一些改革試點地區的做法,規定他們只享有股份收益權,不享有集體經濟組織的表決權。
3.為農村集體經濟組織的市場經營活動創造良好的制度環境
一是明確農村集體經濟組織的市場主體地位。2017年修訂的《民法總則》草案明確了農村集體經濟組織特別法人身份,從法律上賦予了村集體經濟組織的市場主體地位。應加快制定有關農村集體經濟組織的具體法律法規,明確農村集體經濟組織的法律地位、法人性質、登記發證流程等,使其與其他各類所有制經濟組織受到同等法律保護,從而使其能夠獨立自主地參與市場經營活動。二是探索實行政經分開,作為微觀經濟主體的村集體經濟組織,與村“兩委”脫鉤。三是健全農村集體經濟組織內部結構。按照現代企業制度的要求,進一步建立和完善董事會、監事會;建立能夠吸引優秀經營管理人才的薪酬激勵機制和約束機制。四是鼓勵集體經濟組織發展股份制或股份合作制公司,與社會資本聯合,在更大范圍內實現資源的優化配置。應對農村股份經濟合作社進行公司化改革,對公司股東的權利進行限定,包括村委會在內的股東,雖然占有股份享有股東權利,但不能干涉公司獨立經營。
（作者陸雷系中國社會科學院農村發展研究所副研究員; 崔紅志系中國社會科學院農村發展研究所研究員、博士生導師；中國鄉村發現網轉自：《學習與探索》2020年第11期 ）
(掃一掃，更多精彩內容！)
