村莊規(guī)劃是開展鄉(xiāng)村建設(shè)、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)性工作。一些地方由于村莊建設(shè)布局缺乏科學(xué)規(guī)劃，導(dǎo)致無(wú)序大拆大建、盲目合村并居、亂占耕地建房等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。2021年中央一號(hào)文件提出，要加快推進(jìn)村莊規(guī)劃工作。當(dāng)前，三農(nóng)工作的重心已歷史性轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，科學(xué)編制村莊規(guī)劃，迫在眉睫。
尊重城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，做到先規(guī)劃后建設(shè)
當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，是我國(guó)鄉(xiāng)村形態(tài)快速演變的階段，城鄉(xiāng)發(fā)展格局、村莊布局結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻的變化，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移集中。2019年全國(guó)鄉(xiāng)村人口比2010年減少了1.1億人，比2000年減少了2.6億人，比1980年減少了2.4億人，占全國(guó)人口的比重分別下降了10.7、24.4和41.2個(gè)百分點(diǎn)。“十四五”時(shí)期，大量的農(nóng)村人口仍將有落戶城市的需求，農(nóng)村人口數(shù)量還將持續(xù)下降。二是鄉(xiāng)村空間持續(xù)“收縮”。我國(guó)行政村數(shù)量大幅度減少，從1984年的94萬(wàn)多個(gè)減少到2019年的53.3萬(wàn)多個(gè)。大量生態(tài)、農(nóng)業(yè)等非建設(shè)空間轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)空間，鄉(xiāng)村地區(qū)正面臨發(fā)展空間“收縮”的現(xiàn)實(shí)。三是鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程明顯提速。黨的十九屆五中全會(huì)提出，把鄉(xiāng)村建設(shè)擺在社會(huì)主義建設(shè)的重要位置，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。鄉(xiāng)村建設(shè)欠賬多、底子薄，投資需求量大，大規(guī)模的村莊建設(shè)、改造、整治已箭在弦上。如何精準(zhǔn)建設(shè)、高效建設(shè)，對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃提出了新的更高要求。
貫徹落實(shí)《中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》，必須把村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村建設(shè)的先導(dǎo)性任務(wù)。一是抓緊完成村莊分類。順應(yīng)鄉(xiāng)村演變趨勢(shì)，科學(xué)確定村莊分類，細(xì)化分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于哪些村要做大、哪些村要保留、哪些村將消失做到心中有數(shù)，明確村莊今后的發(fā)展定位。二是加快推進(jìn)縣域村莊布局。結(jié)合編制縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃，盡早完成縣域村莊布局，確定鄉(xiāng)村建設(shè)開發(fā)邊界、人口和環(huán)境承載上限、用地類型和規(guī)模等開展村莊建設(shè)的必備條件。三是推動(dòng)編制實(shí)用性村莊規(guī)劃。依照國(guó)土空間規(guī)劃，編制“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為指導(dǎo)村莊各項(xiàng)建設(shè)的法定性詳細(xì)規(guī)劃，嚴(yán)格實(shí)施管理，確保規(guī)劃落實(shí)落地。
尊重村莊歷史變遷邏輯，避免盲目撤并村莊
我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展歷史悠久，進(jìn)入近現(xiàn)代以后，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，村莊的消亡撤并主要有三種情形：一是自然條件不再適宜人類定居。如遭受地震、塌方、泥石流等重大自然災(zāi)害，或者建設(shè)蓄水庫(kù)、泄洪區(qū)等，村莊原屬地已無(wú)法提供基本的生存庇護(hù)場(chǎng)所。二是已全部納入城鎮(zhèn)建設(shè)或生態(tài)保護(hù)區(qū)。一些村莊整體納入城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域，耕地全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地或其他非農(nóng)用地；還有一些村莊因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境條件脆弱，被動(dòng)需要退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人類活動(dòng)。三是農(nóng)民大多轉(zhuǎn)為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。如一些地方的“城中村”、工業(yè)園、商貿(mào)小鎮(zhèn)等，絕大多數(shù)村民脫離農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，轉(zhuǎn)為社區(qū)化為主的生活方式。這三種情形的共同點(diǎn)，都是先有生產(chǎn)條件或生產(chǎn)方式的變化，再發(fā)生了生活方式的變化，這也是村莊變遷的歷史邏輯。
按照《中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并工作的通知》要求，要遵循村莊變遷的歷史邏輯，保持必要的歷史耐心，科學(xué)編制村莊規(guī)劃，避免超越歷史發(fā)展階段搞大規(guī)模的合村并居。一是嚴(yán)格控制村莊撤并范圍。嚴(yán)格把握搬遷撤并類村莊的條件，將其嚴(yán)格控制在位于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的村莊，因重大項(xiàng)目建設(shè)需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴(yán)重的村莊。二是建立村莊撤并評(píng)審制度?？h級(jí)黨委政府應(yīng)當(dāng)組建專門的專家評(píng)審委員會(huì)，對(duì)擬列為搬遷撤并類的村莊，逐一開展調(diào)查論證，從嚴(yán)掌握搬遷撤并類村莊規(guī)模，看不準(zhǔn)的可以先放一放，不急于分類。三是統(tǒng)籌規(guī)劃民居建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。編制村莊規(guī)劃，既要對(duì)生活類建設(shè)項(xiàng)目作出安排，更要著重謀劃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，留出農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、鄉(xiāng)村休閑旅游等業(yè)態(tài)發(fā)展空間，避免因產(chǎn)業(yè)萎縮導(dǎo)致農(nóng)村凋敝。
尊重優(yōu)秀農(nóng)耕文化傳承，注重保護(hù)傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌
農(nóng)耕文明是中華文明的根源，村莊是鄉(xiāng)村文明的載體。一是鄉(xiāng)村建筑可以保留傳統(tǒng)文化。從各具特色的宅院村落，到巧奪天工的農(nóng)業(yè)景觀，再到古鎮(zhèn)古村古建筑，都是可以觸摸的歷史，保護(hù)好鄉(xiāng)村建筑風(fēng)貌、特色景觀，就保住了鄉(xiāng)土文化的根，留住了鄉(xiāng)村的記憶。二是鄉(xiāng)村的人可以傳承活態(tài)文化。從鄉(xiāng)土氣息的節(jié)慶活動(dòng)，到豐富多彩的民間藝術(shù)，再到民族樂(lè)曲歌舞服飾，都是廣大勞動(dòng)者的創(chuàng)造，是鄉(xiāng)土文化的精髓，留住和培育鄉(xiāng)土文化傳承人，就是保住了珍貴的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。三是農(nóng)耕文化本身也是稀缺資源。通過(guò)開發(fā)鄉(xiāng)村文化旅游業(yè)，開展農(nóng)事體驗(yàn)、民俗節(jié)慶、文藝表演、觀光游覽等活動(dòng)，可以彰顯農(nóng)耕文化蘊(yùn)含的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值，反過(guò)來(lái)又促進(jìn)農(nóng)耕文化的保護(hù)傳承。
村莊規(guī)劃工作要深入挖掘、繼承、創(chuàng)新優(yōu)秀傳統(tǒng)農(nóng)耕文化，讓有形的鄉(xiāng)村文化留得住，讓活態(tài)的鄉(xiāng)土文化傳下去。一是增加文化價(jià)值評(píng)估環(huán)節(jié)。在開展村莊分類、縣域村莊布局過(guò)程中，組織文保單位對(duì)村莊文化價(jià)值進(jìn)行評(píng)估分級(jí)。整村有保留價(jià)值的，不得列為搬遷撤并類村莊；部分建筑、景觀民俗藝術(shù)有保留價(jià)值的，應(yīng)當(dāng)在村莊規(guī)劃中予以標(biāo)識(shí)，禁止隨意拆除遷移。二是在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。村莊建設(shè)既要具備現(xiàn)代文明的舒適與便利，也要契合山水紋理、道路機(jī)理、林田地理等自然特性，一些古建筑可以通過(guò)修葺、加固等方式保留下來(lái)。要加大古村落保護(hù)力度。三是千方百計(jì)保留鄉(xiāng)村傳統(tǒng)風(fēng)貌。農(nóng)房建筑風(fēng)格要體現(xiàn)傳統(tǒng)地域特色，更多采用現(xiàn)代工藝建設(shè)古樸靈秀的木樓、精致典雅的四水歸堂、自然天成的三間兩廊，并且要因地制宜，不能生搬硬套。四是一體規(guī)劃鄉(xiāng)村文化資源保護(hù)和開發(fā)利用。在文化旅游資源富集的村莊，重點(diǎn)規(guī)劃鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)旅游路、停車場(chǎng)、公共廁所、游客中心等配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)。
尊重農(nóng)民意愿，充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用
農(nóng)民是村莊建設(shè)的主人，是鄉(xiāng)村振興的主體。主要緣于三個(gè)方面的城鄉(xiāng)差異。一是農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。農(nóng)村耕地、宅基地、集體建設(shè)用地等資源資產(chǎn)歸集體所有，這與城市土地和公共資源歸國(guó)家所有存在區(qū)別。對(duì)農(nóng)村集體資源資產(chǎn)進(jìn)行支配、使用、收益的權(quán)利，需要農(nóng)村集體組織成員共同討論決定。二是農(nóng)村是建立在血緣、親緣關(guān)系基礎(chǔ)上的熟人社會(huì)。村民在蓋房、節(jié)慶禮儀和耕作、水利疏浚等方面，存在互幫、互賀、互助的道義成分與關(guān)系，農(nóng)村的很多事情還是由農(nóng)民共同商量來(lái)辦。三是農(nóng)房建成什么樣由農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定。農(nóng)村住房多數(shù)為農(nóng)民自建房，戶型設(shè)計(jì)、材料采買、施工隊(duì)伍選擇等都由農(nóng)民自主決定，資金賬目也是農(nóng)民自己算自己管，經(jīng)常是什么時(shí)候有錢了就什么時(shí)候建。
鄉(xiāng)村建設(shè)既然是為農(nóng)民而建，村莊規(guī)劃工作就必須充分尊重農(nóng)民意愿、注重發(fā)揮農(nóng)民主體作用，真正把好事辦好、實(shí)事辦實(shí)。一是組織農(nóng)民參與村莊規(guī)劃編制。邀請(qǐng)村民代表參加村莊規(guī)劃編制工作組，深入開展駐村調(diào)研、逐戶走訪，詳細(xì)了解村莊發(fā)展的歷史脈絡(luò)、產(chǎn)業(yè)實(shí)際和人文風(fēng)情。二是堅(jiān)持村民集體決策。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化規(guī)劃成果表達(dá)，更多使用圖、表等簡(jiǎn)明形式，讓群眾看得懂、能議得起來(lái)。三是建立村民參與鄉(xiāng)村建設(shè)機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)《關(guān)于村莊建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施簡(jiǎn)易審批的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)明確的項(xiàng)目，一律只編制審批實(shí)施方案，不編制可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)；對(duì)技術(shù)簡(jiǎn)單、村集體可以組織農(nóng)民開展建設(shè)的，可以探索實(shí)行先建后補(bǔ)機(jī)制，支持當(dāng)?shù)卮迕裢豆ね秳?、就地取材開展建設(shè)。
（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2021年第15期）
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