歷史是最好的教科書，歷史的經驗和教訓是人類寶貴的財富。中國共產黨的百年歷史，是一部為真理而求索的歷史，是一部中華民族從站起來、富起來，邁向強起來的偉大復興史。百年歷史中，“政策和策略是黨的生命”。從黨的百年歷史看，土地政策不論是在革命時期、建設時期，還是改革開放時期，都對中國革命、建設和改革開放取得偉大成就發揮了極其重要的作用。認真學習、總結、傳承和發揚黨在制定和執行土地政策過程中形成的做法經驗，對于我們進一步提高認識，增強把握新階段土地政策的能力具有十分重要的意義。
土地是農業之本、財富之源，是人類賴以生存的基礎，與人們的生產生活息息相關，歷史上每一次涉及土地制度的變革都會對經濟社會產生深遠的影響，成為朝代更替、時代發展的重要因素。我國幾千年的封建社會，就是一個以土地為主的農業社會，土地歸私人所有，土地成為財富的主要來源和象征。以土地為基數的皇糧國稅，也是統治者的主要經濟來源。歷史上，由于皇權配置、世襲承繼、私有兼并等原因，土地大多集中在貴族和地主手上，“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”。擁有土地的不同，表現為財富的不同。歷朝歷代隨著貧富差距的不斷擴大，由量變到質變，最終往往導致農民起義，推動封建王朝興衰更替、循環往復。
到清朝末期，我國已由封建社會淪落為半殖民地半封建社會。為救亡圖存，孫中山提出“三民主義”，并于1911年10月領導辛亥革命，結束了統治中國兩千多年的君主專制制度。在踐行“三民主義”過程中，第一次將土地上升到公民權利的高度，提出了“平均地權”“耕者有其田”等主張，但由于觸及了國民黨代表的地主階級利益，加上采取了較為溫和的改革辦法，土地改革成效甚微。
中國共產黨成立以后，以毛澤東為代表的共產黨人深刻意識到土地對于農民的極端重要性，根據不同歷史階段的現實條件、社會矛盾和形勢任務，不斷調整完善土地政策，為革命勝利、國家建設和改革開放等奠定了堅實基礎。從蘇區的“耕地農有”到抗戰時的“減租減息”；從土改時期的“耕者有其田”到社會主義改造后的“農民集體所有”；從改革開放的“家庭聯產承包責任制”到中國特色社會主義新時代的“三權分置”，走出了一條具有中國特色的土地革命和土地改革的成功之路?？偟目矗h的土地政策在建黨初期、抗日戰爭、解放戰爭、建國初期、農業合作化、人民公社、改革開放和中國特色社會主義新時代等各個階段，都具有鮮明的時代特征。
建黨初期（1921—1937年）：土地革命
這一時期，面對反帝反封建的形勢任務，黨采取了土地革命的方式，沒收地主和富農的土地，將其分給貧農和中農，目的是建立并擴大農村革命根據地，鞏固工農政權。
1924年1月，國共兩黨形成合作，建立反帝反封建的統一戰線，開展北伐戰爭。在此期間，黨領導農民群眾建農會，“打土豪，分田地”，農民運動得到了快速發展。1927年，國民黨反動派發動反革命政變，國共合作破裂。8月7日，黨在漢口召開緊急會議，確定了土地革命和武裝反抗國民黨反動派的總方針。之后，黨在深入調查研究的基礎上，逐步形成了符合中國國情的土地理論和政策，并采取土地革命、武裝斗爭的方式，實現并保護農民的土地權益，得到了農民群眾的熱烈擁護。
在理論層面：以毛澤東為代表的共產黨人在進行了大量的農村調查的基礎上，形成了《中國農民中各階級的分析及其對于革命的態度》《國民革命與農民運動》《湖南農民運動考察報告》《尋烏調查》《興國調查》等調查報告，提出了“農民問題乃國民革命的中心問題”“誰贏得了農民，誰就會贏得中國，誰能解決土地問題，誰就會贏得農民”等論斷，為黨的土地革命路線和政策提供了理論支撐。
在實踐層面：1927年9月9日，毛澤東領導發動秋收起義，在攻打長沙受挫后，率領部隊到井岡山，創立了第一個農村革命根據地，并在根據地開展了土地革命。此外，黨還在贛西、贛南、閩西等地廣泛發動群眾開展土地革命，建立紅色政權，并于1931年11月在江西瑞金成立了中華蘇維埃政府。
在法律層面：比較有代表性的有三部法律：1928年12月，毛澤東主持制定了井岡山《土地法》，規定“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有”。1929年4月，毛澤東主持制定了興國《土地法》，規定“沒收一切公共土地及地主階級的土地”。1931年11月，中華蘇維埃共和國頒布了《土地法》，規定沒收地主、富農、反革命及農村公共土地，以“最有利于貧農、中農利益的方法”按人口或按勞力平均分配?？梢钥闯觯S著形勢的變化，土地法的內容也在不斷調整，土地革命的對象更加明確，土地革命的方式也更具針對性。這些法律的制定與完善，不僅全面總結了土地革命的成功經驗，也為后來土地法的制定提供了借鑒參考。
通過土地革命，廣大農民分得了土地，他們也認識到黨是為勞苦大眾利益而奮斗的，因此積極擁護土地革命、擁護共產黨，紛紛參加紅軍，形成了魚水相依、血肉相連的黨群關系、軍民關系。伴隨著土地革命廣泛開展，黨在農村扎下了根，農村革命根據地和革命隊伍不斷鞏固壯大，從此走上了農村包圍城市、武裝奪取政權的革命道路，中國革命不斷從勝利走向勝利。
抗日戰爭時期（1937—1945年）：減租減息
這一時期，面對共同反抗日本帝國主義侵略的形勢任務，黨將土地革命政策轉變為減租減息政策，目的是為了建立起最廣泛的抗日民族統一戰線。
1931年，九一八事變后，日本發動侵華戰爭。毛澤東提出民族矛盾已經上升為主要矛盾，要同國民黨合作建立抗日民族統一戰線，共同抵御日本帝國主義的侵略。為了促成國共合作，1937年2月，中共中央在《致國民黨三中全會》電中提出，“停止沒收地主土地之政策，堅決執行抗日民族統一戰線之共同綱領”。1942年1月，中共中央作出了《關于抗日根據地土地政策的決定》，明確提出“我黨在各抗日根據地實行的土地政策，是抗日民族統一戰線的土地政策，也就是一方面減租減息一方面交租交息的土地政策”。2月，發布了《關于如何執行土地政策決定的指示》，要求沒有實行減租減息的地區，迅速實行減租減息。隨后各抗日根據地開展了大規模的減租減息運動。
減租減息政策在各抗日根據地成功實施，對調動一切可以調動的抗日力量，形成抗日民族統一戰線發揮了重要作用。一是減輕了農民所受的封建剝削，密切了農民與黨的關系。二是激發了農民群眾抗日積極性，黨領導的人民軍隊從抗日戰爭爆發時的幾萬人，激增到抗戰結束時的120萬人，還有220多萬民兵。三是保障了地主和富農對土地的所有權，調動了包括地主、富農等在內的各方面人士的抗日積極性，鞏固發展了抗日民族統一戰線。
解放戰爭時期（1945—1949年）：耕者有其田
這一時期，黨在延續一段時間的減租減息政策之后，為了奪取全面勝利和建立政權，在解放區開展了土地改革，目的是廢除封建土地制度，建立耕者有其田的土地制度。
1945年8月15日，日本投降。之后，國共兩黨和談失敗，解放戰爭爆發，階級矛盾上升為主要矛盾。我們黨根據戰爭形勢的變化，適時調整土地政策，主要經歷了減租減息、耕者有其田兩個階段。
減租減息。抗日戰爭勝利初期，為了鞏固解放區，黨繼續實行減租減息的土地政策。1945年11月，毛澤東強調：“我黨當前任務，是動員一切力量，站在自衛立場上，粉碎國民黨的進攻，保衛解放區，爭取和平局面的出現”。為了達到這一目的，“目前我黨方針，仍然是減租而不是沒收土地?！?/span>
耕者有其田。隨著解放戰爭全面爆發，特別是人民解放軍進入戰略進攻階段，減租減息的土地政策已不能適應中國革命迅速發展的形勢，也不能滿足農民群眾徹底翻身解放的要求。1946年5月4日，中共中央發布的《關于土地問題的指示》提出，我黨應堅決擁護群眾從地主手中獲得土地，實現耕者有其田。由此，將減租減息政策改變為耕者有其田的政策。1947年9月，在劉少奇的主持下，黨在西柏坡召開了全國土地會議，研究制定了《中國土地法大綱》，提出“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”，拉開了土地改革的序幕。此后，各解放區組織發動群眾，控訴地主，懲辦惡霸，分配土地，迅速形成了土改熱潮。
通過土地改革，勞動人民實現了政治上的解放和經濟上的獨立，充分調動了億萬農民的革命熱情。據統計，三大戰役共動用民工880多萬人次，大小車輛141萬輛，牲畜260多萬頭，糧食8.5億斤，戰場上的子彈、炮彈和糧食，都是人民群眾夜以繼日運送的。正因為如此，中國人民革命軍事博物館解放戰爭展廳的主題寫的是“人民的勝利”。歷史充分證明，人心向背關系黨的生死存亡，贏得人民支持，黨就能夠無往而不勝。
新中國成立初期（1949—1952年）：農民所有、家庭經營
這一時期，黨在全國推行并完成了土地改革，徹底廢除了封建土地所有制，建立了農民土地所有制。
1949年10月1日，新中國成立。但在當時，占全國人口一多半的新解放區還沒有完成土地改革，嚴重阻礙了社會生產力發展。1950年6月30日，中央人民政府公布施行《土地改革法》，提出廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。此后，黨在新解放區開展了轟轟烈烈的土地改革運動。到1952年底，全國大陸基本完成了土地改革。通過土地改革，包括老解放區在內，全國約有3億無地少地的農民無償獲得約7億畝土地。
土地改革的完成，徹底消滅了地主階級土地所有制，農民真正成為了土地的主人。這從根本上解放了農村生產力，激發了廣大農民的生產積極性，促進了農業的迅速恢復和發展。1952年，全國糧食總產量由1949年的2200多億斤增加到3200多億斤，增長了45%；農民收入較1949年增長了30%以上。此外，不少農民蓋新房，添置生產資料，購買各種消費品，生活水平得到了明顯的改善和提高。
農業合作化時期（1952—1956年）：農民所有、合作經營
這一時期，面對建立社會主義國家的形勢任務，黨在堅持土地農民所有的前提下，發展互助組、農業生產合作社，完成了農業合作化，實現了農業社會主義改造。
1952年底，土地改革基本完成，恢復國民經濟的任務順利實現，朝鮮停戰談判雙方在主要問題上達成協議，戰爭可望不久結束。在這樣的背景下，黨提出了過渡時期總路線，提出要在一個相當長的歷史時期內，基本上實現國家工業化和對農業、手工業、資本主義工商業的社會主義改造。
農業的社會主義改造，實際上在過渡時期總路線提出前就已經啟動。1951年，中共中央通過了《關于農業生產互助合作的決議（草案）》，提出“這種勞動互助是建立在個體經濟基礎上（農民私有財產的基礎上）的集體勞動，其發展前途就是農業集體化或社會主義化”。1953年12月，中共中央通過了《關于發展農業生產合作社的決議》，提出“以土地入股、統一經營為特點的農業生產合作社”“日益變成為我們領導互助合作運動繼續前進的重要的環節”。1955年10月，中共七屆六中全會通過了《關于農業合作化問題的決議》，提出“面臨著農村合作化運動日益高漲的形勢，黨的任務就是要大膽地和有計劃地領導運動前進”，進一步加快了農業合作化，到1956年底農業社會主義改造基本完成。
在當時，不論是發展互助合作還是發展農業生產合作社，都堅持土地農民所有，“按勞取酬，按股分紅”，農業合作化的優越性和成效也較為明顯，當時的統計資料表明，合作社80%以上都是增產增收，并且一般都是互助組優于單干，合作社又優于互助組。
人民公社時期（1956—1978年）：集體所有、集體經營
這一時期，面對加快建設社會主義國家的形勢任務，黨通過發展人民公社的方式，將土地農民所有轉變為集體所有、集體經營。
為了盡快改變國家貧窮落后的面貌，黨力圖在探索社會主義建設道路中打開嶄新局面。1956年6月30日，全國人大頒布《高級農業生產合作社示范章程》，規定入社的社員必須把原屬于私人所有的土地及耕畜等交給合作社，由合作社集體所有；由集體統一組織農業經營活動；勞動成果完全依照“按勞分配”的原則進行分配。1958年8月，中央政治局擴大會議通過了《關于農村建立人民公社的決議》，決定在全國農村普遍建立政社合一的人民公社。隨后，全國農村只用了一個多月就基本實現公社化。
人民公社實行土地集體所有、集體統一經營，一方面解決了一家一戶在興修水利、農田建設等方面的難題，同時采取農產品統購統銷的政策，保障了城市農產品的供應，并通過工農產品價格“剪刀差”積累財富，支撐了國家工業化和城市建設，顯示了集體的優越性；另一方面吃“大鍋飯”、搞平均主義，嚴重抑制了農民的勞動積極性，致使農業生產長期停滯不前。據統計，1957年至1978年，糧食產量年均增長2.2%，農民人均收入20年間僅增加了33.3元，年均增加1元多。
改革開放時期（1978—2012年）：集體所有、家庭經營
這一時期，黨在堅持土地集體所有的前提下，賦予農戶承包經營權，確立了家庭聯產承包責任制，農村土地由“集體所有、集體經營”轉變為“集體所有、家庭經營”。
1978年，安徽鳳陽小崗村18位農民在一份不到百字的保證書上摁下了鮮紅的手印，開始搞大包干。1980年9月，中共中央印發《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，提出在那些邊遠山區和貧窮落后的地區，可以包產到戶，也可以包干到戶。1982年中央一號文件，明確提出包括包產到戶、包干到戶在內的各種責任制，都是社會主義集體經濟的生產責任制。此后，中央連續出臺多個一號文件，都強調要穩定和完善家庭聯產承包責任制。到1986年初，全國超過99.6%的農戶實行大包干，家庭聯產承包責任制度在我國農村全面確立。
家庭聯產承包責任制確立后，農村土地承包政策不斷完善。1984年中央一號文件明確，土地承包期一般應在十五年以上。1993年，中共中央、國務院《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》規定，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年。2008年，黨的十七屆三中全會決定強調，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，賦予農民更加充分而有保障的土地經營權。
為鞏固家庭聯產承包責任制的成果，國家從法律層面明確土地經營制度，保障其順利實施。1993年憲法修正案指出，農村中的家庭聯產承包為主的責任制，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。1999年憲法修正案指出，農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。2003年實施的《農村土地承包法》，對土地承包經營權的取得、保護、流轉等作出了詳細規定。2007年頒布的《物權法》，將土地承包經營權確定為用益物權。2009年頒布的《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，對農村土地承包經營糾紛進行調解和仲裁作出規定。至此，我國已建立了比較健全的農村土地承包法律法規體系。
以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，符合國情，順應民意，極大地解放和發展了農村生產力，充分調動了廣大農民生產的主動性、積極性和創造性，農業生產迅速發展。全國糧食產量快速增加，1978年僅有6000多億斤（6095億斤），1982年超過7000億斤（7069億斤），1984年超過8000億斤（8146億斤），1993年超過9000億斤（9130億斤），1996年超過1萬億斤（10091億斤）。
中國特色社會主義進入新時代（2012年以來）：集體所有、家庭承包、多元經營
這一時期，黨順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，創立了“三權分置”制度，促進了土地流轉和適度規模經營，是農村改革的又一重大制度創新。
隨著農村勞動力大量轉移，農業現代化水平不斷提高，土地流轉需求越來越旺盛。為適應這種發展需求，以習近平同志為核心的黨中央在總結各地經驗基礎上，提出“三權分置”，實現了農村土地由“集體所有、家庭經營”向“集體所有、農戶承包、多元經營”的轉變。一是建立“三權分置”制度。2013年，習近平總書記在中央農村工作會議上指出，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。2016年，中辦國辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，對“三權分置”作出系統全面的制度安排。二是開展確權登記頒證。2014年中央明確提出用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。目前，全國2838個縣、3.4萬個鄉鎮、55萬多個行政村開展了確權工作，將15億畝承包地確權給2億農戶。三是土地承包期再延長三十年。習近平總書記在黨的十九大上宣布，第二輪土地承包到期后再延長三十年。目前，正在分批開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作。
實行“三權分置”，實現了農民集體、承包農戶、新型農業經營主體對土地權利的共享，使我國農村基本經營制度煥發出新的生機和活力。截至目前，家庭承包經營耕地流轉面積達到5.55億畝，各類新型農業經營主體快速發展，農民合作社超過220萬家，家庭農場超過300萬家，農業社會化服務組織超過90萬個。
黨的百年土地政策歷史表明，土地問題始終是關系大局、事關成敗的關鍵問題。土地和農民的關系問題是革命和建設的重大問題。黨取得的每一個階段性成功，都和土地政策密切相關，走的一些彎路，有的就是因為土地政策出了問題。賦予和保障農民的土地權益，是調動農民積極性和創造更多財富的根本出路?？v觀黨的土地政策，主要有四個方面的啟示：一是土地政策是中國共產黨發展壯大的基礎。黨在各個時期制定的土地政策，不僅開辟了其生存和發展的空間，也鞏固壯大了革命和建設的依靠力量。正因如此，毛澤東強調：“農村土地政策是中國共產黨賴以發展的基礎”。二是土地政策要與經濟社會發展階段相適應。黨根據不同時期的形勢任務，審時度勢，順勢而為，在不同階段制定了具有鮮明時代特征的土地政策，為黨取得革命和建設的成功起到了重要作用。因此，制定土地政策要立足于國家發展歷史階段，契合國家發展戰略目標，發揮政策最大效應。三是土地政策要符合生產關系適應生產力發展的客觀規律。土地政策從表面看是調整人地關系，從深層次看是調整生產關系以適應生產力發展的需要。實踐表明，凡是適應生產力發展要求的土地政策，就可以激發農民的積極性、主動性和創造性，從而促進生產力的發展；否則，就會阻礙生產力發展。四是土地政策要始終維護好農民的土地權益。農村問題的核心是農民問題，農民問題的核心是土地問題。農民權益得到維護，則社會繁榮、百姓安居樂業。因此，制定土地政策必須始終把維護好、實現好農民權益作為出發點和落腳點，決不能損害農民的利益。
習近平總書記高度重視土地問題，作出了一系列重要指示批示，在小崗村農村改革座談會上強調，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關系；在中央深改委審議《深化農村宅基地制度改革試點方案》時指出，要堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線，實現好、維護好、發展好農民權益。農村土地制度改革是個大事，涉及的主體、包含的利益關系十分復雜，必須審慎穩妥推進。當前，農村土地包括承包地、宅基地、集體建設用地等，涉及的利益主體更加多元、利益關系更加復雜，既有歷史問題、又有現實矛盾，我們要深入貫徹習近平總書記重要指示精神，認真總結歷史經驗，從政治、經濟、社會等多個角度來謀劃土地改革，蹄疾步穩、有序推進，在重大問題、重大原則上把好法律法規關、公平公正關、道德風險關，切實維護好農民權益和農村社會和諧穩定大局。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員，湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員，農業農村部總畜牧師、農村合作經濟指導司司長；中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2021年第17期）
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