印子:貧困治理中的干部下鄉

——基于豫南G縣扶貧“第一書記”制度運作的分析

一、問題與進路

貧困治理是國家治理的重要構成。2020年，我國順利完成了新時期的脫貧攻堅工作。本輪精準扶貧工作中，有數以百萬計的干部下沉到鄉村參與扶貧。下鄉干部中，參與扶貧時間最長、工作最為辛苦的是扶貧“第一書記”。扶貧“第一書記”不僅是村級黨組織的第一責任人，全面負責扶貧和村級黨建工作，而且也是駐村扶貧工作隊的隊長，其在扶貧工作中發揮了重要的積極作用。從扶貧“第一書記”制度運作的經驗切入，總結貧困治理中的相關經驗，對于提升國家治理能力，促進國家治理體系現代化，無疑具有重要意義。

圍繞扶貧“第一書記”制度的實際運作，學界進行了不少卓有成效的討論。主流研究認為，扶貧“第一書記”制度的運作，有助于改善鄉村基礎設施，實現扶貧資源與貧困人口的精準對接，這適度改善了鄉村治理水平，也存在貧困治理層面的投機性和短期性等問題。既有研究主要關注“第一書記”在扶貧一線中的工作經驗，將該項制度實踐化約為鄉村層面的貧困治理過程，發現扶貧“第一書記”能夠真正融入鄉村社會的并不多，尚未達到制度設置的預期目標。不少研究看到了扶貧“第一書記”制度的局限，但相關理論分析并不深入，“第一書記”制度中對干部的選派有專門的規定，對派出干部的考核和召回也有相應的制度安排。遺憾的是，既有研究只有極少數定量研究涉及下鄉扶貧干部的年齡、學歷等個體因素上的分析，對“第一書記”的選派過程缺乏基本介紹，更談不上在復雜的縣域“條塊”關系中討論扶貧干部的選派、考核、召回機制。這些不足，在某種程度上遮蔽了理論創新的可能。

如果放寬研究的視域，對扶貧“第一書記”制度運作的分析，需要從干部下鄉的國家治理傳統中獲得啟發。干部下鄉的傳統，可以追溯到土改運動時期，當時干部下鄉后以工作隊、工作組的方式，代表國家權力開展治理活動。這種國家權力的非常規運作機制，直接改變了基層治理場域的權力格局，對于強化國家對鄉村社會的組織和動員，具有重要的政治意義。新時期貧困治理中的干部下鄉顯然與早期的干部下鄉有所不同。現在的扶貧干部并不代表國家的絕對權力，也無法改變基層治理中的權力格局。國家在制度上將扶貧“第一書記”設定為鄉村治理中的政治領導者，卻不可能突破基層民主治理模式，去否定行政村中黨支部書記的政治地位。這種鄉村政治權力二元結構的設置充分說明，作為一種國家權力的實體符號，干部下鄉在保持了國家治理傳統外衣的同時，還被賦予了新的治理意涵。新時期國家在鄉村社會中的治理實踐，只可能強化常規化的國家權力運作方式，通過健全基層民主治理模式，以更加制度化的方式提升鄉村治理水平。在常規化治理體系不斷擴展、優化的趨勢下，國家選派“第一書記”下鄉扶貧，只是將其作為國家權力在鄉村治理中的輔助性運作方式。

既然國家并不希望基層干部進入鄉村社會后主導鄉村治理，卻又在扶貧工作中選派大量干部下鄉，無疑是基于特定治理語境的政治考量。總體上，國家在扶貧工作中啟動并大力推廣“第一書記”制度，就是將扶貧工作從常規的科層式治理事務中區分出來，以政治化的方式推動貧困治理，同時也意圖以高度政治化的方式培養干部，并在此過程中調整國家與農民的關系。順延這個思路，在研究進路上，本文將提供“第一書記”的任職經歷，展現從干部的選派、實地工作經歷到召回等制度運作環節。在透視扶貧干部所累積的民情體驗的基礎上，檢視縣域“條塊”關系對于扶貧“第一書記”制度運作的深刻影響，考察國家推動干部下鄉所產生的政治效應和潛在的治理功能。為了便于研究的展開，本文通過豫南國家級貧困縣G縣的扶貧經驗，展開相關討論，調研時間為2019年7月，調研涉及縣鄉村三個層面，包括3個鄉鎮及其轄區內的9個行政村，其中重點調研了B村、X村、M村三個行政村。訪談對象(組織和個人)除了市縣兩級選派的“第一書記”，還包括臨時設立在縣委組織部內的“第一書記”選派工作辦公室(以下簡稱“選派辦”)、縣扶貧工作督查組(縣紀委牽頭)、“第一書記”的派出單位、鄉鎮扶貧辦、“村兩委”委員、貧困戶和普通農戶。

二、扶貧干部的遴選和派駐

貧困治理中的干部下鄉，首要的是對扶貧干部的選派，選派工作分為遴選和派駐兩個方面。根據中央政策精神，“第一書記”主要被選派到貧困村和基層組織軟弱、渙散村，其中最主要的是被選派到貧困村。在豫南G縣，縣脫貧攻堅指揮部成立了選派辦。選派工作由縣委組織部負責牽頭，選派辦臨時設立在縣委組織部，專門負責全縣“第一書記”的選派工作。在扶貧干部的遴選上，選派辦需要和縣域范圍內的各個黨政機關、事業單位進行對接，由各個單位派出優秀的基層干部。在扶貧干部的派駐上，主要由選派辦負責將遴選出來的扶貧干部，在全縣范圍內綜合統籌后派往各個行政村。

1．縣黨政群口中扶貧干部的遴選

在G縣的精準扶貧工作中，正式的干部選派從2015年開始，目前已經選派兩批，共計161位“第一書記”。這些“第一書記”的選派單位幾乎涵蓋所有黨政機關，G縣110個縣直單位中，共有98個單位成為“第一書記”的選派單位。就本文調研所涉及的行政村而言，分別是市中石化、縣水利局、縣民政局、縣供銷社、縣財政局、縣扶貧辦、縣農業農村局、縣中學等國企、行政機關和事業單位。

不同選派單位的實力對扶貧干部的遴選具有直接影響。按照上級要求，縣直部門需要選派干部下鄉扶貧。所謂的干部下鄉，其實最重要的是干部能夠攜帶選派單位的扶貧資源進入鄉村。同時，對于扶貧干部而言，自己能夠從派出單位攜帶的扶貧資源，又往往決定了自己作為“第一書記”的工作績效。按照這個邏輯，縣直部門所能夠提供的扶貧資源的多寡，事實上決定了“第一書記”下鄉開展扶貧后的工作績效。這意味著，“部門出身”對扶貧干部的遴選產生了很大影響。那些身處重要單位的干部，可以借助自己所在單位的支持，在扶貧中獲得優秀成績，因而下鄉的動力普遍較大;而那些身處一般單位的干部，很難依托單位支持獲得成績，故而下鄉的動力不足。

按照單位所能夠投入的扶貧資源的強弱來劃分，縣財政局、縣中學屬于扶貧大戶，其他部門則是扶貧小戶。如此，縣財政局、縣中學在遴選干部時，派出的都是很有政治前途的干部，他們在下鄉之前，已經對自己未來的晉升，形成了較高的政治預期。而對于縣供銷社這樣的弱勢部門，其所派出的扶貧干部大多是為了完成上級交代的政治任務。

可見，在扶貧“第一書記”的遴選過程中，縣直部門在扶貧資源上的多寡，直接決定了“第一書記”本身工作的積極性。縣直部門的扶貧資源越多，意味著“第一書記”取得工作成績的可能性越大，越有可能在考核中獲得優異成績;而縣直部門的扶貧資源越少，意味著“第一書記”取得工作成績的可能性越小，更容易在考核中獲得靠后的排名。

2．選派辦綜合考量中扶貧干部的派駐

在扶貧“第一書記”的派駐中，選派辦占據主導性地位。由于“第一書記”從各個黨政群口部門產生，而且派出單位的實力往往決定了“第一書記”的扶貧能力。為了平衡好選派單位對應貧困村時存在的差距，選派辦會將諸如財政局這樣的單位產生的“第一書記”，選派到治理基礎最為薄弱的貧困村，而像供銷社、科技局、婦聯等資源較少的“弱勢部門”中產生的“第一書記”，會被選派到一般貧困村。就調查情況來看，鄉鎮層面很難向選派辦提出更多的需求，其角色往往是被動的。

不過，對于鄉鎮而言，既然貧困村是考核的重點，而貧困村的申報主要由鄉鎮來決定，鄉鎮便充分利用了縣鄉之間的信息不對稱，將更多治理基礎較好、經濟條件尚可的行政村，上報為貧困村。這樣，即便縣里對貧困村不夠重視，無法提供更多的扶貧資源，鄉鎮也能夠在脫貧工作中保持一定的優勢，不至于排名末尾。從這個角度來說，鄉鎮層面對于上面派下來的“第一書記”并沒有實質性的需求。“第一書記”一旦被選派下來，需要接受鄉鎮在扶貧工作上的統一安排和業務管理，這其中最重要的是需要確保“第一書記”能夠更好地融入鄉鎮扶貧工作的整體安排之中，尤其是確保“第一書記”所在的行政村能夠維持基本的穩定，不在治理上出亂子。

“第一書記”是扶貧工作的一線干部，需要長期在村里工作，工作水平體現了選派單位的政治形象，也關系到作為“屬地管理”責任主體鄉鎮黨委政府的扶貧績效。為了保證扶貧的順利開展，選派辦需要結合“第一書記”的工作表現進行及時的調整。在“第一書記”的選派中，選派辦主要發揮宏觀管理的功能。如果出現了工作不力的“第一書記”，選派辦需要針對具體情況，及時對“第一書記”進行更換。

可以發現，在扶貧干部的選派過程中，基層干部在被選派為“第一書記”之前，便已經能夠根據自己單位的支持力度，判斷自己未來的工作績效，進而預測自己未來的進步空間。這意味著，“第一書記”最終被選派到哪個地方去參與扶貧，對選派單位和“第一書記”本人并無決定性影響。選派辦對“第一書記”的管理更加側重于宏觀協調，其所考慮的行政村之間的貧弱差距，已經被鄉鎮的扶貧趨利行為所磨平。在這個意義上，扶貧“第一書記”的選派工作，最為重要的也許并不在于為貧困村提供了多么重要的干部，而是有助于將長期身處科層體制中的干部，帶回社會中去體驗民情。

三、扶貧“第一書記”的民情體驗

對于扶貧干部下鄉后的處境，主流研究側重于從工作困境的角度看待干部駐村扶貧的鄉土情境，基本上都做出了“第一書記”制度運作效果不佳的整體判斷。與之不同，本文將從“第一書記”的主位視角出發，考察貧困治理中下鄉干部所遭遇的鄉土情境，并引申出一個被忽視了的分析性概念———民情體驗，作為討論扶貧“第一書記”制度運作的政治效應和治理功能的基礎。

1、駐村扶貧的鄉土情境

“第一書記”下鄉后的鄉土情境，體現在以下三個方面:第一，“第一書記”攜帶的扶貧資源在配置上遵循政治安全的邏輯。“第一書記”的管理體制中選派辦是直接管理主體、選派單位是跟蹤管理主體，而鄉鎮黨委政府是日常管理主體。盡管“第一書記”攜帶了派出單位所提供的扶貧資源，但關于扶貧資源該如何使用，并沒有相關的制度規定。在鄉鎮扶貧辦看來，扶貧資源最好轉化為可供鄉鎮統一配置的項目資源。如此，不僅扶貧績效容易凸顯出來，而且能夠確保扶貧資金在使用上的安全。在“第一書記”看來，自己“下去了總是要回來的”，“取得成績是一回事，千萬不要犯錯誤”。不僅如此，派出單位對“第一書記”的要求是干部“帶錢下去而不用錢”，目的就是保證派出去的干部是安全而干凈的，既能保護干部，也有利于維護選派單位的政治形象。這種安全政治的邏輯，使得“第一書記”僅僅成為扶貧資源的攜帶者。

第二，“第一書記”的體制性權力服從于內生性村級權力結構。“第一書記”被制度賦予的體制性權力，需要得到村級組織的支持。下鄉后，為了確保工作的順利展開，“第一書記”需要得到村黨支部書記的支持。“第一書記”意識到，只有首先處理好和村支書的關系，才能開展好扶貧工作。否則，貧困戶的精準識別、建檔立卡、入戶隨訪等工作都很難展開。這決定了“第一書記”需要服從內生性村級權力結構。為此，“第一書記”對于村莊事務，包括扶貧方面的事務，都主要聽從村支書的安排，并且把自己帶下來的辦公經費交給村支書統籌使用，以便于在扶貧工作中得到村組織的幫助。

第三，“第一書記”的扶貧實踐嵌入血緣、地緣關系構成的鄉土社會。“第一書記”的身份是國家干部，是外來的陌生人。對于“第一書記”而言，不熟悉老百姓就不知道誰是真正的貧困戶，不了解每個人每個家庭，也無法親近貧困戶。從這個意義上講，接觸群眾是“第一書記”所遭遇的最大挑戰。最讓“第一書記”不適應的是村民的態度，不少貧困戶熟悉了扶貧政策后，開始向“第一書記”提出無理要求，如果得不到預期的要求，甚至還會趁著上級檢查時故意刁難“第一書記”。為此，“第一書記”在和農民打交道的時候，要非常注意自己的言行，要時刻注意農民尤其是貧困戶對自己的態度，仔細思考鄉土社會中細致且微妙的社會關系，將自己的扶貧實踐嵌入到鄉土社會之中。

可見，“第一書記”制度的運作不可能脫離基層的治理環境，安全政治的邏輯、復雜的鄉村權力關系和鄉村社會關系，使得“第一書記”的扶貧實踐處于一個鄉土化的治理情境中。這些所謂的鄉土情境，一方面生產出“第一書記”在駐村扶貧過程中的鄉土困境，但是另一方面，也往往是被忽視的，又促使基層干部深入了解鄉村社會中的治理問題。

2、深入鄉土后的民情體驗

很多“第一書記”在深入鄉村后，除了完成鄉鎮扶貧辦安排的階段性扶貧任務，最切身的體會便是農村的復雜性。這種農村的復雜性很大程度上轉化為“第一書記”駐村扶貧期間對于民情的體驗。這種民情體驗，可以認為是“第一書記”對基層情況的總體感知，包括托克維爾所講的民眾的心理習慣、社會觀念、社會認知和生活習慣所遵循的思想觀念等。就國家治理傳統而言，基層干部對基層情況的足夠了解，具有重要的治理層面的戰略意義，否則來自中央的政策就無法在縣域層面實現有機的轉化，體制與民情之間就很有可能出現不協調。從這個角度講，“第一書記”在鄉村社會中的工作體驗，極大地觸發了他們對“三農”問題、群眾工作方法和國家政策等民情方面的思考，彌補了科層式工作思維方式所帶來的局限和不足。

第一，通過熟悉群眾掌握“三農”情況。在扶貧過程中，“第一書記”最基礎的工作就是接觸農民，與農民打交道是形成民情體驗的第一步。對于“第一書記”來說，農村工作與機關辦公室的工作場域存在不同，辦公室的工作是一種權力空間相對封閉的空間，而農村工作的界面高度開放，群眾的思想工作是農村工作的核心。在村里，開展工作要主動到老百姓的家里、村道上、田間地頭。“第一書記”在和群眾相互熟悉了之后，便逐步形成了信任關系。通過長時間的與農民接觸，“第一書記”能夠感受到來自村莊層面的信任。如此，村莊的歷史以及由此而給基層治理帶來的復雜性，能夠直觀地呈現在“第一書記”面前。

第二，通過深入群眾學習群眾工作方法。有了村民的信任感，“第一書記”能夠深入群眾，在和不同農民的互動中，熟悉農民的生活生產。最為重要的是，“第一書記”能夠和村干部一起，在扶貧工作中學會分析農民的想法，明確鄉村社會的心理結構，在協助村干部工作的過程中，學會組織群眾、動員群眾，習得對群眾的分類治理的方法，從工作心態上走出科層制的束縛，熟悉獨特的群眾工作方法。如此，“第一書記”在村里工作的時間越長，身上的官僚氣就越少，越來越學會從群眾的角度考慮問題、開展工作。

第三，在扶貧工作中反思涉農政策。除了了解村里的復雜情況，農村社會也讓“第一書記”開始自下而上地思考很多涉農政策。為了解決貧困問題，有的“第一書記”開始想在村里搞集體經濟，然而，村集體資金用于農業投資面臨不少現實層面的困難。如，“第一書記”自掏腰包，花了10萬元流轉土地種植中藥。本來以為種植很簡單，最后卻因為種植不好，產量很成問題，最后自己全都虧了進去。可以說，“第一書記”身體力行地接觸農業，能夠最好地讓基層干部在地化地認識到政策實施的具體機制和社會風險。

以上分析可以看到，既有研究對“第一書記”扶貧制度的研究，局限于干部參與扶貧的具體效果，反而對“第一書記”在鄉村社會中的工作體驗，并未給予足夠的學術關切，這實際上是只見制度不見人，最終卻妨礙了對制度本身的理解。盡管國家出臺的“第一書記”制度本身就對貫徹群眾路線、改進工作作風等方面提出了要求，但幾乎所有學者都沒有從這個方面去分析扶貧“第一書記”制度。從豫南G縣調研的情況看，扶貧“第一書記”正是在扶貧的過程中，熟悉了“三農”問題，接觸了群眾，熟悉了群眾，反思了“三農”政策;而這些，都有可能在國家治理現代化的語境中，釋放出新的政治效應。

四、扶貧干部下鄉的政治效應

扶貧“第一書記”是國家扶貧戰略的重要制度構成，其政治效應主要包括政治認同、政治想象、國家政權合法性等方面。就此而言，對扶貧干部下鄉政治效應的分析，本身也是對扶貧“第一書記”的民情體驗的政治意義的歸納。

1、扶貧干部下鄉的政治效應

對于干部下鄉政治效應的理解，需要放置于基層社會治理變遷的歷程之中。農業稅費取消之后，基層干部缺乏和農民開展制度化互動的機制，國家不需要農民繳納農業剩余，反而通過各種政策渠道向鄉村社會輸入資源。在農民眼里國家逐漸地變成了具體的惠農政策、一卡通和水利設施，這個治理過程缺乏政治動員和協商民主，逐漸消解了國家形象。進一步，扶貧工作以項目扶貧為主，扶貧資源紛紛轉化為鄉村社會中的基礎設施和困難群眾手中的生活物質，國家權力依然懸浮在鄉村社會的表面。即便是在精準扶貧期間，國家的扶貧政策本身并不能讓群眾充分感受到國家的情感關切。正是如此，扶貧干部下鄉的政治效應體現在以下三個方面:

第一，強化了群眾對國家的政治認同。干部是承載國家認同的象征性符號。貧困治理中的干部下鄉，不僅攜帶了扶貧的資源，通過攜帶資源下鄉的方式緩解了鄉村社會的貧困狀況，更是以身體力行的方式，成為國家投射在鄉村社會中可以具體觸摸和感知的權力影像。在“第一書記”參與扶貧的過程中，扶貧干部長時間地駐村，與貧困戶保持了密切的聯系，不僅幫助他們建立貧困檔案，而且善于為貧困戶提供扶貧政策實施上的各種便利。正是“第一書記”對貧困戶保持高強度的關心和幫扶，讓貧困戶深切地感受到在社會分化的過程中，黨和政府并沒有忘記處在社會邊緣位置的群體，這使得貧困戶形成了對國家的高度認同，鞏固了國家政權在農村社會中的群眾基礎。此外，扶貧干部在農村中不僅參與扶貧，而且還力所能及地幫助普通群眾，為他們提供政策上的解釋，甚至會利用自己的工作便利，為他們提供生產生活上的幫助，這些也使得更多群眾能夠感受到國家權力的在場，也促進了更為廣泛的群眾對國家的政治認同。

第二，形塑了群眾對國家的政治期待。扶貧干部下鄉過程中對貧困戶的關心和幫助，其實和大量扶貧公共資源捆綁在一起。扶貧“第一書記”對貧困戶的幫助，不僅是身體在場式的關心，而且還包含了基層干部在扶貧政策實施中的協助作用。具體而言，這些公共資源實現了從教育、醫療、養老、就業、社會救助等方面的全覆蓋，這使得公共資源通過扶貧干部的具體幫助，實現了一次集中式的點對點的精準投放。從政策實施上，這無疑是通過干部下鄉的方式，彌補了國家在再分配制度上認證能力的不足。正是通過扶貧干部參與其中，進一步確保了扶貧資源能夠和貧困農戶更為準確地對接起來，不斷刺激著貧困戶的政治神經，使貧困農戶認識到國家政策對于生活困難群眾的深刻關切，有效激活了貧困農戶對國家的政治期待。與此同時，普通農戶也能夠在鄉村社會中看到國家在扶貧工作上所花費的公共資源，這對于隨時有可能因為疾病等原因而成為貧困農戶的農民而言，無疑也提高了他們對國家的政治期待。

第三，延續和再生產了國家政權的合法性。在現代國家建設過程中，國家對社會邊緣群體的幫助，體現了國家的治理能力。對于國家政權而言，社會邊緣地帶是國家治理危機形成的重點地帶。尤其是在社會分化不斷加劇的過程中，貧困本身就是一種社會性的政治現象，是經濟社會發展過程中，難免會出現的治理問題。在秉持全面建成小康社會的政治目標的前提下，國家在投入巨額公共資源治理貧困的同時，還選派干部下鄉，這對于國家了解社會邊緣群體的政治心理、社會行為特征，具有重要的政治意義。在此基礎上，國家直接通過基層干部對貧困農戶進行情感關愛，傾聽他們的政治訴求，為他們解決各種生活問題，這不僅能夠緩和社會沖突，而且最大限度地將治理危機有效化解在基層，減少了國家總體性層面的治理風險。在這個意義上，扶貧“第一書記”在高度政治化的運動式扶貧中，以身體治理的方式，延續和再生產了國家政權的合法性。

2、扶貧干部下鄉政治效應的形成機制

當然，必須注意到，國家推動干部下鄉，之所以能夠產生較好的政治效應，很大程度上是因為扶貧工作是以運動式治理的方式展開的。組織問責和紀律問責是確保“第一書記”能夠扎根鄉土的政治推手。“第一書記”能夠在村里扎下去，很重要的原因是市縣兩級的嚴厲督查。通過縣委組織口選派下去的“第一書記”，縣委組織部門會對第一書記的履職盡責情況進行抽查，抽查的主要內容是“第一書記”是否在村在崗。一旦發現“第一書記”不在村不在崗，就會對“第一書記”進行約談。這種約談主要是縣委組織部部長代表扶貧工作領導小組對履職盡責不到位的“第一書記”進行問責，選派單位的主職領導也會被一同約談。不過，組織口的約談主要起到警示作用，不會對“第一書記”進行處罰，至多是對不合格的干部進行召回。

比縣委組織部門約談更為嚴厲的，是縣紀委的問責。如果被縣紀委的督查組發現“第一書記”不在村、不在崗或是工作不力，縣紀委就會直接進行黨紀處罰。督查組的督查形式主要是發布督查通報和督查令，其中督查通報是通過督查巡查小組定期收集問題，上報匯總后交給縣領導(分管副縣長、紀委書記、縣委書記)審閱批示，然后在全縣范圍內發布。對于督查通報中被通報的扶貧責任單位，需要及時上報整改結果并向縣領導匯報，督查組還會不定期根據督查通報中的問題進行“回頭看”。督查令分為紅色督查令、黃色督查令和白色督查令，督查令的發布主要由督查組根據督查通報中的重點問題，擇要草擬督查令并直接向紀委書記匯報，經過縣委書記閱簽后發布。此外，市級督查組也不定期開展督查，發現問題后立即提出整改意見。

可以說，“第一書記”是頂著巨大的政治壓力開展駐村扶貧。政治壓力從頭至尾都是推動“第一書記”扎根鄉土的觸發機制。這意味著只有施加政治壓力，“第一書記”才能夠真正確保身體在場，才能實現下鄉干部與群眾的緊密聯系，扶貧“第一書記”制度運作的政治效應才得以形成和可持續。當然，從扶貧“第一書記”制度的運作特點看，選派下去的“第一書記”所參與的扶貧工作具有輪替性，這使得“第一書記”制度實踐中，基層干部整體上保持著流動狀態。那么，“第一書記”參與扶貧，就不僅在貧困治理中具有重要的政治效應，而且在縣域治理能力的提升中具有不可忽視的治理功能。

五、扶貧“第一書記”制度的治理功能

在任職屆滿后，“第一書記”會被縣選派辦召回，經過考核后重新任用。在治理功能的討論上，以下將扶貧“第一書記”制度放置在科層組織內部予以討論，著重分析“第一書記”下鄉扶貧過程中的民情體驗，在縣域范圍內所蘊含的與常規的科層模式不同的治理功能。

1、扶貧“第一書記”召回后的流動軌跡

在“第一書記”制度的核心文件中，“第一書記”的扶貧表現成為考察任用干部的重要依據。從“第一書記”在結束任期后的去向來看，可以分為升遷后在鄉鎮留用、回原單位原職使用、回原單位后提拔使用三種類型。以下分別討論上文分析的民情體驗對于三種去向的干部所形成的影響。

第一，升遷后在鄉鎮留用的干部。“第一書記”在結束任期后，獲得升遷的人數非常少。在縣域治理場域中，官員獲得升遷，主要是在行政級別上的提升。由于縣級層面的最高行政級別是處級，絕大多數干部都會面臨科級干部的“天花板”。在縣域官員的流動中，科級干部存在縣鄉之間的分流，一般獲得升遷的科級干部，很難在縣級層面的局委辦中獲得實職，而鄉鎮科級干部的位置相對充裕。優秀的“第一書記”獲得行政上的提拔后，只能在鄉鎮層面進行留用。“第一書記”經歷了鍛煉后擔任鄉鎮干部，無異于就地補缺。這樣的鄉鎮干部，不僅熟悉縣級政府的運作模式，而且對農村的情況也非常了解，能夠很快融入鄉鎮的工作節奏之中。就地任職后，這些干部留在鄉鎮工作，處理“三農”工作不僅更加容易上手，而且能夠站在鄉村的角度考慮問題。

第二，回單位原職使用的干部。對于絕大多數“第一書記”而言，結束扶貧工作后會回到原來的單位工作。這些干部中，很多人要么在下鄉扶貧之前就是相關科室的負責人，要么是科室的業務骨干。在縣域范圍來看，下來的“第一書記”之前都是各個局的股級干部或后備干部。全縣某個方向的政策的制定過程中，很多都是出自股級干部之手，然后再通過局長辦公會議的方式，上報給縣政府辦公室。這意味著，股級干部的治理能力可以影響到全縣的治理水平。“第一書記”回到原單位后，會在股級干部的位子上進行橫向調整，一般會從一般的股級位子調整為核心的股級位子。那么，“第一書記”的經歷，對這些股級干部無疑是重要的歷練，這對于制定縣級政策具有很大的幫助。即便是對于那些以后備干部身份下去的干部，通過“第一書記”的任職經歷，也增加了很多基層認識，有助于提高以后的工作水平。

第三，回原單位后提拔使用的干部。有些單位在選派“第一書記”時，派出的是本來就準備進行內部提拔的干部。這些干部的扶貧工作經驗，成為他們獲得政治晉升的重要資本。于是，在扶貧工作結束后，這些干部能夠在原單位實現行政級別的提升。行政級別提升后，這些干部的職位往往關系到縣級政策對上級政策的承接和轉化。那么，基層干部在扶貧期間所累積的民情體驗，便在政策轉化中具有重要的治理意義。在縱向政策體系中，國家政策和省一級的政策都具有相當的抽象性，而縣級政府卻是國家政策的直接實施主體。在國家政策體系的架構下，縣級政府的具體政策，絕大多數都需要縣級政府中的各個“條條”來進行操作和轉化。所謂的民情體驗，構成了國家政策—地方政府政策—政策實施方案這個政策執行鏈條中的社會基礎。

總結來看，“第一書記”在駐村扶貧中的鄉土困境，使得基層干部充分了解鄉村社會的實際情況，對國家政策執行所面臨的內部生態環境和社會情境，有了深刻理解，這無疑提升了一線政府中基層干部的治理能力。

2、“干部下鄉”潛在的治理功能

從“第一書記”下鄉后的任職過程來看，干部下鄉的治理功能著重體現在干部培養和在此基礎上的優化政策執行兩個方面。以下將參照科層制理論予以分別討論。

第一，貫徹和發展干部培養的群眾路線模式。在國家治理傳統中，干部培養從來都是和群眾路線結合在一起。在新民主主義革命時期，中國共產黨對干部的基本要求是“從群眾中來，到群眾中去”，要求干部和群眾“打成一片”。在中華人民共和國成立后，群眾路線也一直在政治原則上被強調為干部工作方式的基本方法。在執政黨的政治理念中，基層干部要能夠熟悉群眾、關心群眾，能夠和群眾保持密切聯系的干部，才是黨的好干部。可見，干部培養從來都需要遵循和貫徹群眾路線。

與干部培養的群眾路線模式相對應的是科層式的干部培養模式。科層式的干部培養模式的形成和發展，與國家治理體系的常規化有直接關聯，科層式干部群體的大量出現，本身是國家權力轉型的結果。所謂科層式干部，是干部的招錄、使用、選拔，都按照科層制所要求的學歷、年齡等相對標準化的方式來完成。這種標準化的培養干部的方式，滿足了現代政黨和政府體系進行快速擴張的組織需求。正是通過科層式的干部培養模式，龐大的國家體系才可能為社會提供完善的公共服務。

科層式的干部培養體系不可避免地存在科層制的不足。按照韋伯對科層制理想類型的建構，科層制本身是高度理性的治理體制，其對行政官員的要求是高度標準化的，而且更為重要的是，這會強化行政官員的理性主義，并且將自己的行為以科層的標準來進行調整。形成的不良后果是，行政官員對社會需求缺乏整體的經驗判斷，對群眾的訴求無法形成敏銳的感知。尤其是在科層體制中，行政官員能夠在科層運作的邏輯中合理地規避治理責任，形成對社會治理需求的組織化的不負責任。

在扶貧治理中，國家推動干部下鄉有助于克服科層式干部培養模式的不足，促使基層干部繼續和群眾保持密切聯系。在下鄉扶貧的過程中，干部能夠通過與群眾互動，逐步擺脫科層思維，克服科層理性帶來的僵化的治理工作方法，學會群眾工作的方法，讓干部在鄉村社會繼續發揮群眾路線的治理傳統。同時，在干部知識化、年輕化的過程中，讓干部接觸群眾，能夠最大限度地保持與群眾的聯系，使干部知道群眾的心態、社會認知等多方面的變化，及時掌握群眾的政治偏好和治理需求，在基層工作實踐中創新群眾工作方法，確保群眾路線得到延續和發展。

第二，優化政策執行的“體制—民情”互動模式。以往政策和社會的不協調，需要通過鄉鎮在政策執行過程中進行彌合，但是現在政策執行的彈性空間越來越小，那么縣級政府對基層社會的綜合情況越了解，就越能在政策實施方案這個層次上減少政策和社會之間的張力，最大程度上實現政策的完美執行。在縣域治理中，基層干部是政策執行系統中的重要能動主體，承擔了大量的政策轉化和政策執行任務。拆分來看，基層干部在縣級政府及其直屬部門中，充當了政策轉化的擔綱者，大量行政科室的日常工作，就是通過這些基層干部來完成具體的政策實施方案的制定。基層干部在鄉鎮中充當了政策執行的主力，其日常工作就是身體力行去在鄉村社會中執行政策。就此而言，基層干部對于民情的把握在政策執行中便顯得尤為重要。一方面，民情成為基層干部推動國家政策落地，把握政策執行強度的基礎;另一方面，民情構成了出臺政策具體實施方案時需要認真考慮、吸收和轉化的重要內容。

扶貧運動中國家推動干部下鄉，讓干部在鄉村社會中去累積對民情的體驗，對于優化政策執行的“體制—民情”互動模式，具有重要的治理意義。對于縣級行政部門而言，扶貧干部回到縣級機關后，能夠對全縣的情況有一個基本了解，并且能夠獲得社會中最為及時的基本情況。在此基礎上，可以最大限度地將上面的政策與民情進行融合，盡可能地減少政策制定中的官僚作風，擴大政策內容的包容性，提高政策的可執行性。對于鄉鎮而言，扶貧干部留任鄉鎮后，能夠在政策執行過程中，充分考慮到民情的基本特征及其動態狀況，準確把握群眾的社會心理，讓政策的執行更具人性化。

六、結語

通過考查“第一書記”的選派和召回等制度實踐環節，可以發現扶貧干部在擔任“第一書記”時遭遇的鄉土困境，具有基層治理語境上的結構性和合理性。以“第一書記”制度運作中的治理困境否定“第一書記”的制度功效，顯然并不公允。從民情體驗的視角來看，“第一書記”制度的功效，不僅在于幫扶貧困農戶，還在于協調了國家與農民的關系。精準扶貧工作本身具有舉國體制下的運動式治理的特點。隨著精準扶貧工作的完成，鄉村治理又會回歸到常態化的治理階段。從這個角度來看，貧困治理中干部下鄉的政治效應，最終也相對有限。因此，對于扶貧“第一書記”制度，更為值得展望的，也許是這項制度在克服基層治理中科層制弊端上的積極意義。

在鄉村治理現代化的進程中，如何建立國家與農民的制度化互動機制，確保常規治理中官民之間的良性互動，依然是一項任重而道遠的治理工程。實地調研也發現，不少貧困戶似乎只是簡單追求國家所供給的扶貧資源，對國家輸入扶貧資源缺乏足夠的政治效能感，甚至由于貧困戶所得到的幫扶過于密集，這使得普通農戶對貧困戶充滿不滿，甚至在鄉村社會引發了不少社會沖突，這無疑在一定程度上消解了農民對國家的政治認同。為此，扶貧工作要將資源扶貧、政策扶貧和干部下鄉有機結合起來，幫助貧困戶樹立正確的價值觀，疏解鄉村社會內部的不良社會情緒，促進鄉村扶貧工作健康發展。這樣，國家的貧困治理才能保持更為持久的政治生命力。

（作者系法學博士、中南財經政法大學法學院講師，中國鄉村發現網轉自：《人文雜志》2021年第3期）

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