編按：2020年中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》，目前各試點地區已啟動深化宅基地制度改革的試點工作。不同的學科背景、不同的利益群體、不同的部門崗位，對宅基地制度改革的理解與期許也會有很大不同。宅基地制度到底怎么改？
隨著我國城鎮化和工業化進程的加快，城鎮建設用地擴展與農村建設用地閑置低效利用并存。基于農戶自愿原則的農村宅基地退出作為農村閑置資產盤活的重要環節，是緩解城鄉用地壓力的重要手段之一，更是實施鄉村振興戰略，促進城鄉融合發展的具體舉措。
2021年修訂的《土地管理法實施條例》明確了對農村村民所有的宅基地進行嚴格保護：禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地、禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地。
可以說，農戶是宅基地的使用權人，也是最直接的利益既得者，所以農村宅基地退出從根本上說是一種民事行為，不管是退出還是留用，都應該由宅基地使用權的主體即農戶，根據自身實際需要來決定。
但從實際來看，相較于東部經濟發達地區，中西部欠發達地區的農戶退出意愿明顯較低，導致農村宅基地退出效果不明顯，往往出現農村人口減少與農村宅基地面積增加的現象，農村宅基地閑置低效利用問題嚴重。
究其意愿低下的原因主要有如下幾點：
一、傳統鄉土觀念的限制
一方面，傳統“祖業觀念”導致退出困難。非正式的土地認知觀念在相當長的時間對村民生產和生活產生深刻影響，宅基地被村民特別是老年村民視為祖業，是“家族”的象征，是與祖先息息相通的一個紐帶。由此，即便舊宅基地失去居住價值，農戶依然不愿意退出。
另有部分農戶將宅基地作為私有財產保留，關注宅基地的財產屬性，認為土地作為稀缺資源只會越來越緊張，以期為未來養老提供保障或單純的進行資產積累，不愿把宅基地按規定交回村集體。
另一方面，“面子觀”也導致退出困難。在農村地區，房屋作為最重要的固定資產，是家庭財富和成功的象征。因此，農民通過建房彰顯自己在農村的地位和經濟實力。即便沒有在村莊長期生活需求的村民，依然要在宅基地上貸款建房，導致資源的閑置浪費愈演愈烈。
二、歷史遺留的合法性問題
宅基地使用證是當前農村村民合法擁有房屋和用地的權利憑證，缺失該證件會促使農戶無法進行土地抵押和轉讓，蒙受巨大的經濟損失。偏遠村莊存在大量老舊破損農房，鑒于原先政策對土地用途管制并不嚴格，為消除安全隱患，村集體往往私自未經過合法程序開辟山地林地，建設新村，并統一安排農戶搬遷至新宅基地。
但隨著政策的變動，最新政策嚴格了土地的用途限制并嚴格控制新增宅基地占用農用地，不得占用永久基本農田，涉及占用農用地的，應當依法先行辦理農用地轉用手續。
因此，由于“非法”建設的歷史問題，新村宅基地便難以經過“村—鄉鎮—縣”的逐級報送審批獲得由縣級人民政府頒發集體土地使用證。農戶難以獲得新村的宅基地使用證，自然不會將持有使用證的老村宅基地進行退出。
三、補償機制的缺失和盤活能力的不足
其一，雖然新《土地管理法》的修改將宅基地有償退出這項政策以法律的形式出現，但宅基地退出的具體補償標準制定要根據各地情況因地制宜，各地對于宅基地有償退出還缺乏直接明細的操作指引，村莊操作程序較為混亂。另外，在補償標準和模式的制定過程中，農戶作為宅基地退出補償中的利益主體參與度極低，參與權的缺失導致農戶對村組干部的信任危機。
其二，村集體難以激發宅基地退出后的土地增值效益。目前在欠發達地區的宅基地退出實踐中，村集體一方面不具備回購閑置宅基地的經濟實力，另一方面不具備回收之后進行價值變現和價值提升，實現資產運作和資源配置的最優化的能力，導致農戶僅僅只獲得低于預期的宅基地退出補償費用，更別說能享受到土地的增值收益，這也是農民退出宅基地意愿不強的重要原因。
引導農戶自愿有序退出宅基地，因地制宜地探索宅基地盤活模式，激活鄉村資源要素，變閑置資源為資產，是實現鄉村振興的重要發展要素。
針對欠發達地區農戶閑置宅基地退出意愿較低的問題，首先，需要加大宣傳力度，改變農戶舊觀念。在現有村莊場域中，傳統鄉土觀念不可避免的受到現代市場經濟觀念的沖擊，舊觀念正在悄然改變，在此基礎上，地方政府和村組干部需要正確引導農戶轉變“祖業”和“私有”財產觀念，逐步樹立集體產權觀念，明晰權屬關系。
其次，為避免再度出現土地違規使用和“一戶多宅”問題，宅基地申請-報批-建設的整個流程必須嚴格按照程序進行，國土資源管理部門做到“三到場”，全程進行管理和監督，并依照切實維護農戶合法權益的原則進行農村宅基地土地登記發證和變更登記工作。
最后，在宅基地退出的方案設計方面，必須通過民主程序進行集體決策和協商，保障農戶的利益，提升農戶參與度，促使宅基地盤活實踐特別是在退出環節的順利推進；在提高盤活能力方面，為了提升市場競爭能力，可以嘗試分離集體資產的所有權和經營權，集體所有者保留剩余索取權，而將經營權利讓渡，探索建立新型運營主體，以此為載體對已收回的宅基地進行再利用。進一步健全集體經濟收益分配管理機制，達到激發農民內在動力，增加村級集體經濟收入、農民財產性收入的目的。
（作者單位：中國農業大學一帶一路農業合作學院，中國鄉村發現網轉自：光明網 2021年9月9日）
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