2020年11月，《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（國辦發〔2020〕44號）（以下簡稱《意見》）發布后，各地針對本地“非糧化”問題實際，因地制宜出臺了具體實施方案，耕地“非糧化”排查整治行動正在如期扎實推進。
尋找保障糧食安全、穩定農業投資和增加農民收入之間的最大公約數，對推動鄉村產業振興和構建新發展格局很重要。為了解該項工作最新進展情況，筆者于2021年4—6月先后赴浙江嘉興市及所轄桐鄉市、重慶銅梁區和湖北監利市進行調研并發現，耕地“非糧化”整治工作已經取得階段性成果，但政策落地過程中存在的永久基本農田與糧食功能區邊界不清晰、“非糧化”整治成本分擔機制不健全、部分糧食功能區“非糧化”整治缺乏法律依據、政策執行標準走向不明等新矛盾與隱憂，亟待解決。
防止耕地“非糧化”政策因地制宜加快落地見效
鑒于耕地“非糧化”問題地區差異大、情況復雜、原因多樣，國家層面對非糧化問題未制定統一整治方案，而是要求各地結合本地實際自主制定具體工作方案，采取針對性特色化措施。這些措施實施一段時間以來，取得了階段性成果。
（一）湖北界定四種耕地“非糧化”類型并分類清理整改
湖北省及荊州市政府發布了防止耕地非糧化、穩定糧食生產工作方案，界定四種耕地“非糧化”類型，包括占用永久基本農田從事林果業、挖塘養魚、閑置荒蕪永久基本農田、已建高標準農田占用調整為非耕地。監利市作為全國產糧大市，嚴格落實上級政府文件，強化組織領導，明確工作職責，加強整改督辦，開展技術指導，加大宣傳力度。截至2021年5月底，全市查出耕地“非糧化”總數111塊，總面積3073.37畝，其中，占用永久基本農田從事林果業1806.46畝，挖塘養魚1144.35畝，閑置荒蕪永久基本農田122.56畝，已建高標準農田占用調整為非耕地面積0畝。可見，監利市全部屬于存量“非糧化”問題，增量“非糧化”現象被完全遏止。
（二）重慶銅梁區將穩定糧食面積納入重點考核并支持套種糧食
銅梁區結合本區實際，逐項分解落實國辦指導意見中的任務措施。特色做法包括：將盤活撂荒地、穩定糧食種植面積和產量、建設高標準農田等納入鄉村振興考核重點內容，和鎮街簽訂了目標責任書，支持和鼓勵在現有經濟作物中間（套）種糧食作物，探索建立糧食生產利益補償機制。
（三）浙江嘉興市突出妥善處置存量、建立拋荒清單、科學務實調規
嘉興市對種植多年生經濟作物等耕地“非糧化”行為分類分步妥善處置，維護社會穩定。探索建立耕地拋荒負面清單，推動將長期拋荒耕地行為納入社會信用體系。對不宜作為糧食生產功能區的，按照“總量不減、質量不降、集中連片、局部調整”原則及時進行調整修編，確保調整補劃的糧食生產功能區落地在永久基本農田保護區和高標準農田范圍內。全面實施耕地質量管理和標準農田提升工程，在全面建成保有115.7萬畝糧食生產功能區基礎上，高質量實施提標改造，升級田間基礎設施。高標準農田（196.4萬畝）占永久基本農田總量的75.6%，一等田占永久基本農田總量的55.8%，明顯高于全國。
政策落實面臨新矛盾與隱憂
（一）永久基本農田與糧食功能區地塊交叉布局后邊界不明，導致種植主體無意間觸碰“非糧化”底線
2011年最新修訂的《基本農田保護條例》第11條規定，“劃定的基本農田保護區，由縣級人民政府設立保護標志。”調研發現，一些基本農田保護區并未樹立保護標志。即使立了標志牌，一些保護區“四至”邊界不清。糧食功能區雖然已上圖入庫，但村干部和農業經營主體對其范圍和邊界并不清楚。據湖北監利市一鄉鎮干部反映，村干部、普通農戶和新型農業經營主體很難搞清楚哪些地塊屬于永久基本農田和糧食功能區，因地塊信息保密，種植主體只能到鄉鎮街道的國土所去查詢，有的地塊復雜，還需要自然資源部門干部下到田間地頭去比對，程序繁瑣，工作量比較大。此外，湖北監利市和重慶銅梁區的相關部門及鄉鎮街道干部都反映，糧食功能區與永久基本農田大部分交叉，還有一部分在一般耕地中。種植主體對一般耕地上的糧食功能區邊界不明，有時就會無意間將非糧作物種在了糧食功能區上，出現了被動“非糧化”。
（二）限期強制清除“非糧化”產品及設施的成本分擔機制不健全，部分地塊整治與鞏固脫貧攻堅成果和農民增收任務存在矛盾
據地方鄉村干部反映，以前沒有提過防止耕地“非糧化”，現在要求清除基本農田上已經種植的林果、花卉、苗木及魚塘等“非糧化”作物和田間設施，沒有具體法律依據和強制手段。如果法律條件不具備，操之過急，限期強行清除，容易引發社會矛盾，不利于農村社會穩定和鄉村振興戰略實施。一農業企業主反映，該企業種了果樹和苗木，基本都在基本農田。種植基地吸納100多農民就業，其中有7—8位剛脫貧的貧困戶。因實施防止耕地“非糧化” 政策，各地苗木需求量銳減，2021年同比下降50%。如果明年苗木需求繼續下降，將縮減投資，不得不辭掉50%農民勞動力；如果退林還田，每畝苗圃將損失2萬多元基礎設施投資，種糧還需要按照糧田要求再投資修建基礎設施。另外一家苗木企業的容器苗也在基本農田上，如果退苗還田，將容器果苗移走，每畝遷移苗木費約6萬元（3萬株×2元/株），每畝基礎設施投資損失2萬元，包括上級財政項目已投的100多萬元基礎設施投資也將打水漂，村集體將失去該財政項目在企業的分紅。目前，清除基本農田上的林木等作物，農業經營主體不會自己干，只能由基層政府設法清除，各種費用由縣市地方財政負擔。如果永久基本農田租賃合同到期，清除則不需要補償。如監利市政府對承包合同已到期的一家農業企業種在基本農田上的樹木移除，基層政府不需要賠償樹木，只需承擔樹木移除費用。
（三）清除永久基本農田之外糧食功能區的“非糧化”種養產品和設施，缺乏法律依據、存在后續隱患
《意見》規定“不得違規在糧食生產功能區內建設種植和養殖設施”，“推動制訂和完善相關法律法規，明確對占用永久基本農田從事林果業、挖塘養魚等的處罰措施”。如果今后相關法律法規修訂完畢，這些制度規定只能依法處置永久基本農田上從事林果業、挖塘養魚等行為，但對不在永久基本農田上的糧食功能區上從事“非糧化”種植和養殖，依然缺乏法律處罰依據。只要糧食功能區與永久基本農田存在地塊交叉，這一制度漏洞就可能給永久基本農田之外糧食功能區的“非糧化”治理留下隱患。
（四）永久基本農田劃定存隱憂，不適合種糧農地“被劃入”后整治難度大
據某地估計，目前大約10%不適合種糧的農地還是基本農田。如果不允許調減永久基本農田面積或異地調整地塊，這些分布在丘陵山地的基本農田可能繼續劃入永久基本農田。還有一些地方反映，由于歷史原因，一些水淹地、鄉間道路甚至農民宅基地都劃入了基本農田。這些地方耕地資源嚴重稀缺，在縣域范圍內調整補劃地塊幾乎沒有空間，一般耕地都已經種植林果、花卉苗木等，或搞養殖業，補劃后面臨清除現有種植作物和養殖產品及其設施的賠償壓力。
（五）防止耕地“非糧化”政策未來執行標準走向不明，各方對穩定農業投資隱憂增多
據調研地區部分基層干部和農業經營主體反映，大家擔憂糧食安全黨政同責后，防止耕地“非糧化”政策的執行標準可能會從嚴，擔憂上級對在永久基本農田從事林果業以及挖塘養魚的農業經營主體，要求短期內強挖林果、強填魚塘，導致一些農業經營主體的投資處于觀望狀態，農業投資預期受到一定影響。
加快構建防止耕地“非糧化”與穩定農業投資的長效機制
（一）明晰農田地塊類型和保護標志
許多地區糧食功能區面積與永久基本農田的比例不高（如浙江嘉興市為44.6%）。結合農田劃界調整，原則上要求將糧食功能區調整劃入永久基本農田范圍內，盡量減少永久基本農田與糧食功能區的交叉覆蓋。全面普及永久基本農田和糧食功能區保護標志建設，逐步做到永久基本農田和糧食功能區的地塊“四至”標志清晰，其中，要標注“禁止從事林果業以及挖塘養魚、非法取土等破壞耕作層的行為”等內容，讓種田人明白放心種地。在保證信息安全的前提下，向村委會開放糧食功能區電子地圖和數據庫接口，便于農業經營主體就近查詢地塊類型，也利于村集體提前預警并監督制止耕地“非糧化” 行為。推動各縣市制定并推廣使用承包地流轉合同范本，其中，必須設定“禁止占用永久基本農田從事林果業以及挖塘養魚、非法取土等破壞耕作層的行為，禁止閑置、荒蕪永久基本農田”等法定條款。
（二）妥善處置存量耕地“非糧化”問題
在目前國內谷物類糧食供求平衡階段，允許各地在完成中央糧食播種面積基礎上，分批分期逐步化解永久基本農田上的存量“非糧化”問題，盡量減少對農業結構調整和農業投資的沖擊，避免一邊抓防止“非糧化”、一邊又托市收儲糧食。據調研地區農業部門一些干部建議，考慮到防止耕地“非糧化”政策文件出臺在后，耕地“非糧化”存量問題發生在前，應允許流轉承包地的新型農業經營主體在合同到期后清除永久基本農田及其他糧食功能區上的林果及魚塘并恢復耕地種糧條件。
（三）推動糧食功能區防止“非糧化”法律法規出臺
盡管《國務院關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》（國發〔2017〕24號）要求積極推動制定“兩區”監管方面的地方性法規或政府規章，但目前網上只查到浙江省2012年即已出臺的糧食生產功能區保護辦法，多數省份可能并未出臺相關保護辦法。在浙江的辦法中，只是對各級政府部門在糧食生產功能區內鼓勵和支持種植多年生作物和挖塘養殖水產依法追責，但對農業生產經營主體卻無相應的處罰措施。因此，要督促“非糧化”問題突出的省（市、自治區）盡快出臺糧食生產功能區保護辦法，并對農業生產經營主體違規種植多年生作物和挖塘養殖水產的行為提出依法處理措施。條件成熟時，可以出臺全國性的糧食生產功能區保護條例或辦法。
（四）實事求是科學調整補劃永久基本農田
要高度重視多種復雜原因造成的基本農田“上山、下海、入湖、進房、占道”等歷史問題。目前，耕地地塊信息上圖入庫后，衛片執法很嚴格，處罰追責嚴厲，個別地方想搞變通很困難，實事求是調整各地永久基本農田面積和地塊位置的技術、制度條件已經基本具備。因此，不能以“開口子后無法控制”為由，將不具備種糧條件的基本農田重新劃入“永久基本農田”。要嚴格按照永久基本農田的技術條件，剔除不具備條件的基本農田，重新補劃其他地塊。確實在本地沒有地塊可補劃的，可以調減當地永久基本農田保有面積，允許跨縣市甚至跨省補充同質等量永久基本農田，按照“誰補劃、誰出資”的原則支付跨區域補充永久基本農田的建設資金。
（五）穩定防止耕地“非糧化”政策預期促進農業投資
建議有關部門摸清新型農業經營主體、社會資本和普通農戶對“非糧化”政策下一走勢的多種“猜測”，特別是對已經種在基本農田上的林果、花卉、苗木等多年生作物以及所挖魚塘等設施是否會加速清除等重要而敏感問題，加緊研究后提出政策方向。然后，針對性舉辦權威性新聞發布會，明確防止耕地“非糧化”政策執行標準邊界，讓農業生產經營主體和社會資本放心投資農業，擴大農村投資，促進鄉村產業振興。
(作者單位:國家發展和改革委員會產業經濟與技術經濟研究所;中國鄉村發現網轉自:《中國發展觀察》雜志2021年第17期）
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