一
前幾年調(diào)查時(shí)看到，南京為了提升基層治理能力，將原來(lái)運(yùn)用于市域的“12345”熱線推行到鄉(xiāng)村。政府通過(guò)“12345”拉近與群眾的距離，農(nóng)民若有訴求，可以很方便地?fù)艽颉?2345”，政府平臺(tái)向各個(gè)部門和責(zé)任主體派單解決。政府對(duì)“12345”實(shí)施“答復(fù)率、解決率、滿意率”層層考核，督促基層解決問題。這種做法的好處是極大地方便了群眾辦事，麻煩是“12345”改變了基層治理邏輯。
我們?cè)谀炒逭{(diào)查，兩個(gè)村民因建房發(fā)生糾紛，村民找村干部調(diào)解，雙方互不退讓，村干部解決不好，兩戶村民都撥打“12345”，相互舉報(bào)對(duì)方違建，同時(shí)也投訴村干部“不作為”。兩戶村民積怨多年，矛盾一時(shí)難以解決，村干部面臨著“12345”考核壓力，又不得不去解決，然而問題又實(shí)在解決不了，村民不滿意，政府不滿意，村干部也倍感委屈。
暑假我們到泰州姜堰農(nóng)村調(diào)查，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村糾紛最多的也是建房問題。當(dāng)?shù)卮迩f建筑密度高，農(nóng)民建房多是原址拆建。政府要求農(nóng)民翻建房屋審批時(shí)提供四鄰協(xié)議簽字，四周鄰居簽字后政府才給予審批建房。村委會(huì)向農(nóng)戶提供四鄰簽字表，農(nóng)民自己去找周圍鄰居協(xié)商。很多村民得不到周圍鄰居簽字，或是簽字之后在建房過(guò)程中因房屋高度、滴水、遮光方面的原因而發(fā)生矛盾，引起扯皮。發(fā)生糾紛后，村民首先去找村干部調(diào)解。村干部帶著村民代表、小組長(zhǎng)、網(wǎng)格員等上門做工作，有的調(diào)解成功，有些是工作死活都做不通。對(duì)于那些工作做不通的，村民自己又協(xié)商不好的，政府要求停建。
建房及其牽扯的鄰里矛盾其實(shí)很復(fù)雜，有些矛盾是幾十年的積怨。姜堰農(nóng)民有句口頭禪說(shuō)，“你請(qǐng)我吃早飯，我請(qǐng)你吃晚飯”，意思是過(guò)去我建房你針對(duì)我，現(xiàn)在建房輪到我針對(duì)你，“一報(bào)還一報(bào)”。對(duì)于這些幾十年的積怨，村干部不可能輕易解決。姜堰政府也設(shè)有“12345”，不同的是“12345”考核沒有南京那么嚴(yán)格。村民將問題反映到“12345”后，政府派單到基層，村干部能夠解決的就去解決，解決不了的向上說(shuō)明情況。南京地區(qū)由于“12345”考核很嚴(yán)格，村民碰到建房矛盾向政府反映，借著考核扣分來(lái)要挾村干部。姜堰的村干部認(rèn)為有義務(wù)去幫農(nóng)民去協(xié)調(diào)建房矛盾，但前提是尊重農(nóng)民的意見，村干部要做的是說(shuō)和、調(diào)解，至于最終矛盾能否解決卻不負(fù)完全責(zé)任。
同樣是建房矛盾，南京和姜堰的農(nóng)民看法不同。南京設(shè)置“12345”，鼓勵(lì)有困難找政府，村民發(fā)生建房矛盾自然是要撥打“12345”的。政府派單給村干部，村干部解決不了，村民不滿意。南京農(nóng)民認(rèn)為自己與鄰近發(fā)生矛盾，政府必須要去解決，解決不好就是政府和村干部的責(zé)任。姜堰農(nóng)民與四鄰扯皮，認(rèn)為是自己的責(zé)任或是鄰居“不講理”。有些確實(shí)是鄰居不講理，有些卻是因?yàn)樽约哼^(guò)去做事的方式不對(duì)。總之，既然鄰居不簽字，總是有些原因的。出現(xiàn)糾紛后，姜堰村民找村干部去調(diào)解，將事情前前后后捋一捋，過(guò)去的、未來(lái)的種種因素梳理梳理，大道理、小道理都說(shuō)一說(shuō)，遠(yuǎn)親的、近鄰的關(guān)系都疏通疏通，一方農(nóng)戶低個(gè)頭、道個(gè)歉或是退讓一步，事情大體就解決了。這些都做到位了，村干部反復(fù)調(diào)解很多次，還有一些依然解決不了的，房子只好建不成。
村莊建房這類事情本來(lái)就很容易發(fā)生矛盾。農(nóng)村房屋涉及到通風(fēng)、采光、出路甚至風(fēng)水等事情，還涉及攀比、面子競(jìng)爭(zhēng)、氣勢(shì)等一些說(shuō)不清道不明的東西。這些是熟人社會(huì)的常態(tài)。國(guó)家法律和政府管理文件在農(nóng)民建房上有規(guī)定，但是這些規(guī)則解決不了村莊熟人社會(huì)內(nèi)的各種“齷齪”。也就是說(shuō)，村民建房實(shí)質(zhì)是村民關(guān)系問題。村干部不可能按照國(guó)家法律來(lái)處理村民關(guān)系和化解村民糾紛。村干部處理農(nóng)民建房矛盾做的是調(diào)解的工作，關(guān)鍵是要村民自己達(dá)成協(xié)議。南京農(nóng)民將建房矛盾反映到“12345”，民間糾紛被政府管理吸納，政府積極去解決問題反而解決不好。姜堰農(nóng)民認(rèn)為建房矛盾是自己與鄰居的糾紛，村干部不承擔(dān)責(zé)任，村民感謝村干部去做調(diào)解工作。姜堰農(nóng)民由于認(rèn)為鄰里矛盾首先是自己與鄰里的民間糾紛，才會(huì)聽的去道理村干部講的道理，才有可能做出退讓。反而是南京農(nóng)民認(rèn)為政府必須要來(lái)解決問題，村干部出面調(diào)解時(shí)卻一步也不退讓，讓矛盾解決不成。
對(duì)比來(lái)看，姜堰的基層政府沒有將社會(huì)矛盾攬到身上，允許矛盾存在，將民間矛盾留給民間，使得矛盾有了化解空間。南京的基層政府通過(guò)“12345”將社會(huì)矛盾“一網(wǎng)打盡”，不允許社會(huì)矛盾存在，使得民間矛盾喪失了調(diào)解空間。由此聯(lián)想到“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，其實(shí)質(zhì)是政府或村干部積極地參與社會(huì)矛盾化解，但是一定不能試圖將全部矛盾都解決掉。
二
“楓橋經(jīng)驗(yàn)”說(shuō)“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)，將矛盾化解在基層”，包含著兩條原則：
一是“將矛盾化解在基層”是目標(biāo)不是規(guī)定。“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)”，這是要求鄉(xiāng)村基層要做應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾的第一道防火墻，早發(fā)現(xiàn)，早解決，第一時(shí)間化解矛盾糾紛，避免矛盾擴(kuò)大和上升。鄉(xiāng)村干部貼近基層，熟悉矛盾，了解群眾，也最容易第一時(shí)間解決問題，且最容易找到解決問題的輕松辦法。提倡“將矛盾化解在基層”，是要求基層干部關(guān)心群眾和積極解決群眾的問題，但是并不是不允許矛盾上升和擴(kuò)大。很多時(shí)候，矛盾的上升和擴(kuò)大也是解決的問題的辦法之一。“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)”不是“小事不能出村，大事不能出鄉(xiāng)”，而是指那些基層能解決的矛盾留給基層解決，解決不了的再轉(zhuǎn)交上一級(jí)解決。
二是不出村的“小事”和不出鄉(xiāng)“大事”都是民間矛盾和社會(huì)糾紛，無(wú)關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展大局。諸如農(nóng)民建房之類的社會(huì)矛盾總是會(huì)存在的，這些屬于民間糾紛，剪不斷、理還亂，基層干部參與調(diào)解很重要，很多時(shí)候農(nóng)民爭(zhēng)的是“一口氣”，村干部說(shuō)和說(shuō)和，當(dāng)事人氣消了，事情就沒有了。當(dāng)然，還有一些時(shí)候，農(nóng)民會(huì)為“一口氣”大打出手甚至是鬧出人命。矛盾終歸存在，且95%屬于小矛盾。這些小矛盾事關(guān)群眾美好生活，鄉(xiāng)村干部要去積極調(diào)解。但是，這并不是說(shuō)政府和基層就因此要包攬全部責(zé)任和消滅全部矛盾。一句話，面對(duì)社會(huì)矛盾時(shí)，鄉(xiāng)村干部要積極去調(diào)解，但是政府不要主動(dòng)去包攬。
鄉(xiāng)村的社會(huì)矛盾95%是無(wú)關(guān)大局的細(xì)事、小事。如果像某些地區(qū)“12345”那樣，政府試圖消滅全部糾紛和大大小小風(fēng)險(xiǎn)，將全部的社會(huì)矛盾都納入政府管理，群眾反而依賴政府和行為變得極端，讓矛盾調(diào)解變得不可能。對(duì)于那些作為小事的社會(huì)矛盾，政府要采取積極調(diào)解和消極管理的態(tài)度，既要重視社會(huì)矛盾化解、關(guān)心群眾生活、當(dāng)群眾有需要時(shí)積極去幫助他們化解矛盾，于此同時(shí)，政府又不必管的太寬太細(xì)，不要將所有的社會(huì)矛盾攬為責(zé)任。政府要關(guān)心群眾生活，但是不要替代群眾。
三
在社會(huì)治理領(lǐng)域，政府負(fù)有積極責(zé)任而非全部責(zé)任。沒有全能的政府，政府在社會(huì)治理領(lǐng)域要保持一定的責(zé)任邊界，否則，不僅成本無(wú)比高，而且會(huì)破壞社會(huì)基本秩序。
還拿南京與姜堰農(nóng)民建房矛盾為例來(lái)說(shuō)。姜堰農(nóng)民的建房矛盾反映到政府那里去，鄉(xiāng)村干部積極去調(diào)解，一部分被解決，還有一部分解決不了。那些解決不了的糾紛固然影響農(nóng)民建房，但很多矛盾是因?yàn)樯暾?qǐng)建房農(nóng)民過(guò)去做事太極端，讓鄰居長(zhǎng)時(shí)間忍無(wú)可忍。無(wú)論如何，這些都是農(nóng)民之間的矛盾。這些社會(huì)矛盾能消滅嗎？當(dāng)然是消滅不了的。既然消滅不了，政府就不要試圖將社會(huì)矛盾“一網(wǎng)打盡”。政府需解決了大部分社會(huì)矛盾，解決了主要社會(huì)矛盾，那些少部分解決不了的矛盾反而教育群眾做人做事不要“太極端”，在處理鄰里關(guān)系上要學(xué)會(huì)謙讓，等等。由于姜堰政府沒有試圖去百分之百地解決社會(huì)矛盾，發(fā)生糾紛的農(nóng)民才會(huì)站在責(zé)任第一線，才做到相互退讓，才讓村干部的調(diào)解發(fā)揮作用。相反，南京地區(qū)的基層政府試圖百分之百地消滅社會(huì)矛盾，讓原本屬于民間糾紛的矛盾不可調(diào)解。
政府以何種方式處理社會(huì)矛盾，涉及三個(gè)問題需要討論：
一是社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)問題。社會(huì)治理面對(duì)的是群眾的各式各樣訴求，很多糾紛發(fā)生在群眾之間，、國(guó)家要在保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和維持社會(huì)基本秩序方面承擔(dān)積極責(zé)任，在社會(huì)治理領(lǐng)域要留有一定的冗余，不存在絕對(duì)的安全。也就是說(shuō)，政府對(duì)于社會(huì)治理要科學(xué)建立“達(dá)標(biāo)”標(biāo)準(zhǔn)。矛盾很多時(shí)候?qū)儆谏鐣?huì)的安全閥，在社會(huì)治理領(lǐng)域，解決95%的矛盾即是善治，剩下5%暫時(shí)解決不了的，放在那里慢慢解決、慢慢消化。正是允許少部分矛盾不解決和小的風(fēng)險(xiǎn)存在，才讓大部分矛盾有可能解決，也才能將精力投入到加快社會(huì)發(fā)展的主要矛盾上。
二是堅(jiān)持科學(xué)的矛盾觀。之所以允許一部分社會(huì)矛盾存在，允許一部分矛盾在基層解決不了時(shí)上報(bào)，是因?yàn)樯鐣?huì)治理領(lǐng)域的矛盾多是民間糾紛，屬于人民內(nèi)部矛盾。人民內(nèi)部矛盾要采用人民內(nèi)部的解決辦法，解決人民內(nèi)部矛盾要靠人民群眾。當(dāng)前，各地推廣運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，建設(shè)“橫到邊、縱到底”的網(wǎng)格體系，試圖將社會(huì)矛盾以及矛盾隱患“一網(wǎng)打盡”，是將矛盾擴(kuò)大化、政治化。以科學(xué)的態(tài)度對(duì)待社會(huì)矛盾，不僅要認(rèn)識(shí)到大部分矛盾屬于人民內(nèi)部矛盾和民間糾紛的性質(zhì)，還要正確區(qū)分“一般性”“苗頭性”問題與特殊矛盾和偶發(fā)事件。目前，基層在消除“小概率事件”上耗費(fèi)大量資源，一些地區(qū)的基層政府為了防止各種“萬(wàn)一”而付出了“一萬(wàn)”的代價(jià)。這個(gè)問題亟需解決。
三是樹立群眾主體觀。大量的社會(huì)矛盾發(fā)生于群眾之間，政府有責(zé)任化解，但是政府不負(fù)無(wú)限責(zé)任。社會(huì)治理需要多元共治，黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府牽頭，群眾是主體。政府變成無(wú)限責(zé)任，不僅管不好，而且會(huì)取消群眾的主體性。脫離群眾參與的社會(huì)治理肯定是搞不好的。
四
“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為社會(huì)治理的重要經(jīng)驗(yàn)，是黨的群眾路線的體現(xiàn)，是我國(guó)傳統(tǒng)基層社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)新發(fā)揮。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心是“依靠群眾”和“發(fā)動(dòng)群眾”，堅(jiān)持群眾在社會(huì)治理中的主體地位。從上世紀(jì)六十年代到改革開放之后，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”一直被探索發(fā)展和堅(jiān)持，客觀條件是當(dāng)時(shí)國(guó)家沒有能力在基層管的那么細(xì)。
“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與國(guó)家治理能力不足有關(guān)。在國(guó)家治理能力不足的條件下，黨的群眾路線與傳統(tǒng)治理經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，形成了一套將廣大群眾組織動(dòng)員起來(lái)維持社會(huì)秩序的“簡(jiǎn)約”模式。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精髓是在群眾能夠自己管好的領(lǐng)域放手讓群眾自己去管，群眾在自我管理的過(guò)程中進(jìn)一步提升出自我管理能力和主體意識(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員、政府管理與社會(huì)治理相互促進(jìn)。
當(dāng)前，國(guó)家推進(jìn)治理現(xiàn)代化，社會(huì)治理進(jìn)入到強(qiáng)國(guó)家時(shí)代，國(guó)家擁有的治理資源和手段比過(guò)去多得多。目前，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化需要重點(diǎn)處理國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的問題，即社會(huì)治理還需不需“簡(jiǎn)約”，現(xiàn)代“簡(jiǎn)約”治理如何建設(shè)。進(jìn)一步而言，今天面臨的問題是，逐步擁有更多資源的現(xiàn)代國(guó)家如何建設(shè)與社會(huì)的合理邊界，以及政府在社會(huì)治理領(lǐng)域扮演什么角色、承擔(dān)何種角色。
有效社會(huì)治理不僅依靠于國(guó)家治理能力的提升，還依靠于社會(huì)建設(shè)。新時(shí)代推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，關(guān)鍵是堅(jiān)持人民群眾主體性這一基本的路線。
2021.8.10
(作者系武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新三農(nóng) 微信公眾號(hào)）
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