葉興慶:以城鄉雙向開放暢通國內大循環

構建新發展格局，形成國民經濟良性循環至關重要，關鍵是打通經濟循環堵點。當前，我國城鄉發展差距大、要素雙向流動不暢等問題依然突出，進一步推進城鄉雙向開放，有利于提高資源配置效率，有利于促進經濟增長率向潛在增長率靠攏，是暢通國內大循環的一個主攻方向。

打通城鄉循環不暢堵點

改革開放以來，我國經濟發展總體上是以國內循環為主的。即便是在加入世貿組織以后，國內需求對經濟增長的貢獻也占據主要地位。國內循環如此重要，目前依然存在投資消費、收入分配、區域發展和資源配置等方面的不平衡問題。這些問題的成因各異，但是，城鄉發展不平衡、循環不暢是導致這些問題的共性因素。

主要表現為：城鄉居民消費差距明顯，2020年，城鎮居民人均消費支出約為農村居民人均消費支出的1.97倍，農村居民耐用消費品普及率明顯低于城鎮居民；城鄉居民收入差距明顯，2020年，城鄉居民人均可支配收入比值為2.56；城鄉社會發展差距較大，盡管城鄉之間義務教育、居民養老和醫療保險制度基本統一，城鄉之間低保和特困救助等社會救助的差距也在日益縮小，但在社會保險等方面還存在明顯差距；城鄉土地權能尚不平等，隨著相關改革逐步深化，農民分享土地增值收益的途徑在逐步拓寬，但是，目前農村集體土地的權能依然較為受限。

還要看到，農村剩余勞動力轉向城鎮就業，促進了過去較長一個時期我國全要素生產率的提高，但農民工市民化較為滯后、農民工過早退出城鎮勞動力市場等情況對經濟發展的不利影響正在顯現。

總而言之，我們需對城鄉發展不平衡、循環不暢問題高度重視，特別是在構建新發展格局的進程中，應以推進城鄉雙向開放為切入點，促進城鄉人口雙向流動，進而帶動各類要素雙向順暢流動，采取有力措施縮小城鄉發展差距、疏通城鄉循環堵點。

擴大城市對農村居民的開放

勞動力要素從邊際生產率較低的農業和農村向邊際生產率較高的工業和城鎮流動，是工業化、城鎮化進程中提高全要素生產率的重要支撐力量，也是暢通國民經濟大循環的必然要求。改革開放以來，我國勞動力從農業和農村向工業和城鎮的轉移，符合多數國家二元經濟結構轉換時期的一般規律，但也表現出一些較為特殊的現象。

一是勞動力再配置效應提前減退。有研究證明，在經濟高速增長階段，勞動力從農業向非農產業的轉移是支撐經濟增長的重要因素；隨著可轉移勞動力的減少，經濟增長會減速。有國內經濟學家認為，我國農業勞動力向其他部門的轉移過早地出現了趨勢性放緩。

二是農業勞動力轉移就業增量與第一產業就業減量不對稱。有調查顯示，我國農民工總量逐年增長，但在多數年份，農民工的增量小于第一產業就業的減量。需要看到，在第一產業就業減量中，有一部分是已經退出勞動年齡階段的人群，在農民工增量中，有一部分是剛剛進入勞動年齡階段的人群，若兩個群體的人數大體相當，則意味著相當部分退出第一產業但仍在勞動年齡階段的勞動者處于空閑狀態，未能在非農產業就業。

三是外出農民工增速和占比趨于下降。雖然全國外出農民工總量在逐年增加，但增速在下降；外出農民工占全部農民工的比重也在下降。這種下降，既可能是部分農民工取得城鎮戶籍、退出農民工統計范疇導致的，也可能是部分農民工返鄉造成的。

之所以存在這些特殊現象，主要是因為我國以戶籍制度為核心的城鄉二元體制，城鎮戶籍制度與城鎮公共服務制度相疊加，大部分公共服務由地方政府提供，這就加大了地方接納外來人口的壓力。在新發展階段加快構建新發展格局，需著力擴大城市對農村居民的開放，提高農業轉移人口市民化質量。

一方面，要轉變觀念，把外來人口視作發展資源。在擴大城市對農村居民開放的過程中，不能只看到需要提供更多公共服務的壓力，更要看到農村居民市民化帶來的綜合效益。隨著人口老齡化程度加深、勞動年齡人口減少，能否吸引到外來人口將對城市發展產生重要影響。促進進城農民市民化，將在擴大消費、活躍市場、提高產業競爭力等方面帶來長期收益。

另一方面，要提高公共服務覆蓋的廣度和深度。當前，以放寬落戶限制為核心的城鎮戶籍制度改革，已取得長足進展，下一階段的重點應是通過提高公共服務覆蓋的廣度和深度，增強進城農民的獲得感。建議未來出臺的公共服務措施不再與戶籍性質掛鉤，對目前仍然掛鉤的公共服務事項進行全面清理、逐步脫鉤，特別是要做好城鄉之間社會保障制度的銜接。

同時，還要建立有效的激勵機制。加大現有激勵機制的實施力度，擴大中央財政對農業轉移人口市民化獎勵資金的規模；建立新的激勵機制，中央財政用于支持義務教育等公共服務的轉移支付應按各地實際人口安排；持續深化財稅體制改革，使其適應擴大城市對農村居民開放的趨勢；等等。

擴大農村對城鎮居民的開放

需要注意的是，從城市向鄉村的人口流動也是暢通國民經濟循環的重要環節，而且隨著發展水平的提高，這種流動的經濟社會意義將越來越明顯。

這是振興鄉村的現實要求。推進鄉村振興，關鍵是要調整鄉村的功能定位、挖掘農業的多種功能、釋放鄉村的多元價值。在這個過程中，特別需要發揮人才的重要作用，主要是農村居民的主體作用，并將其作為主導力量和主要受益群體。但也要清醒地看到，進入工業化城鎮化快速發展階段以來，農村地區的轉移人口在年齡、受教育年限、思想觀念等方面明顯優于留守農村的人口，單純依靠留守人口的人力資源和資金積累難以有效激活新的鄉村功能，需要各類人才下鄉返鄉創業就業。

這是滿足人民美好生活需要的現實要求。隨著收入水平的提高，城鎮居民對鄉村的需求已經由農產品逐步拓展到自然風光、風土人情、休閑旅游、健康養老等方面。隨著農村人居環境的改善、交通便捷性的提高、線上辦公的普及，特別是城市群加快發展，城鎮居民對周邊鄉村的居住等功能的需求意愿逐步提升，在城市工作、在鄉村生活，甚至在鄉村工作和生活，已越來越具有可行性。滿足城鎮居民對農產品的傳統需求，需要物進城；滿足城鎮居民對休閑、居住、辦公等方面的新需求，則需要人入鄉。

在這方面，農村地區需在優化人口結構、保障外來人口需求上下功夫。有效滿足外來人口的居住需求，促進城鄉公共服務對接。加快建立鼓勵各類人才入鄉的政策體系，支持各地因地制宜建設各類創業平臺，為下鄉創業者提供綜合配套服務。同時，鼓勵專業人才為農服務，完善職稱評定制度，讓到農村基層工作的專業人才獲得更多機會。與此同時，還需以提高配置效率、發展鄉村產業為目標，持續深化改革，做好村莊建設規劃，優化生產、生活、生態空間布局。