張照新:鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展:內涵、路徑與舉措

（二）從資源開發(fā)視角：把握鄉(xiāng)村產業(yè)的發(fā)展路徑

鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展實質上是鄉(xiāng)村各種資源的開發(fā)利用，鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展路徑就是鄉(xiāng)村資源資源的開發(fā)利用方式。構建鄉(xiāng)村產業(yè)體系，必須立足于鄉(xiāng)村各種資源要素，但是又必須跳出傳統(tǒng)的資源要素利用方式，引入現(xiàn)代理念、現(xiàn)代元素，推動鄉(xiāng)村資源要素的再發(fā)掘、再配置、再開發(fā)，帶來各種新產業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，形成農業(yè)農村發(fā)展的新動能。

一是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)資源的再配置。傳統(tǒng)農村土地資源和勞動力資源主要是從滿足農業(yè)生產的角度進行配置的，尤其是農村土地資源主要是用來滿足農業(yè)生產和農民生活，少量用于集體經濟的發(fā)展。由此形成了農村的三塊地：農用地、宅基地和集體建設用地。鄉(xiāng)村功能的多元化，要求對農村土地資源進行重新優(yōu)化配置，其中重點就是通過對農民進城后出現(xiàn)的大量閑置宅基地進行盤活利用，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑體驗和康養(yǎng)等新產業(yè)新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的多元價值。

二是鄉(xiāng)村資源稟賦再發(fā)掘。鄉(xiāng)村的功能由單純的食品保障拓展到生態(tài)涵養(yǎng)、休閑體驗、文化傳承，鄉(xiāng)村的資源也將由過去的水土氣象、地理區(qū)位、交通條件擴展到生態(tài)環(huán)境、民俗民風、傳統(tǒng)文化、歷史遺跡等，形成大資源觀。鄉(xiāng)村產業(yè)的發(fā)展，不僅是對自然資源的開發(fā)利用，也可以對人文社會資源進行開發(fā)，通過對各類資源的立體式的開發(fā)，形成豐富多彩的產業(yè)體系。

三是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)資源與現(xiàn)代要素的再融合。鄉(xiāng)村產業(yè)體系發(fā)展，是對現(xiàn)代城鄉(xiāng)居民生活需求的順應。只有引入現(xiàn)代的理念、科技和元素，鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展才能實現(xiàn)與市場需求的匹配。如發(fā)展鄉(xiāng)村休閑產業(yè)，就需要引入現(xiàn)代服務業(yè)的先進理念，引入城市的生活方式，才能讓消費者真正有更加舒適的體驗。浙江德清莫干山的“洋家樂”正是引入了國外先進的生活藝術，才打造了高端的鄉(xiāng)村休閑產業(yè)；發(fā)展鄉(xiāng)村觀光旅游，則需要引入現(xiàn)代藝術和美學元素，才能讓產品給消費者更多的精神化享受。因此，發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，要在立足市場需求的基礎上，把鄉(xiāng)村傳統(tǒng)資源與各種現(xiàn)代要素相結合，才能最大限度地發(fā)掘鄉(xiāng)村資源價值。

（三）從立足主體視角：認識鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展機理

依托本地特色資源勾畫本地鄉(xiāng)村產業(yè)體系的宏大愿景，成為各地規(guī)劃和構建鄉(xiāng)村產業(yè)的目標，并為此投入巨量的人力、財力，但卻往往收效甚微，甚至還可能一地雞毛，出現(xiàn)一批爛攤子工程，造成資源的巨大浪費。其根源在于鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展不是由單純理論模型的構建，而是在眾多市場主體實踐中通過不斷試錯、不斷篩選，并通過互動適應而實現(xiàn)的演進和迭代過程，是在不斷完善和發(fā)展中形成自身的產業(yè)體系。要推動鄉(xiāng)村產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，必須要深刻理解其發(fā)展的過程性和動態(tài)性，把握其發(fā)展機理。

一是鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展是資源配置方式的試錯過程。每種資源要素組合方式多種多樣，而經營主體在發(fā)展過程中，要通過試錯和經驗積累，尋找和選擇更佳的資源配置方式，從而不斷優(yōu)化對資源要素的配置。

二是鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展是眾多經營主體的篩選過程。不同的經營主體經營管理能力有差別，有些能夠更好適應市場，實現(xiàn)盈利，有些則難以應對市場變化，則會被淘汰。正是得益于越來越多的優(yōu)秀經營主體被篩選出來，成為產業(yè)的中間力量，產業(yè)競爭力才能不斷增強。因此，鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展過程，也是眾多經營主體篩選的過程。在實踐中，要盡量避免對市場主體進行區(qū)別對待，讓各主體公平競爭，讓市場篩選機制作用有效發(fā)揮，增強鄉(xiāng)村產業(yè)的發(fā)展活力。

三是鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展是各環(huán)節(jié)的互動與協(xié)調過程。鄉(xiāng)村產業(yè)，尤其是農產品生產，包括生產、加工、流通諸環(huán)節(jié)，產業(yè)的擴張需要各個環(huán)節(jié)之間的協(xié)作協(xié)同。如生產基地規(guī)模的擴大，將會推動產后加工流通能力的擴張。否則，單純原料基地的擴張，農產品將出現(xiàn)賣難問題。而如果單純產后加工流通的發(fā)展，而原料基地不發(fā)展，產業(yè)也難以持續(xù)發(fā)展。因此，在推動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展過程，要循序漸進，不能熱衷于宏大的產業(yè)規(guī)劃和構想，盲目冒進。

四是產業(yè)發(fā)展是一個生產供給端與市場需求端互動與適應的過程。一個新產業(yè)的發(fā)展，意味著新的產品進入市場，逐步被市場接納和吸收。比如一個鄉(xiāng)村旅游景點的打造后，需要逐步獲得消費者認可，同時消費者的認可也會促進旅游景點的發(fā)展，兩者是一個互動的過程。如中國去年進口大豆超過1億噸，占到了國際大豆貿易量的60%以上。之所以全球大豆生產和貿易能滿足中國巨大的市場需求，正是從上個世紀90年代中期后，中國市場需求與世界大豆生產、貿易在互動中不斷適應，從而實現(xiàn)全球大豆生產與中國巨量進口之間的平衡。

深刻理解鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展機理，尊重鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的自身規(guī)律，要具有歷史的耐心和定力，久久為功，不能急于求成，更不能盲目下指標、定任務、搞速成班。否則不僅難以實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，反而適得其反，給產業(yè)發(fā)展帶來重大損害。

鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的本質就是鄉(xiāng)村資源要素優(yōu)化配置和集聚融合。加快城鄉(xiāng)體制改革，打通城鄉(xiāng)要素流動的雙向通道，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，成為推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興的必由之路。當前，我國農業(yè)農村改革還遠未到位，城鄉(xiāng)二元體制尚未根除，促進鄉(xiāng)村發(fā)展的法治環(huán)境還不健全，農業(yè)農村支持政策也不盡完善，成為制約鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的瓶頸。因此，需要應深化城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制改革，健全法律法規(guī)，完善鄉(xiāng)村產業(yè)支持政策，為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好的市場環(huán)境。

（一）深化土地制度改革，促進要素優(yōu)化配置

改革開放以來，農村正是通過從家庭承包經營、農產品購銷市場化到破除城鄉(xiāng)分割體制改革，讓農村資源尤其是是勞動力要素配置范圍不斷擴大，由此推動了農業(yè)農村的持續(xù)發(fā)展。但是農村改革仍未到位，城鄉(xiāng)之間要素流動的梗阻依然沒有完全根除，特別是農村土地制度、農村集體產權制度改革還未完成，城市的資本、人才和技術進入農業(yè)農村還存在很多體制機制障礙，制約了農村資源的充分開發(fā)和利用。應按照構建新型城鄉(xiāng)關系的要求，在深化城鎮(zhèn)體制改革讓進城農民能夠在城市安家落戶的基礎上，進一步深化農村土地制度、集體產權制度等改革，真正打通城市到鄉(xiāng)村的要素通道。

一是加快農村集體經營性建設用地入市政策的落實落地。據(jù)估算全國農村集體建設用地總量4200多萬畝。通過推動集體經營建設用地入市，不僅可以為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展提供空間，還將使得這些資產可用于抵押擔保，從而緩解鄉(xiāng)村企業(yè)廣泛存在的融資難問題。

二是穩(wěn)步推進農村宅基地三權分置改革。隨著三權分置改革落實到位，農地資源優(yōu)化配置機制逐步健全。未來，宅基地的盤活利用成為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的最大空間，也成為農村土地制度改革的重點。應借鑒農地“增人不增地、減人不減地”的成功經驗，賦予農民對宅基地長期而有保障的用益物權，逐步取消農村宅基地無償配給制度。允許社會資本長期租賃農村宅基地，發(fā)展新產業(yè)新業(yè)態(tài)。逐步放開宅基地轉讓的范圍，賦予宅基地使用權的抵押擔保權。

（二）深化農村集體經濟組織改革，打造農村新型開放型社區(qū)

一是切實尊重農民權益，發(fā)揮村民在決策中的主體作用。集體經濟組織是鄉(xiāng)村產業(yè)的重要主體。由于農戶的承包土地和宅基地面積都比較小，難以直接進行開發(fā)，村集體組織成為盤活農村土地的重要平臺，工商企業(yè)也更傾向于與集體組織開展合作。如何在鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展中有效保障農民的權益成為一個重要問題。一方面，要進一步明晰村集體組織與農民的權利邊界，保障農民土地承包權、宅基地資格權和使用權以及集體財產的收益權。村集體經濟組織對農民承包地、宅基地進行盤活利用，一定要在農民自愿的基礎上，充分尊重農民的權益。另一方面，要完善民主決策議事制度，切實讓農民或者農民代表在重大決策中發(fā)揮作用。

二是要打造開放型農村社區(qū)。打破農村集體的傳統(tǒng)界限，既允許原有成員退出集體組織進入城市，也要讓回鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)、返鄉(xiāng)的各類人才進入農村社區(qū)，加入集體經濟組織，與其他成員享受同等待遇，從而使農村集體經濟組織轉變?yōu)橐粋€能進能出的開放型組織，為城市的人才、資金、技術進入鄉(xiāng)村創(chuàng)造更加公平的環(huán)境。

（三）優(yōu)化支持政策，創(chuàng)造公平公正的市場環(huán)境

我國把三農作為全黨工作的重中之重，明確把農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興的總方針。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進，各類強惠農政策不斷完善，為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展提供了強有力的支撐。但當前鄉(xiāng)村產業(yè)支持政策存在總量不足、結構不合理、機制不完善等問題，不但降低了政策效能，而且可能擾亂產業(yè)的正常發(fā)展。未來鄉(xiāng)村產業(yè)支持政策應在增加總量的基礎上，重點通過領域調整和機制優(yōu)化兩個方式，推動支持政策更加競爭中性，為各類經營主體創(chuàng)造更加公平公正的競爭環(huán)境。

一是把基礎設施建設和公共服務提供作為支持的主要方式。產業(yè)發(fā)展是一個市場自發(fā)過程，市場主體遵循其產業(yè)自身的規(guī)律。政府對生產環(huán)節(jié)直接給予支持，往往會打破產業(yè)內在的發(fā)展機制，影響市場機制發(fā)揮作用，甚至會出現(xiàn)部分企業(yè)為套取政府支持政策，從而擾亂產業(yè)自身發(fā)展。在各地的實踐中，因為政府支持而導致產業(yè)陷入出現(xiàn)大幅波動的例子不勝枚舉。因此，鄉(xiāng)村產業(yè)的支持政策應當主要以完善基礎設施條件、提升公共服務水平為主，盡量減少對項目支持、財政獎補等直接支持政策。

二是采取普惠式支持政策。由于資金的限制，我國對鄉(xiāng)村產業(yè)的支持政策大多都是競爭性支持方式，在眾多經營主體中選擇少數(shù)典型支持打造示范，不僅項目本身缺乏可復制可推廣的價值，而且?guī)硎袌鲋黧w之間的不公平競爭。因此，應在盡量減少對產業(yè)發(fā)展直接支持的基礎上，對必要的產業(yè)支持項目，應借鑒農機具購置補貼的經驗，即對符合條件的所有主體給予普惠性支持，為產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更加公共公正的競爭環(huán)境。

三是補齊“軟環(huán)境”短板。鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展既需要水、電、路、氣、網絡通訊等“硬件”基礎設施，更需要政策、規(guī)劃、人才、科技以及相關公共服務的“軟件”條件的支撐。但是在各地的實踐中，各地往往更重視“硬條件”建設，而對于“軟環(huán)境”的打造重視不夠，導致軟件條件成為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展支撐的短板和弱項，這也是很多地方鄉(xiāng)村產業(yè)難以發(fā)展起來的重要原因。各地應硬件軟件兼顧，從四個方面補齊“軟環(huán)境”的短板。首先是制定鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)性規(guī)劃和空間布局，盡管絕大部分地區(qū)都制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，但鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展往往比較籠統(tǒng)，或者僅僅局限少數(shù)幾個主導產業(yè)，缺乏鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)性規(guī)劃和布局安排；其次是實施鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展人才隊伍培養(yǎng)行動，目前很多地方的農村實用人才培訓、高素質農民隊伍培訓，往往局限于少數(shù)的領頭人，缺乏系統(tǒng)性的鄉(xiāng)村產業(yè)人才隊伍培養(yǎng)計劃和行動；再次是健全鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的公共服務平臺，為企業(yè)質量技術創(chuàng)新、金融保險和數(shù)據(jù)信息等方面的指導和服務。

四是強化質量安全監(jiān)管，打擊假冒偽劣，優(yōu)化市場環(huán)境。

（四）深化基層行政管理體制改革，尊重和保護農民的權利

改革開放40年來，在政治上尊重農民的權利，在經濟上保障農民的物質利益，是改革開放后我們黨總結建國以來歷史教訓基礎上明確的農村改革發(fā)展的基本準則。推進鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，同樣也要遵循這一基本準則，真正把農民作為鄉(xiāng)村的建設主體、鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的主體，尊重農民的權利和利益。也正是改革開放后把農民的權利和權益逐步歸還了農民，才極大調動了農民的積極性，實現(xiàn)了農村從貧窮落后走向全面小康。因此，在推動鄉(xiāng)村振興過程中，應把尊重農民的權利和權益作為準則和底線，堅持發(fā)揮農民的自主性。要深化縣鄉(xiāng)基層政府管理體制改革，嚴格界定自身的職責邊界。政府更多通過推動改革，制定規(guī)劃、落實政策和法規(guī)，為農民及其他市場主體發(fā)展提供良好的環(huán)境，同時依法加強對資源和環(huán)境進行保護。政府不能越俎代庖，直接插手資源開發(fā)利用和產業(yè)發(fā)展。可以探索出臺縣鄉(xiāng)政府負面清單，為政府劃定職責界限，避免越權。

（五）完善法律法規(guī)，讓鄉(xiāng)村產業(yè)提供法制保障

法律制度是市場規(guī)則體系的重要組成部分，是市場主體的基本行為規(guī)范。黨的十九大以來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，相關法律體制修訂加快推進，特別是《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》頒布實施，為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了更加穩(wěn)定的市場環(huán)境。但鄉(xiāng)村發(fā)展的法律制度體系還不夠健全，農村宅基地、農村集體經濟組織等領域還缺少相關的法律規(guī)范，一些現(xiàn)有法律滯后于實踐的發(fā)展，尤其是部分法律規(guī)定原則性較強，基層執(zhí)法部門自由裁量權過大，給市場主體帶來很大的不確定性，成為制約鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的重要因素。應進一步加快相關立法和修法進程，完善鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的市場規(guī)則體系。

一是補齊鄉(xiāng)村發(fā)展的法律空白。目前農村宅基地管理、農村經營性建設用地入市以及農村集體經濟組織等方面的法律法規(guī)還不健全，應抓緊研究相關法律法規(guī)，完善農村資源要素配置的法律規(guī)范。

二是修訂滯后的法律法規(guī)。遵循長期穩(wěn)定和可預期的原則，修訂現(xiàn)有法律法規(guī)。鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，尤其是農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)，投資大，回收期長，這就要求資源要素產權能夠長期穩(wěn)定，相關法律應允許農村各類資源長期流轉。同時，細化各項法律規(guī)范，強化可操作性，減少執(zhí)法部門的自由裁量權，讓法律規(guī)范更加可預期，有利于降低經營主體面臨的不確定性，為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展提供更為有保障的法制環(huán)境。

（作者系農業(yè)農村部農村經濟研究中心研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《可持續(xù)發(fā)展金融前沿》2021年第9期“專題洞察”）