導讀：“十四五”時期，我國三農工作重心由脫貧攻堅轉向全面推進鄉村振興。發展鄉村產業是鄉村振興的首要任務，是鄉村全面振興的物質基礎，由此成為各地政府尤其是縣鄉基層政府面臨的主要任務。國務院2019年印發《關于促進鄉村產業振興的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），在闡述鄉村產業內涵外延的基礎上，提出了鄉村產業發展的目標任務、發展路徑和支持政策。推進鄉村產業發展，要在準確理解《指導意見》的基礎上，從我國經濟發展階段轉變的視角更加深刻認識鄉村產業的內涵外延和發展機理，真正把握其發展的著力點和關鍵舉措，從而推動鄉村產業的高質量發展。
一、立足三大視角，把握鄉村產業發展的內涵與本質
《指導意見》提出，鄉村產業體系是立足鄉村資源稟賦而構建的，根植于縣域，以農業農村資源為依托，以農民為主體，以農村一二三產業融合發展為路徑，地域特色鮮明、創新創業活躍、業態類型豐富、利益聯結緊密，是提升農業、繁榮農村、富裕農民的產業。這一界定對鄉村產業的發展基礎和發展場景給出了比較精準闡述。但要看到，不同時代，由于社會經濟結構的差異，鄉村的功能地位不同，鄉村產業的內涵、構成與特征也必然有很大變化。“十四五”時期推動鄉村產業發展，需要從我國發展階段轉變的大背景下，從城鄉居民消費需求、新技術變革以及社會經濟發展理念轉變的視角認識和把握鄉村產業發展的本質及發展。
（一）從鄉村多元價值視角：認識鄉村產業體系的內涵與外延
隨著改革開放以來我國40多年的高速發展，我國人均GDP已經超過1萬美元，進入上中等收入國家行列，城鄉居民收入大幅度提高，其對美好生活的追求不僅表現為要求吃得好，吃得健康安全，還更加注重環境宜居，更加注重體驗和精神愉悅，由此鄉村價值也從主要提供食品保障擴展到生態涵養、休閑體驗、文化傳承等，形成了鄉村的四大功能。鄉村價值的多元化，也推動了鄉村產業的擴展，由此形成了新的鄉村產業體系。在食品保障功能方面，消費者對健康、安全、便捷、多樣的飲食需求驅動著傳統農業向現代種養業轉變，發展農產品加工和流通，構建從田頭到餐桌的供應鏈體系。在生態涵養方面，對于生態環境的治理和修復，則會推動綠色產業、循環經濟的發展，優良的生態環境也會形成各種各樣的生態產品和生態服務。碳達峰、碳中和的要求，則會推動鄉村碳減排相關行業的發展。
在休閑體驗方面，消費者對觀光旅游、度假休閑、養生養老的需求井噴，激發各類資本踴躍投資鄉村休閑旅游和康養業，使其成為鄉村產業領域最為引人注目的行業。在文化傳承方面，對于傳統文化的重視，帶來各種非物質文化遺產的關注和各種古村名鎮、民俗村落的保護，也成為鄉村產業的重要補充。2019年《指導意見》明確提出包括現代種養業、鄉土特色產業、農產品加工流通業、鄉村休閑旅游業、鄉村新型服務業、鄉村信息產業等鄉村產業發展的六大重點，充分體現了鄉村的四大功能。
（二）從資源開發視角：把握鄉村產業的發展路徑
鄉村產業發展實質上是鄉村各種資源的開發利用，鄉村產業發展路徑就是鄉村資源資源的開發利用方式。構建鄉村產業體系，必須立足于鄉村各種資源要素，但是又必須跳出傳統的資源要素利用方式，引入現代理念、現代元素，推動鄉村資源要素的再發掘、再配置、再開發，帶來各種新產業、新業態和新模式，形成農業農村發展的新動能。
一是鄉村傳統資源的再配置。傳統農村土地資源和勞動力資源主要是從滿足農業生產的角度進行配置的，尤其是農村土地資源主要是用來滿足農業生產和農民生活，少量用于集體經濟的發展。由此形成了農村的三塊地：農用地、宅基地和集體建設用地。鄉村功能的多元化，要求對農村土地資源進行重新優化配置，其中重點就是通過對農民進城后出現的大量閑置宅基地進行盤活利用，發展鄉村旅游、休閑體驗和康養等新產業新業態，實現鄉村的多元價值。
二是鄉村資源稟賦再發掘。鄉村的功能由單純的食品保障拓展到生態涵養、休閑體驗、文化傳承，鄉村的資源也將由過去的水土氣象、地理區位、交通條件擴展到生態環境、民俗民風、傳統文化、歷史遺跡等，形成大資源觀。鄉村產業的發展，不僅是對自然資源的開發利用，也可以對人文社會資源進行開發，通過對各類資源的立體式的開發，形成豐富多彩的產業體系。
三是鄉村傳統資源與現代要素的再融合。鄉村產業體系發展，是對現代城鄉居民生活需求的順應。只有引入現代的理念、科技和元素，鄉村產業發展才能實現與市場需求的匹配。如發展鄉村休閑產業，就需要引入現代服務業的先進理念，引入城市的生活方式，才能讓消費者真正有更加舒適的體驗。浙江德清莫干山的“洋家樂”正是引入了國外先進的生活藝術，才打造了高端的鄉村休閑產業；發展鄉村觀光旅游，則需要引入現代藝術和美學元素，才能讓產品給消費者更多的精神化享受。因此，發展鄉村產業，要在立足市場需求的基礎上，把鄉村傳統資源與各種現代要素相結合，才能最大限度地發掘鄉村資源價值。
（三）從立足主體視角：認識鄉村產業發展機理
依托本地特色資源勾畫本地鄉村產業體系的宏大愿景，成為各地規劃和構建鄉村產業的目標，并為此投入巨量的人力、財力，但卻往往收效甚微，甚至還可能一地雞毛，出現一批爛攤子工程，造成資源的巨大浪費。其根源在于鄉村產業發展不是由單純理論模型的構建，而是在眾多市場主體實踐中通過不斷試錯、不斷篩選，并通過互動適應而實現的演進和迭代過程，是在不斷完善和發展中形成自身的產業體系。要推動鄉村產業持續健康發展，必須要深刻理解其發展的過程性和動態性，把握其發展機理。
一是鄉村產業發展是資源配置方式的試錯過程。每種資源要素組合方式多種多樣，而經營主體在發展過程中，要通過試錯和經驗積累，尋找和選擇更佳的資源配置方式，從而不斷優化對資源要素的配置。
二是鄉村產業發展是眾多經營主體的篩選過程。不同的經營主體經營管理能力有差別，有些能夠更好適應市場，實現盈利，有些則難以應對市場變化，則會被淘汰。正是得益于越來越多的優秀經營主體被篩選出來，成為產業的中間力量，產業競爭力才能不斷增強。因此，鄉村產業發展過程，也是眾多經營主體篩選的過程。在實踐中，要盡量避免對市場主體進行區別對待，讓各主體公平競爭，讓市場篩選機制作用有效發揮，增強鄉村產業的發展活力。
三是鄉村產業發展是各環節的互動與協調過程。鄉村產業，尤其是農產品生產，包括生產、加工、流通諸環節，產業的擴張需要各個環節之間的協作協同。如生產基地規模的擴大，將會推動產后加工流通能力的擴張。否則，單純原料基地的擴張，農產品將出現賣難問題。而如果單純產后加工流通的發展，而原料基地不發展，產業也難以持續發展。因此，在推動鄉村產業發展過程，要循序漸進，不能熱衷于宏大的產業規劃和構想，盲目冒進。
四是產業發展是一個生產供給端與市場需求端互動與適應的過程。一個新產業的發展，意味著新的產品進入市場，逐步被市場接納和吸收。比如一個鄉村旅游景點的打造后，需要逐步獲得消費者認可，同時消費者的認可也會促進旅游景點的發展，兩者是一個互動的過程。如中國去年進口大豆超過1億噸，占到了國際大豆貿易量的60%以上。之所以全球大豆生產和貿易能滿足中國巨大的市場需求，正是從上個世紀90年代中期后，中國市場需求與世界大豆生產、貿易在互動中不斷適應，從而實現全球大豆生產與中國巨量進口之間的平衡。
深刻理解鄉村產業發展機理，尊重鄉村產業發展的自身規律，要具有歷史的耐心和定力，久久為功，不能急于求成，更不能盲目下指標、定任務、搞速成班。否則不僅難以實現持續發展，反而適得其反，給產業發展帶來重大損害。
二、完善體制機制和政策體系，激發鄉村產業發展的內在活力
鄉村產業發展的本質就是鄉村資源要素優化配置和集聚融合。加快城鄉體制改革，打通城鄉要素流動的雙向通道，促進城鄉融合發展，成為推動鄉村產業振興的必由之路。當前，我國農業農村改革還遠未到位，城鄉二元體制尚未根除，促進鄉村發展的法治環境還不健全，農業農村支持政策也不盡完善，成為制約鄉村產業發展的瓶頸。因此，需要應深化城鄉發展的體制機制改革，健全法律法規，完善鄉村產業支持政策，為鄉村產業發展創造更好的市場環境。
（一）深化土地制度改革，促進要素優化配置
改革開放以來，農村正是通過從家庭承包經營、農產品購銷市場化到破除城鄉分割體制改革，讓農村資源尤其是是勞動力要素配置范圍不斷擴大，由此推動了農業農村的持續發展。但是農村改革仍未到位，城鄉之間要素流動的梗阻依然沒有完全根除，特別是農村土地制度、農村集體產權制度改革還未完成，城市的資本、人才和技術進入農業農村還存在很多體制機制障礙，制約了農村資源的充分開發和利用。應按照構建新型城鄉關系的要求，在深化城鎮體制改革讓進城農民能夠在城市安家落戶的基礎上，進一步深化農村土地制度、集體產權制度等改革，真正打通城市到鄉村的要素通道。
一是加快農村集體經營性建設用地入市政策的落實落地。據估算全國農村集體建設用地總量4200多萬畝。通過推動集體經營建設用地入市，不僅可以為鄉村產業發展提供空間，還將使得這些資產可用于抵押擔保，從而緩解鄉村企業廣泛存在的融資難問題。
二是穩步推進農村宅基地三權分置改革。隨著三權分置改革落實到位，農地資源優化配置機制逐步健全。未來，宅基地的盤活利用成為鄉村產業發展的最大空間，也成為農村土地制度改革的重點。應借鑒農地“增人不增地、減人不減地”的成功經驗，賦予農民對宅基地長期而有保障的用益物權，逐步取消農村宅基地無償配給制度。允許社會資本長期租賃農村宅基地，發展新產業新業態。逐步放開宅基地轉讓的范圍，賦予宅基地使用權的抵押擔保權。
（二）深化農村集體經濟組織改革，打造農村新型開放型社區
一是切實尊重農民權益，發揮村民在決策中的主體作用。集體經濟組織是鄉村產業的重要主體。由于農戶的承包土地和宅基地面積都比較小，難以直接進行開發，村集體組織成為盤活農村土地的重要平臺，工商企業也更傾向于與集體組織開展合作。如何在鄉村產業發展中有效保障農民的權益成為一個重要問題。一方面，要進一步明晰村集體組織與農民的權利邊界，保障農民土地承包權、宅基地資格權和使用權以及集體財產的收益權。村集體經濟組織對農民承包地、宅基地進行盤活利用，一定要在農民自愿的基礎上，充分尊重農民的權益。另一方面，要完善民主決策議事制度，切實讓農民或者農民代表在重大決策中發揮作用。
二是要打造開放型農村社區。打破農村集體的傳統界限，既允許原有成員退出集體組織進入城市，也要讓回鄉、下鄉、返鄉的各類人才進入農村社區，加入集體經濟組織，與其他成員享受同等待遇，從而使農村集體經濟組織轉變為一個能進能出的開放型組織，為城市的人才、資金、技術進入鄉村創造更加公平的環境。
（三）優化支持政策，創造公平公正的市場環境
我國把三農作為全黨工作的重中之重，明確把農業農村優先發展作為鄉村振興的總方針。隨著鄉村振興戰略的全面推進，各類強惠農政策不斷完善，為鄉村產業發展提供了強有力的支撐。但當前鄉村產業支持政策存在總量不足、結構不合理、機制不完善等問題，不但降低了政策效能，而且可能擾亂產業的正常發展。未來鄉村產業支持政策應在增加總量的基礎上，重點通過領域調整和機制優化兩個方式，推動支持政策更加競爭中性，為各類經營主體創造更加公平公正的競爭環境。
一是把基礎設施建設和公共服務提供作為支持的主要方式。產業發展是一個市場自發過程，市場主體遵循其產業自身的規律。政府對生產環節直接給予支持，往往會打破產業內在的發展機制，影響市場機制發揮作用，甚至會出現部分企業為套取政府支持政策，從而擾亂產業自身發展。在各地的實踐中，因為政府支持而導致產業陷入出現大幅波動的例子不勝枚舉。因此，鄉村產業的支持政策應當主要以完善基礎設施條件、提升公共服務水平為主，盡量減少對項目支持、財政獎補等直接支持政策。
二是采取普惠式支持政策。由于資金的限制，我國對鄉村產業的支持政策大多都是競爭性支持方式，在眾多經營主體中選擇少數典型支持打造示范，不僅項目本身缺乏可復制可推廣的價值，而且帶來市場主體之間的不公平競爭。因此，應在盡量減少對產業發展直接支持的基礎上，對必要的產業支持項目，應借鑒農機具購置補貼的經驗，即對符合條件的所有主體給予普惠性支持，為產業發展創造更加公共公正的競爭環境。
三是補齊“軟環境”短板。鄉村產業發展既需要水、電、路、氣、網絡通訊等“硬件”基礎設施，更需要政策、規劃、人才、科技以及相關公共服務的“軟件”條件的支撐。但是在各地的實踐中，各地往往更重視“硬條件”建設，而對于“軟環境”的打造重視不夠，導致軟件條件成為鄉村產業發展支撐的短板和弱項，這也是很多地方鄉村產業難以發展起來的重要原因。各地應硬件軟件兼顧，從四個方面補齊“軟環境”的短板。首先是制定鄉村產業發展的系統性規劃和空間布局，盡管絕大部分地區都制定鄉村振興規劃，但鄉村產業發展往往比較籠統，或者僅僅局限少數幾個主導產業，缺乏鄉村產業發展的系統性規劃和布局安排；其次是實施鄉村產業發展人才隊伍培養行動，目前很多地方的農村實用人才培訓、高素質農民隊伍培訓，往往局限于少數的領頭人，缺乏系統性的鄉村產業人才隊伍培養計劃和行動；再次是健全鄉村產業發展的公共服務平臺，為企業質量技術創新、金融保險和數據信息等方面的指導和服務。
四是強化質量安全監管，打擊假冒偽劣，優化市場環境。
（四）深化基層行政管理體制改革，尊重和保護農民的權利
改革開放40年來，在政治上尊重農民的權利，在經濟上保障農民的物質利益，是改革開放后我們黨總結建國以來歷史教訓基礎上明確的農村改革發展的基本準則。推進鄉村產業發展，同樣也要遵循這一基本準則，真正把農民作為鄉村的建設主體、鄉村產業發展的主體，尊重農民的權利和利益。也正是改革開放后把農民的權利和權益逐步歸還了農民，才極大調動了農民的積極性，實現了農村從貧窮落后走向全面小康。因此，在推動鄉村振興過程中，應把尊重農民的權利和權益作為準則和底線，堅持發揮農民的自主性。要深化縣鄉基層政府管理體制改革，嚴格界定自身的職責邊界。政府更多通過推動改革，制定規劃、落實政策和法規，為農民及其他市場主體發展提供良好的環境，同時依法加強對資源和環境進行保護。政府不能越俎代庖，直接插手資源開發利用和產業發展。可以探索出臺縣鄉政府負面清單，為政府劃定職責界限，避免越權。
（五）完善法律法規，讓鄉村產業提供法制保障
法律制度是市場規則體系的重要組成部分，是市場主體的基本行為規范。黨的十九大以來，隨著鄉村振興戰略的提出，相關法律體制修訂加快推進，特別是《中華人民共和國鄉村振興促進法》頒布實施，為鄉村產業發展創造了更加穩定的市場環境。但鄉村發展的法律制度體系還不夠健全，農村宅基地、農村集體經濟組織等領域還缺少相關的法律規范，一些現有法律滯后于實踐的發展，尤其是部分法律規定原則性較強，基層執法部門自由裁量權過大，給市場主體帶來很大的不確定性，成為制約鄉村產業發展的重要因素。應進一步加快相關立法和修法進程，完善鄉村產業發展的市場規則體系。
一是補齊鄉村發展的法律空白。目前農村宅基地管理、農村經營性建設用地入市以及農村集體經濟組織等方面的法律法規還不健全，應抓緊研究相關法律法規，完善農村資源要素配置的法律規范。
二是修訂滯后的法律法規。遵循長期穩定和可預期的原則，修訂現有法律法規。鄉村產業發展，尤其是農業和鄉村旅游業，投資大，回收期長，這就要求資源要素產權能夠長期穩定，相關法律應允許農村各類資源長期流轉。同時，細化各項法律規范，強化可操作性，減少執法部門的自由裁量權，讓法律規范更加可預期，有利于降低經營主體面臨的不確定性，為鄉村產業發展提供更為有保障的法制環境。
（作者系農業農村部農村經濟研究中心研究員；中國鄉村發現網轉自：《可持續發展金融前沿》2021年第9期“專題洞察”）
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