摘 要：實施鄉村振興戰略的關鍵是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。政府更好發揮作用不僅體現在對公共性事務的主導作用，而且也體現在政府為充分發揮市場制度的作用奠定基礎。當前，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，不僅需要政府轉變職能，而且需要政府主導建構與市場制度相匹配的產權制度。既要發揮政府在頂層設計、政策引導、示范帶動以及在公共投入和推動改革等方面的作用，又要充分發揮市場在要素配置、主體激活、產業競爭、效率增進等方面的作用。在鄉村振興戰略下，市場不僅要在產業發展中起決定性作用，而且也可在生態轉化與環境治理，以及鄉村集體經濟改革發展中起重要作用。
一、引言
實施鄉村振興戰略，是黨的十九大做出的重大決策部署。研究者認為，鄉村振興戰略是從中國國情和當前經濟社會發展的階段性特征中，深入分析后得出的一個重大判斷，是黨對過去提出的重要農村戰略的系統總結和升華，賦予了農村發展新內涵。鄉村振興需要從脫貧攻堅、穩糧增收保耕、農村經濟發展、農業結構調整和農村社會治理等方面著手，并在政策執行上揚棄傳統的農村發展觀念。在闡釋鄉村振興戰略重大意義和主要內容的同時，學者們也針對當前中國農村經濟社會發展存在的問題，提出落實鄉村振興戰略時需要防范的錯誤傾向。鄉村振興不是“去小農化”、不是鄉村過度產業化、不能盲目推進土地流轉、不能消滅農民生活方式差異、不能輕視基層“三農”工作，應在堅持鄉村和農民主體地位的基礎上實現農業農村與現代化發展的有機結合。實施鄉村振興戰略，要規避發展目標浪漫化、理想化傾向，規避振興方式單一化和“一刀切”,規避體制機制改革工程化、政策支持盆景化傾向，著力推進廣大農民在共商共建共治共享中有更多獲得感，規避支持重點錯亂化和推動“三農”配角化傾向。與上述擔心政府在鄉村振興中的過度主導作用相呼應，一些學者呼吁重視農民的主體地位，發揮市場在資源配置中的決定性作用。認為推進鄉村振興戰略，在制度層面上應以市場經濟為基礎，以徹底破除城鄉二元結構為突破口，創新鄉村振興體制機制。葉興慶(2018)認為，在城鄉二元結構仍較為明顯的背景下，要實現鄉村振興，必須牢牢把握農業農村優先發展和城鄉融合發展兩大原則，抓好“人、地、錢”三個關鍵，促進鄉村人口和農業從業人員占比下降、結構優化，建立鄉村振興的用地保障機制，建立健全有利于各類資金向農業農村流動的體制機制。張強等(2018)認為，要實現鄉村振興，關鍵是要創造城鄉要素雙向流動、相互融通的新格局。郭曉鳴(2018)指出，鄉村振興的關鍵性戰略路徑是要全面深化改革，健全市場機制，強化城鄉融合，堅持發展提升，推進適度規模經營等，以及推進鄉村振興戰略還要防范過度行政化和過度形式化等潛在風險。
使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用是中國特色社會主義市場經濟發展的基本框架，已逐漸成為社會共識。但在如何理解“更好發揮政府作用”方面，國內還存在不同的看法。本文認為，政府和市場關系在本質上并非不同主體之間的關系，而是不同機制或制度設計之間的關系，兩者構成經濟社會最基本的治理結構。政府運行機制的主要優勢在于通過科層體系的制度安排，既可以集中力量辦大事，又能夠通過內化機制，降低市場交易中的不確定性和交易成本，而市場運行機制的主要優勢在于通過競爭體系的制度安排，提高競爭效率，并且降低科層體系下的組織控制成本。實際上，完善市場機制，正確處理政府和市場的關系一直是我國改革開放以來經濟發展所堅持的方針。從黨的“十四大”明確提出建立社會主義市場經濟體制，十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,到十八屆三中全會提出讓“市場在資源配置中起決定性作用”,“十九大”報告提出“完善產權制度和要素市場化配置”是經濟體制改革的重點，十九屆四中全會提出“堅持社會主義基本經濟制度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”,到2020年4月9日中共中央、國務院提出“關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見”,都體現了走中國特色的社會主義道路，必須建構政府與市場相互協調的體制機制的思想。
本文基于對我國鄉村振興戰略實施的實踐觀察，依據黨的十九屆四中全會關于“必須堅持社會主義基本經濟制度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”的制度架構，重點圍繞鄉村振興中產業興旺、生態宜居，以及農村集體經濟制度的深化改革，就發揮市場在資源配置中的決定性作用以及更好發揮政府作用問題進行討論。本文的基本論點是市場能否在資源配置中起決定性作用，取決于政府更好發揮作用。政府更好發揮作用不僅體現在對公共性事務的主導作用，而且也體現在政府為充分發揮市場制度的作用奠定基礎。當前，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，不僅需要政府轉變職能，而且需要政府主導建構與市場制度相匹配的產權制度。在鄉村振興戰略的實施中，處理好政府與市場的關系同樣十分重要，既要發揮政府在頂層設計、政策引導，示范帶動以及在公共投入和改革推動等方面的作用，又要充分發揮市場在要素配置、主體激活、產業競爭、效率增進等方面的作用。作為我國現代化發展戰略重要組成部分，鄉村振興戰略總體上由政府主導是無需置疑的，但這并不意味著鄉村振興戰略的具體實施均要由政府來包辦，而應有多方力量參與和多種機制協同，特別是讓市場在資源配置中起決定性的作用。市場不僅要在產業發展中起決定性作用，而且也可在生態轉化與環境治理，以及鄉村集體經濟改革發展中起重要作用。
二、鄉村振興中的“產業興旺”必須發揮市場作用
在鄉村振興戰略的產業發展和振興中，政府主要發揮規劃制定、政策引導和示范帶動的作用，而產業的選擇、要素的配置、主體的行為以及價格的形成等，應該由市場來發揮決定性作用。然而，從近些年鄉村振興戰略實施的實踐看，我國鄉村產業發展的方方面面，似乎都是由各級政府在主導和推動，不僅產業規劃是如此，而且產業項目的建設和投資，都是政府占主導。政府在鄉村產業發展中的介入與杠桿作用大大超過了市場機制的作用，使得鄉村產業的經營主體普遍形成依賴政府支持，而不是著眼市場競爭的行為。鄉村各種類型的農業園區、農業綜合體、家庭農場、合作社的發展都離不開政府的支持，盡管發展很快，但大多缺乏自我持續發展能力，并且還導致過度競爭和主體分化。這樣的產業項目雖然能滿足政府短期“政績”的需求，但未必能適應消費需求和市場競爭，一旦政府支持減弱，就可能成為“僵尸”項目。
(一)政府介入過度會致使市場競爭無序和資源配置效率低下
以我國蘋果產業為例。2017年，世界蘋果總產量7621萬噸，中國達4450萬噸，生產和消費規模占世界比重均在50%以上；縱向來看，中國2007年的蘋果產量是2734萬噸，到2017年，產量增長了60%多11。產量增速過快與政府的產業政策干預緊密相關。我國傳統的蘋果主產區集中在渤海灣和西北地區的黃土高原地帶，以陜西、山東、河北、甘肅、河南、山西和遼寧七省最多。近幾年，隨著貴州云南地區基礎設施改善，加大了引種蘋果招商引資力度，動輒發展幾萬畝以上的矮化蘋果，產量增長非常迅猛。與此相對應的是蘋果市場持續低迷。2018年，作為主產區的山東省某地區的普通蘋果價格曾跌到八毛錢一公斤，農民入不敷出。另一個案例是在華北某省土地肥沃的平原縣，政府通過大量補貼推廣了2萬多畝核桃，以每畝600元的價格連續補貼6年。但在2018年的盛果期，鮮核桃的價格卻跌至大約1元/斤，而政府補貼到期，不少農民無利可圖，只好砍樹。如果按市場規律來運行，很難想象會出現如此大規模的一哄而上、一哄而下的現象，然而，由于政府不是市場主體，其在農業產業上的主導行為和作用替代了市場機制，市場就難以在資源配置中起決定性作用，以致競爭的過度、無序和資源的浪費就成為常態現象。
(二)政府干預過度會導致經營制度異化和主體行為扭曲
近年來，各級政府在培育新型農業經營主體方面出臺不少支持政策，促進了家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體的發展，改善了農業經營主體的結構。但值得關注的是，在新型農業經營主體的培育中，同樣存在政府干預過度和市場作用弱化的問題，主要表現在政府政策惠及對象集中于所謂的“新型”主體，對普通農民惠及不夠，導致了一些經營制度的異化和主體行為的扭曲，偏離市場取向。
以家庭農場為例，作為農業的基本經營制度，其基本特征就是自我雇傭與管理的家庭經營。家庭經營與企業經營的本質區別就是用工制度的不同，前者是自我雇傭，后者則是雇傭他人。在實踐中，為了加快新型農業經營主體的培育，政府出臺了一系列支持家庭農場的政策措施，家庭農場在我國得到迅速發展。但由于不能清晰辨別農業不同經營制度的區別，我國不少家庭農場背離了家庭經營的制度本質，異化為依靠雇工經營、效率低下、離不開政府貼補的企業型農場。經營制度的異化必然會導致經營主體的行為扭曲。由于這樣的“家庭農場”離不開政府支持，也能夠得到政府的支持，其行為取向必然是看政府，而不是看市場。同樣的問題也出現在不少合作社、農業龍頭企業、種糧大戶、農業科技園區等主體上。農業經營主體行為的扭曲，折射的是市場對資源要素配置作用的弱化和政府對資源要素配置作用的強化，這顯然與“必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點”的經濟體制的改革取向不相吻合。
在鄉村產業發展和振興過程中，要避免因政府過度介入而導致的市場功能弱化、經營制度異化和主體行為扭曲，關鍵是要準確把握黨中央相關文件精神，堅定我國經濟體制改革的方向，以激活市場、激活主體、激活要素為主線，深化農業供給側結構性改革，探索在社會主義基本經濟制度框架下“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”的體制機制。具體而言，就是要構建政府、市場、行業協會“三位一體”的經濟治理結構。從政府角度講，建立這樣的經濟治理結構，一是轉變政府職能，將相關職能賦予市場和行業組織；二是完善產權制度，也就是通過產權制度改革，向市場主體賦權賦責，實現要素市場化。
三、生態轉化與環境治理也可發揮市場機制作用
在鄉村振興中，如何把鄉村生態資源的優勢轉化為經濟發展的優勢，是深入踐行“綠水青山就是金山銀山”發展理念的關鍵，是實現生態優先、綠色發展的核心要義。自然生態資源形態多樣，既包括可視的青山綠水、海浪沙灘、冰天雪地、戈壁沙漠，又包括可感知的空氣、氣溫等。優良的自然生態資源一方面是人類高品質生活不可或缺的資源，需求市場大，但另一方面，大多數的自然生態資源又具有消費排他難、價值度量難和空間流動難的特點，難以直接進入市場交易。因此，在鄉村振興實踐中，既要探索如何保護好自然生態資源，又要通過轉化機制的建構來實現其價值，二者同樣重要。
(一)生態資源價值轉化的市場路徑
生態資源價值轉化為經濟社會價值的市場路徑主要有兩條，一是生態產業化(也可稱作生態經濟化)路徑；二是產業生態化(也可稱作經濟生態化)路徑。所謂生態產業化(或生態經濟化),就是通過對生態資源的產權主體認定和市場價值評估，直接對生態資源進行市場交易。例如水權交易、碳匯交易、排污權交易等，都屬于生態產業化(或生態經濟化)的范疇。通過市場交易，既實現生態資源的經濟社會價值，增強利益相關者對生態資源保護和科學利用的激勵，同時又對人類起到對資源生態負向行為的約束作用。產業生態化(或經濟生態化)則是針對難以通過生態產業化(或生態經濟化)路徑有效實現生態資源價值轉化的生態資源的轉化路徑，主要通過嵌入生態或關聯性產業的發展和市場化交易來實現其經濟價值。例如通過與優良生態密切關聯的高效生態農業、休閑旅游康養等產業的發展，實現產業的生態溢價。在經濟社會進入全面小康社會和中等以上收入群體比例不斷擴大的階段，產業生態化(或經濟生態化)具有很大的市場前景和空間。當前，我國正處在這樣的發展階段，我國區域遼闊，不同區域具有各自獨特的資源生態和“綠水青山”優勢，只要堅持和深化“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，充分發揮政府調控和市場轉化的協同作用，加快資源生態產權制度和規制制度改革，就一定能在鄉村振興進程中實現生態優先并富民，綠色發展并興旺的發展目標。
(二)鄉村人居環境治理的市場路徑
“生態宜居”是鄉村振興“二十字”方針的重要內容。鄉村的“生態宜居”不僅取決于鄉村的自然生態具有宜居性，而且還取決于村莊人居環境設施的建設要與宜居生態相匹配。因此，“生態宜居”本質上是自然生態與人居環境設施的相互交融，兩者缺一不可。與“生態宜居”鄉村相匹配的人居環境設施主要涉及村莊道路、垃圾與污水處理、村莊廁所以及村容村貌的設施建設，建設目的是改善鄉村人居環境，使其成為宜居、宜業、宜游的美麗鄉村。我國政府對鄉村人居環境問題非常重視，不僅在2005年啟動的新農村建設中就提出“村容整潔”的要求，在2017年鄉村振興戰略中提出“生態宜居”的目標，而且2018年專門發布了《農村人居環境整治三年行動方案》,2021年中央“一號文件”中又提出大力實施鄉村建設行動，并且啟動實施農村人居環境整治提升五年行動計劃。但在實踐中，建設“生態宜居”的鄉村仍然存在不少難點。一是投資主體不明。盡管政府在鄉村人居環境設施建設方面進行了大量的投入，但投資建設主體仍不是很明確，難以確保投入的可持續性。二是管護主體和機制不明。社區公共性的人居環境設施在營運與管護方面缺乏明確的主體和有效的機制，進而在實踐中普遍存在村莊公共環境設施使用效率不高等問題。
解決這些問題，首先要強化地方政府、村集體對鄉村人居環境設施的資金投入與營運管護方面的作用。例如將鄉村人居環境設施建設資金納入地方財政年度預算，出資設立相關公益性崗位；又如，完善鄉村公共事務治理體系，發揮村民自治功能，建立集體統籌領導、村民分工參與的村莊環境設施管護專人負責制度等。其次，也要發揮市場機制的作用。具體說來，從投資角度講，可以考慮將再生資源利用與經營權賦予相關企業或公司，同時由企業或公司負責相關設施的建設與投入。從村莊環境管護角度講，可以賦權農戶從事與產業生態化有關的服務業，例如民宿、農家樂、鄉村康養等產業，進而通過市場機制激勵經營者對相關垃圾與污水處理、廁所整潔、道路設施以及村容村貌等人居環境進行改善與管護。
四、農村集體經濟應成為政府很強與市場很活的微觀主體
(一)中國特色社會主義基本經濟制度與集體經濟制度
黨的“十八大”以來，中國特色社會主義基本經濟制度的架構已經逐漸清晰化。概括起來，這一制度架構就是將政府和市場兩種制度的優勢在中國集成，以同時實現政府很強和市場很活，或者說要實現有為政府和有效市場的互補與協同。黨的十九屆四中全會的公報從治理體系現代化的角度，對中國特色社會主義基本經濟制度的特點從所有制結構、要素分配結構以及政府和市場的關系等方面，又作了進一步的明確闡釋，并且特別強調市場在資源配置中要起決定性作用，同時又要更好發揮政府作用。這樣的制度體系建構，不僅涉及宏觀層面的制度改革與完善，例如政府相關職能的轉變與完善，以及作為市場制度基礎的產權制度完善等，而且還涉及微觀層面的組織與相關制度的改革與完善。我國農村集體經濟制度的改革與完善就具有這樣的使命。我國農村集體經濟制度是一個集政治、經濟與社會多種功能于一體的農村社區組織制度。新中國建立以來，與我國的經濟體制變革相適應，我國農村集體經濟制度經歷了相應的演變，從與計劃經濟體制相適應的統一經營、統一分配的集體經濟制度，逐漸演變為引入市場經濟制度的統分結合、“三權分置”的集體經濟制度。但是，從與政府與市場的匹配度或兼容度的角度看，目前我國農村集體經濟的制度似乎是更與政府制度而不是與市場制度相匹配，仍然沒能成為兩者都匹配和兼容的微觀主體。
國家對農村集體經濟制度的改革取向是比較明確的。從中央的一系列相關文件精神看，基本的思路是鞏固和完善農村集體資源資產“三權分置”這一中國特色的農村基本經營制度，既要賦予與保障農民更多財產權利，又要發展壯大村集體經濟。賦予與保障農民更多財產權利不僅是要增加農民財產性收入，更重要的是要使農民真正成為市場主體，因為如果市場缺失主體，或者沒有真正的市場主體，市場就不可能在資源配置中起決定性作用，市場很活或有效市場也就是一句空話。而強調要發展壯大村集體經濟，并不單純是基于經濟上的目的，更重要的是現實中我國大多數農村集體經濟是“經社”合一的組織，不僅有發展社區經濟的職能，更有鄉村社區社會管理的職能。換句話，村集體經濟組織具有承擔鄉村基層治理、保持農村社會穩定等社會管理的職能。發展壯大村集體經濟是中國特色政治與社會制度的內在要求，是更好發揮政府作用的需要，也是能否在農村使政府和市場兩種制度優勢得以集成的需要。
(二)我國農村集體經濟制度發展難點與深化改革思路
實踐中，盡管村集體已經賦予農民(集體成員)長久不變的土地承包經營權、宅基地的資格權及其房屋的使用權與繼承權、集體經濟收益與資源資產的股權等權益，但仍然存在農民土地承包權難以有償交易，農民房屋不能買賣和農民股權難以對外交易等約束，這些約束一方面使得農村大量的資源資產不能進入市場和被激活，另一方面，也使農民難以真正成為能與其他經營主體平等競爭和權益充分的市場主體。與此同時，村集體經濟盡管明確擁有集體土地、宅基地和其它集體資源的所有權，但是，實踐中這些集體所有權卻基本上是虛置的，絕大多數的村集體不僅沒有因為擁有所有權而獲得相應的收益，而且農村集體經濟發展普遍缺乏內生動力與活力，大多需要依靠政府的項目支持或轉移支付才能得以運行，發展壯大農村集體經濟處在艱難境地。
如何使中國的農村集體經濟與組織能成為適應中國特色社會主義“強政府與活市場”制度的微觀主體?其思路既不是在賦予農民更多財產權利的過程中放棄農村集體的所有權，也不是在發展壯大集體經濟的過程中收回賦予農民的財產權利。破解這一難題的思路關鍵，還是要探索適應中國特色社會主義制度特點的我國農村集體公有制的有效實現形式。可供選擇的思路與路徑，是在建立城鄉一體的農民公共保障制度和農村集體“經社”適度分離與開放的基礎上，賦予農村集體資源資產更完整的市場交易權，并且通過農民財產權益從身份權向契約權的轉變，實現農民土地承包權、宅基地與農民住房、農民與集體股份等集體資源資產的市場化，做大農村集體經濟這塊“蛋糕”。同時，建構“農民集體共同所有”下的農村集體混合所有制度，合理切割集體與農民的利益，形成農村要素充分流動，農民與集體共贏和共同發展的體制機制。
五、結語
在鄉村振興中發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好發揮政府作用，關鍵是定位好政府的作用邊界。公共領域是政府最主要的作用領域，在非公共領域中，政府主要應發揮頂層設計的作用，例如規劃制定，政策指導，以及市場規制、示范引領等。至于產業發展及其資源配置則應讓市場發揮主導作用。在中國現行制度架構下，發揮市場在資源配置中的主導或決定性作用，還需要政府推進兩項關鍵性制度改革。一是推進政府相關職能轉換的改革。例如逐步退出非公共領域或競爭性領域的投資、招商和服務購買，尤其要避免產業振興中因地方政府過度介入而導致的市場失靈、市場主體行為扭曲和以區域行政單位為主體的地區間惡性競爭。此外，在政府職能轉換的同時，還必須將相關職能賦權行業組織，使跨區域的行業組織能有職有權地發揮與市場機制相匹配、既防止政府干預過度，又避免市場競爭失序，進而產業有序協調發展的調控職能。二是深化以完善產權制度和要素市場化配置為重點的經濟體制改革。發揮市場在資源配置中的決定性作用，不僅涉及政府相關職能的轉換，而且還需要建構市場賴以發揮作用的體制機制，也就是要推進產權制度和要素市場化配置制度的改革。要素市場化配置是市場在資源配置中起決定性作用的主要標志，但要實現要素市場化配置，必然會涉及要素的產權制度安排問題。因此，完善產權制度的目的是要實現要素市場化配置，能夠市場化的要素產權制度，是市場能否在資源配置中起決定性作用的制度基礎或前提條件。在鄉村振興中，鄉村要素的市場化配置是明顯滯后和不充分的，要解決這一問題，關鍵在于深化農村集體經濟與產權制度的改革。這項改革的關鍵難點在于，通過改革的深化，既實現作為市場主體的農民擁有更完整和充分的財產權利，又實現作為農村社區主體、社會與經濟功能融為一體的村集體經濟的不斷發展壯大，使這一組織成為適應中國特色社會主義“強政府與活市場”制度的微觀主體。而城鄉一體社保制度的建立和農民權益從身份權向契約權的轉變，以及在此基礎上的集體與農民共同擁有的混合產權制度建構，也許是一條可供選擇的思路。
（黃祖輝系《中國鄉村發現》學術委員、中央農辦、農業農村部鄉村振興專家咨詢委員會委員、浙江大學中國農村發展研究院首席專家；李懿蕓系河北經貿大學新農村發展研究中心主任；馬彥麗系為河北經貿大學經濟研究所教授，中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》2021年第10期）
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