——百年土地制度變遷的政治經濟學解釋
摘要：研究目的：從土地權利與社會秩序的關系視角為中國共產黨成立以來的土地制度變革提供政治經濟學解釋。研究方法：基于文獻和政策梳理的制度變遷研究。研究結果：（1）中國共產黨以土地革命發動農民群體，打破以精英結盟維穩為主導邏輯的社會秩序，使中國社會進入國家與社會一體化的整體體制秩序；（2）在整體體制秩序中，國家構建自上而下滲透與統合社會的政治經濟體制，控制土地權利，為國家工業化進行資本積累；（3）當整體體制的推行對整體秩序的維系產生威脅，國家以農村土地制度改革為起點，調整體制安排，進行朝向權利開放的改革來平衡國家與社會的利益；（4）討論了中國朝向現代土地制度與現代化國家建設的可能路徑。研究結論：土地制度變遷與社會秩序轉型息息相關，土地問題始終是社會穩定與發展的重大問題。
關鍵詞：建黨百年；土地制度變遷；制度分析；社會秩序；體制秩序；地權結構
土地制度既是政治制度也是經濟制度，決定著社會轉型中的政治—經濟互動方式，從而影響一個社會的發展績效。習近平指出：“江山就是人民，人民就是江山，人心向背，關系黨的生死存亡。”一套好的土地制度具有穩定與發展的雙重功能，通過維護土地占有與分配的公平，實現社會和諧。中國共產黨將土地制度作為政治穩定與經濟發展的法寶，運用土地政策工具建立國家政權、實現結構轉變與改善人民福祉。中國共產黨百年土地制度變革不僅贏得了人民，而且促進了中國式現代化國家建設。
任何大規模的社會變遷都是社會秩序的深刻變革，土地制度安排和變遷的影響至關重要。對于經歷了工業革命的社會，產業結構與勞動力就業結構的轉變相伴相生，土地對于資本積累的重要性大大下降，更與政治權力逐步脫鉤，從而促使土地產權體系走向非人際化。近現代中國歷次社會秩序轉型，都與中國共產黨推行的土地制度變革密切相關，與經典轉型路徑不同，中國的土地制度變革始終被作為推動體制變革與結構轉型的條件，而非結果。中國共產黨把土地改革作為獲取農民群體支持的初始動力，建立起社會主義政權；完成社會革命后，新政權將注意力轉向形成和穩定政治經濟秩序，國家的穩定性及其治理能力的提高依賴于在農村推行改革（特別是土地制度變革）以完善基層政權的能力；在此基礎上建立起有效的政治體制后，國家通過土地權利的開放實行社會經濟改革，以尋求長期經濟增長與推進農業國的現代化。
本文從土地權利與社會秩序關系的視角，在更廣闊的圖景中分析中國“政治—經濟—社會”的互動，與土地制度選擇和變遷方式在這種互動中的作用，試圖為中國共產黨“打江山、守江山、建江山”的歷程與邏輯提供政治經濟學的解釋。本文提出，中國共產黨以土地革命發動農民群體，打破以精英結盟為主導邏輯的秩序，使中國社會進入國家與社會一體化的整體體制秩序。國家形成自上而下滲透與統合社會的整體體制，來實現經濟趕超和政治競賽。當整體體制的效率下降對秩序維系產生不利影響，國家以農村土地制度改革為起點，調整體制安排，進行持續不斷的權利開放來平衡國家與社會的利益。中國在完成第一個百年全面建成小康社會目標后，提出了在第二個百年建成社會主義現代化強國的宏偉目標，建立現代土地制度是這一新征程中的重大舉措。
1社會秩序轉型與土地制度變遷
1.1精英秩序轉型與土地制度變遷
土地產權關系決定著一個社會從傳統農業社會向現代工業社會轉型所面臨的局限與所選擇的路徑，其變遷涉及不同社會群體之間的互動。在馬克思主義視角下，現代國家代表了特定階級的利益，國家與其能力都是產權體系及其引致的階級矛盾的外在反映。為滿足資本原始積累的需要，資產階級將對封建土地所有制與小土地占有者發起進攻。一方面，變有產者為無產者，剝離農業勞動者與土地所有權的聯系，為工業化提供大量勞動力；另一方面，變小土地所有制為大土地所有制，推動農業生產方式向資本主義大規模生產轉型。從現代化過程中的精英內部關系視角，諾斯等提出，社會維持穩定的必要條件是精英在彼此之間分配獲取資源收益的特權。傳統農業社會的土地及其產生租金的所有權與控制權在精英間人際關系化的分配是締結聯盟、抑制沖突的主要方式之一，維持著國家頂層的穩定及中央與地方之間的平衡。
以上兩種視角分別提出了精英秩序社會與土地產權制度的走向。馬克思認為，不論是資本主義大生產，還是農民的小土地所有制，都不符合生產力發展的要求。他在《論土地的國有化》中提出，“社會的經濟發展，人口的增長和集中，迫使資本主義農場主在農業中采用集體的和有組織的勞動以及利用機器和其他發明的種種情況，將使土地國有化越來越成為一種社會必然”。隨著勞動與土地等其他生產資料進一步社會化，廣大受壓迫的無產者將會對資本家進行有組織的暴力反抗，建立無產階級政權。但是，這一路徑并沒有得到現實印證。諾斯等則基于西方轉型事實提出，現代化必然是精英內部自主的選擇。一旦土地作為聯盟內部權力平衡的中心地位不斷下降，特別是對于國家稅收的重要性不斷下降，開放權利符合精英的利益，將促使精英們在其內部持續開放權利，建立界定清晰且易于轉讓的土地產權。這有利于發生真正意義的權利開放，實現長期穩定的經濟績效。
1.2非精英秩序轉型與土地制度變遷
在落后國家的現代化進程中，還存在另一種從精英秩序到非精英秩序的轉型路徑。與經典假設不同，社會主義沒有首先出現在非常成熟的資本主義國家。部分落后國家在以農業為主導的社會中發生了社會主義革命，生產關系先于生產力發生變革。精英間的合約關系與其所代表的精英秩序受到隨機的、未預期的內外部變化的影響，存在不穩定乃至被瓦解的可能。精英秩序被動搖、被打破及其后的社會進程，開始更多涉及精英與非精英之間、國家與社會之間的互動。分配的不平等，特別是土地所有權的不平等，更直接地與革命聯系在一起。來自內部的力量，往往是農民群體的反抗，成為現代化的開端，引發舊秩序的覆滅。這些落后農業國完成對暴力的有效控制后，社會秩序的演變路徑與精英秩序社會相異，社會轉型始終依賴于土地制度安排。且落后國家的現代化進程不一定伴隨著經濟對土地依賴度的下降以及國家對于土地控制的放松。
通過打破精英秩序建立起來的秩序主要是一種整體體制秩序。科爾奈認為，社會主義體制隨歷史階段呈現出三種原型：革命過渡體制（從資本主義過渡到社會主義）、經典體制（或經典社會主義）與改革體制（或改革社會主義）。歷史表明，在經歷了革命的社會中，無政府狀態、缺少法律和秩序、各行其是的地方行為嚴重阻礙著經濟增長目標的實現，存在迫切恢復秩序的要求。大多數歷經了社會革命的社會主義國家采取“黨國合一”的整體體制（或科爾奈的“經典體制”）維持秩序，國家與地方之間是嚴格的層級結構。整體體制所對應的社會秩序不再依賴精英間的聯盟，而依賴頂層與底層之間的互動反饋。以改變經濟落后狀況、實現趕超現代化為目標，整體體制在農村地區進行集體化經濟的構造。國家通過控制土地以及可能松動人地關系的其他因素，實現工業化所需的資本積累。周其仁指出，社會主義國家的集體化經濟實質是國家控制農村經濟權利的一種形式，國家將農業剩余最大限度地集中在手中。與精英秩序中的合約關系不同，國家對農村土地的控制是一種強制干預。這種控制之所以能夠在廣大的農村地區成功，是因為土地產權的合法性本就由新生國家領導的社會政治運動賦予，國家同樣可以通過自上而下的政治運動改造所有權。在全面控制的體制架構下，集體化體制作為整體體制的一個縮影，集合了政治架構、意識形態、經濟監督管理、體制內部的信息流動、典型的社會關系以及由政治—社會—經濟環境塑造的典型行為特征等要素。只要社會秩序沒有出現危機，整體體制很難發生自我變革。
但是，整體體制的低績效誘發改變其體制和秩序的力量。改革體制秩序可能起源于整體體制內不斷積累的緊張和矛盾。正是由于土地所具有的政治經濟雙重意義，圍繞土地問題累積的矛盾不僅出現在狹義上的經濟領域，也出現在國家與公眾的關系中，促使公眾與國家在體制內頻繁進行討價還價。當公眾與國家的博弈使得國家對土地制度成本與收益結構的衡量發生變化，原本環環相扣的體制中出現向下賦權的制度元素，整體體制就面臨突破，改革就可能連續不斷地發生。改革秩序的突出特征是制度變革并非一蹴而就，而是在不動搖社會秩序的前提下，由國家運用集中權威對底層的創新予以保護。并且，當漸進改革面對意識形態、已有權力體系阻礙時，國家逐步將改革從微觀經營機制方面深化到資源配置制度和宏觀政策環境方面，為繼續解決微觀經營機制問題創造條件。不過，改革過程在政治權力結構上的變化很小，很難岀現全面徹底的權利開放，而可能出現土地制度安排的雙軌體制。若社會仍未完成經濟結構轉型，土地將始終在國民經濟中扮演重要角色。在制度變革推動結構變革的問題上，土地并不能被其他經濟要素所替代。中國土地制度百年變遷與社會秩序轉型的互動將印證這一邏輯。
2土地革命與摧毀舊精英秩序
近代中國處于不穩定的社會秩序之中。晚清時期，國家對地方控制的無力成為封建帝制崩潰的關鍵。辛亥革命后，國民政府試圖建立全國范圍內的大一統政權，但從未成功建立起精英之間抑制暴力的長期合約。中央與地方軍閥政權維持著不穩定的平衡，糾纏在同各省軍閥勢力的政治或軍事的斗爭中。另一方面，政府的整體性在中央與地方精英之間出現斷裂。國民黨主要在城市培植執政基礎，國家治理在鄉村的延伸受制于傳統鄉村權力結構的影響。當國民黨試圖改善基層農民群體的生存處境，立刻遭到基層精英出自自身利益的抵制。這一情形下，國家權力的強行擴張破壞了傳統文化網絡，導致基層精英流失與基層組織惡化。結果，政治秩序分崩離析，政治力量對經濟特權的控制對經濟發展造成不利影響，社會秩序的不穩定性加劇。不穩定的精英秩序給予農民群體以暴力打破原有秩序、爭取政治經濟權利的空間。
2.1不穩定的土地關系與社會秩序
近代中國土地革命的迫切性是出于中國共產黨對鄉村社會動員和治理的需要。國民政府與鄉村精英之間的聯盟松散，政府的權力、財富與文化集中在城市地區，中國共產黨在邊遠貧窮地區角逐權力的難度遠遠低于在國民政府牢牢占據的城市地區。為獲取農民群體的革命力量，進行革命所需的資源控制，中國共產黨必須顛覆鄉村原有的階層結構，改變鄉村社會的自治狀態。
20世紀初期，中國的經濟重心仍在鄉村。1933年，中國的農業凈產值占國內凈總產值的65%，農業勞動者占全國勞動力的79%。民國政府執政期間，中國的土地所有制形態主要是私有制，其特征是土地分配不均。據國民黨中央執行委員會農民部土地委員會調查，在3.36億農民中，無地雇農達3000萬人，無地而租入田地的佃農達1.36億人；在有地的農民中，富農、中小地主及大地主占比為32%，其土地占全部土地的81%。鄉村形成精英主宰的階層結構，無地或少地農民在與社會其他群體的政治經濟關系中處于弱勢地位：（1）租佃關系。在20世紀30年代，土地出租者大多是在外地主。在外地主視土地為安全資產，作為食利階層獲得土地耕種者的收入和土地的非生產性支出，而不創造農業剩余。南京國民黨政府執政十年間，地租事實上一直未變，佃戶繳納主要收獲量50%~70%的地租。連年戰亂導致的經濟蕭條已使地租成為貧農的沉重負擔。此外，收租代理人（例如長江一帶的租行）從中常常能撈到很多好處，使農村矛盾更為激化。（2）金融關系。高額地租與日常生活支出使農民流動資金不足，須向地主或工商業主借貸，卻往往無力償還，使得自有土地或地上物被低價收購。永佃制情形下，農民以田底所有權償債，不影響田面耕作權，但在外地主的惟一興趣就是租金本身，農民仍受到不利的租佃條件束縛。（3）貿易關系。20世紀30年代，由于世界性蕭條引起的出口市場收縮與物價變動，中國農民的收入銳減，農業貿易條件明顯惡化。鄉村手工業發展受到外部技術變革沖擊，鄉村非農業就業機會減少，對小農家庭收入產生負面影響。（4）稅賦關系。國民黨執政的最后十年間，重慶政府通過戰時田賦征實和糧食征購，加重了小農和佃農的賦稅負擔。戰爭對鄉村的破壞，加之種種軍費負擔，使農民生活愈加困苦。
國民黨精英無力改變這一局面。南京政府十年間出臺數目可觀的地政法規及各省地政單行章，試圖貫徹孫中山的“平均地權”“耕者有其田”思想，終究歸于失敗。失敗的深層原因可以追溯到精英秩序的自我維護性。國民黨高層的利益不在鄉村，基層政權所依賴的是鄉村地主豪紳，土地改革必然遭到鄉村精英的強烈抵制，土地政策的執行到基層一般已大打折扣。國民政府還不斷在鄉村擴大基層組織，組織運行存在“委托—代理”問題，與農民的矛盾不斷激化。
2.2打破舊精英秩序的土地革命
直到中共“三大”，農民群體還不是中國共產黨主要動員的力量，且中國共產黨在國民革命期間的行動受到與國民黨合作關系的掣肘。起初，農民運動以限租、減租、鏟除高利貸和苛捐雜稅的斗爭為主要內容，由一批比較熟悉農村情況的黨員和農民領袖領導進行。中共“二大”于1922年7月提出，“中國三萬萬的農民，乃是革命運動中的最大要素。……如果貧苦農民要除去窮困和痛苦的環境，那就非起來革命不可。而且那大量的貧苦農民能和工人握手革命，那時可以保證中國革命的成功。”到1923年6月，中共“三大”提出已有“結合小農佃戶及雇工以反抗牽制中國的帝國主義者，打倒軍閥及貪官污吏，反抗地痞劣紳，以保護農民之利益而促進國民革命運動之必要”，必須解決革命同盟軍的問題。這一背景下，農民運動迅猛發展。到1926年5月，農民協會分布多達10省區，共有會員98萬多人；到1927年3月，多達17省成立了農民協會。1924—1926年，中國共產黨在鄉村建立起反傳統精英的革命性基層組織，中共黨員主辦的廣州農民運動講習所培養了大批回到各省區從事農民運動的學員。1927年5月，中共“五大”進一步提出，“必須要在平均享用地權的原則之下，徹底將土地再行分配，方能使土地問題解決，欲實現此步驟必須土地國有，共產黨將領導農民從事于平均地權的斗爭，向著土地國有、取消土地私有制的方向。土地國有確系共產黨對于農民問題的黨綱上的基本原則。”并提出取消地主紳士所有的一切政權及權利，建立農民的鄉村自治政府，以留存革命果實。但是，中共“五大”期間中共中央領導人也曾指出不要破壞同國民黨的關系。農民運動起初得到國民黨“平均地權”思想的支持，隨著國民黨右派掌握政權，農民運動遭到國民黨的遏制。其后國民大革命的失敗與國共合作的破裂更加表明，中國共產黨通過西方意義的與傳統精英結盟重建社會秩序的設想根本不可能實現。
中國共產黨意識到，若不徹底解決土地問題，動員廣大農民，革命不可能成功，并由此確定了土地革命和武裝反抗國民黨反動派的總方針，將斗爭中心轉到農村，建立鄉村基層政權，圍繞鄉村根據地進行武裝斗爭。1928年7月，中共“六大”《關于農民問題決議案》指出，必須推翻地主資產階級的政權，解除反革命勢力的武裝去武裝農民，建立農村中的農民政權。同時必須無代價沒收豪紳地主階級的土地財產，分配給無地及少地的農民使用。1928年底，《井岡山土地法》在總結土地革命經驗的基礎上首次用法律形式肯定農民的土地權利。1929年6月起，共產國際指示中國共產黨對富農采取更為激烈的政策，1931年11月通過的《中華蘇維埃共和國土地法》隨即提出沒收與分配富農的土地。
但是，土地權利再分配政策也受革命目標轉變與秩序維持需要的影響，中國共產黨對土地再分配的激烈程度不斷進行調整。當戰時目標有所轉變（例如應建立抗日統一戰線的需要），土地改革對武裝斗爭效果與根據地秩序維持起到反作用，使土地制度實施成本變高而土地改革收益下降時，中國共產黨就采取較為溫和的土地政策。過于激烈的土地斗爭在根據地引起強烈反對，于是蘇維埃中央政府調整了土地政策的尺度，參考毛澤東的意見，提出劃分農村各個階級的標準，以及地主、富農、中農、貧農、工人各階級間的質的區別，后者從量的方面，規定了地主與富農、富農與中農之間的具體標準。隨著民族危機進一步加深，土地革命力度更出現明顯下降。1935年12月6日，中共中央《關于改變對富農策略的決定》提出，“把富農推到反革命的懷抱中去，是在加強反革命同我們斗爭的力量，……這種策略現在已經不適當了。”《決定》根據各地區勢力對比提出具體斗爭原則：在國民黨統治區域，不排斥富農參加革命斗爭，但是爭取黨的領導地位；在蘇區則集中力量消滅地主階級和富農的“封建式剝削的部分”。中國共產黨還于1936年發布了《中共中央關于土地政策的指示》，指出中國土地革命的目標不是徹底廢除土地個人所有制，而是廢除地主所有制，并詳細規定如何對不同身份人群采取針對性的政策。
待抗日戰爭全面爆發后，中共中央提出取消一切“暴動政策”及“赤化運動”，停止以暴力沒收地主土地的政策，以建立統一戰線與恢復生產。但是，中國共產黨并沒有放棄以土地問題為中心的革命方針。1939年11月1日，中共中央《關于深入群眾工作的決定》提出，在抗日根據地內必須實行激進的有利于廣大抗日民眾的經濟改革與政治改革，在經濟改革方面必須實行減租減息與廢止苛捐雜稅。1942年1月28日，中央政治局通過《中共中央關于抗日根據地土地政策的決定》，調節農民與地主雙方利益，鼓勵富農生產與聯合富農。一方面規定地主應該普遍減租減息，另一方面又規定農民有交租交息的義務；一方面規定地主的土地所有權與財產所有權屬于地主，地主依法有對自己土地出賣、出典、抵押及作其他處置之權，另一方面又規定地主處置土地時必須顧及農民的生活。在進行土地革命的同時，中國共產黨仍爭取地主與富農作為抗戰力量。1945年，各根據地民兵發展到220多萬人，自衛軍近千萬人，并培養和造就了一批扎根于農民群眾的基層干部，為根本改造原有政權創造了條件。
對外戰爭勝利后，中國共產黨最迫切的任務又回到土地問題上來，其革命目標仍舊是建立政權。“五四指示”展現出中國共產黨對土地改革愈發強勁的信心與愈加周詳的考慮。杜潤生將其概括為“一條批準，九條照顧”：“一條批準”，是允許群眾無償沒收地主土地；“九條照顧”，是嚴格保護中農，照顧工商業者、富農、小土地出租者、民主人士，給地主留下土地，給生活出路，不準掃地出門等。1947年10月，中共公布《中國土地法大綱》，實行耕者有其田，廢除一切地主的土地所有權，廢除一切祠堂、廟宇、寺院、學校、機關及團體的土地所有權，廢除一切鄉村中在土地改革以前的債務；土地改革的合法執行機關是鄉村農民大會及委員會、貧農團大會及委員會、農民代表大會及委員會；鄉村中一切地主土地和公地由鄉村農會接收，統一平均分配，抽多補少，抽肥補瘦，歸個人所有；土地制度改革以前的土地契約及債約一律撤銷；分配給群眾的土地，由政府發給土地所有證，并承認其自由經營，買賣及在特定條件下出租的權利。至1947年春，全解放區約有三分之二的土地完成土地改革，廣大貧苦無依的農民獲得了經濟政治權利，支持解放戰爭。中農大量增加，貧農減少，赤貧幾近消滅。僅1946年的8—10月，全解放區就有30萬名翻身農民參加了人民解放軍。
如亨廷頓所言，土地權利的再配置涉及根本性的權力和地位的再分配，以及原先存在于地主和農民之間的基本社會關系的重新安排。要突破原有精英秩序社會的聯盟，中國共產黨必須通過對農民進行土地所有權的分配，以打破鄉村經濟與政治的同構關系。在重建地方社會秩序的基礎上，中國共產黨以高度的紀律和縱向整合組織起新政權，使社會進入國家能夠充分調動全社會資源的整體體制秩序。
3整體體制秩序與農村集體土地所有制
摧毀傳統精英秩序與建立新政權后，為了謀求落后國家的現代化，中國共產黨通過建立自上而下滲透與統合社會的整體體制來實現經濟趕超和政治競賽。整體政治體制將全速推進現代化進程變為中國最大的政治和全民族最高的共識。以國家涵蓋的所有主體為對象，政治機構的權力深入社會每一個階層和每一個領域的指導思想，國家與社會一體化。為了在資本稀缺的經濟中推行重工業優先發展戰略，整體經濟體制的主要內容是高度集中的資源計劃配置制度和控制企業自主權的微觀經營機制。
3.1改變個人土地所有制與打造整體體制秩序基礎
整體體制秩序來自于中國共產黨在過渡時期內進行的有意識的秩序建構過程。落后的農業國時刻進行著秩序與發展的權衡，既需要建立和維護一個兼具效率與合法性的政府，提升國家治理能力，又需要盡快推動工業化發展，避免落后挨打。國家治理能力的創造得益于對土地所有權與其所決定的基層秩序的改變。為了恢復戰后經濟與鞏固新生政權，國家在過渡時期內進行土地改革，對鄉村廣大農民群體賦予土地所有權，兌現對農民的承諾。土地改革并非重建私有制，而是利用新生政權的力量將以地主為核心的土地財產關系變為以農民為核心的土地財產關系。中國共產黨建立的新政權賦予農民土地所有權以合法性，國家不作為一個外在的對所有權及其交易予以保護和仲裁的角色，它早已侵入并控制著農村所有權。通過土地改革，國家在基層完成社會結構的重組，形成能夠控制經濟變革的基層政治組織。經共產黨組織動員獲得革命勝利的國家，其社會中具有強烈的革命精神和動員傾向。社會對新政權具有廣泛的認同，對于秩序維持起到正向作用。
在各解放區滿足農民的土地情結，實行農民的土地所有制，對于鞏固剛建立的社會秩序是必不可少的。杜潤生曾指出：“如果農村還被封建勢力所把持，而我們工作的精力都放在城市工商業方面，城市和鄉村各為兩種不同的勢力所支配，這就會引起諸多矛盾。……應該首先把農村陣地鞏固起來，這對于解決工業問題、商業問題，對于在政治上建立工農聯盟，一切方面都可以占據主動地位。”另一方面，當時中國共產黨對經濟形勢的判斷是，農民個體經濟在長期內將大量存在。但是農民的個體經濟不利于發展現代化與集體化，必須予以改造，建立“以私有制為基礎的在無產階級領導的國家政權管理之下的勞動人民群眾的集體經濟組織”。1953年，提出“在一個相當長的時期內”，基本上實現國家工業化和對農業、手工業、資本主義工商業的社會主義改造的過渡時期總路線。對這一時期的中國共產黨來說，過渡性的土地政策除了有助于打破地主對土地的壟斷，還有助于逐步恢復經濟，土地改革與互助合作已經產生了目標的交集。
中國的土地改革不是重建私有制，而是一方面把封建半封建的土地所有制變為農民所有制，另一方面明確要為國家工業化服務，為后來進行合作化、集體化提供制度基礎。1949年9月，《中國人民政治協商會議共同綱領》提出：“凡已實行土地改革的地區，必須保護農民已得土地的所有權。”1950年6月28日，《中華人民共和國土地改革法》提出“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路”。《中國人民政治協商會議共同綱領》與《中華人民共和國土地改革法》均提出保證農民的土地所有權，允許土地買賣，允許雇工，借貸自由，貿易自由等。藉由全國性的土地改革，共產黨完成基層重組，實現上層和下層、中央和地方的整合，中央政府從中獲得巨大的組織動員能力和政令統一通行的優勢。1952年，國民經濟的三年恢復到期，農村土地改革基本結束。土地改革使共產黨得到農民的擁護，也調動了農民的積極性。與1949年相比，農村收入增加了48%，糧食生產增加了36%。
實行農民土地所有制的改革后，國家又致力于引導農民在一定范圍和規模內進行自發、自愿的聯合，形成以農戶為基本單位的互助組。中央領導人提出了“計劃在10~20年之內完成合作化的任務，改造小農經濟”的設想。實現合作化的路徑是通過從互助組到合作社的發展，逐步提高農業勞動生產率和勞動利用率，從而提高勞動報酬，并減低以至于取消生產資料的報酬。“在全國范圍內應普遍大量發展簡單的季節性的勞動互助組，在互助有基礎的地區應推廣常年定型的農副業結合的互助組，在群眾互助經驗豐富而又有較強骨干的地區，應當有領導、有重點地發展土地入股的農業生產合作社”。《中國共產黨中央委員會關于農業生產互助合作的決議》明確指出，農業生產合作社建立在其私有財產的基礎上，農民有土地私有權和其他生產資料的私有權，農民得按入股的土地分配一定的收獲量，并得按入股的工具及牲畜取得合理的代價。檢驗任何互助組與生產合作社工作好壞的標準是“比單干要多產糧食或多產其他作物，增加一般成員的收入”。當各地合作化出現急躁傾向，中央不斷予以糾正。截至1952年上半年，全國共有互助組600余萬個，農業生產合作社3000余個，全國組織起來的農戶3500余萬戶，約占全國總農戶40%左右，比1951年增加40%。
3.2為了社會主義工業化的整體體制與農村集體土地制度
過渡體制在恢復經濟方面產生了良好的績效，為構建整體秩序與提升國家能力提供了基礎，為推行整體秩序、實現國家工業化提供了信心。1956年，全國遭受了相當嚴重的自然災害，但全國的糧食總產量仍比年成好的1955年增加了150億斤。經濟逐步恢復，社會秩序逐步穩定，國際形勢卻日益嚴峻。毛澤東指出，必須打破常規，盡量采用先進技術，在一個不太長的時期內“把我國建設成為一個社會主義的現代化強國”。建國初期，中國工業的基礎十分薄弱。“社會主義的現代化強國”意味著體制上要實現社會主義基礎上的現代化，實現的方式便是進行合作化與國家工業化，然后通過國家工業化和重工業優先發展戰略，實現從農業國到工業國的轉變。簡而言之，過渡體制已不足以保證國家目標的實現了。特別是農民土地所有制的存在無法滿足落后國家的趕超要求，原因是傳統經濟部門發展水平較低，發展重工業所要求的高積累率難以通過直接的剩余轉移實現。為了確保在低價統派購的條件下農民仍然能把資源投入到國家工業化所需要的農產品生產中，就要求國家能夠以行政力量直接控制農業的生產。資本積累也要求國家以最低的成本獲取工業化所需土地。因此，國家將土地集體所有制作為社會主義工業化的實現方式。
圍繞農村經濟的整體體制安排主要有三項：糧食統購統銷、農業集體化與土地轉用制度。糧食統購統銷是一種對土地產出進行控制以促進國家資本積累的手段。政府對糧食市場實行壟斷，在農村實行定產、定購，對城市居民和農村缺糧戶實行糧食計劃供給，嚴格管制私商。糧食統購統銷向不得進城的農民增加了一項為城市提供低價食物的義務。通過統購統銷，政府可以以低于市場價的計劃價格獲得農產品，再以較高價格銷售工業產品，形成工農業產品“剪刀差”，為重工業發展積累資金。1955年8月《農村糧食統購統銷暫行辦法》實現了農村糧食統購統銷的制度化。20世紀50年代至70年代，國家通過工農業產品“剪刀差”獲取的資金達2800億~9494.94億元。
控制農產品流通的制度安排對國家控制土地權利提出了要求。在中央領導人眼中，小農經濟與國家計劃是有矛盾的，只要體制中仍有自由市場因素，就不可能穩定糧食的統一購銷，個體供應與整體需求的矛盾需要通過徹底改變所有制來解決。中共提出的對農業進行社會化改造的道路，就是經過簡單的臨時互助組和常年互助組，到實行土地入股、統一經營而有較多公共財產的農業生產合作社，再到實行完全社會主義的集體農民公有制的更高級的農業生產合作社。可以看出，后來的集體所有權并不是從來就存在的權利，它是按照當時共產黨理解的社會主義的法思想“建立”起來的。初級農業生產合作社（亦稱土地合作社）實行主要生產資料的私有制，社員將土地作價入股統一經營，耕畜與大中農機具等生產資料歸初級社統一使用。初級社的總收入，扣除當年稅費與公共資金留存以后，作為社員的勞動報酬和土地等生產資料的報酬在社員間分配。社員家庭副業的生產工具、零星樹木、家畜、家禽以及生活資料等仍歸社員所有，除參加社內勞動外，社員還可以耕種自留地和經營其他家庭副業。從高級農業生產合作社開始，社員的個人消費品實現按勞分配。社員私有的土地無代價地轉為集體所有，除社員家庭副業的生產工具、零星樹木、家畜、家禽以及生活資料等以外，社員私有的耕畜、大中型農機具按價格由社收買，或為集體財產。到1956年底，農業生產合作社發展到75萬個（其中初級社和高級社分別為21萬個和54萬個），參加高級社的農戶占全國總農戶的88％。從1953—1956年底，中國農村在生產資料所有制方面的社會主義改造基本完成，原來15年的計劃3年就完成了。
社會主義改造完成后，人民公社的建立將合作化運動推向頂點。土改時期形成的農民土地所有制被土地公有制取代，土地所有權由農民私有轉變為人民公社所有，土地使用權、經營權都被收到人民公社手里，農民轉為公社“社員”。1962年之前人民公社體制的主要特征是“一大二公”和“一平二調”：“一大二公”即人民公社規模大，基本上一鄉一社，每個公社有成千上萬農戶；土地、牲畜等生產資料高度公有化，甚至生活資料都公有。“一大二公”導致“一平二調”，合作社合并為人民公社后財產上調，統一核算，統一分配，實行平均主義。但是，從初級社到高級社，再到人民公社，不同村莊的社員之間缺乏親密的紐帶關系，很難在新的集體組織中培養認同感。過大的生產組織也面臨著勞動監督難題。在非正式規則約束失效和正式規則難以實施的情況下，人民公社的低效對農業生產與人民生活均產生負面影響。面對農村的非正常狀態，中央不得不制定《農村人民公社工作條例（修正草案）》（簡稱“農業六十條”），明確生產隊是農村土地等生產資料的所有權單位和基本核算單位，以此穩定農村生產關系。自那以后，集體化體制雖歷經多次調整，但基本維持“三級所有，隊為基礎”的制度架構。首先，所有制結構由人民公社所有變為主要以生產隊所有為主；其次，集體所有權權能改變，政社合一體制的干預減低，生產隊行使土地權利的自主性加大；再次，產權權能變大，生產隊在完成國家任務和上級義務后獲得一定程度的剩余權，對土地使用與收益分配的處置權有所加大；最后，集體經營權下放到以生產隊為核心的統一經營，生產隊安排種植、勞動分工、收益分配的權力增大。不過，生產隊的產權并不是獨立、排他的，其生產安排與成果還要受“三級所有”支配。與財務獨立的初級社相比，分配上的平均主義也導致成員之間努力與回報的對應弱化，農民勞動投入與來自集體的收入間的關聯度下降。
工業化目標要求國家進一步對農村土地用途轉變實現全面控制。1953年的《國家建設征用土地辦法》提出，既應根據國家建設的確實需要，保證國家建設所必須的土地，又應照顧當地人民的切身利益，必須對土地被征用者的生產和生活有妥善的安置。1954年憲法強調了“國家依法保護農民土地所有權和其他生產資料所有權”，并第一次在法律上明確國家可以“為了公共利益的需要，對城鄉土地實行征購、征用和收歸國有”。但在社會主義改造完成后，由于禁止農村集體土地買賣、出租（宅基地使用權除外）和城市私有房地產交易（代表政府的房地產管理部門和土地房地產私有者除外），征收征用土地就成為國家建設獲得土地的惟一途徑。多征少用、早征遲用甚至征而不用等嚴重浪費土地的現象出現，促使中國于1957年修訂《國家建設征用土地辦法》（以下簡稱《辦法》）。對于實施土地征收的最重要要件，《辦法》的表述由“公共利益”改為“適應國家建設的需要”。對于征地的范圍和用途，列舉了“興建廠礦、鐵路、交通、水利、國防等工程，進行文化教育衛生建設、市政建設和其他建設”。此外，《辦法》通過部分地犧牲農民權益來減輕國家的經濟負擔，不僅將征地補償的對象由個體農民變為農業生產合作社，降低征地補償標準，還采取就地安置從事農業生產的方法，限制非農業人口數量。
國家借助對土地所有權的控制完成對農村的全面控制，不斷建構與鞏固整體體制秩序，以實現工業資金積累與推動國家現代化的目標。在向新秩序過渡的過程中，土地改革通過賦予農民合法的土地所有權提供了國家深入所有權的條件。其后圍繞農村經濟的整體體制安排雖然相較于革命時期的土地政策擁有更強的經濟含義，但僅僅是在國家通過攫取農業剩余以完成工業化資本積累的意義上，土地產權的激勵和分配功能失效。集體所有制不具備共同體成員對外部強加力量的排他性，成員內部沒有自愿的合約。集體領導者是國家意志在鄉村的代理人而非自主決策者，行政等級制替代了土地剩余權。鄉村社區成為國家政權的一個基礎單位，進入國家權威管制體系的現代再造過程。
4權利開放秩序改革與土地雙軌制
整體體制存在秩序困境與指令性經濟下普遍的低水平回報，出現對原有體制的偏離，成為權利開放改革的歷史起點。簡單的體制內分權無法使整體體制績效改善，必須通過放權進行體制的自我革命。但是，對于處在轉型期的國家來說，長期經濟績效的取得不在于設計或移植權利開放的制度結構與安排，而在于如何保證制度變遷進程的秩序穩定。因而放權是在既有制度約束內進行的增量性但又具備持續性的變革，國家仍然是工業化與城市化的主導角色。在政府主導發展權的經濟領域，權利開放相較于其他領域較為有限。由于整體體制沒有使中國完成經濟結構轉型，國家經濟牢牢附著于土地之上，土地制度變革不僅關系到如何通過放權釋放經濟活力，還關系到如何以制度變革推動經濟結構變革。
4.1農地制度改革與鄉村工業化
集體所有制的實際結果與所確定的目標相比，差距不但沒有縮小，反而越來越大。在公社體制下，只要是自上而下的制度推動，就會出現強迫和農民的非自愿。農民沒有退出權，只能以降低努力和不合作應對。面對微觀個體生產積極性低下的局面，國家放開農地權利以保證國家糧食安全、維持農村社會穩定的制度收益變得越來越高，而揚棄公社體制的機會成本越來越低。由國家控制所有權的制度約束所決定，秩序的松動必須以政治制度轉型確立改革型國家權威為第一步。但是，政治改革與規則變遷是出現改革體制的必要條件，而非充分條件。變革進一步的推動力來自體制頂層與底層（即國家與社會）互動中的逐漸修正。早期啟動的農村體制改革并沒有直接提出市場化導向的目標，更多是通過放權讓利和指令的逐步退出來改善激勵機制，提高農業經營主體的自主性和積極性。集體土地權利實現部分開放后，由于改革前底層的利益受損者獲取了更大的租金和改革紅利，社會大眾擁有了推動改革進程的激勵，權利的進一步開放才成為可能。
20世紀80年代的家庭聯產承包責任制變革核心是重構國家、集體與農民的關系。原有體制內受到制度綁縛的農民要求自主經營權利，推動國家將以往的行政性管理權限調整改為農民的生產經營自主權。制度變革的前提是堅持集體所有制作為一項政治制度與法律安排，法律上明確農村土地為農民集體所有，但是集體所有制可以有不同權利安排形式。聯產承包制最重要的制度內涵便是土地所有權與使用權分離，形成有利于農民發展生產的土地合約，通過產權的保護與實施解決農業生產的激勵低下和制度預期不穩定問題。在所有權安排上，土地從國家控制的集體組織所有變為成員共有，集體邊界明晰（小組、村、鎮的歸屬），集體成員平等共享集體土地權利。國家委托集體組織把集體土地分包到農戶，分離出的承包經營權包含使用、收益、轉讓的權利，從15年不變到長久不變，農民擁有較穩定的地權預期。制度變革帶來家戶經營制度的回歸，農戶替代生產隊成為農業生產和經濟活動的決策主體。通過完善土地產權，包括明確和鞏固農戶的主體地位，穩定土地承包關系，以及明確以農戶為主體的土地流轉，農戶擁有了物權化的土地產權。最終，鄉村仍具有保障糧食產量和國家糧食安全的功能，但基層集體組織“政社合一”的形式已被破除，正式制度越發強調村級自治的作用，不再無條件接受國家命令。傳統鄉村的非正式制度對社會秩序的影響復歸，維護了社會的穩定。更重要的是，農民與土地關系開始松動，啟動國家經濟結構的轉型。改革放權使鄉村地區的大量勞動力得以自由流動，成為新的社會力量，加入改革浪潮。
原本農村集體土地的主要功能是為國家工業化提供低價糧食，當城市體制和國有工業無法接納土地上解放出來的農民，政府選擇進一步放開對鄉村土地使用權利的控制，推動勞動力向非農產業轉移。在有利于農民就業、農民增收、農村發展的前提下，國家允許農民集體在集體非農用地上直接辦企業，允許農民利用自己的土地建城市，允許集體土地直接進入市場。1987年開始實施的《土地管理法》為農村土地進入非農建設提供了三個通道：一是只要符合鄉（鎮）村建設規劃，得到縣級人民政府審批，就可以從事農村居民住宅建設、鄉（鎮）村企業建設、鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設等鄉（鎮）村建設。二是全民所有制企業、城市集體所有制企業同農業集體經濟組織共同投資舉辦聯營企業，需要使用集體所有土地時，可以按照國家建設征用土地的規定實行征用，也可以由農業集體經濟組織按照協議將土地的使用權作為聯營條件。三是城鎮非農業戶口居民經縣級人民政府批準后，可以使用集體所有的土地建住宅。放權開辟了與計劃經濟時期不同的惟有國有土地上的國家工業化和城市化之外的另外一條道路，集體土地上生長出一批真正誕生于市場的企業家，釋放了農村空間的巨大活力。改革后鄉村秩序結構發生變化，失去農地控制權的基層政府與鄉村長出來的企業家形成合約關系，聯姻主導農地非農發展權。這一時期農民收入增速高于城市居民，城鄉收入差距縮小。1978—1983年，城鄉居民收入比下降，1983年達到1.82∶1。
4.2土地推動的工業化和城市化與土地雙軌制
在城市，土地使用權的開放以國家控制土地所有權為前提，政府成為經濟發展的收租者。中國的工業化與城市化仍未進入以創新與人力資本為主的資本形成過程，此時土地不僅是簡單的生產要素或產業的空間載體，還是政治—經濟互動的制度載體。資本形成需要國家以制度降低工業化的門檻，繼續作為土地的供應者，并進一步利用土地的增值收益補充政府財政、提供城市化所需的基礎設施建設。實質上，集體所有制內的權利開放沒有促進城市土地體系的權利開放，反而加劇了國家對城市土地來源與用途的掌控。當鄉村工業發展不再處于政府控制之下，政府選擇收緊農村集體自行工業化的權利，主導鄉村土地用途的轉變，形成獨特的土地雙軌制度。一方面是防止土地非農化對耕地的侵蝕，另一方面是實現政府對城市經濟發展的主導權。結果，地方政府獨家壟斷土地進入、轉讓與回收，形成賣方壟斷下的買方競爭的價格機制，并且找到了以土地主導發展權的方式：一是以土地保增長，通過土地的寬供應與差別化指標分配實現增長目標，利用基礎設施和其他用地放量供應支撐土地融資保基建和公共投資；二是以土地推動工業化，高量配置工礦倉儲用地實現園區工業化，壓低工業地價維持制造業低成本競爭優勢，企業還可利用土地抵押融資；三是以土地推動城市化，強制低價征地擴張城市面積，以城投債為主要工具進行城市建設融資。城市發展推動土地的資產屬性顯現，土地對于國家財政利益的重要性不降反升，國家更有激勵重塑所有權來牟取發展租金。
實現政府的發展主導權需要一系列土地制度安排的支撐，包括：農村土地轉為非農用地一律實行征收；從事非農建設只能使用由政府供給的國有土地；地方政府成為土地增值收入的主要捕獲者；建設用地從不得轉讓到允許合法轉讓，從無償使用到有償使用，從協議出讓到實行經營性用地、甚至工業用地的招拍掛出讓，實現土地資本化的深化。1982年《憲法》明確，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，并第一次提出城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，由此形成了“城市土地國有、農村土地集體所有”兩種所有制并存的土地所有權結構。1998年版《土地管理法》明確規定“土地使用權可以依法轉讓”與“國家依法實行國有土地有償使用制度”。這部法律有兩個重要規定：一是確立“土地用途管制制度”，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，控制建設用地總量，對年度建設用地指標實行審批；二是規定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。國家以土地所有者的身份，由市縣級人民政府作為代表，將國有土地使用權在一定年限內以協議、招標、拍賣方式出讓給土地使用者，土地使用者則按照出讓合同的約定向國家支付土地使用權出讓金。1999年以后國家又不斷增加土地有償使用的比重。政府通過土地招商引資以及依靠土地出讓和融資開展基礎設施建設，營造投資環境，旨在吸引企業落地和促進制造業的繁榮。“以地謀發展”的方式在使政府重新掌握經濟發展主導權的同時也造成政府巨大的財政和債務負擔。2002年5月，原國土資源部出臺《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部令第11號），規定商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。這不僅使政府獲取土地出讓的增值收益，從單純的工業用地出讓的困局中解脫，而且掌握了城市化的主導權，解決了中國在城市快速擴張階段的資本需求。在中國式政治經濟邏輯下，政府成為一個更為強勢的經濟發展主導者：一方面以產業發展和人氣聚集來推動房地產市場，換取更高的土地出讓收入；另一方面堅持以新還舊得到金融機構貸款，以土地增值為基礎進行發展與公共投入。土地出讓實現了土地的資本化，土地抵押實現了土地的金融化，大大推進了中國城市化的進程。1978年中國的城市化率7.8%，如今已超過60%。但是，由于不同城市之間的土地市場發育參差不一，土地增值收益實現不一，城市之間的分化成為事實。在對企業開放土地權利以后，農民被征收土地的權利則難以確保，無法分享城市化帶來的收益，城鄉之間的差距又進一步拉大。
從朝向權利開放體制秩序的變革開始，社會對于新體制的要求沖破了原有體制的束縛。但是，城鄉土地雙軌制度意味著中國向現代化國家的轉型仍未完成，權利開放仍存在制度約束。在農村地區，以保障糧食安全與提高農業生產效率為目的的農地制度改革向農戶開放了土地權利，但土地非農用途轉變權仍掌握在政府手中。在城市地區，以政府為土地“收租者”的發展模式對政府主導經濟發展的能力提出要求。當政府無法推動產業發展，缺少城市建設資金，政府可能面臨巨大的財政和金融風險與來自社會秩序的壓力。因此，體制轉型并不意味著中國完成了社會秩序的現代化。隨著更多大眾群體獲得經濟權利、加入改革浪潮，朝向權利開放的秩序能否進行自我穩定，仍取決于中國能否依賴土地制度工具完成經濟結構的轉型。
5現代土地制度與現代化國家建設
中華人民共和國成立不久，中國共產黨就提出建設社會主義現代化國家的目標。中共十八大提出全面建成小康社會是實現中華民族偉大復興中國夢的關鍵一步。中共十九屆五中全會進一步提出，中國進入了一個新發展階段，繼全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，要開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出新發展階段必須加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。只有暢通國內大循環，令經濟要素在不同空間、不同領域之間自主流動，國家經濟才能煥發活力，從容應對各種可以預見和難以預見的挑戰。但是，促進要素流動循環的體制條件仍不完善。十八大以來的體制改革開啟了朝向權利開放、促進城鄉融合的階段，土地制度改革成為實現鄉村振興和城鄉融合的制度基礎。在中國面臨著各種各樣的社會沖突，經濟增長率的下降可能對持續增長和政治穩定形成挑戰的情況下，如何進行土地制度安排以促進政治經濟權利的持續開放，從而與經濟的長期增長保持一致，是非常值得研究的問題。
5.1中共十八大以來的土地制度變革
5.1.1農地權利的持續開放
習近平指出：“不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。”農地制度改革的根本方向是農地的“三權分置”，在堅持農地集體所有制的前提下促進土地要素市場化配置，提高農業生產效率。《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對“三權分置”的原則予以了明確框定，即“農村土地農民集體所有必須牢牢堅持”“嚴格保護農戶承包權”“放活土地經營權”。首先，堅持農村土地集體所有制是改革的底線，既關乎國家的基本制度，也關乎國家農業發展和糧食安全。其次，習近平明確強調農村土地承包關系要保持穩定，農地“三權分置”賦予承包經營權和土地經營權財產權利屬性。承包農戶被賦予了通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益以及以承包土地經營權設定抵押等財產權利。任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。最后，經營主體被賦予了更有保障、預期穩定的土地經營權，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。農地制度從“兩權分離”到“三權分置”，在保留農戶承包權的同時推動經營權有序流轉，實現土地資源優化配置，促進多種形式適度規模經營和新型農業經營體系的構建。新型經營主體有動力和條件提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資。自2019年至今，“三權分置”陸續被寫入《土地管理法》與《民法典》，各項農地權利得到法律正式保障。
5.1.2促進城鄉融合的土地制度
鄉村振興與城鄉融合要求促進城鄉土地同權，賦予農民財產權利，實現共同富裕。
（1）宅基地制度與集體建設用地制度改革。長期以來，宅基地和閑置農房均不允許向外開放，集體經營性建設用地不能順暢入市，農村缺乏吸引城市資金下鄉的載體，鄉村建設資金池有出無進，資金要素在城鄉之間雙向流動的局面無法形成。農村宅基地制度改革致力于落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權，有助于加快農業轉移人口市民化。集體經營性建設用地入市改革取消了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的建設用地二元體制，農村集體建設用地可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用，同時使用者可通過轉讓、互換、抵押的方式再次轉讓。集體建設用地入市保證農民分享更多的發展機會和增值收益，有助于盤活存量土地和低效用地，增加農民財產收入。
（2）改善征地制度。2013年中央一號文件提出要保障被征地農民的生活水平，提高農民被征收土地增值部分的收益分配比例，盡快修訂土地管理法為農村土地征收提供法律支撐。中共十八屆三中全會增加了被征地農民的補償辦法，即補償農民被征收的集體土地外，還需解決農民失地后社會、就業等方面存在的問題。2014年12月，《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》進一步涉及征地范圍過大、程序不規范和被征地農民保障機制不完善等，要求建立征地社會穩定風險評估制度，并全面公開土地征收信息。2019年8月26日修訂的《土地管理法》，一是首次對土地征收的公共利益進行了界定；二是重新調整了土地征收的程序；三是明確了土地征收補償的基本原則。征地制度改革的總體方向是平衡好保障社會發展與維護農民權益的關系，突出征收土地必須符合公共利益，完善征地程序和征地補償安置，完善征地程序公開民主，建立對被征地農民合理、規范、多元的保障機制。近年來，國家也開始從供給端減緩城市發展對農村土地的侵蝕，通過加強對地方政府土地儲備、土地抵押融資與土地出讓收入的約束，遏制地方“以地謀發展”模式的過度發展。
5.2朝向現代土地制度與現代社會秩序
當前，中國經濟仍未完成結構轉型，社會秩序仍與土地制度緊密聯系在一起，人地矛盾將是制約中國土地管理制度與經濟發展的長期因素。集體化時期，由于人口被束縛在土地上，農業內卷化加重，農民陷入貧困。改革開放后工業化、城市化的加速和人口大量非農化也帶來資源功能性矛盾加大，并成為中國在現代化新征程中面臨的突出問題。在中國擁有超過14億人口的國情下，不管工業化、城鎮化進展到哪一步，城鄉將長期共生并存。如何處理好社會秩序轉型過程中的工農關系與城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。需要持續推進土地制度改革，使之成為解決國家發展階段轉換、增進人民福祉的關鍵舉措。
朝向權利開放的社會秩序首先需要逐步降低經濟增長對土地的依賴性，改變經濟發展動能。未來的重點將仍是促進“以地謀發展”模式的轉型，實行土地結構改革，堅持市場在土地要素配置中的作用。應當以發展需求決定土地供給，改變以土地指標作為推進區域發展戰略的工具，嚴格以規劃調整擴增城市政府用地空間做法。更重要的是，在實現結構轉型的過程中要處理好利益分配關系。隨著工業化城鎮化的加速，土地增值收益增加帶來新的土地利益公平分配問題，必須予以高度重視。需要把城市和鄉村作為一個系統來對待，打通要素在城鄉之間的流動，鄉村的土地資源利用才會有回報，鄉村和城市之間的發展才能平衡。
中國建設現代化國家的征程仍是不斷通過制度變革推動結構變革。制度成功變革的關鍵在于國家對社會改善制度績效的各類實踐的充分肯定、保護與推廣，同時保證結構轉型過程中社會的穩定。國家與社會在各領域合約關系的非人際化是走向權利開放社會的標志，土地制度的結構性變革和現代制度建設在其中具有重要作用。
（作者劉守英系中國人民大學經濟學院黨委書記兼院長；作者顏嘉楠系中國人民大學經濟學院博士生；中國鄉村發現網轉自：《中國土地科學》2021年第8期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
