政府和市場的關系問題是我國經濟體制改革的核心，這一關系的處理同樣體現在鄉村振興事業中。尤其是，當鄉村振興本身即內在包含著鄉村公共治理和鄉村經濟市場化的疊加混合，如何既避免政府缺位、又避免政府越位，就更加迫切。
國家發改委宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所農村經濟研究室主任涂圣偉，在《中國發展觀察》撰文詳細分析了當前鄉村振興中“有為政府”的邊界問題。他認為，在《鄉村振興促進法》之下，推進政府和市場關系法治化的重點領域包括：農村公共產品供給效率提升、鄉村公平市場環境建設、農村利益分配關系調節、農產品和要素價格形成；此外，還需推進市場作用和政府作用有機統一。
處理好政府和市場的關系，是我國經濟體制改革的核心問題，也是關系高質量發展的重大問題，涉及經濟社會發展的全過程和各領域。作為一項偉大創舉，鄉村振興沒有現成可照抄照搬的經驗，凝聚形成推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展的合力，處理好政府和市場的關系十分重要而緊迫。
《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《促進法》），是一部指導和促進農業農村全面發展的基礎性、綜合性法律，明確界定了鄉村振興中政府的作用邊界，有利于依法行政和引導市場行為，確保市場作用和政府作用有機統一、相互協調。
用法治規范政府和市場邊界的必要性
（一）適應新時代鄉村功能變化的客觀要求
農業的弱質性和公共品屬性，為政府干預提供了必要性，支持和保護農業成為世界各國的普遍做法。農業功能發生轉變，政府干預模式也需要隨之調整。
長期以來，農業在整個國民經濟發展中的主要功能，是保障食物安全供給，農村則扮演著勞動力“蓄水池”和社會“穩定器”的角色。一定意義上而言，不論是保證吃飯問題，還是維護基層社會穩定，鄉村“壓艙石”功能在整個經濟社會系統中具有一定的公共性。這決定政府在過去促進“三農”發展中需要更多通過行政手段來配置資源，以突破鄉村自我累積循環不足的問題。
歷經多年，我國農業和農村發展進入新階段，農業經營方式、組織模式、外部條件等發生深刻變化，農業農村現代化有了新內涵、呈現出新特征。農業從單一的生產功能向生產、生活、生態“三生”功能全面拓展，農村從要素供給向生態空間、文化傳承、新消費載體等轉變，鄉村產業更加多元化，農村建設內容更加多樣化，新業態、新模式的發展，需要更多發揮市場配置資源的決定性作用。
《促進法》的出臺實施，既明確了守好糧食安全底線、加強農民權益保障、解決好種子和耕地“兩個要害”問題等方面政府必須為的責任，有利于充分發揮鄉村在保障農產品供給和糧食安全、保護生態環境、傳承發展中華民族優秀傳統文化等方面的特有功能；同時，也劃清了政府和市場的邊界，有利于避免政府大包大攬和對市場的不當干預，充分調動社會各方面力量參與鄉村振興。
（二）推進鄉村治理現代化的有效舉措
“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪。”通過法治手段固化改革成果，無不需要法治來定規矩、劃邊界，才能有效規范和約束政府行為，避免出現“拉抽屜”“翻燒餅”。改革開放40多年來，通過市場化取向的改革，解決各類主體激勵和資源配置效率問題，是貫穿農村改革和發展的一條基本主線。及時將實踐探索通過理論創新進行提升和系統集成，并通過法治化的方式將其固化，是改革成果不斷鞏固和擴大的重要方法論。
全面推進鄉村振興，需要構建更加成熟定型的鄉村制度體系。唯有將過去多年特別是黨的十八大以來農業農村領域的一些成熟經驗和有效政策進行總結提煉上升為法規，將政府行為納入法治軌道，真正做到“凡屬重大改革都要于法有據”，才能避免將長期戰略任務短期化，有效減少或消除政策“翻燒餅”、走回頭路等現象。《促進法》將經過實踐檢驗為正確的農業農村政策定型化，有利于保持政策連續性和穩定性，為市場主體營造長期穩定可預期的制度環境。
（三）妥善解決鄉村新矛盾新問題的迫切需要
隨著鄉村振興戰略的持續推進，各類社會力量加快下鄉，城鄉技術、資本、人才等要素流動性增強，鄉村形態、產業業態、人口結構等持續發生變化，農業發展主體、鄉村治理對象等更加多元，各方面利益關系更加錯綜復雜。過去瞄準農民的各項制度設計和政策安排，需要根據主體結構的變化進行適當調整，既能維護農民的主體地位，同時又能有效保護返鄉創業群體、農業企業家等利益，引導其有序發展鄉村產業、參與鄉村治理、融入鄉村生活。
例如，當前農村返鄉下鄉人群逐漸增多，這些群體如何參與鄉村治理？以滿足農民需求為主的鄉風文明建設，如何適應這類群體的精神文化需求？類似這些問題，都是讓返鄉下鄉群體既“下得來”還能“留得住”需要解決的問題。
再如，近年來部分地區在環境、用地政策等落地執行過程中，對相關產業“一刀切”，超過了行政法規的權限和邊界，導致社會資本投資利益受損，讓資本下鄉多了不少顧慮。
《促進法》的出臺實施，對政府應當履行的職責進行了規范，并從考核評價、檢查監督等方面明確了責任體系，有利于在制度范圍內、在法治軌道上有效應對和化解鄉村振興中的矛盾和沖突，調整和處理各種利益關系，促進社會公平正義，讓各類主體有更多活力和更大空間去發展農業、建設鄉村。
推進政府和市場關系法治化的重點領域
（一）農村公共產品供給效率提升
鄉村振興是一項系統性工程，基礎設施和公共服務建設發揮著基礎支撐作用。面對鄉村多層次、多樣化需求，如何高效提供農村公共產品，既是一個理論命題，更是一個必須破解的現實難題。
實踐表明，政府在農村基礎設施和公共服務供給方面的作用不可替代，但也會存在“政府失靈”。例如，會偏向于一些見效快、易出政績的短期“硬性”公共產品供給，對農村教育、農業技術服務等“軟性”公共產品的供給缺乏積極性，熱衷于投資建設新的公共項目，往往缺少對公共設施的管護，造成農村公共品供給在總量嚴重不足的同時，又出現供給結構失衡問題。
同時，隨著排他技術進步、產權明晰化、社會需求變化，農村部分公共產品由市場提供是可能的和有效率的，在鄉村建設中引入市場機制，已經成為公共產品供給模式的一種創新。
全面推進鄉村振興，需要在優化政府公共產品供給效率的同時，健全市場化供給機制，采取特許經營、公建民營、民辦公助等方式，圍繞農業科技創新、基礎設施建設、人居環境整治、鄉村新型服務等領域，強化政府與市場合作，更好地滿足鄉村振興多樣化需求。
（二）鄉村公平市場環境建設
引導各類主體參與鄉村振興，離不開公平有序的市場環境建設。目前，鄉村市場體系建設還相對滯后，突出地表現在以下幾個方面：
一是農業法治化營商環境還沒有充分形成，規范權力運行的制度體系還不健全。任性檢查、執法隨意、“一刀切”等問題不同程度上存在，公平競爭、公正監管、公共服務存在短板，侵犯市場主體產權和合法利益的情形時有發生，影響市場主體投資預期，抬高了制度性交易成本。
二是農產品市場功能還不健全。長期以來農業標準化、綠色化生產普及困難，一定程度上在于市場有效監管不足、秩序不優，現實中進入市場的農產品品質良莠不齊，優質農產品不比大路貨價格更高，市場優質不優價、達標不見效，導致生產經營者缺乏改善質量的動力。
三是工商資本入鄉促進機制不健全。為防止工商資本下鄉可能帶來的風險，實施一定的準入門檻是有必要的，但一些市場準入限制已經不合時宜，部分地方為了規避風險，直接采取行政限制手段或設置過高的門檻，加大了企業負擔。需要進一步完善產權、市場準入、公平競爭等制度，保障各類市場主體能夠平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，激發市場活力。
（三）農村利益分配關系調節
在全面推進鄉村振興過程中，面對更加多元的利益形式和更加復雜的利益主體結構，需要加強政府對利益關系的調節，強化利益關系的協同，進而對市場主體形成有效激勵效應和能夠維系合作穩定的約束效應。
一般而言，在公平競爭的市場環境下，利益分配機制的形成，主要以效率為導向，由市場主體決定，是市場競爭選擇的結果，但也要防止“市場萬能論”“唯市場論”。目前我國農村市場功能還不健全，小農戶處于弱勢地位，一些利益關系的協調，已經超出了純粹市場決定的范疇，需要政府通過利益保障和利益調節的方式，來促進市場效率提升和增進社會公平。
例如，在農業產業化利益聯結機制建設方面，只強調企業讓利于農往往不夠，需要通過政策、資金、基礎設施建設傾斜等方式，加大激勵力度，鼓勵企業與農民建立收益共享、風險共擔的利益共同體，提高對農民的利益分配份額，讓農民更多分享產業鏈增值收益。
（四）農產品和要素價格形成
價格機制是市場機制的核心。健全價格形成機制，亦是推進農業供給側結構性改革的關鍵內容。過去多年來，堅持市場化改革取向和保護農民利益并重，我國農產品價格已經主要由市場形成，對保障重要農產品有效供給、調動農民積極性發揮了積極作用。但農產品價格形成機制還不完善，農產品市場大幅波動的風險依然存在，需要進一步深化改革，特別是加快形成農產品優質優價市場機制，讓農民種得好、賣得好，讓市民買得到、吃得好。
同時，要素價格市場化改革，將是深化農業農村改革的重頭戲。實現城鄉經濟的良性循環，需要在考慮不同要素屬性、市場化程度差異的基礎上，逐步拓寬城鄉要素市場化配置范圍，減少行政對要素交易對象和范圍的過度限制，加快建立和健全要素市場運行機制和收益分配機制，推動城鄉要素配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化，既維護農村社會的穩定，又充分激活農村資源要素。
推進市場作用和政府作用有機統一
一是強化農民主體地位。維護好農民根本利益是理順政府和市場關系的前提，也是決定政府規制市場主體具體方式和程度的重要準則。在全面推進鄉村振興過程中，政府不能代替包辦或脫離實際搞形式主義和“形象工程”，要充分尊重農民的意愿，發揮農民的主體作用，直面農民群眾最關心最直接最現實的利益問題，加快補齊農村發展和民生短板；同時，在農村土地制度、集體產權制度改革領域，重在加強基礎性制度建設，盡可能減少對市場運行的直接干預。
在引導工商資本下鄉方面，要守好農民財產權益保護底線，鼓勵工商資本主要參與農民“辦不了、辦不好”事情，把就業創業機會和產業鏈增值收益更多留給農民，避免出現“富了老板，虧了老鄉”、企業經營“擠出”小農生產等現象。
二是發揮法律體系整體功效。法律法規的執行在一定程度上與相關配套政策的完善程度有關。受體例、結構等因素制約，法規很難做出系統、完備、詳盡的規定，一些授權性規定或原則性規定，需要有相關配套性文件做支撐。確保《促進法》有效實施，需要加強與其他規范性文件的銜接和配套，包括糧食安全保障、農產品質量安全、農業資源環境保護、植物新品種保護等領域的法律和行政法規制定，以及相關規劃和配套政策，切實把《促進法》確定的重要原則、重要制度轉化為可操作、能落地的具體措施，形成以“鄉村促進法”為統領，相關法律、法規、規劃和政策文件為支撐的法律制度體系。
三是營造法治化營商環境。法律的生命在于實施。要堅持市場化改革方向，深化農業行政審批制度改革，破除農業行業管理中的不合理體制機制障礙，持續推進許可事項的優化整合取消下放，降低市場準入門檻，激發市場活力和社會創造力。健全制度化監管規則，加強標準體系建設，進一步加強公正監管，維護市場競爭秩序。將涉農企業法律服務體系建設納入鄉村法治建設范疇，切實加強基層治理法治化建設，保護下鄉企業等各類鄉村投資者合法權益。將“一刀切”等簡單粗暴執法行為納入督察問責范疇，健全行政執法過錯責任追究及賠償制度。健全企業申訴投訴機制，對企業舉報的“亂執法、隨意執法”等問題，如屬實，加大處罰和問責力度。
四是健全農村市場體系。農村產品和要素市場建設是發揮市場決定作用的基礎，是城鄉融合發展的基礎性制度。目前我國已經初步建立了覆蓋城鄉的農產品市場體系，下一步要通過標準化規范化建設、數字化轉型、業態模式創新等提升功能，促進產業鏈供應鏈協同發展；同時，完善農村產權流轉交易市場，推進城鄉統一的建設用地市場建設，健全農村土地征收和集體經營性建設用地入市改革配套制度，穩慎推進農村宅基地制度改革，探索農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的退出和流轉機制，盤活利用農村存量建設用地，提高土地資源配置效率。
（作者系國家發改委宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所農村經濟研究室主任，中國鄉村發現網轉自:《中國發展觀察》雜志2021年第9-10期合刊，標題為編者所加）
(掃一掃，更多精彩內容！)
