摘要：土地在中國經濟奇跡創造中扮演的重要角色越來越引起高度關注，但是，現有基于政府特殊性的研究忽視了土地的重要性，影響了對中國發展模式的理解和解釋力。本文刻畫了政府通過獨特土地制度安排主導發展權的“以地謀發展”模式的特征和典型化事實，構建了土地作用于結構轉變和經濟增長的機制，通過建立一個納入土地要素的經濟增長計量模型，利用全國地級市樣本數據檢驗了土地經由工業化和城市化的結構轉變和通過資本形成對經濟增長的影響，分析了結構轉變不同階段的土地制度安排及其變遷影響工業化和城市化的程度和方式。需要說明的是，本文研究旨在描述和解釋中國改革時期形成的推動快速結構轉變和高增長的“以地謀發展”的事實和邏輯，隨著經濟發展階段轉換和內外環境變化，土地的功能和“以地謀發展”模式的風險和問題凸顯，需要進行進一步的變革。
關鍵詞：以地謀發展；經濟增長；結構轉變；土地資本化
改革開放以來中國經濟保持了近四十年的高增長，1978—2017年，中國的GDP年均增長率高達14.49%，工業增加值年均增長13.77%，城市化率年均提高1.04個百分點。GDP增長速度之高、持續時間之長引起國內外極大關注，被稱為“經濟奇跡”。然而，中國創造“增長奇跡”之初，并不具備傳統理論所給出的支撐增長的條件，即在諸如自然資源稟賦、物質和人力資本積累、技術創新等方面并不具有優勢（周黎安，2007）。于是，經濟學家沿著兩個脈絡尋找中國奇跡之源，一個脈絡是沿著比較優勢理論，將中國奇跡的創造歸結為遵循比較優勢進行適當發展戰略選擇和適時經濟改革，通過要素稟賦結構的升級以及市場機制的完善實現了經濟高增長（林毅夫，2002）。另一個脈絡認為中國的政府行為具有與新古典假設和其他發展中國家政府顯著不同的促進增長的特征，從而成為奇跡的創造者。本文在回顧有關政府獨特性文獻的基礎上，指出了現有研究忽視土地作為政府賴以發揮作用的工具的不足，分析了中國“以地謀發展”模式的特征和典型事實，利用地級市層面樣本數據，檢驗了土地通過結構變遷推動經濟增長以及經由土地資本化促進資本形成的作用，最后給出了相關的研究結論和政策含義。
一、忽略土地重要性的中國模式解釋：對相關文獻的評論
自20世紀90年代以來，經濟學家們開始沿著制度對經濟績效影響的范式（Davis and North，1971；周黎安，2007）分析中國發展的制度特征，政府行為的獨特性及其原因成為解釋中國發展模式的主流經濟理論。
在第一代聯邦主義地方分權理論的基礎上，Qian and Weingast（1997）基于中國實踐構建了第二代聯邦主義理論，被稱為“市場保護型聯邦主義”（Market－Preserving Federalism）。他們認為，M型層級組織結構（Qian and Xu，1993）以及20世紀80年代初經濟管理權力的下放賦予地方政府自主決策權，“財政包干”激勵了地方政府保護和促進市場發展，推動地方經濟增長（Montinola et al.， 1995；Qian and Weingast，1997；Jin et al.，2005）。財政分權進一步促進了地方政府競爭（Qian and Weingast，1996；林毅夫和劉志強，2000；周黎安，2007；張軍，2007），使得地方政府成為“剩余索取者”，追求地方稅收最大化的積極性使地方政府成為經濟增長的促進者（Qian and Xu，1993），分稅制改革之前省級政府的財政激勵被證實對市場發展起到積極作用（Jin et al.，2005），Lin and Liu（2000）的計量結果表明1980年以來的財政分權促進了人均GDP增長。
財政分權不足以構成地方政府發展經濟的全部激勵，關于地方政府競爭的研究給出了政治層面的解釋，即在M型層級結構和特殊的政治體制下，形成了地方政府之間自上而下的“標尺競爭”（Yardstick Competition）（王永欽等，2007），促使地方政府不得不通過改善基礎設施（張軍等，2007）、招商引資（李永友和沈坤榮，2008）、推進市場化進程（皮建才，2008）、支持企業出口和擴大對外開放（任志成等，2015）來實現GDP增長。不僅如此，地方官員還存在與經濟增長掛鉤的“晉升激勵”，使得地方政府在追求財政收入的同時，具有“向上負責”和發展經濟的趨向（Blanchard and Shleifer，2001）。省級水平數據證明了地方官員晉升與地方經濟績效之間的顯著關聯（Li and Zhou，2005），獲得政治認可和晉升是比經濟分權更有效的激勵，這套機制將行政集中和政治激勵結合形成“晉升錦標賽”（周黎安，2007）。這一假說也受到批評，其以GDP增長為判定標準的官員治理機制與中國政治權力配置制度相矛盾（陶然等，2010），官員晉升機制更像資格賽而非錦標賽（姚洋和張牧揚，2013）。更一般地，通過地方政府行為分析揭開中國增長之謎的視角越來越受到質疑。批評者認為，中國的改革實踐并不完全遵從市場保護型聯邦主義模型，中國并不具備行政分權和財政分權的穩定性，地方官員激勵模式與市場經濟發展存在內在矛盾（周黎安，2007），其根植于新古典經濟學的假說也存在缺乏地方政府制度供給微觀基礎的分析缺陷（楊其靜和聶輝華，2008）。對這類文獻的另一個批評是，在分析中國發展過程中政府的特殊性時，不能忽視中央政府在促進改革及推動經濟快速發展中所起的重要作用（Cai and Treisman，2006）。
中國的政府（無論是中央還是地方）在推動增長奇跡創造中的突出作用是毋庸置疑的。要進一步深究的是，政府靠什么手段使自己成為奇跡的推動者？本文認為，土地是政府推動奇跡創造的最重要工具。遺憾的是，基于新古典范式的中國模式研究繼承了忽略土地作用的傳統（劉守英，2018a），僅僅從物質資本的增長與配置效率、技術進步、人力資本、創新和研發投入、有效制度等方面尋找增長動力源，因而降低了理論的解釋力。也有少部分學者關注到土地要素對中國經濟增長的貢獻，實證檢驗了土地要素對經濟增長的貢獻程度（中國經濟增長前沿課題組，2011），豐雷等（2008）將土地引入索洛模型發現土地要素的貢獻率為11.01%，葉劍平等（2011）測算出1989—2009年全國土地要素貢獻率達到19.31%，譚術魁等（2012）的研究表明土地投入對中國經濟增長的貢獻率為36.63%。也有部分文獻注意到土地制度安排及其變革對于經濟增長具有重要影響，土地出讓市場化有利于提高土地資源配置效率，從而促進經濟發展（陶然等，2009；劉守英，2012）；土地出讓規模、土地出讓收入和土地出讓競爭對經濟增長具有顯著的正向影響，而且土地出讓制度的影響大于土地要素投入的影響。土地在地方政府競爭中扮演重要角色，地方政府不僅通過土地低價供應和協議出讓等方式招商引資，而且利用土地出讓“以地生財”，支持城市建設和公共支出（Lin and Yi，2011），促進地區產業發展和城市化（蔣省三等，2007）。
以上文獻盡管注意到土地的重要性，但是這些研究主要集中于土地領域，還沒有建立起土地制度同經濟發展的關聯，尤其沒有分析土地制度在解釋中國發展模式中的獨特作用。劉守英的一系列研究注意到土地制度與國民經濟運行以及結構轉型的關系，尤其是土地資本化在經濟增長和結構變革中的作用，但主要側重于制度特征的提煉和土地與經濟關聯的統計描述，還缺乏更嚴謹的理論解釋、機制分析和實證研究。劉守英等（2020）進一步提煉了“以地謀發展”模式衰竭的典型事實，并利用門檻回歸模型給出了全國、東部、中西部地區土地對經濟增長、工業化、城市化作用的門檻值。但是，該文并未給出“以地謀發展”模式本身的特征事實、作用機制和理論解釋，缺乏對“以地謀發展”模式的一般化分析，使得這一模式衰竭的分析缺少了前提基礎和邏輯連貫性。本文作為“以地謀發展”模式的基礎研究，為理解以土地為核心的中國發展模式提供了關鍵支持。
綜上所述，20世紀90年代末期以來，土地要素和土地制度的獨特性已成為地方政府推動經濟發展的重要工具。遺憾的是，基于地方政府獨特性對中國結構轉變和經濟增長奇跡的主流理論解釋沒有將土地的作用納入分析框架。一些土地經濟學者試圖分析土地在中國經濟發展中的作用，但是，由于方法的局限，這些努力往往長于測度，短于制度成因分析，土地制度與發展模式的理論分析和機制研究更顯不足。本文致力于將土地要素和土地制度安排放入地方政府行為和體制變革框架，分析不同時期的土地制度安排如何通過土地要素配置以及土地資本化影響工業化和城市化進程，增進對中國發展模式和中國經濟奇跡的理解。
二、“以地謀發展”模式的基本特征
中國過去四十多年的改革與發展進程具有明顯的階段性特征。第一階段為20世紀70年代末期到90年代初期，其主線是不斷地開放權利，致力于改革權力集中的計劃經濟體制，通過開放準入、賦予經濟主體自主性、發揮市場機制作用等制度改革，改善國民經濟運行環境和提高資源配置效率。第二階段為20世紀90年代中期至今，其主線是政府主導發展權的“謀”發展，獨特的土地制度安排及其變革方式成為政府“謀”發展的重要工具。一方面，政府利用對土地轉用的獨家控制權調節土地供應，保障經濟高速增長和結構快速轉變對土地的需求；另一方面，通過低價和高比例工業用地配置推動園區擴張和高速工業化，通過土地資本化推進城市建設和快速城市化。
土地成為中國發展模式的核心由其兩種獨特性決定，一是土地的資源特性，二是土地制度的特殊性。土地的資源特性不僅包括其固有的有限性、稀缺性、不可移動性、區域差異性等自然特性，還內含財產性、生產性、可投資性等經濟特性，更在于國家發展目標所賦予的特殊功能。為了實現國家糧食安全目標，在耕地稀缺約束下，實行嚴格的耕地保護制度，對土地轉用進行用途管制和指標管理，由此更加劇了土地稀缺性，強化了政府對土地的控制力。中國土地制度的獨特性表現為：①土地所有制具有二元性，即農村土地屬于集體所有，城市土地屬于國有；②土地用途轉換由政府獨家壟斷，農地轉為非農用地實行規劃和用途管制下的政府審批和年度指標控制；③非農建設用地由政府獨家供應，任何單位和個人進行建設需要土地，只能申請使用國有土地；④土地增值收益由地方政府獨享（劉守英，2018b）。由于政府享有農地轉用和非農建設用地供應的排他性壟斷權力，農地轉用時按照原用途對失地農民進行補償后，土地轉用的增值收益和資本化收益很大部分歸地方政府所有。
由此，中國特殊的土地資源國情和獨特的土地制度安排為政府主導經濟發展提供了最有效的工具，成為中國特色的“以地謀發展”模式的制度支柱：
一方面，土地成為政府推動經濟增長和結構轉變的發動機。伴隨中國的產權改革與市場化進程，地方政府利用傳統計劃工具管控和直接干預經濟的強度和能力減弱，但是，地方政府仍然掌控著經濟發展的主導權。地方政府利用什么手段來充當這種發動機的角色呢？土地制度的獨特安排是其實現發展主導權的最有效工具。①政府利用對土地的控制權保增長。盡管中國為了糧食安全實行最嚴格的耕地保護，但是，土地也承擔著保發展的功能，政府利用土地指標投放實現區域增長戰略，在經濟不景氣時多投放土地拉動經濟增長。②政府利用對土地的獨家供應權實現快速工業化目標。地方政府為了地方工業化，將建設用地主要配置到工業園區（陸銘，2011），以土地抵押從事園區基礎設施建設，利用工業用地優惠政策（包括低價、補貼等）進行招商引資（楊繼東和楊其靜，2016）。③政府利用土地使用管制權和增值收益分配權助推快速城市化。中國的土地轉用實行用途管制、規劃管制和所有制管制的三重管制，土地轉用的增值收益在支付農民土地原用途倍數補償后由政府擁有與支配，由此增加了地方政府擴張城市面積和多征收農民土地的激勵。中國獨特的土地管制和利益分配方式成為快速城市化的制度支撐（曲福田和田光明，2011）。
另一方面，土地資本化成為中國高速經濟發展中資本形成的重要來源。對于大多數發展中經濟體，資本形成與積累是經濟發展面臨的主要瓶頸。中國利用獨特的土地制度安排和變革方式使土地成為創造資本的重要來源。①經濟結構轉變中不僅發生勞動力從低生產率的農業部門向高生產率的非農部門的再配置（蔡昉，2017），勞動力配置效率提高促進國民經濟結構變革，同樣重要且不能忽視的是，經濟結構轉變也帶來土地從農業向非農業的轉用和土地價值的增值，土地用途轉換產生的增值又為結構轉變創造了資本。②土地使用制度改革促進土地資產化。中國在改革之前實行土地無償使用制度，改革后國家通過法律允許土地有償使用，可以依法轉讓，不斷減少劃撥用地比重，增加有償使用比重（劉守英，2018a），實行經營性用地招拍掛制度。土地有償使用制度改革不斷增大地方政府的土地資產，為地方經濟發展提供資金來源。③開放土地融資權實現土地資本化。允許地方政府成立融資平臺，以地抵押，土地成為融資工具，地方政府無論舉債還是償債都高度依賴于土地抵押（范劍勇和莫家偉，2014）。土地資本化程度的不斷提高，提升了地方政府主導發展權的能力。
三、“以地謀發展”模式的典型化事實
1.土地推動的經濟增長
（1）利用差別化指標分配實現增長目標。在中央政府層面，對土地轉用實行指標管理，一方面旨在控制地方亂占地，另一方面在指標分配上也服從國家區域發展戰略。改革開放后的相當長時期，為了支持沿海發展戰略，中央政府將土地指標主要集中分配到沿海省份，2003年，東部地區國有建設用地供應面積已占到全國的63.88%，遠高于中部地區的19.79%和西部地區的16.33%；21世紀以來，國家相繼實施西部大開發戰略（2000年）和中部崛起戰略（2006年），國有建設用地供應指標向這兩個區域傾斜。2004年，中部地區和西部地區國有建設用地供應指標占比分別上升至20.89%和22.06%，2015年分別上升到27.16%和39.38%，東部地區國有建設用地供應指標占比則下降至33.46%，比2003年下降了30.42個百分點。在地方層面，地方政府也主要將稀缺的國有建設用地供應指標用于滿足省會城市和主要地級城市以及開發區的發展用地需求。根據相關調查，省會城市一般占該省份國有建設用地指標的50%左右，主要地級城市約占30%，另外的剩余指標才提供給其他城市和縣級城市（鎮）（劉守英，2017）。
（2）通過土地的寬供應保增長。中國經濟的快速結構轉變面臨耕地資源稟賦不足和耕地被大量占用導致的對糧食安全的威脅。為此，國家實行最嚴格的耕地保護制度。嚴格耕地保護與“以地謀發展”之間存在的事實上的矛盾，因這一階段糧食產出的增長得到緩解。人均糧食產量由1949年的209公斤上升到1998年的410.46公斤，比該年的人均糧食消費量398公斤/人還多出12.46公斤（朱希剛，2004）。截至2019年10月，中國人均糧食占有量達到470公斤左右，比1998年增長了14.51%，比1949年新中國成立時增長了126%，同期中國三大谷物自給率超過98.75%（中國農業科學院，2020）。糧食產量增長為國家推進經濟發展提供了安全保障，從而減輕了“耕地紅線”對地方政府以地促增長行為的約束。與此同時，這一階段在耕地保障上的相關措施，也使得嚴格耕地保護與“以地謀發展”之間的矛盾一定程度上得到了解決：允許地方政府通過耕地占補平衡、增減掛鉤等政策，保證耕地數量不減少；通過土地整理、農田整治等措施保證土地質量有提高等，以上因素為中國采取較為寬松的土地轉用促增長提供了前提。2003—2017年，國有建設用地年供應量從28.64萬公頃增加到60.32萬公頃，年均增長6.4%，同期GDP年均增長13.37%。
（3）利用基礎設施用地的放量供應保障基建投資拉動的經濟增長。為應對國際金融危機可能造成的經濟沖擊，中央政府出臺了“4萬億”刺激政策，以基礎設施投資與建設為主的高投資成為拉動經濟增長的重要力量，基礎設施用地放量供應為這一刺激政策提供了用地保障。2008年以來，中國國有建設用地供應結構發生了重大變化，基礎設施和其他用地的供應面積不斷增加，從2008年的5.3萬公頃增加到2017年的36.52萬公頃，年均增長23.92%，基礎設施和其他用地供應占比從22.55%增加到60.54%，同一時期工礦倉儲用地和住宅商服用地供應面積分別僅從9.3萬公頃和8.9萬公頃增加到12.28萬公頃和11.52萬公頃、占比則分別從39.57%和37.87%下降到了20.36%和19.10%。基礎設施用地放量供應為基礎設施投資與建設提供了用地保障，而基礎設施投資與建設的資金主要來自土地抵押、城投債等“以地融資”的土地資本化。
2.土地推動的工業化
中國的工業化在經歷了20世紀80年代中期至90年代初期的鄉村工業化之后，進入了政府供地的園區工業化階段。園區工業化之所以成為工業化的主導模式，得益于特殊的土地制度安排。1998年出臺的《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》），盡管在法律上保留了農民可以利用集體土地創辦鄉鎮企業及與其他主體聯營、合作辦企業的制度安排，但是在土地用途管制和用地指標年度計劃控制下，鄉村利用集體建設用地從事非農產業的通道事實上被關閉。任何主體創辦企業只有一個用地通道：由政府提供。20世紀90年代以來，尤其是1998—2003年這個階段，地方政府重新掌握發展主導權，利用土地轉用控制權成為地方經濟活動的主要策劃者和引導者。政府推動結構轉變的重心是工業化，即通過土地創辦工業園區，實行以地招商引資，依靠土地出讓和融資進行基礎設施建設，營造更好的投資環境。這一階段工業化率穩定在40%左右，1998—2003年工業化率年均水平為39.85%。2003年之后，國有建設用地招拍掛、土地抵押和城投債等制度的施行，使得地方政府推動結構轉變的重心從工業化轉向城市化。中國常住人口城市化率在2003年超過工業化率，分別為40.53%、40.29%，隨后常住人口城市化率持續上升至2016年的57.35%。而工業化率于2004—2008年略有回升并在年均水平41.37%上下波動，2009年之后降至40%以下，至2016年持續下降到33.31%。“園區工業化”階段政府以土地推動工業化的主要路徑為：
（1）工礦倉儲用地的高量配置。20世紀90年代以來，中國工礦倉儲用地供應的絕對面積除少數年份有所下降外基本保持穩中有升的態勢，2003—2017年工礦倉儲用地面積供應總量為214.76萬公頃，年均供應工礦倉儲用地14.32萬公頃，保障了這一時期工業化的用地需求。當然，這一時期工礦倉儲用地供應面積占比也呈現出明顯的階段性：在1998—2003年的園區工業化階段，國有建設用地供應中工礦倉儲用地供應量和占比在2003年分別為11.64萬公頃和40.63%，實現了通過土地促工業化拉動增長的目標；在2004—2008年的結構轉變過渡階段，國有建設用地供應中工礦倉儲用地占比雖一直在40%左右，2006年甚至高達50.40%，但工礦倉儲用地供應量和占比從2004年的10.68萬公頃、41.39%下降到2008年的9.3萬公頃、39.57%，通過工礦倉儲用地配置推進工業化、拉動經濟增長的效力有所降低；在2009年及以后的快速城市化階段，工礦倉儲用地供應面積占比明顯下降，從2009年的38.95%下降到2017年的20.36%，年均下降2.32個百分點，通過工礦倉儲用地推進工業化、拉動經濟增長的效力降低。
（2）壓低工業地價維持制造業的低成本競爭優勢。地方政府為了更好地發展地方經濟，采取競相壓低工業用地價格的策略。對中國地價信息服務平臺發布的全國主要監測城市土地價格數據的分析表明，2000—2018年，全國商服地價水平、住宅地價水平年均漲幅分別為9.61%、12.35%，而工業地價水平年均漲幅只有3.5%，商服地價、住宅地價與工業地價的比值也從3.55、2.04擴大到9.11、8.49。分階段看，園區工業化階段中的2000—2003年和結構轉變過渡階段的2004—2008年，工業地價年均價格分別為462.25元/m2和516.8元/m2，遠低于同時期1712元/m2和2809.2元/m2的商服地價，以及991元/m2、1982.6元/m2的住宅地價。2009—2016年的快速城市化階段，商服地價和住宅地價的年均價格分別為6429.1元/m2和5416.8元/m2，遠高于工業地價732.7元/m2的年均價格。
（3）土地抵押助力園區基礎設施投資和工業企業融資。在資本短缺約束下，政府利用土地出讓進行滾動開發，并通過土地抵押貸款融資進行園區基礎設施建設。截至2007年，東部沿海縣市的城市基礎設施投資高達數百億元，其中，財政投入僅占10%，土地出讓收入和土地抵押融資占60%。在西部城市基礎設施建設投資中，土地抵押貸款所占份額達到70%—80%（蔣省三等，2007）。工業用地在出讓給企業以后，企業將工業用地作為抵押品向銀行申請貸款用于投資，土地抵押貸款成為企業資金的重要來源（李力行等，2016）。對84個重點城市工業用地抵押數據的分析表明，2007年工業企業土地抵押貸款金額和面積分別為1727億元和54594公頃，到2014年分別上升至9686億元和171180公頃，較2007年分別增長了4.61倍和2.14倍。
3.土地推動的城市化
中國的城市化進程從20世紀90年代中期以后加速，大致分為三個階段：第一階段是1995—2003年，分稅制改革使得工業發展的主要稅收上收到中央政府，增加了地方政府通過城市化獲得與城市發展相關稅收和土地出讓金的激勵（周飛舟，2010）。這一階段，城市化的特征是圍繞園區工業化實現人口聚集和經濟聚集，與前期相比城市發展水平顯著提高。在此期間，戶籍人口城市化率從23.83%增長到29.70%，年均增長0.73個百分點，常住人口城市化率從29.04%增長到40.53%，年均增長1.44個百分點，全國城市建成區面積從19264平方公里增長到28308.02平方公里，年均增長4.93%。第二階段是2004—2008年，國有經營性建設用地招拍掛出讓為地方政府“以地生財”提供了制度安排，政府依靠土地出讓收入推動城市化，城市化開始成為地方政府利用土地推動結構轉變的重心。不過，由于出讓土地量及出讓價格仍處于起步階段，這一階段城市化的主要特征仍是圍繞工業化形成的人口城市化和土地城市化，城市化增長速度略有下降，這表明工業化帶動城市化的效應逐漸減弱。具體講，戶籍人口城市化率盡管從30.81%增長到33.28%，但年均增速下降為0.62個百分點，常住人口城市化率從2004年的41.76%提高到2008年的46.99%，年均增長下降為1.31個百分點。全國城市建成區面積在此期間增加了5889.11平方公里，年均增速下降為4.52%，直轄市、省會城市、地級市和縣級市城市建成區面積分別擴張22.53%、36.66%、18.23%和25.50%。第三個階段是2009—2016年，土地抵押和城投債為地方政府推動城市化提供了“以地生財”之外的另一條路徑——“以地融資”，以土地作為金融杠桿為城市化融資，帶來城市化脫離于工業化的高速發展。這一階段，戶籍人口城市化率從33.77%增長到41.2%，年均增長1.06個百分點，常住人口城市化率從48.34%增加到57.35%。全國建成區面積從38107.26平方公里增加到54331.47平方公里，年均增長速度達到5.20%，直轄市、省會城市、地級市和縣級市城市建成區面積分別擴張29.70%、40.02%、47.51%和35.65%。由此可見，第一階段城市化的主要動力是工業化帶動，后兩個階段的城市化則更多地表現為該時期土地制度變革帶來的土地資本化推動。在制度安排上，土地推動城市化的主要機制為：
（1）利用強制低價征地擴張城市面積。中國的農地非農化主要通過政府征地來實現，這為地方政府“以地謀發展”提供了基礎。由于征地具有強制性且成本低廉，在農地非農用的價值顯著高于農地農用的情況下，地方政府不僅通過征地保障基礎設施等公共用地，而且以此保障園區發展和城市擴張。1996—2017年，中國城市征用土地面積合計31624.92平方公里，年均征用1437.50平方公里，同時期中國城市建設用地面積和城市建成區面積分別從19001.6平方公里和20214.2平方公里增加到55155.47平方公里和56225.38平方公里，年均分別增長5.21%和4.99%，征地面積占全國新增建設用地面積的87.82%，占城市建成區新增面積的87.47%。
（2）控制住宅和商服用地供應，保障政府土地出讓收入最大化。在土地有償使用制度安排下，為了保障政府獲取土地增值收益，減少土地出讓中的隱形市場行為，中央政府于2003年開始實行居住和商服用地的招拍掛出讓制度。國有建設用地出讓中，招拍掛出讓面積占比從2001年的7.3%增加到2003年的27.78%，2007年達到50.91%。2008年一躍增至81.91%，隨后逐年增長，2015年達到92.32%。2003—2017年的15年間，國有建設用地供應總量為682.38萬公頃，而住宅用地和商服用地供應面積分別為134.66萬公頃和62.31萬公頃，僅占同時期國有建設用地供應總量的19.73%和9.13%，遠遠低于工礦倉儲用地和基礎設施用地的比重。從趨勢看，居住用地和商服用地供應面積占比分別從2003年的22.26%和18.74%下降到2017年的13.98%和5.12%，僅在2007年左右有一個短暫的小幅度回升。住宅和商服用地的限制性供應，抬高了地價和房價，全國房地產開發企業商品房銷售價格從2001年的2169.72元/m2持續上漲到2016年的7475.57元/m2，增幅達244.54%，年均增速為8.6%。政府土地出讓價款從2001年的492億元猛增至2016年的35600億元，為城市基礎設施建設提供了重要資金來源。
（3）城投債支撐的城市建設融資。快速城市化產生了巨大的城市建設資金需求。地方政府通過融資平臺發行城投債，募集資金進行城市基礎設施建設。以1992年上海獲準發行額度為5億元的城投債以支持浦東新區建設為開端，城投債2008年之后迅速增長，全國290個地級市年度發行額從2008年的1396億元增長到2017年的18365.28億元，2000—2017年發行總額達到113802.18億元，為城市建設和城市化創造了巨量資本。
4.“以地生財”“以地融資”的土地資本化與經濟發展中的資本形成
（1）“以地生財”形成資本。對國有經營性建設用地出讓實行招拍掛制度安排后，土地資本化價值大幅提升。1996年土地出讓金收入只有348.89億元，2010年迅速增長到30108.93億元，土地財政占政府財政收入比重也由4.70%猛增至36.20%。此后，政府對于土地財政收入的依賴程度雖有所減輕，但2016年37457億元的土地出讓金收入仍占到政府財政收入的23.47%。總體看，1993—2016年（1997年除外），全國土地出讓金收入總額為315871.05億元，占政府財政收入的比重為24.70%。分階段看，1998—2003年、2004—2008年、2009—2016年三個階段土地財政占政府財政收入的比重年均分別為9.95%、20.96%以及27.30%，地方政府“以地生財”的行為在園區工業化轉向快速城市化之后愈加明顯。
（2）“以地融資”形成資本。2008年，為應對國際金融危機，除了積極的財政政策和寬松的貨幣政策，中央政府也放寬了土地抵押融資。2008年下半年以來，各級政府紛紛成立投融資平臺，到2017年6月30日各地成立的政府投融資平臺達11740家。在這些平臺，土地是主要抵押物，償債主要靠土地出讓收入。分階段看，園區工業化階段中的2000—2003年，全國84個重點城市土地抵押貸款金額從1400億元增加到5800億元，增幅為330.56%、年均增長62.68%。2004—2007年的結構轉變過渡階段，全國84個重點城市土地抵押貸款金額從7400億元增加到13300億元，增幅為80.18%、年均增長21.68%。2008年以后的快速城市化階段，全國84個重點城市土地抵押貸款金額迅速提升，從2008年的18200億元猛增至2015年的113300億元，增幅為522.53%、年均增長23.47%。
5.一個歸納
回顧中國改革開放以來土地與經濟發展的關系，20世紀90年代之前確實有過一段放開權利推動“鄉村工業化”的黃金時期（劉守英，2018a）。但是，在改革和經濟發展的主戰場轉向城市以后，政府重新掌握發展主導權，土地制度結構的獨特安排（二元土地所有制、政府壟斷土地一級市場、土地出讓增值收益歸地方政府）不僅非常好地契合了這一發展邏輯，而且成為政府主導發展權的工具。政府主導下的土地制度變遷（土地所有權與使用權相分離、地方政府獲取土地所有權制度租、土地使用制度改革使土地資本化）更是加強了政府主導發展權的能力，形成“以地謀發展”模式。這一發展模式使土地在經濟增長和結構變革中處于核心地位，供給而非需求為先的土地供應方式，使土地成為經濟增長的發動機；政府壓低工業地價的策略，避開了土地資源要素稟賦對工業化的不利制約，使中國成為世界制造工廠；“土地資本化”滿足了工業化、城市化以及基礎設施投資與建設中的巨額資本需求，推動中國快速城市化，同時通過基礎設施投資與建設保障了經濟增長。1998年全面修訂的《土地管理法》與中國的高增長奇跡和快速工業化城市化高度契合，不是一種偶然的巧合，而是主要的土地制度安排推動發展或曰“中國奇跡”的結果。當經濟不景氣時，政府通過增加土地供應總量，降低土地成本，提高土地要素對經濟的支撐度；在經濟總體或局部過熱時，政府通過減少土地供應總量，調整土地供應結構，嚴格土地市場交易方式，加大土地稅收力度等手段，壓縮經濟過快增長對土地的過度需求。相對于貨幣政策和財政政策而言，土地政策手段還可以對宏觀經濟進行局部調控，對部分產業、行業或部門進行調控，如中國2003年開始對投資過熱的鋼鐵、電解鋁、水泥等行業減少甚至停止供應土地，以抑制這些行業的過度發展。此外，土地工具更容易設定具體的政策目標，政府在批租出讓土地的同時，在開發項目上通過土地政策工具對發展商進行控制，以及通過土地規劃、土地供應計劃、地價政策、土地稅收政策、土地整理儲備政策等來調節經濟結構和發展速度。
四、“以地謀發展”模式的實證檢驗
1.假設提出
本文的核心假設是，在“以地謀發展”模式下，土地對經濟增長的貢獻通過兩大機制來實現（如圖1所示）：
第一，土地作為生產要素進入生產函數，通過工業倉儲用地和居住商服用地的供應作用于工業化和城市化，以結構轉變推動經濟增長。由于土地制度安排對結構轉變的影響在不同時期存在差別，土地作為生產要素通過結構轉變推動經濟增長具有明顯的階段性特征。1998—2003年，地方政府依靠工業倉儲用地的高量低價配置實現園區工業化，工業化是結構轉變的重心和經濟增長的主要推動力；2004—2008年，隨著結構轉變的重心由工業化轉向城市化，工業倉儲用地供應量在低價基礎上有所下降，但居住商服用地供應量和地價尚未大幅提升，工業化推動經濟增長的作用有所下降，但這一階段城市化對經濟增長的貢獻尚未凸顯；2009—2016年，結構轉變重心實現向城市化的轉型，工業倉儲用地供應量在低價基礎上繼續下降，而居住商服用地供應量及地價大幅提升，城市化對經濟增長的作用成為主導力量。
第二，土地通過資本化納入資本（K），通過資本形成推動經濟增長。土地資本化有“以地生財”（出讓土地獲得出讓收入）、“以地融資”（土地抵押、城投債等）兩條路徑。土地資本化具有明顯的階段性特征：1998—2003年，國有土地有償使用制度開始進入土地出讓市場，不過這一時期土地出讓主要采取劃撥和協議方式，土地出讓收入增長緩慢。2004—2016年，國有經營性建設用地出讓由協議出讓轉向招拍掛出讓，土地出讓收入增長加速，尤其是2008年之后土地出讓收入大幅增長，以“以地生財”模式逐漸成熟。2008年以來，土地抵押政策放寬和允許地方政府發行城投債，由此帶來“以地融資”的土地資本化成為主要模式。土地資本化的兩條路徑，尤其是“以地融資”提供的巨量資本，成為快速城市化的主要資本來源。
2.土地通過結構轉變推動經濟增長的檢驗
（1）計量模型。經典的經濟增長理論通常在生產函數中忽略了土地的作用，或者隱含地把土地作為資本投入的一部分進入生產函數。如前文所述，土地有別于一般的資本，尤其在中國高速經濟增長過程中扮演了獨特的角色。因此，為了更好地認識土地的作用，本文認為土地應該和資本、勞動等投入一樣作為要素直接進入生產函數。20世紀90年代以來，中國體制改革和經濟發展的主戰場由鄉村轉移到城市，工業化和城市化的結構變遷成為支撐經濟增長的主要力量，因此，本文重點分析中國非農部門的經濟增長模型。
本文考慮如下的廣義柯布—道格拉斯生產函數：
其中，Yit是地級市i在第t年的非農部門的國內生產總值（GDP），Kit為固定資本投入，Lit為勞動投入，D1，it和D2，it分別為居住商服用地面積和工業倉儲用地面積，Ait刻畫的是隨時間變化的異質性技術進步。為了估計生產函數中的未知參數，將模型（1）對數線性化，可得如下線性面板數據模型：
其中，αpi是省級層面的固定效應，ηt為年度固定效應，εit是誤差項。在模型中，對數化的技術進步lnAit被β0、αpi和ηt所吸收。
關于上述模型設定，需要做出如下兩點重要的說明：①本文采用水平數據而不是增長率數據。由于中國經濟增長和土地政策具有明顯的階段性特征，本文考慮三個不同的時間段（1999—2003、2004—2008、2009—2016）。由于各時段跨度較小，采用增長率（對數差分）會損失一整期的觀測，導致估計效率損失；同時數據的對數差分會消除變量中的重要信息，即城市間的橫截面差異，易導致模型識別出現困難。②本文采用省份固定效應，而沒有采用地級市固定效應。一方面，在去除省一級的時間均值后，各個解釋變量的城市異質性得以保留，從而具有足夠的方差，確保模型可以識別，同時可控制或緩解內生性問題；另一方面，中國的土地利用制度在省級層面具有統一性，而地級行政單位利用省級分配的土地利用年度計劃并在此計劃下“以地謀發展”。
鑒于中國土地制度和政策的差異以及通過土地主導發展權側重點的不同，本文考慮在三個不同階段內分別回歸：第一階段為1999—2003年：1998年《土地管理法》明確了國有土地的有償使用方式，建立土地儲備制度、實現政府壟斷土地供給，這些制度安排增強了政府管理和控制土地要素的能力，這一階段通過工業倉儲用地高量配置、壓低工業倉儲用地價格來發展工業園區，推動“園區工業化”（劉守英，2018a），實現中國工業化的快速發展。第二階段為2004—2008年：這一階段是結構轉變由工業化為主轉向城市化為主的過渡階段。2002年以來，經營性用地供應由協議為主轉為招拍掛方式為主，2004年“8·31”大限之后經營性用地協議出讓退出歷史舞臺，政府壟斷土地一級市場，經營性用地、住宅用地和工業用地通過招拍掛方式出讓的制度基本確立并沿用至今。這一階段，地方政府開始推動結構轉變的重心由工業化向城市化轉變，即工業倉儲用地供應量在低價基礎上有所下降，并通過限量供應居住和商服用地，借助土地出讓收入積累城市建設資金，圍繞工業化的基礎設施需求推動城市化進程。需要說明的是，這一階段居住商服用地供應尚處于“限量保價”的起步階段，在上一階段工業化推動城市化水平迅速提高的基礎上，這一階段城市化仍表現為圍繞工業化形成的人口城市化和土地城市化，城市化速度也由于工業化減速及基礎設施逐漸完善趨于平緩。第三階段為2009—2016年：一方面，居住商服用地“限量保價”供應帶來房價和地價不斷飛漲，形成巨額土地出讓收入；另一方面，土地抵押政策的放寬以及城投債的推行，為城市建設形成巨量資本。“以地生財”模式的成熟和“以地融資”模式的出現，使得城市化超越工業化并真正成為結構轉變的重心，土地資本化的兩條路徑實現了這一階段中國快速城市化的進程。
（2）數據來源以及基本統計特征。本文選取了中國地級市1999—2016年的面板數據，排除了直轄市和港澳臺，以及數據缺失嚴重的地級市。模型選取的變量為非農部門的國內生產總值（Y）、非農部門的固定資本存量（K）、非農部門的勞動數量（L）以及兩類土地投入：居住商服用地面積（D1）和工業倉儲用地面積（D2）。①Y為各地級市市轄區的非農部門年度實際國內生產總值，單位為億元，由名義GDP和GDP指數計算得到。各地級市市轄區的非農部門名義GDP和GDP指數來自國家信息中心房地產信息網—宏觀經濟數據庫—城市年度數據庫。②K為各地級市市轄區的非農部門年度固定資本存量，單位為萬元。本文采用永續盤存法（張軍等，2004）計算資本存量Kit，公式為Kit=Ki，t-1（1-δ）+Iit/Pit，其中，Iit表示當年固定資產投資；Pit表示地區固定資產投資價格指數，由于地級市層面數據可得性問題，這里用省級層面的固定資產投資價格指數進行匹配；折舊率δ采用張軍等（2004）的9.6%；將張軍等（2004）中1998年省級固定資本存量按當年各地級市全社會固定資產投資占省全社會固定資產投資的比例分配至各地級市，得到各地級市初始年的資本存量。固定資產投資Iit為地級市市轄區的固定資產投資額（不含農戶），數據來源為中經網統計數據庫—城市年度庫。③L為各地級市市轄區的非農部門就業數量，單位為萬人，數據來源為國家信息中心房地產信息網—宏觀經濟數據庫—城市年度數據庫。④D1為各地級市市轄區的居住商服用地面積，單位為平方公里。由于統計口徑問題，該指標1999—2011年數據為居住用地、公共設施用地（含商業服務業設施用地）二者之和，2012—2016年數據為居住用地、公共管理和公共服務用地、商業服務業設施用地三者之和，數據來源為1999—2017年的《中國城市建設統計年鑒》。⑤D2為各地級市市轄區的工業倉儲用地面積，單位為平方公里。由于統計口徑問題，該指標1999—2011年數據為工業用地、倉儲用地二者之和，2012—2016年數據為工業用地、物流倉儲用地二者之和，數據來源為1999—2017年的《中國城市建設統計年鑒》。
表1總結了主要變量的基本統計特征。從表中可以看到，對于三個不同的階段，對數化GDP的平均水平幾乎呈現線性遞增的趨勢，同時具有相近的標準差；固定資本存量的均值和方差都逐步遞增，第三階段的均值較之第一階段幾乎增長了40%；勞動供給方面，前兩階段的均值和方差都較為靠近，而第三階段的勞動供給有所增加，同時在城市間的差異性有一定的增加。對于土地投入，不論是居住商服用地面積，還是工業倉儲用地面積，都呈現出逐步遞增的特征，同時在城市間的差異也在增加。
（3）估計結果和說明。對于每一個階段，考慮擬合兩個模型：第（1）、（3）、（5）列包含了省份固定效應和時間固定效應，第（2）、（4）、（6）列在包含雙向固定效應的同時還加入了省份和時間的聯合固定效應，進一步緩解模型可能存在的內生性問題。最后，本文主要關注中國經濟發展的階段性特征，因而只匯報分階段回歸的結果。表2給出了主要的估計結果。現將主要發現總結如下：
第一，從階段I（1999—2003）的回歸結果看，固定資本存量和勞動投入對非農部門國內生產總值都具有正的影響，符合理論和預期；在兩個模型設定中，資本的系數估計都是0.85左右；勞動的彈性系數估計量數值較小，且不顯著，這是由這一時期地級市市轄區非農就業人數下降趨勢與非農產值的上升趨勢相反導致的，其原因在于該時期非農就業中第二產業就業占比大于第三產業就業占比，但地級市市轄區布局的工業園區較之于縣級行政單位中布局的工業園區數量少，園區工業化階段第二產業就業人口集中在縣級行政單位而非地級市市轄區；居住商服用地系數僅為0.03左右，在統計學意義上都不顯著，可能歸因于這一階段居住商服用地供給增加不明顯，因此，居住商服用地面積不具備與非農產值一致的趨勢，在經濟含義上是由于政府在這一階段主要通過高量低價的工業倉儲用地配置推動工業化，城市化還不是結構轉變的重心；工業倉儲用地在這一時期內對經濟增長具有正的貢獻，估計系數為0.2左右，且在1%的水平上顯著。
第二，在階段II（2004—2008）中，發現資本和勞動對經濟增長都具有顯著的影響，系數分別為0.68和0.30左右，而且不同模型設定的估計結果穩定。值得指出的是，居住商服用地在這一階段對非農部門國內生產總值的影響在統計學意義上是不顯著的，估計系數的數值也很小，其原因在于這一階段結構轉變重心雖開始從工業化轉向城市化，但其發展階段仍屬于滿足工業化基礎設施需求的城市化，由于“限量保價”的制度要求以及工業化減速等原因，城市化速度有所下降，居住商服用地供應未能與非農產值增長保持一致，因此模型估計結果不顯著；工業倉儲用地的系數為0.1518和0.1609，在1%的水平上顯著，但是通過和階段I（1999—2003）的回歸結果對比發現，工業倉儲用地對經濟增長的貢獻有所下降，顯示出工業化到一定階段之后增速的下降及其對經濟增長貢獻的下降，更重要的是顯示了結構轉變重心從工業化轉移的趨勢。此階段的模型估計結果符合結構轉變開始由工業化為重心向城市化為重心轉型的過渡階段特征，驗證了本文的理論分析。
第三，在階段III（2009—2016）中，資本和勞動的系數都分別為0.55和0.32左右，而且都在1%的水平上顯著；和前面兩個階段相比，資本的貢獻有所下降，這表明資本對于經濟增長的拉動作用隨著經濟發展階段的轉化有所減弱。而居住商服用地和工業倉儲用地對GDP的彈性系數分別為0.09和0.17左右，都在1%的水平上顯著，和前一階段相比，居住商服用地的貢獻顯著增加，同時工業倉儲用地對經濟增長的影響也有較小幅度的提高。這一階段的模型估計結果驗證了本文的假設，房價和地價不斷上升帶來的土地增值收益及土地抵押和城投債帶來的城市建設資金融資，實現了結構轉變的重心由工業化向城市化的轉變。需要說明的是，居住商服用地貢獻率較之工業倉儲用地貢獻率更小，其原因在于本模型僅納入了作為要素的土地的數量，居住商服用地作為土地要素推動經濟增長的作用在理論上本就小于直接用于工業生產的工業倉儲用地，而且每年居住商服用地供應量少于工業倉儲用地供應量。居住商服用地對經濟增長的更大貢獻來自資本形成，即主要依靠居住商服用地實現的抵押融資和城投債作為資本形成推動經濟增長，但這一貢獻內含在資本之中，如何剝離這一部分貢獻尚待討論和研究，本文暫時不討論將居住商服用地資本形成貢獻從資本中分離的問題，本文的側重點在于解釋不同時期通過不同制度安排以不同方式推動經濟增長和結構轉變。因此，這一階段結構轉變重心由工業化向城市化的轉移并不表現在居住商服用地和工業倉儲用地兩者相關系數大小的比較，而是表現在居住商服用地在這一階段相關系數大小及其顯著性較上一階段顯著提高，而工業倉儲用地相關系數和顯著性水平提升幅度較小。
總體看，上述實證結果驗證了本文的假設：在第一階段（1999—2003），政府主要通過工業倉儲用地的高量配置和低價供應來實現工業化推動經濟增長；在第二階段（2004—2008），工業倉儲用地高量配置和低價供應支撐工業化的作用明顯衰減，結構轉變重心及經濟增長推動力開始由工業化轉向城市化，但由于這一階段仍處于滿足工業化基礎設施需求的城市化階段，因此，利用居住商服用地推動城市化從而拉動增長的作用并不顯著；在第三階段（2009—2016），工業化作用雖有增強，但幅度較小且遠低于工業化為結構轉變重心而推動經濟增長的階段。不同的是，依靠居住商服用地限量供應和不斷上漲的土地價格支撐的快速城市化，與前兩個階段相比較顯著地成為中國經濟增長的推動力。因此，可以說這一階段結構轉變重心及推動經濟增長的動力實現了由工業化向城市化的轉變。
3.土地通過資本形成推動經濟增長的檢驗
2003年以來，中國經濟增長和結構轉變的軌道由工業化轉變為城市化，城市化進程中除了土地作為生產要素的貢獻之外，還應當著重考慮土地參與資本形成過程的貢獻。
（1）計量模型。根據前文分析，兩個不同時期，土地資本化分別表現為“以地生財”和“以地融資”，因此，本文在兩個不同時期內分別考慮不同的模型設定。
“以地生財”效應。是指通過以“招拍掛”等方式出讓經營性用地獲取土地出讓收入，并將一定比例的土地出讓收入投入到固定資產投資當中。該階段的時間區間為1999—2008年。該段時期內，政府土地儲備和壟斷土地一級市場的制度成型，經營性建設用地供應從協議方式轉變為招拍掛方式，地方政府通過土地出讓獲得了土地出讓收入，這些收入以一定比例進入固定資產投資，最終參與到固定資本形成的過程。需要說明的是，在該段時期，雖然部分城市開始通過土地抵押和發行城投債等形式籌集資金，但是發行城投債的城市比例非常小（共計127個觀測值）。因此，為研究土地出讓收入參與固定資本投資的比例，本文主要考慮如下面板數據回歸模型：
其中，lnIit是地級市i在第t年的固定資本投資的對數值，lnLandit表示土地出讓成交價款的對數值，Xit是控制變量，包含上一年的國內生產總值（GDP）增長率和上一年第二產業產值占GDP的比重，λi和ζt分別代表個體和年度固定效應。為了緩解模型的內生性問題，控制變量都采用上一年的數值。
另外，鑒于土地出讓收入影響固定資產投資形成可能存在著時間滯后效應，本文還考慮了模型（3）的兩種變化形式：一是將模型（3）中土地出讓成交價款換成上一年的數值（L.lnLandit）；二是在模型（3）中額外加入土地出讓成交價款的一階滯后項。
“以地融資”效應。是指通過土地抵押或者發放城投債，籌集城市建設和基礎設施建設資金，投入固定資產投資從而參與到固定資本形成之中。本文測度“以地融資”效應的樣本區間是2009—2016年。2008年以來全國290個地級市土地抵押面積和金額快速上升，同時各個城市普遍開始發行城投債。盡管城投債在“以地融資”的資本形成中占比沒有土地抵押大，但是2008年以來不再發布地級市層面的土地抵押數據，因此，本文只能采用地級市層面的城投債來代表“以地融資”，并考慮如下的模型：
其中，lnCTBit表示地級市i在第t年發行的城投債（Chengtou Bond，CTB）的對數值，Xit是控制變量，其選取與模型（3）一致，同時模型也包含了雙向固定效應。
類似地，本文也考慮了模型（4）的兩種變化：一是將模型（4）中土地出讓成交價款和城投債滯后一期；二是在模型（4）的設定中額外加入土地出讓成交價款和城投債的一階滯后項。
（2）數據來源和基本特征。本文選取中國290個地級市（不包括港澳臺）2003—2016年的面板數據。模型選取的變量為固定資產投資額（不含農戶）（I）、土地出讓成交價款（Land）、城投債當年發行額（CTB）。具體地：①I為各個地級市市轄區固定資產投資額（不含農戶），數據來源為中經網統計數據庫—城市年度庫。②Land為各個地級市市轄區土地出讓成交價款，包含了居住商服用地、工業倉儲用地以及其他營業性用地出讓價款，受到數據限制無法在地級市層面區分居住商服用地出讓價款和工業倉儲用地出讓價款，只能使用土地出讓價款總額。該數據的數據來源為國家信息中心房地產信息網—土地市場庫。③CTB為各地級市市轄區城投債當年發行數額，由各地級市層面城投公司、平臺的發行數額按照地級市和年份加總而來，數據來源為Wind數據庫。④GDP_growth為各地級市市轄區的非農部門年度名義GDP增長率，根據國家信息中心房地產信息網—宏觀經濟數據庫—城市年度數據庫的各地級市市轄區非農部門年度名義GDP計算而得。⑤Industry為各地級市市轄區第二產業產值占GDP比重，數據來源為國家信息中心房地產信息網—宏觀經濟數據庫—城市年度數據庫。
表3為主要變量的基本統計特征：從均值看，投資和土地出讓成交價款的平均水平隨著時間推移都有顯著的增加。2008年之后，城投債發行具有了一定規模，對數化城投債發行額的平均水平為3.41，觀測的樣本量也超過1000。
（3）估計結果。表4給出了土地如何影響投資的靜態面板數據估計結果。對于樣本時期I，本文發現：①土地出讓成交價款在投資模型中的系數為0.0499，且在1%的水平上顯著，這說明如果政府的土地出讓成交價款提高1%，那么當期的固定投資額會增加4.99%；②單獨估計的土地出讓成交價款的滯后效應為0.054，且在1%的水平上顯著；③如果同時考慮土地出讓成交價款的當期和滯后效應，估計值分別為0.0387和0.0475，且都在1%的水平上顯著，說明土地出讓不僅在當期影響投資，也會影響下一期的投資額。
對于樣本時期II，本文發現：①對于土地出讓成交價款，如第（4）、（5）列所示，如果只考慮當期影響或者滯后影響，回歸結果都在1%的水平上顯著，而且數值幾乎是樣本時期I相應估計結果的兩倍左右，說明在此時期土地對資本形成的作用變得更大；同時考慮當期效應和滯后影響時，估計值分別在10%和1%的水平上顯著且大于第一階段估計結果，這再次說明在第二階段，土地對投資形成的影響更大。②對于城投債，如第（4）、（5）列所示，估計的當期效應在1%的水平上顯著，滯后效應不顯著，這部分說明城投債的影響是即期的，對投資的影響比較直接；如第（6）列所示，當同時考慮當期效應和滯后效應時，當期效應在1%的水平上顯著，而滯后效應不顯著。此外，上期的GDP增長率和第二產業在GDP中占比對投資的影響都是正向的，而且估計結果非常穩健，這也符合直覺和預期。一般而言，經濟增長越快，或者當地的第二產業占比越高，對投資的需求也就越大。
從經濟含義講，一方面，“以地生財”效應顯著地存在，同時“以地生財”固定資產投資的滯后效應比當年的貢獻要大；另一方面，“以地融資”效應顯著地存在，城投債發行數額當年對于固定資產投資的貢獻大于其滯后效應，這一點也說明了“以地融資”的風險和不可持續性。
五、結論與政策含義
中國改革開放以來的經濟發展方式不同于其他主要經濟體，政府在經濟發展中不再直接控制經濟但具有很強的“謀”發展能力，獨特的土地制度安排及其變革成為政府主導發展權的重要制度支撐，由此形成的“以地謀發展”模式成為中國經濟奇跡創造的秘密。“以地謀發展”模式的核心是政府利用獨特的土地制度謀發展，土地不僅成為拉動增長的發動機，而且成為促進結構變革的助推器，以低價土地招商引資快速推進工業化，以土地資本化加速城市化。“以地謀發展”模式之所以能夠在中國土地資源極其稀缺、資本極端不足的約束下取得經濟增長和結構轉變的成功，得益于土地制度的獨特安排：農村土地屬于農民集體、城市土地屬于國家所有，農地轉為非農用地的唯一通道由政府壟斷，農地由集體所有轉為國有之后，地方政府一方面依靠對國有經營性建設用地供應的排他性權力獲得高額土地增值收益，另一方面利用規劃權、管制權、定價權決定各類用地的區域投放指標、供應方式和供應價格，實現經濟增長和結構轉變目標。更為重要的是，土地資本化（土地出讓、土地抵押融資、城投債等）為地方政府和各類經濟主體通過土地創造資本、解決發展起步階段的資本短缺提供制度支撐，通過土地形成的巨量資本不僅為基礎設施建設提供了巨額資金來源，而且為經濟主體的生產經營和資本擴張提供融資渠道。本文采用全國200余個地級市的樣本數據對“以地謀發展”模式進行了計量檢驗，分析了“以地謀發展”模式在不同階段的作用機制：①1999—2003年階段，主要依靠工業倉儲用地的高量配置和低價供應通過園區工業化推動經濟增長；②2004—2008年由工業化向城市化的結構轉變的過渡階段，低價工業倉儲用地的供應量開始下降，表明通過低價高量工業倉儲用地推動工業化的經濟增長效力減弱，而同一時期出現依靠居住商服用地招拍掛供應啟動城市化的機制轉換；③2009—2016年階段，中國經濟增長和結構轉變的主要動力顯著地轉變為居住商服用地和土地抵押融資資本化支撐的快速城市化；④1999年以來，以土地出讓收入為代表的“以地生財”效應逐漸增強并且具有滯后效應，2008年以來以城投債為代表的“以地融資”效應具有顯著性且當期作用更強。
本文旨在通過“以地謀發展”模式的分析尋找中國發展模式的獨特性和內在邏輯。但是，任何發展模式的獨特性都會因約束條件和環境的變化而發生改變，在這些條件發生變化后，發展模式必須做出調整和改變。事實上，中國經濟正在發生的一些重要的趨勢性變化，已經和正在對“以地謀發展”模式產生巨大沖擊。經濟增速下行和中低速增長常態化，土地作為經濟增長發動機的功能已經在減弱；在全球和國內需求變化以及成本結構變化趨勢下，低成本工業化難以為繼，沿海地區已經主動進行產業和產品的轉型升級，壓低地價維持世界制造工廠地位的工業化模式必須做出改變；城市化在經歷土地推動的快速擴張以后已經減速，城市發展方式進入包容、質量提升和結構優化階段，依靠土地低成本推動的城市化階段已經結束，依賴土地資本化的城市發展的債務和金融風險不斷累積，必須尋找替代土地資本化發展機制的其他發展動能和機制。決策者已經明確認識到，農業和農村是發展不平衡和不充分的最大短板，農業農村現代化直接關乎國家建設現代化強國的宏偉目標的實現，鄉村振興戰略已經被明確為脫貧致富和實現小康后最為重大的國家戰略之一，已有的二元土地制度格局和妨礙鄉村現代化的土地制度安排必須做出改變。因此，上一輪土地推動中國高速增長和結構變革的一切因素都在發生變化，勢必帶來土地與經濟發展關系的重大改變，也為尋找發展動能和轉變發展模式提供了必然性和緊迫性。
為了促進發展模式的轉型，必須進行主動有為的土地制度改革。一是對土地功能進行重新定位，降低經濟發展對土地的依賴性。痛下決心降低土地的發動機功能，改變土地計劃供應的配置方式，發揮市場在土地資源配置中的決定性作用。降低政府控制的土地比重，不再以土地指標作為推進區域發展戰略的工具，不再將土地指標作為區域發展和政策試點的優惠條件，不再將土地作為宏觀調控的手段。二是優化土地供應結構，解決國民經濟深層的結構性矛盾。繼續降低工業用地在建設用地結構中的比重，推動城市更新進入內涵式階段、促進工業用地轉換用途，增加住宅用地占比，取消商業用地硬性配套比例政策，增加城市生活和生態空間，使城市更加宜居和美好。三是成立國有土地經營公司，推進國有土地資產管理體制改革。促進地方政府從賣地向經營國有土地轉變，引導城市政府從土地和規劃外延擴張向城市更新和內涵發展轉型，成立市縣人民政府國有土地經營公司實現對城市化進程中土地增值收益金的捕獲。完善政府土地融資制度，由土地經營公司作為主體來實現土地融資的功能。在落實“房子是用來住”的功能的同時，在土地結構和機制上完善住房市場中土地市場化配置機制。四是推進以都市圈為尺度的土地配置和規劃體制的改革。改行政區劃尺度為都市圈規劃尺度，土地的指標和相關功能以都市圈為單位來配置，建立都市圈內土地發展權補償機制，對不主要承擔GDP創造、承擔糧食安全和生態功能的城市進行土地發展權補償。五是建立統一的土地權利體系和土地市場體系。統一土地權利體系是完善土地要素市場的前提，要實現城鄉融合所要求的生產要素城鄉對流與互動，就必須改革城鄉二元的土地權利體系和土地市場體系，推動城鄉融合區域土地權利體系統一、土地市場體系統一和用地空間上全面平等的土地制度改革，促進不同權屬土地權利和城鄉發展權利的平等。六是深化農村土地制度改革。明確集體所有權、承包權和經營權各自的權利界定與內涵以及三者之間的關系，推動農地“三權”分置。完善農村宅基地權利體系和宅基地管理制度，改革村莊規劃和用途管制，探索宅基地“三權”分置。建立城鄉統一的建設用地市場，實現集體建設用地平等進入市場。過去四十多年中國特色社會主義土地制度支撐了中國發展奇跡的創造，下一階段土地最重要的功能是推動中國經濟發展方式轉變和實現高質量發展。因此，在中國邁向第二個百年目標新征程中，必須通過完善和構建現代化土地制度支持社會主義現代化國家建設。
（作者劉守英系中國人民大學經濟學院教授，博士生導師；熊雪鋒系中國人民大學經濟學院博士研究生；章永輝系通訊作者，中國人民大學經濟學院副教授，經濟學博士；郭貫成系南京農業大學公共管理學院教授，博士生導師，管理學博士。中國鄉村發現網轉自：《中國工業經濟》2022年01期）
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