摘要：土地在中國經(jīng)濟(jì)奇跡創(chuàng)造中扮演的重要角色越來越引起高度關(guān)注，但是，現(xiàn)有基于政府特殊性的研究忽視了土地的重要性，影響了對中國發(fā)展模式的理解和解釋力。本文刻畫了政府通過獨特土地制度安排主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的“以地謀發(fā)展”模式的特征和典型化事實，構(gòu)建了土地作用于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)增長的機制，通過建立一個納入土地要素的經(jīng)濟(jì)增長計量模型，利用全國地級市樣本數(shù)據(jù)檢驗了土地經(jīng)由工業(yè)化和城市化的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和通過資本形成對經(jīng)濟(jì)增長的影響，分析了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變不同階段的土地制度安排及其變遷影響工業(yè)化和城市化的程度和方式。需要說明的是，本文研究旨在描述和解釋中國改革時期形成的推動快速結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和高增長的“以地謀發(fā)展”的事實和邏輯，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換和內(nèi)外環(huán)境變化，土地的功能和“以地謀發(fā)展”模式的風(fēng)險和問題凸顯，需要進(jìn)行進(jìn)一步的變革。
關(guān)鍵詞：以地謀發(fā)展；經(jīng)濟(jì)增長；結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變；土地資本化
改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)保持了近四十年的高增長，1978—2017年，中國的GDP年均增長率高達(dá)14.49%，工業(yè)增加值年均增長13.77%，城市化率年均提高1.04個百分點。GDP增長速度之高、持續(xù)時間之長引起國內(nèi)外極大關(guān)注，被稱為“經(jīng)濟(jì)奇跡”。然而，中國創(chuàng)造“增長奇跡”之初，并不具備傳統(tǒng)理論所給出的支撐增長的條件，即在諸如自然資源稟賦、物質(zhì)和人力資本積累、技術(shù)創(chuàng)新等方面并不具有優(yōu)勢（周黎安，2007）。于是，經(jīng)濟(jì)學(xué)家沿著兩個脈絡(luò)尋找中國奇跡之源，一個脈絡(luò)是沿著比較優(yōu)勢理論，將中國奇跡的創(chuàng)造歸結(jié)為遵循比較優(yōu)勢進(jìn)行適當(dāng)發(fā)展戰(zhàn)略選擇和適時經(jīng)濟(jì)改革，通過要素稟賦結(jié)構(gòu)的升級以及市場機制的完善實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高增長（林毅夫，2002）。另一個脈絡(luò)認(rèn)為中國的政府行為具有與新古典假設(shè)和其他發(fā)展中國家政府顯著不同的促進(jìn)增長的特征，從而成為奇跡的創(chuàng)造者。本文在回顧有關(guān)政府獨特性文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，指出了現(xiàn)有研究忽視土地作為政府賴以發(fā)揮作用的工具的不足，分析了中國“以地謀發(fā)展”模式的特征和典型事實，利用地級市層面樣本數(shù)據(jù)，檢驗了土地通過結(jié)構(gòu)變遷推動經(jīng)濟(jì)增長以及經(jīng)由土地資本化促進(jìn)資本形成的作用，最后給出了相關(guān)的研究結(jié)論和政策含義。
一、忽略土地重要性的中國模式解釋：對相關(guān)文獻(xiàn)的評論
自20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們開始沿著制度對經(jīng)濟(jì)績效影響的范式（Davis and North，1971；周黎安，2007）分析中國發(fā)展的制度特征，政府行為的獨特性及其原因成為解釋中國發(fā)展模式的主流經(jīng)濟(jì)理論。
在第一代聯(lián)邦主義地方分權(quán)理論的基礎(chǔ)上，Qian and Weingast（1997）基于中國實踐構(gòu)建了第二代聯(lián)邦主義理論，被稱為“市場保護(hù)型聯(lián)邦主義”（Market－Preserving Federalism）。他們認(rèn)為，M型層級組織結(jié)構(gòu)（Qian and Xu，1993）以及20世紀(jì)80年代初經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力的下放賦予地方政府自主決策權(quán)，“財政包干”激勵了地方政府保護(hù)和促進(jìn)市場發(fā)展，推動地方經(jīng)濟(jì)增長（Montinola et al.， 1995；Qian and Weingast，1997；Jin et al.，2005）。財政分權(quán)進(jìn)一步促進(jìn)了地方政府競爭（Qian and Weingast，1996；林毅夫和劉志強，2000；周黎安，2007；張軍，2007），使得地方政府成為“剩余索取者”，追求地方稅收最大化的積極性使地方政府成為經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)者（Qian and Xu，1993），分稅制改革之前省級政府的財政激勵被證實對市場發(fā)展起到積極作用（Jin et al.，2005），Lin and Liu（2000）的計量結(jié)果表明1980年以來的財政分權(quán)促進(jìn)了人均GDP增長。
財政分權(quán)不足以構(gòu)成地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的全部激勵，關(guān)于地方政府競爭的研究給出了政治層面的解釋，即在M型層級結(jié)構(gòu)和特殊的政治體制下，形成了地方政府之間自上而下的“標(biāo)尺競爭”（Yardstick Competition）（王永欽等，2007），促使地方政府不得不通過改善基礎(chǔ)設(shè)施（張軍等，2007）、招商引資（李永友和沈坤榮，2008）、推進(jìn)市場化進(jìn)程（皮建才，2008）、支持企業(yè)出口和擴(kuò)大對外開放（任志成等，2015）來實現(xiàn)GDP增長。不僅如此，地方官員還存在與經(jīng)濟(jì)增長掛鉤的“晉升激勵”，使得地方政府在追求財政收入的同時，具有“向上負(fù)責(zé)”和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的趨向（Blanchard and Shleifer，2001）。省級水平數(shù)據(jù)證明了地方官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)績效之間的顯著關(guān)聯(lián)（Li and Zhou，2005），獲得政治認(rèn)可和晉升是比經(jīng)濟(jì)分權(quán)更有效的激勵，這套機制將行政集中和政治激勵結(jié)合形成“晉升錦標(biāo)賽”（周黎安，2007）。這一假說也受到批評，其以GDP增長為判定標(biāo)準(zhǔn)的官員治理機制與中國政治權(quán)力配置制度相矛盾（陶然等，2010），官員晉升機制更像資格賽而非錦標(biāo)賽（姚洋和張牧揚，2013）。更一般地，通過地方政府行為分析揭開中國增長之謎的視角越來越受到質(zhì)疑。批評者認(rèn)為，中國的改革實踐并不完全遵從市場保護(hù)型聯(lián)邦主義模型，中國并不具備行政分權(quán)和財政分權(quán)的穩(wěn)定性，地方官員激勵模式與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在內(nèi)在矛盾（周黎安，2007），其根植于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的假說也存在缺乏地方政府制度供給微觀基礎(chǔ)的分析缺陷（楊其靜和聶輝華，2008）。對這類文獻(xiàn)的另一個批評是，在分析中國發(fā)展過程中政府的特殊性時，不能忽視中央政府在促進(jìn)改革及推動經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中所起的重要作用（Cai and Treisman，2006）。
中國的政府（無論是中央還是地方）在推動增長奇跡創(chuàng)造中的突出作用是毋庸置疑的。要進(jìn)一步深究的是，政府靠什么手段使自己成為奇跡的推動者？本文認(rèn)為，土地是政府推動奇跡創(chuàng)造的最重要工具。遺憾的是，基于新古典范式的中國模式研究繼承了忽略土地作用的傳統(tǒng)（劉守英，2018a），僅僅從物質(zhì)資本的增長與配置效率、技術(shù)進(jìn)步、人力資本、創(chuàng)新和研發(fā)投入、有效制度等方面尋找增長動力源，因而降低了理論的解釋力。也有少部分學(xué)者關(guān)注到土地要素對中國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，實證檢驗了土地要素對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)程度（中國經(jīng)濟(jì)增長前沿課題組，2011），豐雷等（2008）將土地引入索洛模型發(fā)現(xiàn)土地要素的貢獻(xiàn)率為11.01%，葉劍平等（2011）測算出1989—2009年全國土地要素貢獻(xiàn)率達(dá)到19.31%，譚術(shù)魁等（2012）的研究表明土地投入對中國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率為36.63%。也有部分文獻(xiàn)注意到土地制度安排及其變革對于經(jīng)濟(jì)增長具有重要影響，土地出讓市場化有利于提高土地資源配置效率，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（陶然等，2009；劉守英，2012）；土地出讓規(guī)模、土地出讓收入和土地出讓競爭對經(jīng)濟(jì)增長具有顯著的正向影響，而且土地出讓制度的影響大于土地要素投入的影響。土地在地方政府競爭中扮演重要角色，地方政府不僅通過土地低價供應(yīng)和協(xié)議出讓等方式招商引資，而且利用土地出讓“以地生財”，支持城市建設(shè)和公共支出（Lin and Yi，2011），促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化（蔣省三等，2007）。
以上文獻(xiàn)盡管注意到土地的重要性，但是這些研究主要集中于土地領(lǐng)域，還沒有建立起土地制度同經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)，尤其沒有分析土地制度在解釋中國發(fā)展模式中的獨特作用。劉守英的一系列研究注意到土地制度與國民經(jīng)濟(jì)運行以及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)系，尤其是土地資本化在經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)變革中的作用，但主要側(cè)重于制度特征的提煉和土地與經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)的統(tǒng)計描述，還缺乏更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚摻忉?、機制分析和實證研究。劉守英等（2020）進(jìn)一步提煉了“以地謀發(fā)展”模式衰竭的典型事實，并利用門檻回歸模型給出了全國、東部、中西部地區(qū)土地對經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化、城市化作用的門檻值。但是，該文并未給出“以地謀發(fā)展”模式本身的特征事實、作用機制和理論解釋，缺乏對“以地謀發(fā)展”模式的一般化分析，使得這一模式衰竭的分析缺少了前提基礎(chǔ)和邏輯連貫性。本文作為“以地謀發(fā)展”模式的基礎(chǔ)研究，為理解以土地為核心的中國發(fā)展模式提供了關(guān)鍵支持。
綜上所述，20世紀(jì)90年代末期以來，土地要素和土地制度的獨特性已成為地方政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具。遺憾的是，基于地方政府獨特性對中國結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)增長奇跡的主流理論解釋沒有將土地的作用納入分析框架。一些土地經(jīng)濟(jì)學(xué)者試圖分析土地在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，但是，由于方法的局限，這些努力往往長于測度，短于制度成因分析，土地制度與發(fā)展模式的理論分析和機制研究更顯不足。本文致力于將土地要素和土地制度安排放入地方政府行為和體制變革框架，分析不同時期的土地制度安排如何通過土地要素配置以及土地資本化影響工業(yè)化和城市化進(jìn)程，增進(jìn)對中國發(fā)展模式和中國經(jīng)濟(jì)奇跡的理解。
二、“以地謀發(fā)展”模式的基本特征
中國過去四十多年的改革與發(fā)展進(jìn)程具有明顯的階段性特征。第一階段為20世紀(jì)70年代末期到90年代初期，其主線是不斷地開放權(quán)利，致力于改革權(quán)力集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，通過開放準(zhǔn)入、賦予經(jīng)濟(jì)主體自主性、發(fā)揮市場機制作用等制度改革，改善國民經(jīng)濟(jì)運行環(huán)境和提高資源配置效率。第二階段為20世紀(jì)90年代中期至今，其主線是政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的“謀”發(fā)展，獨特的土地制度安排及其變革方式成為政府“謀”發(fā)展的重要工具。一方面，政府利用對土地轉(zhuǎn)用的獨家控制權(quán)調(diào)節(jié)土地供應(yīng)，保障經(jīng)濟(jì)高速增長和結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)變對土地的需求；另一方面，通過低價和高比例工業(yè)用地配置推動園區(qū)擴(kuò)張和高速工業(yè)化，通過土地資本化推進(jìn)城市建設(shè)和快速城市化。
土地成為中國發(fā)展模式的核心由其兩種獨特性決定，一是土地的資源特性，二是土地制度的特殊性。土地的資源特性不僅包括其固有的有限性、稀缺性、不可移動性、區(qū)域差異性等自然特性，還內(nèi)含財產(chǎn)性、生產(chǎn)性、可投資性等經(jīng)濟(jì)特性，更在于國家發(fā)展目標(biāo)所賦予的特殊功能。為了實現(xiàn)國家糧食安全目標(biāo)，在耕地稀缺約束下，實行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，對土地轉(zhuǎn)用進(jìn)行用途管制和指標(biāo)管理，由此更加劇了土地稀缺性，強化了政府對土地的控制力。中國土地制度的獨特性表現(xiàn)為：①土地所有制具有二元性，即農(nóng)村土地屬于集體所有，城市土地屬于國有；②土地用途轉(zhuǎn)換由政府獨家壟斷，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地實行規(guī)劃和用途管制下的政府審批和年度指標(biāo)控制；③非農(nóng)建設(shè)用地由政府獨家供應(yīng)，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要土地，只能申請使用國有土地；④土地增值收益由地方政府獨享（劉守英，2018b）。由于政府享有農(nóng)地轉(zhuǎn)用和非農(nóng)建設(shè)用地供應(yīng)的排他性壟斷權(quán)力，農(nóng)地轉(zhuǎn)用時按照原用途對失地農(nóng)民進(jìn)行補償后，土地轉(zhuǎn)用的增值收益和資本化收益很大部分歸地方政府所有。
由此，中國特殊的土地資源國情和獨特的土地制度安排為政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了最有效的工具，成為中國特色的“以地謀發(fā)展”模式的制度支柱：
一方面，土地成為政府推動經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的發(fā)動機。伴隨中國的產(chǎn)權(quán)改革與市場化進(jìn)程，地方政府利用傳統(tǒng)計劃工具管控和直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的強度和能力減弱，但是，地方政府仍然掌控著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。地方政府利用什么手段來充當(dāng)這種發(fā)動機的角色呢？土地制度的獨特安排是其實現(xiàn)發(fā)展主導(dǎo)權(quán)的最有效工具。①政府利用對土地的控制權(quán)保增長。盡管中國為了糧食安全實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)，但是，土地也承擔(dān)著保發(fā)展的功能，政府利用土地指標(biāo)投放實現(xiàn)區(qū)域增長戰(zhàn)略，在經(jīng)濟(jì)不景氣時多投放土地拉動經(jīng)濟(jì)增長。②政府利用對土地的獨家供應(yīng)權(quán)實現(xiàn)快速工業(yè)化目標(biāo)。地方政府為了地方工業(yè)化，將建設(shè)用地主要配置到工業(yè)園區(qū)（陸銘，2011），以土地抵押從事園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用工業(yè)用地優(yōu)惠政策（包括低價、補貼等）進(jìn)行招商引資（楊繼東和楊其靜，2016）。③政府利用土地使用管制權(quán)和增值收益分配權(quán)助推快速城市化。中國的土地轉(zhuǎn)用實行用途管制、規(guī)劃管制和所有制管制的三重管制，土地轉(zhuǎn)用的增值收益在支付農(nóng)民土地原用途倍數(shù)補償后由政府擁有與支配，由此增加了地方政府?dāng)U張城市面積和多征收農(nóng)民土地的激勵。中國獨特的土地管制和利益分配方式成為快速城市化的制度支撐（曲福田和田光明，2011）。
另一方面，土地資本化成為中國高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展中資本形成的重要來源。對于大多數(shù)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，資本形成與積累是經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要瓶頸。中國利用獨特的土地制度安排和變革方式使土地成為創(chuàng)造資本的重要來源。①經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中不僅發(fā)生勞動力從低生產(chǎn)率的農(nóng)業(yè)部門向高生產(chǎn)率的非農(nóng)部門的再配置（蔡昉，2017），勞動力配置效率提高促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革，同樣重要且不能忽視的是，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變也帶來土地從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)用和土地價值的增值，土地用途轉(zhuǎn)換產(chǎn)生的增值又為結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了資本。②土地使用制度改革促進(jìn)土地資產(chǎn)化。中國在改革之前實行土地?zé)o償使用制度，改革后國家通過法律允許土地有償使用，可以依法轉(zhuǎn)讓，不斷減少劃撥用地比重，增加有償使用比重（劉守英，2018a），實行經(jīng)營性用地招拍掛制度。土地有償使用制度改革不斷增大地方政府的土地資產(chǎn)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金來源。③開放土地融資權(quán)實現(xiàn)土地資本化。允許地方政府成立融資平臺，以地抵押，土地成為融資工具，地方政府無論舉債還是償債都高度依賴于土地抵押（范劍勇和莫家偉，2014）。土地資本化程度的不斷提高，提升了地方政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的能力。
三、“以地謀發(fā)展”模式的典型化事實
1.土地推動的經(jīng)濟(jì)增長
（1）利用差別化指標(biāo)分配實現(xiàn)增長目標(biāo)。在中央政府層面，對土地轉(zhuǎn)用實行指標(biāo)管理，一方面旨在控制地方亂占地，另一方面在指標(biāo)分配上也服從國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放后的相當(dāng)長時期，為了支持沿海發(fā)展戰(zhàn)略，中央政府將土地指標(biāo)主要集中分配到沿海省份，2003年，東部地區(qū)國有建設(shè)用地供應(yīng)面積已占到全國的63.88%，遠(yuǎn)高于中部地區(qū)的19.79%和西部地區(qū)的16.33%；21世紀(jì)以來，國家相繼實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略（2000年）和中部崛起戰(zhàn)略（2006年），國有建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)向這兩個區(qū)域傾斜。2004年，中部地區(qū)和西部地區(qū)國有建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)占比分別上升至20.89%和22.06%，2015年分別上升到27.16%和39.38%，東部地區(qū)國有建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)占比則下降至33.46%，比2003年下降了30.42個百分點。在地方層面，地方政府也主要將稀缺的國有建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)用于滿足省會城市和主要地級城市以及開發(fā)區(qū)的發(fā)展用地需求。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，省會城市一般占該省份國有建設(shè)用地指標(biāo)的50%左右，主要地級城市約占30%，另外的剩余指標(biāo)才提供給其他城市和縣級城市（鎮(zhèn)）（劉守英，2017）。
（2）通過土地的寬供應(yīng)保增長。中國經(jīng)濟(jì)的快速結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變面臨耕地資源稟賦不足和耕地被大量占用導(dǎo)致的對糧食安全的威脅。為此，國家實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。嚴(yán)格耕地保護(hù)與“以地謀發(fā)展”之間存在的事實上的矛盾，因這一階段糧食產(chǎn)出的增長得到緩解。人均糧食產(chǎn)量由1949年的209公斤上升到1998年的410.46公斤，比該年的人均糧食消費量398公斤/人還多出12.46公斤（朱希剛，2004）。截至2019年10月，中國人均糧食占有量達(dá)到470公斤左右，比1998年增長了14.51%，比1949年新中國成立時增長了126%，同期中國三大谷物自給率超過98.75%（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院，2020）。糧食產(chǎn)量增長為國家推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了安全保障，從而減輕了“耕地紅線”對地方政府以地促增長行為的約束。與此同時，這一階段在耕地保障上的相關(guān)措施，也使得嚴(yán)格耕地保護(hù)與“以地謀發(fā)展”之間的矛盾一定程度上得到了解決：允許地方政府通過耕地占補平衡、增減掛鉤等政策，保證耕地數(shù)量不減少；通過土地整理、農(nóng)田整治等措施保證土地質(zhì)量有提高等，以上因素為中國采取較為寬松的土地轉(zhuǎn)用促增長提供了前提。2003—2017年，國有建設(shè)用地年供應(yīng)量從28.64萬公頃增加到60.32萬公頃，年均增長6.4%，同期GDP年均增長13.37%。
（3）利用基礎(chǔ)設(shè)施用地的放量供應(yīng)保障基建投資拉動的經(jīng)濟(jì)增長。為應(yīng)對國際金融危機可能造成的經(jīng)濟(jì)沖擊，中央政府出臺了“4萬億”刺激政策，以基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)為主的高投資成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要力量，基礎(chǔ)設(shè)施用地放量供應(yīng)為這一刺激政策提供了用地保障。2008年以來，中國國有建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，基礎(chǔ)設(shè)施和其他用地的供應(yīng)面積不斷增加，從2008年的5.3萬公頃增加到2017年的36.52萬公頃，年均增長23.92%，基礎(chǔ)設(shè)施和其他用地供應(yīng)占比從22.55%增加到60.54%，同一時期工礦倉儲用地和住宅商服用地供應(yīng)面積分別僅從9.3萬公頃和8.9萬公頃增加到12.28萬公頃和11.52萬公頃、占比則分別從39.57%和37.87%下降到了20.36%和19.10%。基礎(chǔ)設(shè)施用地放量供應(yīng)為基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)提供了用地保障，而基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)的資金主要來自土地抵押、城投債等“以地融資”的土地資本化。
2.土地推動的工業(yè)化
中國的工業(yè)化在經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代中期至90年代初期的鄉(xiāng)村工業(yè)化之后，進(jìn)入了政府供地的園區(qū)工業(yè)化階段。園區(qū)工業(yè)化之所以成為工業(yè)化的主導(dǎo)模式，得益于特殊的土地制度安排。1998年出臺的《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》），盡管在法律上保留了農(nóng)民可以利用集體土地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及與其他主體聯(lián)營、合作辦企業(yè)的制度安排，但是在土地用途管制和用地指標(biāo)年度計劃控制下，鄉(xiāng)村利用集體建設(shè)用地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的通道事實上被關(guān)閉。任何主體創(chuàng)辦企業(yè)只有一個用地通道：由政府提供。20世紀(jì)90年代以來，尤其是1998—2003年這個階段，地方政府重新掌握發(fā)展主導(dǎo)權(quán)，利用土地轉(zhuǎn)用控制權(quán)成為地方經(jīng)濟(jì)活動的主要策劃者和引導(dǎo)者。政府推動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重心是工業(yè)化，即通過土地創(chuàng)辦工業(yè)園區(qū)，實行以地招商引資，依靠土地出讓和融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營造更好的投資環(huán)境。這一階段工業(yè)化率穩(wěn)定在40%左右，1998—2003年工業(yè)化率年均水平為39.85%。2003年之后，國有建設(shè)用地招拍掛、土地抵押和城投債等制度的施行，使得地方政府推動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重心從工業(yè)化轉(zhuǎn)向城市化。中國常住人口城市化率在2003年超過工業(yè)化率，分別為40.53%、40.29%，隨后常住人口城市化率持續(xù)上升至2016年的57.35%。而工業(yè)化率于2004—2008年略有回升并在年均水平41.37%上下波動，2009年之后降至40%以下，至2016年持續(xù)下降到33.31%?！皥@區(qū)工業(yè)化”階段政府以土地推動工業(yè)化的主要路徑為：
（1）工礦倉儲用地的高量配置。20世紀(jì)90年代以來，中國工礦倉儲用地供應(yīng)的絕對面積除少數(shù)年份有所下降外基本保持穩(wěn)中有升的態(tài)勢，2003—2017年工礦倉儲用地面積供應(yīng)總量為214.76萬公頃，年均供應(yīng)工礦倉儲用地14.32萬公頃，保障了這一時期工業(yè)化的用地需求。當(dāng)然，這一時期工礦倉儲用地供應(yīng)面積占比也呈現(xiàn)出明顯的階段性：在1998—2003年的園區(qū)工業(yè)化階段，國有建設(shè)用地供應(yīng)中工礦倉儲用地供應(yīng)量和占比在2003年分別為11.64萬公頃和40.63%，實現(xiàn)了通過土地促工業(yè)化拉動增長的目標(biāo)；在2004—2008年的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過渡階段，國有建設(shè)用地供應(yīng)中工礦倉儲用地占比雖一直在40%左右，2006年甚至高達(dá)50.40%，但工礦倉儲用地供應(yīng)量和占比從2004年的10.68萬公頃、41.39%下降到2008年的9.3萬公頃、39.57%，通過工礦倉儲用地配置推進(jìn)工業(yè)化、拉動經(jīng)濟(jì)增長的效力有所降低；在2009年及以后的快速城市化階段，工礦倉儲用地供應(yīng)面積占比明顯下降，從2009年的38.95%下降到2017年的20.36%，年均下降2.32個百分點，通過工礦倉儲用地推進(jìn)工業(yè)化、拉動經(jīng)濟(jì)增長的效力降低。
（2）壓低工業(yè)地價維持制造業(yè)的低成本競爭優(yōu)勢。地方政府為了更好地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，采取競相壓低工業(yè)用地價格的策略。對中國地價信息服務(wù)平臺發(fā)布的全國主要監(jiān)測城市土地價格數(shù)據(jù)的分析表明，2000—2018年，全國商服地價水平、住宅地價水平年均漲幅分別為9.61%、12.35%，而工業(yè)地價水平年均漲幅只有3.5%，商服地價、住宅地價與工業(yè)地價的比值也從3.55、2.04擴(kuò)大到9.11、8.49。分階段看，園區(qū)工業(yè)化階段中的2000—2003年和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過渡階段的2004—2008年，工業(yè)地價年均價格分別為462.25元/m2和516.8元/m2，遠(yuǎn)低于同時期1712元/m2和2809.2元/m2的商服地價，以及991元/m2、1982.6元/m2的住宅地價。2009—2016年的快速城市化階段，商服地價和住宅地價的年均價格分別為6429.1元/m2和5416.8元/m2，遠(yuǎn)高于工業(yè)地價732.7元/m2的年均價格。
（3）土地抵押助力園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資和工業(yè)企業(yè)融資。在資本短缺約束下，政府利用土地出讓進(jìn)行滾動開發(fā)，并通過土地抵押貸款融資進(jìn)行園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截至2007年，東部沿?？h市的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資高達(dá)數(shù)百億元，其中，財政投入僅占10%，土地出讓收入和土地抵押融資占60%。在西部城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中，土地抵押貸款所占份額達(dá)到70%—80%（蔣省三等，2007）。工業(yè)用地在出讓給企業(yè)以后，企業(yè)將工業(yè)用地作為抵押品向銀行申請貸款用于投資，土地抵押貸款成為企業(yè)資金的重要來源（李力行等，2016）。對84個重點城市工業(yè)用地抵押數(shù)據(jù)的分析表明，2007年工業(yè)企業(yè)土地抵押貸款金額和面積分別為1727億元和54594公頃，到2014年分別上升至9686億元和171180公頃，較2007年分別增長了4.61倍和2.14倍。
3.土地推動的城市化
中國的城市化進(jìn)程從20世紀(jì)90年代中期以后加速，大致分為三個階段：第一階段是1995—2003年，分稅制改革使得工業(yè)發(fā)展的主要稅收上收到中央政府，增加了地方政府通過城市化獲得與城市發(fā)展相關(guān)稅收和土地出讓金的激勵（周飛舟，2010）。這一階段，城市化的特征是圍繞園區(qū)工業(yè)化實現(xiàn)人口聚集和經(jīng)濟(jì)聚集，與前期相比城市發(fā)展水平顯著提高。在此期間，戶籍人口城市化率從23.83%增長到29.70%，年均增長0.73個百分點，常住人口城市化率從29.04%增長到40.53%，年均增長1.44個百分點，全國城市建成區(qū)面積從19264平方公里增長到28308.02平方公里，年均增長4.93%。第二階段是2004—2008年，國有經(jīng)營性建設(shè)用地招拍掛出讓為地方政府“以地生財”提供了制度安排，政府依靠土地出讓收入推動城市化，城市化開始成為地方政府利用土地推動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重心。不過，由于出讓土地量及出讓價格仍處于起步階段，這一階段城市化的主要特征仍是圍繞工業(yè)化形成的人口城市化和土地城市化，城市化增長速度略有下降，這表明工業(yè)化帶動城市化的效應(yīng)逐漸減弱。具體講，戶籍人口城市化率盡管從30.81%增長到33.28%，但年均增速下降為0.62個百分點，常住人口城市化率從2004年的41.76%提高到2008年的46.99%，年均增長下降為1.31個百分點。全國城市建成區(qū)面積在此期間增加了5889.11平方公里，年均增速下降為4.52%，直轄市、省會城市、地級市和縣級市城市建成區(qū)面積分別擴(kuò)張22.53%、36.66%、18.23%和25.50%。第三個階段是2009—2016年，土地抵押和城投債為地方政府推動城市化提供了“以地生財”之外的另一條路徑——“以地融資”，以土地作為金融杠桿為城市化融資，帶來城市化脫離于工業(yè)化的高速發(fā)展。這一階段，戶籍人口城市化率從33.77%增長到41.2%，年均增長1.06個百分點，常住人口城市化率從48.34%增加到57.35%。全國建成區(qū)面積從38107.26平方公里增加到54331.47平方公里，年均增長速度達(dá)到5.20%，直轄市、省會城市、地級市和縣級市城市建成區(qū)面積分別擴(kuò)張29.70%、40.02%、47.51%和35.65%。由此可見，第一階段城市化的主要動力是工業(yè)化帶動，后兩個階段的城市化則更多地表現(xiàn)為該時期土地制度變革帶來的土地資本化推動。在制度安排上，土地推動城市化的主要機制為：
（1）利用強制低價征地擴(kuò)張城市面積。中國的農(nóng)地非農(nóng)化主要通過政府征地來實現(xiàn)，這為地方政府“以地謀發(fā)展”提供了基礎(chǔ)。由于征地具有強制性且成本低廉，在農(nóng)地非農(nóng)用的價值顯著高于農(nóng)地農(nóng)用的情況下，地方政府不僅通過征地保障基礎(chǔ)設(shè)施等公共用地，而且以此保障園區(qū)發(fā)展和城市擴(kuò)張。1996—2017年，中國城市征用土地面積合計31624.92平方公里，年均征用1437.50平方公里，同時期中國城市建設(shè)用地面積和城市建成區(qū)面積分別從19001.6平方公里和20214.2平方公里增加到55155.47平方公里和56225.38平方公里，年均分別增長5.21%和4.99%，征地面積占全國新增建設(shè)用地面積的87.82%，占城市建成區(qū)新增面積的87.47%。
（2）控制住宅和商服用地供應(yīng)，保障政府土地出讓收入最大化。在土地有償使用制度安排下，為了保障政府獲取土地增值收益，減少土地出讓中的隱形市場行為，中央政府于2003年開始實行居住和商服用地的招拍掛出讓制度。國有建設(shè)用地出讓中，招拍掛出讓面積占比從2001年的7.3%增加到2003年的27.78%，2007年達(dá)到50.91%。2008年一躍增至81.91%，隨后逐年增長，2015年達(dá)到92.32%。2003—2017年的15年間，國有建設(shè)用地供應(yīng)總量為682.38萬公頃，而住宅用地和商服用地供應(yīng)面積分別為134.66萬公頃和62.31萬公頃，僅占同時期國有建設(shè)用地供應(yīng)總量的19.73%和9.13%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工礦倉儲用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地的比重。從趨勢看，居住用地和商服用地供應(yīng)面積占比分別從2003年的22.26%和18.74%下降到2017年的13.98%和5.12%，僅在2007年左右有一個短暫的小幅度回升。住宅和商服用地的限制性供應(yīng)，抬高了地價和房價，全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)商品房銷售價格從2001年的2169.72元/m2持續(xù)上漲到2016年的7475.57元/m2，增幅達(dá)244.54%，年均增速為8.6%。政府土地出讓價款從2001年的492億元猛增至2016年的35600億元，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了重要資金來源。
（3）城投債支撐的城市建設(shè)融資。快速城市化產(chǎn)生了巨大的城市建設(shè)資金需求。地方政府通過融資平臺發(fā)行城投債，募集資金進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以1992年上海獲準(zhǔn)發(fā)行額度為5億元的城投債以支持浦東新區(qū)建設(shè)為開端，城投債2008年之后迅速增長，全國290個地級市年度發(fā)行額從2008年的1396億元增長到2017年的18365.28億元，2000—2017年發(fā)行總額達(dá)到113802.18億元，為城市建設(shè)和城市化創(chuàng)造了巨量資本。
4.“以地生財”“以地融資”的土地資本化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資本形成
（1）“以地生財”形成資本。對國有經(jīng)營性建設(shè)用地出讓實行招拍掛制度安排后，土地資本化價值大幅提升。1996年土地出讓金收入只有348.89億元，2010年迅速增長到30108.93億元，土地財政占政府財政收入比重也由4.70%猛增至36.20%。此后，政府對于土地財政收入的依賴程度雖有所減輕，但2016年37457億元的土地出讓金收入仍占到政府財政收入的23.47%。總體看，1993—2016年（1997年除外），全國土地出讓金收入總額為315871.05億元，占政府財政收入的比重為24.70%。分階段看，1998—2003年、2004—2008年、2009—2016年三個階段土地財政占政府財政收入的比重年均分別為9.95%、20.96%以及27.30%，地方政府“以地生財”的行為在園區(qū)工業(yè)化轉(zhuǎn)向快速城市化之后愈加明顯。
（2）“以地融資”形成資本。2008年，為應(yīng)對國際金融危機，除了積極的財政政策和寬松的貨幣政策，中央政府也放寬了土地抵押融資。2008年下半年以來，各級政府紛紛成立投融資平臺，到2017年6月30日各地成立的政府投融資平臺達(dá)11740家。在這些平臺，土地是主要抵押物，償債主要靠土地出讓收入。分階段看，園區(qū)工業(yè)化階段中的2000—2003年，全國84個重點城市土地抵押貸款金額從1400億元增加到5800億元，增幅為330.56%、年均增長62.68%。2004—2007年的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過渡階段，全國84個重點城市土地抵押貸款金額從7400億元增加到13300億元，增幅為80.18%、年均增長21.68%。2008年以后的快速城市化階段，全國84個重點城市土地抵押貸款金額迅速提升，從2008年的18200億元猛增至2015年的113300億元，增幅為522.53%、年均增長23.47%。
5.一個歸納
回顧中國改革開放以來土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，20世紀(jì)90年代之前確實有過一段放開權(quán)利推動“鄉(xiāng)村工業(yè)化”的黃金時期（劉守英，2018a）。但是，在改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場轉(zhuǎn)向城市以后，政府重新掌握發(fā)展主導(dǎo)權(quán)，土地制度結(jié)構(gòu)的獨特安排（二元土地所有制、政府壟斷土地一級市場、土地出讓增值收益歸地方政府）不僅非常好地契合了這一發(fā)展邏輯，而且成為政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的工具。政府主導(dǎo)下的土地制度變遷（土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離、地方政府獲取土地所有權(quán)制度租、土地使用制度改革使土地資本化）更是加強了政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的能力，形成“以地謀發(fā)展”模式。這一發(fā)展模式使土地在經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)變革中處于核心地位，供給而非需求為先的土地供應(yīng)方式，使土地成為經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動機；政府壓低工業(yè)地價的策略，避開了土地資源要素稟賦對工業(yè)化的不利制約，使中國成為世界制造工廠；“土地資本化”滿足了工業(yè)化、城市化以及基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)中的巨額資本需求，推動中國快速城市化，同時通過基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)保障了經(jīng)濟(jì)增長。1998年全面修訂的《土地管理法》與中國的高增長奇跡和快速工業(yè)化城市化高度契合，不是一種偶然的巧合，而是主要的土地制度安排推動發(fā)展或曰“中國奇跡”的結(jié)果。當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣時，政府通過增加土地供應(yīng)總量，降低土地成本，提高土地要素對經(jīng)濟(jì)的支撐度；在經(jīng)濟(jì)總體或局部過熱時，政府通過減少土地供應(yīng)總量，調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格土地市場交易方式，加大土地稅收力度等手段，壓縮經(jīng)濟(jì)過快增長對土地的過度需求。相對于貨幣政策和財政政策而言，土地政策手段還可以對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行局部調(diào)控，對部分產(chǎn)業(yè)、行業(yè)或部門進(jìn)行調(diào)控，如中國2003年開始對投資過熱的鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)減少甚至停止供應(yīng)土地，以抑制這些行業(yè)的過度發(fā)展。此外，土地工具更容易設(shè)定具體的政策目標(biāo)，政府在批租出讓土地的同時，在開發(fā)項目上通過土地政策工具對發(fā)展商進(jìn)行控制，以及通過土地規(guī)劃、土地供應(yīng)計劃、地價政策、土地稅收政策、土地整理儲備政策等來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展速度。
四、“以地謀發(fā)展”模式的實證檢驗
1.假設(shè)提出
本文的核心假設(shè)是，在“以地謀發(fā)展”模式下，土地對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)通過兩大機制來實現(xiàn)（如圖1所示）：
第一，土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入生產(chǎn)函數(shù)，通過工業(yè)倉儲用地和居住商服用地的供應(yīng)作用于工業(yè)化和城市化，以結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變推動經(jīng)濟(jì)增長。由于土地制度安排對結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的影響在不同時期存在差別，土地作為生產(chǎn)要素通過結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變推動經(jīng)濟(jì)增長具有明顯的階段性特征。1998—2003年，地方政府依靠工業(yè)倉儲用地的高量低價配置實現(xiàn)園區(qū)工業(yè)化，工業(yè)化是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重心和經(jīng)濟(jì)增長的主要推動力；2004—2008年，隨著結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重心由工業(yè)化轉(zhuǎn)向城市化，工業(yè)倉儲用地供應(yīng)量在低價基礎(chǔ)上有所下降，但居住商服用地供應(yīng)量和地價尚未大幅提升，工業(yè)化推動經(jīng)濟(jì)增長的作用有所下降，但這一階段城市化對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)尚未凸顯；2009—2016年，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變重心實現(xiàn)向城市化的轉(zhuǎn)型，工業(yè)倉儲用地供應(yīng)量在低價基礎(chǔ)上繼續(xù)下降，而居住商服用地供應(yīng)量及地價大幅提升，城市化對經(jīng)濟(jì)增長的作用成為主導(dǎo)力量。
第二，土地通過資本化納入資本（K），通過資本形成推動經(jīng)濟(jì)增長。土地資本化有“以地生財”（出讓土地獲得出讓收入）、“以地融資”（土地抵押、城投債等）兩條路徑。土地資本化具有明顯的階段性特征：1998—2003年，國有土地有償使用制度開始進(jìn)入土地出讓市場，不過這一時期土地出讓主要采取劃撥和協(xié)議方式，土地出讓收入增長緩慢。2004—2016年，國有經(jīng)營性建設(shè)用地出讓由協(xié)議出讓轉(zhuǎn)向招拍掛出讓，土地出讓收入增長加速，尤其是2008年之后土地出讓收入大幅增長，以“以地生財”模式逐漸成熟。2008年以來，土地抵押政策放寬和允許地方政府發(fā)行城投債，由此帶來“以地融資”的土地資本化成為主要模式。土地資本化的兩條路徑，尤其是“以地融資”提供的巨量資本，成為快速城市化的主要資本來源。
2.土地通過結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變推動經(jīng)濟(jì)增長的檢驗
（1）計量模型。經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)增長理論通常在生產(chǎn)函數(shù)中忽略了土地的作用，或者隱含地把土地作為資本投入的一部分進(jìn)入生產(chǎn)函數(shù)。如前文所述，土地有別于一般的資本，尤其在中國高速經(jīng)濟(jì)增長過程中扮演了獨特的角色。因此，為了更好地認(rèn)識土地的作用，本文認(rèn)為土地應(yīng)該和資本、勞動等投入一樣作為要素直接進(jìn)入生產(chǎn)函數(shù)。20世紀(jì)90年代以來，中國體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，工業(yè)化和城市化的結(jié)構(gòu)變遷成為支撐經(jīng)濟(jì)增長的主要力量，因此，本文重點分析中國非農(nóng)部門的經(jīng)濟(jì)增長模型。
本文考慮如下的廣義柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)：
其中，Yit是地級市i在第t年的非農(nóng)部門的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），Kit為固定資本投入，Lit為勞動投入，D1，it和D2，it分別為居住商服用地面積和工業(yè)倉儲用地面積，Ait刻畫的是隨時間變化的異質(zhì)性技術(shù)進(jìn)步。為了估計生產(chǎn)函數(shù)中的未知參數(shù)，將模型（1）對數(shù)線性化，可得如下線性面板數(shù)據(jù)模型：
其中，αpi是省級層面的固定效應(yīng)，ηt為年度固定效應(yīng)，εit是誤差項。在模型中，對數(shù)化的技術(shù)進(jìn)步lnAit被β0、αpi和ηt所吸收。
關(guān)于上述模型設(shè)定，需要做出如下兩點重要的說明：①本文采用水平數(shù)據(jù)而不是增長率數(shù)據(jù)。由于中國經(jīng)濟(jì)增長和土地政策具有明顯的階段性特征，本文考慮三個不同的時間段（1999—2003、2004—2008、2009—2016）。由于各時段跨度較小，采用增長率（對數(shù)差分）會損失一整期的觀測，導(dǎo)致估計效率損失；同時數(shù)據(jù)的對數(shù)差分會消除變量中的重要信息，即城市間的橫截面差異，易導(dǎo)致模型識別出現(xiàn)困難。②本文采用省份固定效應(yīng)，而沒有采用地級市固定效應(yīng)。一方面，在去除省一級的時間均值后，各個解釋變量的城市異質(zhì)性得以保留，從而具有足夠的方差，確保模型可以識別，同時可控制或緩解內(nèi)生性問題；另一方面，中國的土地利用制度在省級層面具有統(tǒng)一性，而地級行政單位利用省級分配的土地利用年度計劃并在此計劃下“以地謀發(fā)展”。
鑒于中國土地制度和政策的差異以及通過土地主導(dǎo)發(fā)展權(quán)側(cè)重點的不同，本文考慮在三個不同階段內(nèi)分別回歸：第一階段為1999—2003年：1998年《土地管理法》明確了國有土地的有償使用方式，建立土地儲備制度、實現(xiàn)政府壟斷土地供給，這些制度安排增強了政府管理和控制土地要素的能力，這一階段通過工業(yè)倉儲用地高量配置、壓低工業(yè)倉儲用地價格來發(fā)展工業(yè)園區(qū)，推動“園區(qū)工業(yè)化”（劉守英，2018a），實現(xiàn)中國工業(yè)化的快速發(fā)展。第二階段為2004—2008年：這一階段是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變由工業(yè)化為主轉(zhuǎn)向城市化為主的過渡階段。2002年以來，經(jīng)營性用地供應(yīng)由協(xié)議為主轉(zhuǎn)為招拍掛方式為主，2004年“8·31”大限之后經(jīng)營性用地協(xié)議出讓退出歷史舞臺，政府壟斷土地一級市場，經(jīng)營性用地、住宅用地和工業(yè)用地通過招拍掛方式出讓的制度基本確立并沿用至今。這一階段，地方政府開始推動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重心由工業(yè)化向城市化轉(zhuǎn)變，即工業(yè)倉儲用地供應(yīng)量在低價基礎(chǔ)上有所下降，并通過限量供應(yīng)居住和商服用地，借助土地出讓收入積累城市建設(shè)資金，圍繞工業(yè)化的基礎(chǔ)設(shè)施需求推動城市化進(jìn)程。需要說明的是，這一階段居住商服用地供應(yīng)尚處于“限量保價”的起步階段，在上一階段工業(yè)化推動城市化水平迅速提高的基礎(chǔ)上，這一階段城市化仍表現(xiàn)為圍繞工業(yè)化形成的人口城市化和土地城市化，城市化速度也由于工業(yè)化減速及基礎(chǔ)設(shè)施逐漸完善趨于平緩。第三階段為2009—2016年：一方面，居住商服用地“限量保價”供應(yīng)帶來房價和地價不斷飛漲，形成巨額土地出讓收入；另一方面，土地抵押政策的放寬以及城投債的推行，為城市建設(shè)形成巨量資本?！耙缘厣敗蹦Ｊ降某墒旌汀耙缘厝谫Y”模式的出現(xiàn)，使得城市化超越工業(yè)化并真正成為結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重心，土地資本化的兩條路徑實現(xiàn)了這一階段中國快速城市化的進(jìn)程。
（2）數(shù)據(jù)來源以及基本統(tǒng)計特征。本文選取了中國地級市1999—2016年的面板數(shù)據(jù)，排除了直轄市和港澳臺，以及數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重的地級市。模型選取的變量為非農(nóng)部門的國內(nèi)生產(chǎn)總值（Y）、非農(nóng)部門的固定資本存量（K）、非農(nóng)部門的勞動數(shù)量（L）以及兩類土地投入：居住商服用地面積（D1）和工業(yè)倉儲用地面積（D2）。①Y為各地級市市轄區(qū)的非農(nóng)部門年度實際國內(nèi)生產(chǎn)總值，單位為億元，由名義GDP和GDP指數(shù)計算得到。各地級市市轄區(qū)的非農(nóng)部門名義GDP和GDP指數(shù)來自國家信息中心房地產(chǎn)信息網(wǎng)—宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫—城市年度數(shù)據(jù)庫。②K為各地級市市轄區(qū)的非農(nóng)部門年度固定資本存量，單位為萬元。本文采用永續(xù)盤存法（張軍等，2004）計算資本存量Kit，公式為Kit=Ki，t-1（1-δ）+Iit/Pit，其中，Iit表示當(dāng)年固定資產(chǎn)投資；Pit表示地區(qū)固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)，由于地級市層面數(shù)據(jù)可得性問題，這里用省級層面的固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)進(jìn)行匹配；折舊率δ采用張軍等（2004）的9.6%；將張軍等（2004）中1998年省級固定資本存量按當(dāng)年各地級市全社會固定資產(chǎn)投資占省全社會固定資產(chǎn)投資的比例分配至各地級市，得到各地級市初始年的資本存量。固定資產(chǎn)投資Iit為地級市市轄區(qū)的固定資產(chǎn)投資額（不含農(nóng)戶），數(shù)據(jù)來源為中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫—城市年度庫。③L為各地級市市轄區(qū)的非農(nóng)部門就業(yè)數(shù)量，單位為萬人，數(shù)據(jù)來源為國家信息中心房地產(chǎn)信息網(wǎng)—宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫—城市年度數(shù)據(jù)庫。④D1為各地級市市轄區(qū)的居住商服用地面積，單位為平方公里。由于統(tǒng)計口徑問題，該指標(biāo)1999—2011年數(shù)據(jù)為居住用地、公共設(shè)施用地（含商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地）二者之和，2012—2016年數(shù)據(jù)為居住用地、公共管理和公共服務(wù)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地三者之和，數(shù)據(jù)來源為1999—2017年的《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》。⑤D2為各地級市市轄區(qū)的工業(yè)倉儲用地面積，單位為平方公里。由于統(tǒng)計口徑問題，該指標(biāo)1999—2011年數(shù)據(jù)為工業(yè)用地、倉儲用地二者之和，2012—2016年數(shù)據(jù)為工業(yè)用地、物流倉儲用地二者之和，數(shù)據(jù)來源為1999—2017年的《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》。
表1總結(jié)了主要變量的基本統(tǒng)計特征。從表中可以看到，對于三個不同的階段，對數(shù)化GDP的平均水平幾乎呈現(xiàn)線性遞增的趨勢，同時具有相近的標(biāo)準(zhǔn)差；固定資本存量的均值和方差都逐步遞增，第三階段的均值較之第一階段幾乎增長了40%；勞動供給方面，前兩階段的均值和方差都較為靠近，而第三階段的勞動供給有所增加，同時在城市間的差異性有一定的增加。對于土地投入，不論是居住商服用地面積，還是工業(yè)倉儲用地面積，都呈現(xiàn)出逐步遞增的特征，同時在城市間的差異也在增加。
（3）估計結(jié)果和說明。對于每一個階段，考慮擬合兩個模型：第（1）、（3）、（5）列包含了省份固定效應(yīng)和時間固定效應(yīng)，第（2）、（4）、（6）列在包含雙向固定效應(yīng)的同時還加入了省份和時間的聯(lián)合固定效應(yīng)，進(jìn)一步緩解模型可能存在的內(nèi)生性問題。最后，本文主要關(guān)注中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征，因而只匯報分階段回歸的結(jié)果。表2給出了主要的估計結(jié)果?，F(xiàn)將主要發(fā)現(xiàn)總結(jié)如下：
第一，從階段I（1999—2003）的回歸結(jié)果看，固定資本存量和勞動投入對非農(nóng)部門國內(nèi)生產(chǎn)總值都具有正的影響，符合理論和預(yù)期；在兩個模型設(shè)定中，資本的系數(shù)估計都是0.85左右；勞動的彈性系數(shù)估計量數(shù)值較小，且不顯著，這是由這一時期地級市市轄區(qū)非農(nóng)就業(yè)人數(shù)下降趨勢與非農(nóng)產(chǎn)值的上升趨勢相反導(dǎo)致的，其原因在于該時期非農(nóng)就業(yè)中第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比大于第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比，但地級市市轄區(qū)布局的工業(yè)園區(qū)較之于縣級行政單位中布局的工業(yè)園區(qū)數(shù)量少，園區(qū)工業(yè)化階段第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口集中在縣級行政單位而非地級市市轄區(qū)；居住商服用地系數(shù)僅為0.03左右，在統(tǒng)計學(xué)意義上都不顯著，可能歸因于這一階段居住商服用地供給增加不明顯，因此，居住商服用地面積不具備與非農(nóng)產(chǎn)值一致的趨勢，在經(jīng)濟(jì)含義上是由于政府在這一階段主要通過高量低價的工業(yè)倉儲用地配置推動工業(yè)化，城市化還不是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重心；工業(yè)倉儲用地在這一時期內(nèi)對經(jīng)濟(jì)增長具有正的貢獻(xiàn)，估計系數(shù)為0.2左右，且在1%的水平上顯著。
第二，在階段II（2004—2008）中，發(fā)現(xiàn)資本和勞動對經(jīng)濟(jì)增長都具有顯著的影響，系數(shù)分別為0.68和0.30左右，而且不同模型設(shè)定的估計結(jié)果穩(wěn)定。值得指出的是，居住商服用地在這一階段對非農(nóng)部門國內(nèi)生產(chǎn)總值的影響在統(tǒng)計學(xué)意義上是不顯著的，估計系數(shù)的數(shù)值也很小，其原因在于這一階段結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變重心雖開始從工業(yè)化轉(zhuǎn)向城市化，但其發(fā)展階段仍屬于滿足工業(yè)化基礎(chǔ)設(shè)施需求的城市化，由于“限量保價”的制度要求以及工業(yè)化減速等原因，城市化速度有所下降，居住商服用地供應(yīng)未能與非農(nóng)產(chǎn)值增長保持一致，因此模型估計結(jié)果不顯著；工業(yè)倉儲用地的系數(shù)為0.1518和0.1609，在1%的水平上顯著，但是通過和階段I（1999—2003）的回歸結(jié)果對比發(fā)現(xiàn)，工業(yè)倉儲用地對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)有所下降，顯示出工業(yè)化到一定階段之后增速的下降及其對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)的下降，更重要的是顯示了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變重心從工業(yè)化轉(zhuǎn)移的趨勢。此階段的模型估計結(jié)果符合結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變開始由工業(yè)化為重心向城市化為重心轉(zhuǎn)型的過渡階段特征，驗證了本文的理論分析。
第三，在階段III（2009—2016）中，資本和勞動的系數(shù)都分別為0.55和0.32左右，而且都在1%的水平上顯著；和前面兩個階段相比，資本的貢獻(xiàn)有所下降，這表明資本對于經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)化有所減弱。而居住商服用地和工業(yè)倉儲用地對GDP的彈性系數(shù)分別為0.09和0.17左右，都在1%的水平上顯著，和前一階段相比，居住商服用地的貢獻(xiàn)顯著增加，同時工業(yè)倉儲用地對經(jīng)濟(jì)增長的影響也有較小幅度的提高。這一階段的模型估計結(jié)果驗證了本文的假設(shè)，房價和地價不斷上升帶來的土地增值收益及土地抵押和城投債帶來的城市建設(shè)資金融資，實現(xiàn)了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重心由工業(yè)化向城市化的轉(zhuǎn)變。需要說明的是，居住商服用地貢獻(xiàn)率較之工業(yè)倉儲用地貢獻(xiàn)率更小，其原因在于本模型僅納入了作為要素的土地的數(shù)量，居住商服用地作為土地要素推動經(jīng)濟(jì)增長的作用在理論上本就小于直接用于工業(yè)生產(chǎn)的工業(yè)倉儲用地，而且每年居住商服用地供應(yīng)量少于工業(yè)倉儲用地供應(yīng)量。居住商服用地對經(jīng)濟(jì)增長的更大貢獻(xiàn)來自資本形成，即主要依靠居住商服用地實現(xiàn)的抵押融資和城投債作為資本形成推動經(jīng)濟(jì)增長，但這一貢獻(xiàn)內(nèi)含在資本之中，如何剝離這一部分貢獻(xiàn)尚待討論和研究，本文暫時不討論將居住商服用地資本形成貢獻(xiàn)從資本中分離的問題，本文的側(cè)重點在于解釋不同時期通過不同制度安排以不同方式推動經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。因此，這一階段結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變重心由工業(yè)化向城市化的轉(zhuǎn)移并不表現(xiàn)在居住商服用地和工業(yè)倉儲用地兩者相關(guān)系數(shù)大小的比較，而是表現(xiàn)在居住商服用地在這一階段相關(guān)系數(shù)大小及其顯著性較上一階段顯著提高，而工業(yè)倉儲用地相關(guān)系數(shù)和顯著性水平提升幅度較小。
總體看，上述實證結(jié)果驗證了本文的假設(shè)：在第一階段（1999—2003），政府主要通過工業(yè)倉儲用地的高量配置和低價供應(yīng)來實現(xiàn)工業(yè)化推動經(jīng)濟(jì)增長；在第二階段（2004—2008），工業(yè)倉儲用地高量配置和低價供應(yīng)支撐工業(yè)化的作用明顯衰減，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變重心及經(jīng)濟(jì)增長推動力開始由工業(yè)化轉(zhuǎn)向城市化，但由于這一階段仍處于滿足工業(yè)化基礎(chǔ)設(shè)施需求的城市化階段，因此，利用居住商服用地推動城市化從而拉動增長的作用并不顯著；在第三階段（2009—2016），工業(yè)化作用雖有增強，但幅度較小且遠(yuǎn)低于工業(yè)化為結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變重心而推動經(jīng)濟(jì)增長的階段。不同的是，依靠居住商服用地限量供應(yīng)和不斷上漲的土地價格支撐的快速城市化，與前兩個階段相比較顯著地成為中國經(jīng)濟(jì)增長的推動力。因此，可以說這一階段結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變重心及推動經(jīng)濟(jì)增長的動力實現(xiàn)了由工業(yè)化向城市化的轉(zhuǎn)變。
3.土地通過資本形成推動經(jīng)濟(jì)增長的檢驗
2003年以來，中國經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的軌道由工業(yè)化轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢鞘谢M(jìn)程中除了土地作為生產(chǎn)要素的貢獻(xiàn)之外，還應(yīng)當(dāng)著重考慮土地參與資本形成過程的貢獻(xiàn)。
（1）計量模型。根據(jù)前文分析，兩個不同時期，土地資本化分別表現(xiàn)為“以地生財”和“以地融資”，因此，本文在兩個不同時期內(nèi)分別考慮不同的模型設(shè)定。
“以地生財”效應(yīng)。是指通過以“招拍掛”等方式出讓經(jīng)營性用地獲取土地出讓收入，并將一定比例的土地出讓收入投入到固定資產(chǎn)投資當(dāng)中。該階段的時間區(qū)間為1999—2008年。該段時期內(nèi)，政府土地儲備和壟斷土地一級市場的制度成型，經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)從協(xié)議方式轉(zhuǎn)變?yōu)檎信膾旆绞剑胤秸ㄟ^土地出讓獲得了土地出讓收入，這些收入以一定比例進(jìn)入固定資產(chǎn)投資，最終參與到固定資本形成的過程。需要說明的是，在該段時期，雖然部分城市開始通過土地抵押和發(fā)行城投債等形式籌集資金，但是發(fā)行城投債的城市比例非常?。ü灿?27個觀測值）。因此，為研究土地出讓收入?yún)⑴c固定資本投資的比例，本文主要考慮如下面板數(shù)據(jù)回歸模型：
其中，lnIit是地級市i在第t年的固定資本投資的對數(shù)值，lnLandit表示土地出讓成交價款的對數(shù)值，Xit是控制變量，包含上一年的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長率和上一年第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重，λi和ζt分別代表個體和年度固定效應(yīng)。為了緩解模型的內(nèi)生性問題，控制變量都采用上一年的數(shù)值。
另外，鑒于土地出讓收入影響固定資產(chǎn)投資形成可能存在著時間滯后效應(yīng)，本文還考慮了模型（3）的兩種變化形式：一是將模型（3）中土地出讓成交價款換成上一年的數(shù)值（L.lnLandit）；二是在模型（3）中額外加入土地出讓成交價款的一階滯后項。
“以地融資”效應(yīng)。是指通過土地抵押或者發(fā)放城投債，籌集城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，投入固定資產(chǎn)投資從而參與到固定資本形成之中。本文測度“以地融資”效應(yīng)的樣本區(qū)間是2009—2016年。2008年以來全國290個地級市土地抵押面積和金額快速上升，同時各個城市普遍開始發(fā)行城投債。盡管城投債在“以地融資”的資本形成中占比沒有土地抵押大，但是2008年以來不再發(fā)布地級市層面的土地抵押數(shù)據(jù)，因此，本文只能采用地級市層面的城投債來代表“以地融資”，并考慮如下的模型：
其中，lnCTBit表示地級市i在第t年發(fā)行的城投債（Chengtou Bond，CTB）的對數(shù)值，Xit是控制變量，其選取與模型（3）一致，同時模型也包含了雙向固定效應(yīng)。
類似地，本文也考慮了模型（4）的兩種變化：一是將模型（4）中土地出讓成交價款和城投債滯后一期；二是在模型（4）的設(shè)定中額外加入土地出讓成交價款和城投債的一階滯后項。
（2）數(shù)據(jù)來源和基本特征。本文選取中國290個地級市（不包括港澳臺）2003—2016年的面板數(shù)據(jù)。模型選取的變量為固定資產(chǎn)投資額（不含農(nóng)戶）（I）、土地出讓成交價款（Land）、城投債當(dāng)年發(fā)行額（CTB）。具體地：①I為各個地級市市轄區(qū)固定資產(chǎn)投資額（不含農(nóng)戶），數(shù)據(jù)來源為中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫—城市年度庫。②Land為各個地級市市轄區(qū)土地出讓成交價款，包含了居住商服用地、工業(yè)倉儲用地以及其他營業(yè)性用地出讓價款，受到數(shù)據(jù)限制無法在地級市層面區(qū)分居住商服用地出讓價款和工業(yè)倉儲用地出讓價款，只能使用土地出讓價款總額。該數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)來源為國家信息中心房地產(chǎn)信息網(wǎng)—土地市場庫。③CTB為各地級市市轄區(qū)城投債當(dāng)年發(fā)行數(shù)額，由各地級市層面城投公司、平臺的發(fā)行數(shù)額按照地級市和年份加總而來，數(shù)據(jù)來源為Wind數(shù)據(jù)庫。④GDP_growth為各地級市市轄區(qū)的非農(nóng)部門年度名義GDP增長率，根據(jù)國家信息中心房地產(chǎn)信息網(wǎng)—宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫—城市年度數(shù)據(jù)庫的各地級市市轄區(qū)非農(nóng)部門年度名義GDP計算而得。⑤Industry為各地級市市轄區(qū)第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重，數(shù)據(jù)來源為國家信息中心房地產(chǎn)信息網(wǎng)—宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫—城市年度數(shù)據(jù)庫。
表3為主要變量的基本統(tǒng)計特征：從均值看，投資和土地出讓成交價款的平均水平隨著時間推移都有顯著的增加。2008年之后，城投債發(fā)行具有了一定規(guī)模，對數(shù)化城投債發(fā)行額的平均水平為3.41，觀測的樣本量也超過1000。
（3）估計結(jié)果。表4給出了土地如何影響投資的靜態(tài)面板數(shù)據(jù)估計結(jié)果。對于樣本時期I，本文發(fā)現(xiàn)：①土地出讓成交價款在投資模型中的系數(shù)為0.0499，且在1%的水平上顯著，這說明如果政府的土地出讓成交價款提高1%，那么當(dāng)期的固定投資額會增加4.99%；②單獨估計的土地出讓成交價款的滯后效應(yīng)為0.054，且在1%的水平上顯著；③如果同時考慮土地出讓成交價款的當(dāng)期和滯后效應(yīng)，估計值分別為0.0387和0.0475，且都在1%的水平上顯著，說明土地出讓不僅在當(dāng)期影響投資，也會影響下一期的投資額。
對于樣本時期II，本文發(fā)現(xiàn)：①對于土地出讓成交價款，如第（4）、（5）列所示，如果只考慮當(dāng)期影響或者滯后影響，回歸結(jié)果都在1%的水平上顯著，而且數(shù)值幾乎是樣本時期I相應(yīng)估計結(jié)果的兩倍左右，說明在此時期土地對資本形成的作用變得更大；同時考慮當(dāng)期效應(yīng)和滯后影響時，估計值分別在10%和1%的水平上顯著且大于第一階段估計結(jié)果，這再次說明在第二階段，土地對投資形成的影響更大。②對于城投債，如第（4）、（5）列所示，估計的當(dāng)期效應(yīng)在1%的水平上顯著，滯后效應(yīng)不顯著，這部分說明城投債的影響是即期的，對投資的影響比較直接；如第（6）列所示，當(dāng)同時考慮當(dāng)期效應(yīng)和滯后效應(yīng)時，當(dāng)期效應(yīng)在1%的水平上顯著，而滯后效應(yīng)不顯著。此外，上期的GDP增長率和第二產(chǎn)業(yè)在GDP中占比對投資的影響都是正向的，而且估計結(jié)果非常穩(wěn)健，這也符合直覺和預(yù)期。一般而言，經(jīng)濟(jì)增長越快，或者當(dāng)?shù)氐牡诙a(chǎn)業(yè)占比越高，對投資的需求也就越大。
從經(jīng)濟(jì)含義講，一方面，“以地生財”效應(yīng)顯著地存在，同時“以地生財”固定資產(chǎn)投資的滯后效應(yīng)比當(dāng)年的貢獻(xiàn)要大；另一方面，“以地融資”效應(yīng)顯著地存在，城投債發(fā)行數(shù)額當(dāng)年對于固定資產(chǎn)投資的貢獻(xiàn)大于其滯后效應(yīng)，這一點也說明了“以地融資”的風(fēng)險和不可持續(xù)性。
五、結(jié)論與政策含義
中國改革開放以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不同于其他主要經(jīng)濟(jì)體，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不再直接控制經(jīng)濟(jì)但具有很強的“謀”發(fā)展能力，獨特的土地制度安排及其變革成為政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的重要制度支撐，由此形成的“以地謀發(fā)展”模式成為中國經(jīng)濟(jì)奇跡創(chuàng)造的秘密。“以地謀發(fā)展”模式的核心是政府利用獨特的土地制度謀發(fā)展，土地不僅成為拉動增長的發(fā)動機，而且成為促進(jìn)結(jié)構(gòu)變革的助推器，以低價土地招商引資快速推進(jìn)工業(yè)化，以土地資本化加速城市化?！耙缘刂\發(fā)展”模式之所以能夠在中國土地資源極其稀缺、資本極端不足的約束下取得經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的成功，得益于土地制度的獨特安排：農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體、城市土地屬于國家所有，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的唯一通道由政府壟斷，農(nóng)地由集體所有轉(zhuǎn)為國有之后，地方政府一方面依靠對國有經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)的排他性權(quán)力獲得高額土地增值收益，另一方面利用規(guī)劃權(quán)、管制權(quán)、定價權(quán)決定各類用地的區(qū)域投放指標(biāo)、供應(yīng)方式和供應(yīng)價格，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變目標(biāo)。更為重要的是，土地資本化（土地出讓、土地抵押融資、城投債等）為地方政府和各類經(jīng)濟(jì)主體通過土地創(chuàng)造資本、解決發(fā)展起步階段的資本短缺提供制度支撐，通過土地形成的巨量資本不僅為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了巨額資金來源，而且為經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)經(jīng)營和資本擴(kuò)張?zhí)峁┤谫Y渠道。本文采用全國200余個地級市的樣本數(shù)據(jù)對“以地謀發(fā)展”模式進(jìn)行了計量檢驗，分析了“以地謀發(fā)展”模式在不同階段的作用機制：①1999—2003年階段，主要依靠工業(yè)倉儲用地的高量配置和低價供應(yīng)通過園區(qū)工業(yè)化推動經(jīng)濟(jì)增長；②2004—2008年由工業(yè)化向城市化的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過渡階段，低價工業(yè)倉儲用地的供應(yīng)量開始下降，表明通過低價高量工業(yè)倉儲用地推動工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)增長效力減弱，而同一時期出現(xiàn)依靠居住商服用地招拍掛供應(yīng)啟動城市化的機制轉(zhuǎn)換；③2009—2016年階段，中國經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的主要動力顯著地轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∩谭玫睾屯恋氐盅喝谫Y資本化支撐的快速城市化；④1999年以來，以土地出讓收入為代表的“以地生財”效應(yīng)逐漸增強并且具有滯后效應(yīng)，2008年以來以城投債為代表的“以地融資”效應(yīng)具有顯著性且當(dāng)期作用更強。
本文旨在通過“以地謀發(fā)展”模式的分析尋找中國發(fā)展模式的獨特性和內(nèi)在邏輯。但是，任何發(fā)展模式的獨特性都會因約束條件和環(huán)境的變化而發(fā)生改變，在這些條件發(fā)生變化后，發(fā)展模式必須做出調(diào)整和改變。事實上，中國經(jīng)濟(jì)正在發(fā)生的一些重要的趨勢性變化，已經(jīng)和正在對“以地謀發(fā)展”模式產(chǎn)生巨大沖擊。經(jīng)濟(jì)增速下行和中低速增長常態(tài)化，土地作為經(jīng)濟(jì)增長發(fā)動機的功能已經(jīng)在減弱；在全球和國內(nèi)需求變化以及成本結(jié)構(gòu)變化趨勢下，低成本工業(yè)化難以為繼，沿海地區(qū)已經(jīng)主動進(jìn)行產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的轉(zhuǎn)型升級，壓低地價維持世界制造工廠地位的工業(yè)化模式必須做出改變；城市化在經(jīng)歷土地推動的快速擴(kuò)張以后已經(jīng)減速，城市發(fā)展方式進(jìn)入包容、質(zhì)量提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化階段，依靠土地低成本推動的城市化階段已經(jīng)結(jié)束，依賴土地資本化的城市發(fā)展的債務(wù)和金融風(fēng)險不斷累積，必須尋找替代土地資本化發(fā)展機制的其他發(fā)展動能和機制。決策者已經(jīng)明確認(rèn)識到，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村是發(fā)展不平衡和不充分的最大短板，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化直接關(guān)乎國家建設(shè)現(xiàn)代化強國的宏偉目標(biāo)的實現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經(jīng)被明確為脫貧致富和實現(xiàn)小康后最為重大的國家戰(zhàn)略之一，已有的二元土地制度格局和妨礙鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的土地制度安排必須做出改變。因此，上一輪土地推動中國高速增長和結(jié)構(gòu)變革的一切因素都在發(fā)生變化，勢必帶來土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的重大改變，也為尋找發(fā)展動能和轉(zhuǎn)變發(fā)展模式提供了必然性和緊迫性。
為了促進(jìn)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，必須進(jìn)行主動有為的土地制度改革。一是對土地功能進(jìn)行重新定位，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的依賴性。痛下決心降低土地的發(fā)動機功能，改變土地計劃供應(yīng)的配置方式，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用。降低政府控制的土地比重，不再以土地指標(biāo)作為推進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的工具，不再將土地指標(biāo)作為區(qū)域發(fā)展和政策試點的優(yōu)惠條件，不再將土地作為宏觀調(diào)控的手段。二是優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，解決國民經(jīng)濟(jì)深層的結(jié)構(gòu)性矛盾。繼續(xù)降低工業(yè)用地在建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中的比重，推動城市更新進(jìn)入內(nèi)涵式階段、促進(jìn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)換用途，增加住宅用地占比，取消商業(yè)用地硬性配套比例政策，增加城市生活和生態(tài)空間，使城市更加宜居和美好。三是成立國有土地經(jīng)營公司，推進(jìn)國有土地資產(chǎn)管理體制改革。促進(jìn)地方政府從賣地向經(jīng)營國有土地轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)城市政府從土地和規(guī)劃外延擴(kuò)張向城市更新和內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)型，成立市縣人民政府國有土地經(jīng)營公司實現(xiàn)對城市化進(jìn)程中土地增值收益金的捕獲。完善政府土地融資制度，由土地經(jīng)營公司作為主體來實現(xiàn)土地融資的功能。在落實“房子是用來住”的功能的同時，在土地結(jié)構(gòu)和機制上完善住房市場中土地市場化配置機制。四是推進(jìn)以都市圈為尺度的土地配置和規(guī)劃體制的改革。改行政區(qū)劃尺度為都市圈規(guī)劃尺度，土地的指標(biāo)和相關(guān)功能以都市圈為單位來配置，建立都市圈內(nèi)土地發(fā)展權(quán)補償機制，對不主要承擔(dān)GDP創(chuàng)造、承擔(dān)糧食安全和生態(tài)功能的城市進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)補償。五是建立統(tǒng)一的土地權(quán)利體系和土地市場體系。統(tǒng)一土地權(quán)利體系是完善土地要素市場的前提，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合所要求的生產(chǎn)要素城鄉(xiāng)對流與互動，就必須改革城鄉(xiāng)二元的土地權(quán)利體系和土地市場體系，推動城鄉(xiāng)融合區(qū)域土地權(quán)利體系統(tǒng)一、土地市場體系統(tǒng)一和用地空間上全面平等的土地制度改革，促進(jìn)不同權(quán)屬土地權(quán)利和城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)利的平等。六是深化農(nóng)村土地制度改革。明確集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)各自的權(quán)利界定與內(nèi)涵以及三者之間的關(guān)系，推動農(nóng)地“三權(quán)”分置。完善農(nóng)村宅基地權(quán)利體系和宅基地管理制度，改革村莊規(guī)劃和用途管制，探索宅基地“三權(quán)”分置。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)集體建設(shè)用地平等進(jìn)入市場。過去四十多年中國特色社會主義土地制度支撐了中國發(fā)展奇跡的創(chuàng)造，下一階段土地最重要的功能是推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。因此，在中國邁向第二個百年目標(biāo)新征程中，必須通過完善和構(gòu)建現(xiàn)代化土地制度支持社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)。
（作者劉守英系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；熊雪鋒系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生；章永輝系通訊作者，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；郭貫成系南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2022年01期）
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