——德國:問題導向 動態施策 系統推進
德國的城市化起步較早，在其城市化的不同發展階段，鄉村地區面臨的問題和挑戰有較大差異，德國采取的應對措施也在不斷調整完善，取得了良好的鄉村振興效果。法國和英國是工業化、城鎮化和農業現代化先行國家，目前農業經營已經實現了專業化，鄉村發展較為成功。他山之石，可以攻玉。這三個國家在鄉村發展政策方面進行了一系列有益探索，其經驗和教訓對我國更好實施鄉村振興戰略、推動鄉村實現“農業強、農村美、農民富”具有一定借鑒意義。
德國城市化起步較早，在其城市化的不同發展階段，鄉村地區面臨的問題和挑戰有較大差異，其采取的應對措施也在不斷調整。
早在1850年至1855年間，德國的城市化率就超過了30%，進入城市化快速發展階段；1890年至1895年間，其城市化率超過了50%，進入以城市為中心的發展階段；1955年至1960年間，其城市化率超過了70%，進入后城市化時期。1871年統一之前，德國大小城邦林立，加之后來國家空間規劃和區域政策有意識地引導工業企業向小城市和鎮布局，這使德國城市化呈現出一個突出特征——城市的分布和規模結構非常均衡，以小城市和鎮為非農人口的主要承載空間。大部分城市和鎮以都市圈的形式聯結在一起，既在空間上分散布局，又在經濟上緊密相連。
盡管如此，德國進入城市化快速發展階段后，同樣面臨鄉村發展的挑戰。在城市化率30%至50%的發展階段，農村人口大量流入城市，大片鄉村土地荒廢，鄉村景觀和生態環境遭受工業化城市化的破壞。在城市化率50%至70%的發展階段，人口和就業向城市的集中導致鄉村人口進一步減少，鄉村“空心化”更加嚴重，村莊衰落趨勢更加明顯。在城市化率超過70%以后，無計劃的“返鄉運動”，導致農村地區建筑密度增大、交通擁擠雜亂、土地開發過度、土地使用矛盾加劇，工業化思維的建設改造破壞了農村原有的村落形態和自然風貌。新世紀以來，由于人口老齡化以及鄉村公共服務的“規模不經濟”，德國鄉村仍然難以避免人口衰減、經濟活力下降等問題，德國面臨人口“再城市化”、鄉村“再振興”的新挑戰。
在不同發展階段，德國應對鄉村發展挑戰的做法有較大差異。值得注意的是，在城市化率接近和超過70%以后，德國推動鄉村振興的做法更加全面系統。
一是以產業的“逆城市化”增加鄉村就業機會。第二次世界大戰結束后，大規模重建使城市成為經濟和生活的中心，加之農業機械化使大量勞動力從農業中解放出來，鄉村人口大量減少，鄉村發展缺乏生機活力。針對這種情況，德國出臺法律，推動小規模農戶退出后的土地流轉集中、發展農業規模經營，推動完善鄉村基礎設施、提高鄉村生活水平。通過完善產業基礎設施和功能區布局規劃，強化小城市和鎮的產業配套與服務功能，增強其對大企業的吸引力，讓“在小城市和鎮工作、回鄉村居住”成為理想的工作生活方式，形成了產業和人口的“逆城市化”發展趨勢。德國排名前100名的大企業中，只有3個將總部放在首都柏林，很多大企業的總部設在小鎮上。這在很大程度上帶動了鄉村的現代化，促進了城鄉的均衡協調發展。鄉村條件的改善，加之土地和稅收優惠政策的推動，使一些大企業積極向鄉村腹地轉移。例如，20世紀70年代初，位于巴伐利亞州的寶馬公司將主要生產基地轉移到距離慕尼黑120公里之外的一個小鎮，為周邊鄉村地區提供了25000多個就業機會。
二是以“村莊更新”提升鄉村生活品質。經歷了工業化驅動的“逆城鎮化”階段后，德國鄉村人口結構已由傳統的農業人口為主轉變為非農業人口為主。把這些人留在鄉村，除了就業外，還需要增強鄉村綠色生態環境和特色風貌對他們的吸引力。德國出臺了一系列法律法規，通過補貼、貸款、擔保等方式支持鄉村基礎設施建設，保護鄉村景觀和自然環境，使鄉村更加美麗宜居。經過逐步演變，村莊更新計劃已成為“整合性鄉村地區發展框架”，旨在以整體推進的方式確保農村能夠享受同等的生活條件、交通條件、就業機會。村莊更新計劃包括基礎設施的改善、農業和就業發展、生態和環境優化、社會和文化保護四方面目標。德國實踐表明，一個村莊的改造一般要經過10年至15年的時間才能完成。
三是以創新發展推動鄉村“再振興”。通過實施村莊更新項目，德國大部分鄉村形成了特色風貌和生態宜人的生活環境。但由于鄉村人口老齡化和人口數量的減少，使得基本生活服務因缺乏市場規模而供應不足，生活便利性下降又導致人口進一步從鄉村流出。特別是醫療服務的不充分使越來越多的老年人賣掉鄉村住房到城市居住，現代生活服務設施和就業機會的不足使年輕人越來越難以留在鄉村。面對如何保持鄉村活力這個新問題，德國又出現了鄉村“再振興”的需求。2014年，德國聯邦農業與食品部提出了新的農村發展計劃，其目標是支持農村創新發展，讓農村成為有吸引力、生活宜居、活力充沛的地區。該項目包括四大板塊：未來導向的創新戰略樣本和示范項目、鄉村提升項目、“活力村莊”和“我們的村莊有未來”的競賽獎勵、讓鄉村能夠獲得創新資源并支持鄉村發展領域的研究創新。
啟示：做活中小城鎮“新節點” 抓牢土地整治“牛鼻子”
中德兩國發展階段不同，在農村土地所有制、鄉村治理結構、城鄉關系等重大制度安排等方面都有很大差異，但兩國都具有深厚的農耕文化傳統，都很重視城市化進程中的鄉村發展問題。從德國促進鄉村振興的做法中，我們可以得到一些啟示。
第一，均衡的城市化和生產力布局更有利于鄉村地區發展。德國走出了一條以小城市和鎮為主的城市化道路，通過空間規劃和區域政策，引導工業向小城市和鎮布局，為“在鄉村生活、在城鎮就業”的人口遷移模式的發展提供了機會，帶動了鄉村地區的發展。我國于1996年邁過30%的城鎮化率，進入城鎮化快速發展階段，但城鎮化進程中各類資源明顯向大城市集中，“大中小城市和小城鎮協調發展”的預期結果并未出現。特別是以東南沿海地區和大中城市為主、農民大跨度轉移就業的人口遷移模式，對鄉村腹地的帶動效果較差。今后應更好考慮在基礎設施投資、醫療和教育資源布局、土地指標分配等方面為中西部地區縣城和小城鎮發展創造條件。把小城市和鎮這個節點做活，為城鄉融合發展提供有效支點。
第二，土地整治是促進鄉村振興的重要平臺。德國在城市化進程中始終重視鄉村土地整治，將其作為解決鄉村發展問題的重要切入點，在不同發展階段賦予其不同功能。德國的經驗表明，隨著城市化的發展，鄉村土地利用的結構、布局、功能都會發生急劇變化，單純靠土地市場難以適應這種急劇變化，需要政府以法律、規劃、建設項目等方式介入。應賦予我國農村土地整治更完整的功能，將其作為實施鄉村振興戰略的重要平臺，推動土地整治與農業規模經營、鄉村旅游、基礎設施建設、景觀和環境保護等相結合。
第三，不同發展階段鄉村發展滯后的內在邏輯不同，促進鄉村振興的策略也需相應調整。德國作為工業化的先行者，經歷了城市化的完整過程，其在不同發展階段面臨的鄉村發展問題不同，應對策略也有較大差異。我國目前仍處在城鎮化快速發展階段，應堅定不移地推進以人為核心的新型城鎮化，繼續降低鄉村人口總量和占比。但從現在開始，就要注意改善鄉村人口結構，讓鄉村能夠留住和吸引一批年輕人，以增強鄉村生機和活力。
第四，促進鄉村振興需要營造社會氛圍。德國不僅通過頒布一系列法律法規、實施村莊更新計劃和歐盟“引領項目”等投資建設活動來促進鄉村振興，而且注重為鄉村振興營造良好氛圍，比如積極開展全國性的競賽等。近年來，我國一些地方自發開展了美麗鄉村、星級農家樂等評比，農業農村部也推動開展了“中國農民豐收節”活動。應借鑒德國經驗，對這些活動進行統籌謀劃，圍繞現階段鄉村振興的核心內容設計賽事內容和規則，提高活動的質量效益和影響力。
（作者葉興慶系《中國鄉村發現》學術委員，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員，程郁系國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長、研究員，于曉華系德國哥廷根大學農業經濟系教授；中國鄉村發現網轉自：《經濟日報》2018年12月27日）
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