扶貧形勢決定扶貧戰略與政策選擇,形勢變化要求戰略與制度的適應性創新。脫貧攻堅是一場在指定時間節點前必須完成的任務,采取的是超常規舉措。與脫貧攻堅不同,相對貧困具有長期性等特征。從具有陷入絕對貧困較高風險的特殊群體,是相對貧困治理的重點對象;城鄉關系、區域關系是認識和治理相對貧困的兩個重要維度;構建社會力量參與相對貧困治理的組織生態和制度環境,是推進相對貧困治理體系和治理能力現代化的有效途徑。
問題的提出
貧困問題是人類社會長期面臨的挑戰，是妨礙全球穩定的世界性難題。有效緩解貧困，促進共同發展，是國家治理體系和治理能力現代化的應有之義，也是中國特色社會主義的本質要求。黨和政府始終致力于反貧困工作，不斷出臺并實施促進貧困地區發展和貧困人口脫貧的政策舉措，取得了舉世矚目的減貧成就。改革開放以來，中國成為世界上減貧人口最多的國家，是第一個完成聯合國千年發展目標之減貧目標的發展中國家，對全球減貧貢獻率超過70%。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧工作，將扶貧開發納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，實施精準扶貧基本方略，啟動脫貧攻堅戰，每年減少貧困人口1000萬以上，貧困發生率從2012年的10.2%降至2019年的0.6%。到2020年，困擾中國千百年的絕對貧困問題將得到歷史性解決。
消除絕對貧困是中國在減貧道路上取得的階段性勝利，但這并不意味著我國減貧事業的終結。黨的十九大報告指出，新時代“我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。毫無疑問，相對貧困問題是不平衡不充分的發展的重要表現，治理相對貧困是解決發展不平衡不充分問題的必然要求。為此，黨的十九屆四中全會提出“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”的目標任務。換言之，2020年打贏脫貧攻堅戰以后，中國減貧事業將進入治理相對貧困的新階段。
改革開放以來，特別是黨的十八大以來，中國創造了人類發展史上的減貧奇跡，積累了豐富的減貧經驗。2020年以后，中國相對貧困治理可以充分借鑒此前消除絕對貧困的經驗，但也不能簡單照搬。不同時期貧困問題不同，經濟社會發展及國家治理宏觀形勢也不同，要求新階段減貧事業須從新形勢新問題出發，在創新中探索符合實際的治理之道。鑒于此，本文擬在對脫貧攻堅戰與治理相對貧困進行比較分析的基礎上，闡明相對貧困治理的新形勢新內容新規律，探討2020年后中國貧困治理的思路和方向。
脫貧攻堅任務目標與治理方略
黨的十八大后，黨和政府進一步明確了到2020年全面建成小康社會的奮斗目標（第一個百年奮斗目標），認識到消除絕對貧困是全面建成小康社會的題中應有之義，也是全面建成小康社會最艱巨的任務和挑戰。為此，中共中央、國務院作出堅決打贏脫貧攻堅戰的決定，確定了到2020年實現貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困的目標任務。
毫無疑問，脫貧攻堅戰是一場不易打贏的硬仗。一是脫貧任務重。2015年底，全國有7017萬貧困人口，每年須脫貧1400多萬。這是中國扶貧開發史上從未達到過的年均脫貧規模，即使在全世界也絕無僅有；二是工作難度大。經過改革開放后30多年經濟社會快速發展和多輪扶貧開發，剩余貧困人口均為貧中之貧、困中之困，減貧成本高、脫貧難度大；三是時間約束緊。到2020年，所有貧困人口要全部脫貧，實現“兩不愁、三保障”，一人都不漏，一條都不少；四是政治影響大。黨和政府把如期完成脫貧攻堅目標任務作為全面建成小康社會的底線任務、作為實現第一個百年奮斗目標的標志性成果、作為對全國人民和全世界的莊嚴承諾。很顯然，使用常規辦法不可能打贏脫貧攻堅這場硬戰。為此，黨和政府以目標為導向，通過制度創新，構建出脫貧攻堅超常規體制機制和制度體系。
（一）突出精準方略
目標任務明確后，首先須完成的基礎工作就是要確定所有貧困人口并找出致貧原因，然后對這些貧困人口對癥施策，幫助他們擺脫貧困。因此，實施精準扶貧基本方略是目標導向下的必然選擇。2013年11月，習近平總書記在湖南省花垣縣十八洞村考察扶貧工作時首次提出“精準扶貧”思想，之后在調研中多次對這一思想進行闡述，強調扶貧開發“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”。2013年12月18日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，提出建立精準扶貧工作機制的具體要求。此后，精準扶貧成為新時期中國農村扶貧開發的基本方略。
精準扶貧包括扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準等六項內容。扶持對象精準主要解決“扶持誰”的問題，即實施建檔立卡，按照統一標準和程序識別出所有貧困人口，摸清其基本狀況、致貧原因、幫扶需求等詳細信息；項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準和因村派人精準主要解決“怎么扶”和“誰來扶”的問題，即根據貧困人口致貧原因，為其提供幫扶項目和資金，采取到戶到人的幫扶措施，確定幫扶隊伍；脫貧成效精準主要解決“如何退”的問題，即要求貧困戶脫貧、貧困村出列、貧困縣摘帽均遵循嚴格標準和程序，特別是要引入第三方評估機制，確保脫貧成果經得起實踐檢驗，能得到人民群眾認可。
（二）拓寬減貧道路
從個體角度分析，貧困的表現形式多種多樣，如吃不飽穿不暖，飲水難、上學難、看病難或沒有安全住房；貧困的原因也復雜多變，有的缺乏人力資本，有的缺乏土地資源，有的缺乏市場機會。因此，脫貧攻堅需要從貧困的表現和原因出發，采取多元化路徑，因戶因地施策。
《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（中發﹝2015﹞34號）明確提出，要通過發展特色產業脫貧、引導勞務輸出脫貧、實施易地搬遷脫貧、結合生態保護脫貧、著力加強教育脫貧、開展醫療保險和醫療救助脫貧、實行農村最低生活保障制度兜底脫貧、探索資產收益脫貧等多種途徑（統稱“五個一批”）幫助貧困人口脫貧，其中約5000萬貧困人口通過產業扶持等開發扶貧措施實現發展脫貧，其余約2000萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口通過社保等救濟政策實現兜底保障脫貧。
“五個一批”既是政府推進脫貧攻堅的政策工具，又是構成貧困人口實現脫貧的主要路徑。“五個一批”蘊含的基本思想在于，扶貧不再是單一工具的使用，而是從貧困地區與貧困人口的現實需求出發，尋找多種政策工具的組合運用和動態調整。例如，易地扶貧搬遷需要配套相應產業就業或生產經營機會，才能確保搬遷群眾穩得住、能致富；勞務輸出需要根據就業市場需求及變動趨勢，開展有針對性的技能培訓，舉辦定向訂單式職業教育，才能取得良好效果，特別是長期效果。“五個一批”實際上是精準扶貧方略在脫貧路徑上的體現，在強調政策工具組合運用的同時，也包含了創新扶貧脫貧方式的理念和思想。正因如此，“五個一批”在其初始五項內容的基礎上，不斷豐富和完善，增加了“結合生態保護脫貧”“探索資產收益脫貧”等新內容，大大拓寬了減貧的視野與具體路徑。例如，結合生態保護脫貧，不僅將退耕還林還草等重大生態建設工程納入減貧工作統籌考慮，而且包含設置護林員、保潔員等扶貧公益崗位；探索資產收益扶貧包含了關于盤活農村資源資產、拓展農民收入渠道等大量創新實踐。
（三）強化保障措施
將脫貧攻堅作為中國共產黨必須完成的一項政治任務，在中央由習近平總書記親自指揮，在地方建立“五級書記一起抓”的領導體制，這是脫貧攻堅超常規舉措的根本。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，黨中央和地方各級黨委將脫貧攻堅擺在重要位置，作為“一把手工程”，能夠迅速推動政策制定執行和行政資源向脫貧攻堅聚焦，進而引導、帶動市場資源、社會資源也向扶貧領域傾斜配置。例如，脫貧攻堅戰打響以后，產業、金融、教育、醫療、基礎設施建設等領域高含金量扶貧政策密集出臺，中央財政2016-2019年累計安排專項扶貧資金3843.8億元，遠遠超過2000-2015年中央財政專項扶貧資金的總和。東西部扶貧協作、企業扶貧等社會扶貧也快速跟進。東部9省13市對口幫扶中西部14省20個市州，財政援助、企業合作、人才交流、勞務輸出均實現突飛猛進的發展，2018-2019年所投入的資源超過此前20余年東西部扶貧協作資源的總和。中央企業定點幫扶貧困革命老區“百縣萬村”和民營企業“萬企幫萬村”的精準扶貧行動亦轟轟烈烈展開。
派駐第一書記和駐村工作隊，加強村級治理能力建設，是脫貧攻堅超常規舉措在基層一線的集中體現。《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》明確要求，普遍建立駐村工作隊制度，確保每個貧困村都有駐村工作隊，實現駐村幫扶長期化、制度化。2015年4月，中共中央組織部會同有關單位聯合印發《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求選派第一書記對建檔立卡貧困村實現全覆蓋，第一書記的主要職責是建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平。2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》，強調要根據貧困村實際需求精準選派駐村工作隊，推動因村因戶因人施策。截至2020年3月，全國共派出25.5萬個駐村工作隊，累計從縣級以上黨政機關和國有企事業單位干部中選派290多萬人進村擔任第一書記或駐村干部。在工業化城鎮化帶動農村勞動力人口特別是精英人口進城務工經商的大背景下，農村特別是貧困村村級組織缺乏引領帶動能力成為農村扶貧開發面臨的重大困難，派駐第一書記和駐村工作隊為克服此困難提供了速效方案。
實行最嚴格的考核評估，是確保脫貧攻堅各項工作按照預期進度和質量要求穩步推進的關鍵，是脫貧攻堅超常規舉措在政府治理層面的集中體現。自2016年起，黨中央開始實施省級黨委政府扶貧開發成效年度考核，省（自治區、直轄市）、市（地）、縣（市）啟動下一級黨委政府扶貧開發成效年度考核。考核中發現問題的，視問題嚴重程度對黨政主要領導或分管領導進行約談。同時，大幅提高減貧指標在貧困縣黨政領導班子和領導干部政績考核指標中的權重，弱化GDP指標的影響，引導貧困縣把主要資源和主要精力用到脫貧攻堅上。在考核內容上，構建立體式評價體系，對貧困識別、貧困退出、扶貧政策落實、幫扶責任與效果、群眾滿意度認可度等進行全方位評價。在考核方式上，引入第三方機構，組織交叉考核，探索暗訪調查，運用多種方式克服自上而下治理面臨的信息不對稱難題，提升考核結果的真實性、公正性。不難看出，考核評估抓住了中國特色社會主義行政管理體制下約束激勵各級領導干部及廣大公務人員的關鍵，構成了脫貧攻堅強有力的指揮棒、推進器。
2020年后的相對貧困問題：基本特征與重點和難點
2020年全面建成小康社會后，中國將歷史性地消除絕對貧困，扶貧開發事業將進入以治理相對貧困為目標的全新階段。
2020年后我國相對貧困問題的基本特征
相對貧困是指社會上一部分人口的收入和生活水平低于其他群體，從而處于一種相對匱乏的狀態。對于2020年全面建成小康社會的中國來說，政治性、長期性、相對性和風險性是把握相對貧困問題時最值得關注的四個特征。
1. 政治性
打贏脫貧攻堅戰是全面建成小康社會的重中之重，是以習近平同志為核心的黨中央向全國人民作出的鄭重承諾。黨的十八大以來，習近平總書記始終把脫貧攻堅作為最深的牽掛、最大的擔當，親自掛帥、親自出征、親自部署、親自督戰，發表一系列重要講話、作出一系列重要指示，堅決奪取脫貧攻堅戰全面勝利，堅決完成這項對中華民族、對人類都具有重大意義的偉業，責任重大，使命光榮，具有很強的政治性和指導性。即便是進入相對貧困階段，最大限度地減少、減輕相對貧困，最終實現共同富裕依然是我們黨的初心和使命，是第二個一百年的重大任務和目標。在中國，追求共同富裕具有厚重的文化傳統。縮小貧富差距，逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求和中國共產黨的神圣使命，充分體現出社會主義制度的優越性。有效治理相對貧困，有助于彰顯社會主義優越性，有助于凝聚社會共識，促進社會認同和社會團結。但值得注意的是，有效治理相對貧困有一個需要把握好的度，過猶不及。超越生產力發展階段，片面追求平均主義，希望短時間消滅貧富差距，主觀愿望是好的，其結果將適得其反。
2. 長期性
自出現剩余產品以后，相對貧困就一直普遍存在于人類社會；在未來較長的歷史時期內，相對貧困仍將普遍存在于各個國家、各個民族。從歷史上看，相對貧困是生產力發展過程中資源優化配置的必然結果，具有一定合理性。雖然即將全面建成小康社會，但中國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有改變，相對貧困也將長期存在。這是討論相對貧困標準、對象識別、干預措施等實踐議題的基本前提。
3.相對性
絕對貧困以個體生存權為基礎，通過測算維持生命所需熱量、營養物質以及維護人格尊嚴所需基本保障（義務教育、基本醫療、住房安全等）加以識別，具有較強的客觀性。與此不同，相對貧困以參與社會發展和共享發展成果的權利為基礎，以收入和生活水平的相對比較為評價方法，其標準具有較強的主觀性。用哪種辦法確定相對貧困的標準？其合理性是什么？按照所確定的標準開展扶貧工作能否取得最佳實踐效果？解決好這些問題并非易事。
4.風險性
在客觀層面，相對貧困惡化到一定程度，將導致相對貧困人口人力資本投資不足和市場消費能力不足，進而從人力資源供給和市場需求兩個方面影響經濟社會發展。在主觀層面，相對貧困可能被相對貧困人口感受為認知層面的相對剝奪，被追求公平正義的社會成員視為社會不公，進而成為孕育社會不滿的根源，成為引發社會矛盾和沖突的風險因素。此外，在剛剛消除絕對貧困的一段時期內，相對貧困中包含著絕對貧困的種子，很大一部分相對貧困人口仍然比較脆弱，面臨著因為市場變動、自然災害、疾病等事件而再次陷入絕對貧困的風險。
相對貧困治理的重點和難點
從相對貧困的政治性、長期性、相對性和風險性出發可以發現，特殊群體、城鄉關系、區域關系是2020年后中國相對貧困治理需要關注的三個關鍵點。
1.特殊群體的相對貧困及其再生產問題
讓每一個社會成員都能夠坐上發展的列車，實現發展的權利，融入并認同發展的過程，是相對貧困治理的核心目標。但一些特殊群體實際上很容易被隔離在這個過程之外，從而成為相對貧困長期穩定的承受者，進而在社會結構中形成板結化區域。
21世紀以來，中國社會的老齡化程度不斷加深。根據《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》估計，中國老年人口（60歲以上）在2020年增至2.55億人，占總人口比重的17.8%,2030年其占比將進一步增加到25%左右。與人口流動極少的傳統農耕社會不同，現代社會中的老年人特別是獨居老人不僅容易遇到經濟生活上的困難，而且普遍容易遭遇日常照料、社會交往等方面的困境，是相對貧困的易發群體。同理，勞動力缺乏的其他家庭，包括單親家庭、主要成員患慢性病和大病家庭、殘疾人家庭等，也容易長期處于相對貧困狀態。
經過脫貧攻堅戰而擺脫絕對貧困的7000萬人（其中包括不少老弱病殘人口）和脫貧攻堅“懸崖效應”突出的邊緣貧困人口，通常是農村相對貧困人口的主要來源。盡管“兩不愁、三保障”已經實現，交通、水利、電力、通信等基礎設施條件大幅改善，但總體來講，這些家庭和個人的一些弱勢條件（如人力資本缺乏、微觀市場環境差）依然存在并會在較長時間內繼續對其產生影響，以往的“絕對貧困循環再生產的陷阱”很可能會轉化為“相對貧困循環再生產的陷阱”。
弱勢群體的固定化和社會結構的板結化不僅會增加相對貧困治理的難度，而且會削弱相對貧困治理對于鞏固黨的執政基礎、降低社會風險和促進社會團結的作用。
2.城鄉分割的影響
中華人民共和國成立后，實施重工業優先的發展戰略并構建與之相適應的以農哺城、以農養工的城鄉關系，逐漸形成了城鄉二元社會格局。受這種格局影響，貧困問題主要出現在農村，改革開放后列入政策議程的扶貧開發一直在針對農村開展，也被長期置于“三農”問題中進行討論。20世紀90年代中期以后，隨著市場化改革的推進和城鎮化的加快，中國的城鄉關系發生深刻變化，城鄉二元社會結構逐漸松動，其對貧困治理的影響也日益突出。
一方面，城鎮化使得農村人口成為城市相對貧困群體的重要來源。農村轉移就業人口特別是二代農民工、三代農民工中越來越多的人傾向于在城鎮扎根、在工作地扎根。他們已經沒有返回農村的意愿，很多人甚至從來沒有從事過農業生產活動。隨著戶籍等城鄉壁壘的消除，這些人將逐漸轉變為城市居民。在正常就業情形下，這些人的務工收入可以支撐其在農村較為富裕的生活，但在應付城市高成本生活時會顯得拮據。若工作不穩定或失去工作，其困境就將更為明顯。另一方面，改革開放以后，城鎮原有人口也在發生持續深入的社會分化。部分因企業倒閉、改制等原因下崗的工人，一些未接受良好教育的新生勞動力，以及因其他原因無法找到穩定工作的城鎮戶籍勞動力，通常只能從事零工等非正規工作，收入低且不穩定，社會保障不到位。他們與主要依賴他們收入的家庭成員，均屬于城鎮相對貧困人口。
雖然城鎮化進程已經打破了城鄉二元社會結構，戶籍制度以及醫療、社會保障等制度也在向城鄉一體化的方向改革發展，但扶貧開發工作以農村人口為對象范圍的制度安排一直沒有改變，這種城鄉分割的現狀顯然不能滿足治理相對貧困的需要。
3.區域發展差距的影響
改革開放以后，在全球化經濟格局中占據有利區位的東部地區率先發展起來，不同地區發展差距快速拉大。總體而言，這個過程帶動中國經濟總量迅速增大，并通過“涓滴效應”惠及所有人口，因此對減少絕對貧困具有重大作用。但這個過程拉大了不同地區人口的收入差距，使得西部地區、山區相對于沿海地區、平原地區來說，處于一種區域性的相對貧困狀態。
自20世紀80年代起，我國啟動有組織、有計劃、大規模的扶貧開發，在推動減少絕對貧困方面取得了突出成效。但值得注意的是，盡管當時標準下的絕對貧困人口主要分布在中西部地區尤其是山區、高寒地區和偏遠地區，扶貧開發工作也主要在這些地區展開，但直至開展脫貧攻堅戰前，因投入有限，扶貧開發實踐對于緩解不同區域間的相對貧困問題起到的作用并不明顯。20世紀末21世紀初，區域發展不平衡問題的負面影響日益突出，國家開始制定并實施區域協調發展戰略，包括實施西部大開發、振興東北老工業基地、推動中部地區崛起等，從財政、稅收、金融、投資等各方面對中西部地區特別是西部地區給予大力傾斜支持。20年的實踐結果表明，區域協調發展戰略的實施延緩了區域發展差距拉大的趨勢，對減少絕對貧困和緩解地區間相對貧困都發揮了較大作用。
概言之，區域間關系和區域發展差距對相對貧困問題具有重要且復雜的影響，是思考相對貧困治理的重要角度，是研究制定2020年后扶貧開發戰略與機制不能忽視的因素。
相對貧困的治理:思路與制度創新
脫貧攻堅是一場在指定時間節點前必須完成的任務，采取的是超常規舉措。與此不同，相對貧困具有長期性等特征，其治理只能采取常規化措施。因此，從脫貧攻堅到2020年后的相對貧困治理，中國扶貧開發工作需要實現由超常規向常規化的轉變，由短期攻堅決戰到長期持久作戰的轉變。適應常規化、長期化新形勢新要求，圍繞相對貧困治理重難點問題探索建立長效機制，可視為謀劃2020年后扶貧開發工作須討論的關鍵議題。
（一）貧困問題檢測預警與應急干預
2020年打贏脫貧攻堅戰時，絕對貧困被徹底消除。但當一些特殊群體遭遇災害、市場風險、大病、突發事故等返貧致貧風險因素后，若對其缺乏及時干預措施，便會出現致貧返貧的現象。毫無疑問，防止出現這種問題，是2020年后相對貧困治理的底線目標任務。
首先，是相對貧困的界定標準與動態監測。制定相對貧困標準，是統計相對貧困人口和認識相對貧困問題的基礎。根據國際經驗，相對貧困標準可以采用居民收入中位數的特定比例（如中位數的60%），也可以采用總人口中特定比例最低收入組收入上限（如10%最低收入組收入上限）。不論按照哪一個標準，相對貧困人口規模都比較大，且處于動態變化中。對于這個龐大人群，仍采取脫貧攻堅階段建檔立卡措施并給予到戶到人幫扶，會面臨治理成本特別高、難以長期持續等挑戰，其不是一種科學選擇。以抽樣調查為基礎，進行統計監測，把握相對貧困人口的總體規律及細分群體特征，采取針對全體和細分群體的政策措施，能夠起到較好緩解相對貧困的效果。
其次，是開展絕對貧困的及時預警與精準干預。相對貧困人口屬于脆弱人群，抗風險能力差。當他們遭遇致貧返貧風險因素后，存在陷入絕對貧困的較大可能。對于這個不確定的“亞群體”，可以采取自下而上主動申報和自上而下深入核實相結合的辦法進行識別干預。具體來說，當居民家庭遭遇致貧返貧高風險事件后，及時申請防貧（防范陷入絕對貧困）干預。政府相關部門接到申請后，對其所遇風險事件及損失、抗風險能力進行核實。把符合相對貧困認定標準，且遭遇風險事件、發生較大損失、經核查屬實的居民家庭，認定為防貧干預對象，及時建檔立卡，給予針對性干預，防止其陷入絕對貧困，幫助其重新步入正常生活軌道。大體而言，經脫貧攻堅而剛剛擺脫絕對貧困的家庭和“懸崖效應”突出的邊緣貧困人口，特別是勞動力缺乏的家庭（如老年人家庭、主要成員患大病或慢性病家庭、殘疾人家庭），是返貧干預的高危重點人群。
（二）城鄉統籌扶貧
城鄉統籌扶貧主要涉及扶貧體制問題。因為絕對貧困主要存在于農村，政府扶貧開發機構多限于農村扶貧開發工作。改革開放后城鎮戶籍人口中浮現出的少量絕對貧困問題，長期由民政、人力資源與社會保障等部門進行救助，開發式干預相對較少。這種體制安排無法適應相對貧困治理的形勢，需要予以改革。
首先，確定城鄉統籌的管理思路。要適應城鄉融合發展、一體化發展趨勢和相對貧困問題的發展規律，把城鎮和城鎮人口納入扶貧開發工作范圍。扶貧機構和統計、民政等部門相互配合，依托戶籍制度改革成果，以常住地為依據對行政區劃內的所有人口進行貧困問題監測，實行扶貧對象屬地化管理。
其次，建立健全與屬地管理、城鄉統籌相適應的扶貧開發工作體制。由各級扶貧開發領導小組統一領導本級行政區劃內城鄉統籌扶貧各項工作。在相對貧困監測方面，由扶貧辦和統計部門相互配合，研究制定相對貧困標準，以年為周期組織開展定點監測，及時報告監測結果。在防貧預警方面，由扶貧辦牽頭，應急管理、農業農村、教育、衛生與健康、住房和城鄉建設等部門配合，組織開展防貧干預的申請與核查。在防貧應急干預和相對貧困常規化治理方面，扶貧辦牽頭協調，黨委政府各相關部門在職責范圍內制定實施相關政策措施；扶貧辦組織開展扶貧效果評估，以評估結果引導扶貧政策措施改革創新和不斷優化。
（三）區域發展差距與緩解相對貧困
區域發展差距是相對貧困形成與演化的重要影響因素，也是治理相對貧困的重要切入點。
首先，把支持落后地區加快發展作為緩解相對貧困的基本途徑和重要抓手。基本思路是進一步實施西部地區大開發等區域協調發展戰略，并在此基礎上建立有助于落后地區加快發展的公共政策與公共項目篩選機制。在解決絕對貧困的過程中，國家確定了扶貧開發工作重點縣、集中連片特困地區等貧困地區，中央財政轉移支付及大量重點工程項目優先投向這些貧困地區，教育、醫療等公共政策也對這些地區給予傾斜支持。脫貧攻堅戰結束后，貧困地區相關概念或分類標識將成為歷史，公共政策和項目無法通過既往辦法體現對貧困地區的傾斜支持，因為繼續對相對落后的特定縣給予照顧，將導致“貧困縣”這類“帽子”名廢實存。但是，從相對貧困治理的角度看，全國仍會有一些縣處于相對落后的狀態，其相對貧困人口將會更多、問題更突出，因而需要得到更多政策、項目的支持。針對這種情形，建立公共政策與項目的貧困影響評估制度是一種具有制度創新價值的解決辦法。具體來說，任何一項公共政策和項目都會對相對貧困狀況及其變動產生影響，有的政策和項目更有利于貧困人口，可以緩解相對貧困；有的政策和項目則更有利于富裕人口，會加劇相對貧困。建立貧困影響評估制度，將有助于緩解相對貧困作為政策出臺、項目建設的重要依據，可以在沒有貧困地區相關概念或“帽子”的情況下，通過貧困影響評估結果篩選公共政策和項目，找到對相對落后地區進行政策傾斜支持的辦法，讓這些地區得到更多公共項目，享受更有利的公共政策。
其次，分區域制定相對貧困的界定標準，并按照這種地方標準推進相對貧困治理。即使國家大力支持落后地區加快發展，區域發展差距在今后一段歷史時期內仍將持續存在。在這種背景下，運用全國統一的扶貧標準并不是緩解相對貧困的最佳方案。對于絕對貧困的治理來說，一些地方采用比國家更高的扶貧標準，無助于更有效降低國家標準下絕對貧困的廣度和深度；但相對貧困的治理則不然。相對富裕的地方，把扶貧標準定得高一些，可以惠及更多人，更有效緩解當地的相對貧困，進而更有利于縮小全國范圍內的貧富差距；相對落后的地方，把扶貧標準定得低一些（但不能低于全國標準），可以集中政策和資源幫助那些更需要幫助的人，更有效降低貧困深度，更集中解決突出問題。若把相對貧困的政治性、風險性考慮在內，相對富裕的地方采用更高標準，其正面效果就更加突出。因此，從區域發展差距的視角看，相對貧困治理宜采用多層標準，國家層面制定一個統一標準，用以全國范圍內貧困監測及干預；地方層面分別制定省、市、縣三個層次的標準（下位扶貧標準不得低于上位扶貧標準），用以行政區劃內貧困監測及干預。
（四）社會力量參與相對貧困治理的制度化途徑
經過40多年的發展，社會組織、民營企業、志愿者個人等社會力量已經成為中國減貧事業的重要參與者。與黨政力量按照集中統一思路開展扶貧不同的是，社會力量構成多樣、旨趣各異、大小不一、專長有別，常常以多元化方式投身扶貧實踐。由于每一種社會力量投身扶貧時都希望呈現自身優勢、彰顯自身價值，因而都為此尋找最優途徑。社會力量多元化扶貧有利于發現國家視角的盲區，以細致的手法在被忽略領域及問題上發揮作用。更重要的是，社會力量逐漸發展壯大并積極參與扶貧等公益事業是現代社會發展的基本特征，得到現代社會的滋養，其人、財、物資源豐富且具有可持續、不斷拓展的來源。在具有“運動式治理”特征的脫貧攻堅戰中，社會力量在大兵團攻堅戰場中并不顯眼，但在長期性相對貧困治理的實踐中，特別是在城鄉基層到村（社區）到戶到人的能力建設領域，社會力量扶貧的精細化與可持續優勢就顯得特別突出。
脫貧攻堅戰階段，國家通過向貧困村派駐工作隊開展到村到戶到人能力建設，幫扶力量非常強大，達到很好的效果，但也面臨組織成本高、難以長期維續、幫扶干部適應幫扶需要的能力不足或專業能力缺乏等問題。2020年后，由社會力量參與駐村（社區）幫扶及其他強調基層視角、強調細致服務的幫扶工作，是扶貧開發戰略的創新選擇。在這一過程中，不同類型及規模的社會力量可以分工協作，形成一個組織學上的生態體系。草根組織和志愿者（如退休醫生和科教人員）扎根基層社區（村組），了解扶貧對象需求，尋找促進增收和發展的途徑。基金會募集社會捐贈資金，為草根組織提供項目資金，并組織開展草根組織和志愿者的能力建設。樞紐型社會組織或頭部社會組織推動行業自律建設，提高社會組織自我管理水平和公信力。民營企業及廣大愛心人士向基金會等社會組織提供扶貧捐贈，由社會組織發揮專業化優勢提高捐贈資金用于扶貧開發的效益，解決一些企業因為不了解扶貧工作而直接投身一線扶貧面臨的各種困境。有條件有意愿的民營企業也可以指定捐贈資金的扶貧用途或安排人員在社會組織的支持協作下到一線開展扶貧。這樣的生態系統能夠更好地適應貧困治理領域形勢演化和扶貧手法創新的需要，發揮更持久的作用。政府可以通過制定監管激勵政策、以財政資金購買社會組織扶貧服務等方式，引導支持社會力量向一些有迫切需求的地區和急難領域投入扶貧人力和資金項目，進而將社會力量扶貧納入到政府主導的大扶貧格局中。
結論
扶貧形勢決定扶貧戰略與政策選擇，形勢變化要求戰略與制度的適應性創新。脫貧攻堅是全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標背景下必須打贏的一場硬仗，任務非常艱巨，且具有明確的時限要求。為此，國家采取了超常規戰略戰法，在教育、醫療、住房、社會保障、基礎設施、產業就業等各領域出臺大力度支持政策，投入了前所未有的扶貧資金和體制資源，凝聚形成全黨全社會合力推進脫貧攻堅的磅礴力量。2020年打贏脫貧攻堅戰后，我國扶貧開發工作將進入治理相對貧困的新階段，扶貧形勢亦將發生深刻變化。相對貧困的政治性、長期性、相對性和風險性，一方面要求繼續做好扶貧開發工作，通過扶貧開發讓相對貧困人口共享改革發展成果、更好地參與經濟社會發展進程、共同推進中國現代化事業發展，進而鞏固黨的執政基礎，促進社會團結，彰顯社會主義制度的優越性；另一方面要求扶貧開發由超常規攻堅戰轉向常規化、可持續性工作，并通過制度創新形成適應相對貧困特點和重難點的戰略戰法。
新階段特別是脫貧攻堅戰剛剛結束后一段時間內，脫貧攻堅階段脫貧人口、“懸崖效應”突出的邊緣貧困人口等特殊群體是重返或新增為絕對貧困的主要來源，是相對貧困治理的重點對象。針對相對貧困人口中具有陷入絕對貧困較高風險的人口，可建立貧困監測預警與應急干預制度，通過自下而上主動申報和自上而下調查核實相結合的辦法進行精準識別和建檔立卡，并及時采取干預措施，防止絕對貧困問題的再現。對于相對貧困人口總體，較為科學的辦法是通過統計監測掌握其基本特征及變化規律，進而提供有針對性的支持政策、干預措施。城鄉關系和區域關系是相對貧困治理須關注的兩個重要角度。從城鄉關系來看，脫貧攻堅及以前的扶貧開發采取的是“分”的辦法，工作對象僅限于農村居民；2020年后相對貧困治理實踐中，有必要采取“統”的辦法，實行城鄉統籌扶貧。從區域關系看，以往扶貧工作采取統一的識別標準，將該標準下貧困人口集中的地區確定為扶貧開發重點區域和區域協調發展戰略傾斜支持對象；今后的扶貧工作有必要采取分區域制定扶貧標準的辦法，推動各地形成同經濟社會發展水平相一致的相對貧困治理模式；國家層面則通過建立貧困影響評估制度，推動公共政策和公共項目向那些相對落后的地區動態傾斜。此外，隨著脫貧攻堅到相對貧困治理的轉變，國家可從為扶貧對象提供具體服務的事務性工作中適當退出，通過制定政策和購買扶貧服務等形式，引導并支持社會力量發揮其種類多樣、靈活機動等優勢，構建社會組織、民營企業、志愿者各展其長、分工合作的扶貧生態體系，在常規化、長期化的相對貧困治理實踐中承擔更多事務、發揮更大作用。這是推進相對貧困治理體系和治理能力現代化的重要方向。
與絕對貧困相比，相對貧困是一個更復雜的問題。例如，相對貧困的規模不僅取決于低收入者的收入水平及其變化，而且受到其他人群收入狀況的直接影響，與全社會的收入分配格局具有特別緊密的關系。瞄準低收入人群的扶貧開發工作可以緩解相對貧困，培育壯大中等收入階層的政策措施也可以緩解相對貧困。諸如此類復雜議題涉及比較寬廣的實踐領域和比較宏大的話語體系，為人文社會科學研究留出了巨大空間。可以預計，相對貧困研究將成為全面建成小康社會以后中國學術界的新熱點，引起經濟學、社會學、政治學等眾多學科研究者的研究興趣，呈現多種研究范式、研究視角爭奇斗艷的局面。不過筆者認為，在消除絕對貧困后的一段時期內（如即將開啟的“十四五”時期），從扶貧開發視角研究相對貧困，致力于回答如何提升相對貧困人口收入及生活水平等經典性理論與實踐問題，應該仍然是相對貧困研究的主流話語和主要方向。
（作者陸漢文系華中師范大學社會學院教授、博士生導師,中部地區減貧與發展研究院院長；楊永偉系山東大學(威海)法學院講師、博士后；中國鄉村發現網轉自：《新疆師范大學學報(哲學社會科學版)》2020年第5期）
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