摘要：我國(guó)堅(jiān)持采取世界上最嚴(yán)格的措施保護(hù)耕地，但是保護(hù)效果并不理想，究其原因主要在于資源稟賦不足、經(jīng)濟(jì)機(jī)制缺失、管控措施武斷等問(wèn)題。耕地保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須以保護(hù)足夠數(shù)量和質(zhì)量的耕地資源為基礎(chǔ)，以體制機(jī)制創(chuàng)新為手段，以科技創(chuàng)新為支撐，全面調(diào)動(dòng)各方面保護(hù)耕地的積極性和主動(dòng)性，必須綜合施策方能取得預(yù)期的效果。
關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；經(jīng)濟(jì)機(jī)制；非糧化；體制創(chuàng)新；科技創(chuàng)新
根據(jù)第三次國(guó)土資源調(diào)查數(shù)據(jù)，全國(guó)耕地面積12786.19萬(wàn)公頃（191792.79萬(wàn)畝），與10年前的第二次調(diào)查結(jié)果相比共減少了1.13億畝，年均減少1128萬(wàn)畝。同時(shí)，受市場(chǎng)及利益驅(qū)使，現(xiàn)有耕地非糧化種植非常普遍，如何保障耕地用于糧食生產(chǎn)是當(dāng)前面臨的新難題。
我國(guó)始終堅(jiān)持采取世界上最嚴(yán)格的措施保護(hù)耕地，然而保護(hù)效果依然不夠理想，這其中既有耕地資源稟賦不足的問(wèn)題，包括后備資源不足，區(qū)域資源稟賦存在較大差異，且土、水、熱資源分布不一致等；更有經(jīng)濟(jì)機(jī)制問(wèn)題，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下，土地作為生產(chǎn)要素，其必然受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，土地資源往往向高利益、高產(chǎn)出行業(yè)流動(dòng)，而農(nóng)業(yè)，尤其是糧食生產(chǎn)恰恰是比較利益較低的行業(yè)，缺乏市場(chǎng)誘導(dǎo)機(jī)制。同時(shí)，政府保護(hù)耕地的管控措施也存在過(guò)于武斷的問(wèn)題，缺乏有效性。而且，“地方政府”在追求快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向下，缺乏保護(hù)耕地的積極性。
因此，切實(shí)做好耕地保護(hù)工作，這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。一是必須以保護(hù)住足夠數(shù)量和質(zhì)量的耕地資源為基礎(chǔ)。耕地作為主要依賴(lài)良好的自然條件生產(chǎn)農(nóng)作物的用地類(lèi)型，自然條件的優(yōu)劣狀況永遠(yuǎn)是最重要的。地球陸地面積約1.48億平方公里，僅有約有3100萬(wàn)平方公里是可耕地，我國(guó)擁有960萬(wàn)平方公里的土地，而耕地面積只有不到130萬(wàn)平方公里，可見(jiàn)耕地資源非常有限。因此必須高度重視保護(hù)足夠的宜耕土地資源用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這是前提和基礎(chǔ)。二是必須以體制機(jī)制創(chuàng)新為手段。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)，耕地保護(hù)及其利用過(guò)程也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)過(guò)程，必須考慮保護(hù)耕地及利用耕地過(guò)程的經(jīng)濟(jì)機(jī)制問(wèn)題。比如既要保護(hù)足夠數(shù)量的耕地，又要防止耕地“非糧化”，完全依靠政府強(qiáng)行管制和完全依靠市場(chǎng)（經(jīng)濟(jì)機(jī)制）都是不行的，必須系統(tǒng)考慮，雙管齊下，方能既治標(biāo)又治本。尤其是在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下，任何政策如果不遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律往往也是難以奏效的。要讓農(nóng)民愿意保護(hù)耕地，生產(chǎn)者愿意種糧，乃至如何促使地方政府積極推動(dòng)“真”保耕地，利益機(jī)制永遠(yuǎn)是不能回避的，但是政策和制度改革如何引導(dǎo)和調(diào)整經(jīng)濟(jì)機(jī)制，這就需要體制和機(jī)制創(chuàng)新。三是必須以科技創(chuàng)新為支撐。在耕地資源總量及資源稟賦條件難以改變的前提下，如何利用現(xiàn)代技術(shù)手段、通過(guò)科技創(chuàng)新破解耕地資源稟賦不足、資源要素短板等問(wèn)題是必然的選擇。比如利用現(xiàn)代工程技術(shù)建設(shè)水利工程，解決缺水區(qū)域的土地利用問(wèn)題；通過(guò)工程技術(shù)措施進(jìn)行陡坡耕地、未利用地的改造，使其達(dá)到可耕種的條件；乃至通過(guò)科技創(chuàng)新，實(shí)施立體種植、工廠化種植等，提高耕地利用率和產(chǎn)出率。因此，在耕地資源有限的背景下，通過(guò)科技創(chuàng)新破解技術(shù)難題將是未來(lái)的重點(diǎn)方向。四是必須全面調(diào)動(dòng)各方面保護(hù)耕地的積極性和主動(dòng)性。耕地保護(hù)涉及地方政府、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者（包括新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體）等，對(duì)地方政府如何解決發(fā)展與保護(hù)耕地的兩難選擇，對(duì)農(nóng)戶(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者如何解決保護(hù)耕地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，尤其是糧食生產(chǎn)的利益問(wèn)題，都是不能回避的難題。只有在體制機(jī)制創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，將經(jīng)濟(jì)機(jī)制融入政策體系中，提高各利益主體保護(hù)耕地的主動(dòng)性和積極性。
（作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授、副院長(zhǎng)，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)》2022年第3期）
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