摘要：我國堅持采取世界上最嚴格的措施保護耕地，但是保護效果并不理想，究其原因主要在于資源稟賦不足、經濟機制缺失、管控措施武斷等問題。耕地保護是一項系統工程，必須以保護足夠數量和質量的耕地資源為基礎，以體制機制創新為手段，以科技創新為支撐，全面調動各方面保護耕地的積極性和主動性，必須綜合施策方能取得預期的效果。
關鍵詞：耕地保護；經濟機制；非糧化；體制創新；科技創新
根據第三次國土資源調查數據，全國耕地面積12786.19萬公頃（191792.79萬畝），與10年前的第二次調查結果相比共減少了1.13億畝，年均減少1128萬畝。同時，受市場及利益驅使，現有耕地非糧化種植非常普遍，如何保障耕地用于糧食生產是當前面臨的新難題。
我國始終堅持采取世界上最嚴格的措施保護耕地，然而保護效果依然不夠理想，這其中既有耕地資源稟賦不足的問題，包括后備資源不足，區域資源稟賦存在較大差異，且土、水、熱資源分布不一致等；更有經濟機制問題，在現代市場經濟體系下，土地作為生產要素，其必然受到經濟利益的驅使，土地資源往往向高利益、高產出行業流動，而農業，尤其是糧食生產恰恰是比較利益較低的行業，缺乏市場誘導機制。同時，政府保護耕地的管控措施也存在過于武斷的問題，缺乏有效性。而且，“地方政府”在追求快速發展經濟的導向下，缺乏保護耕地的積極性。
因此，切實做好耕地保護工作，這是一項系統工程。一是必須以保護住足夠數量和質量的耕地資源為基礎。耕地作為主要依賴良好的自然條件生產農作物的用地類型，自然條件的優劣狀況永遠是最重要的。地球陸地面積約1.48億平方公里，僅有約有3100萬平方公里是可耕地，我國擁有960萬平方公里的土地，而耕地面積只有不到130萬平方公里，可見耕地資源非常有限。因此必須高度重視保護足夠的宜耕土地資源用于農業生產，這是前提和基礎。二是必須以體制機制創新為手段。在現代經濟社會，耕地保護及其利用過程也是一個經濟過程，必須考慮保護耕地及利用耕地過程的經濟機制問題。比如既要保護足夠數量的耕地，又要防止耕地“非糧化”，完全依靠政府強行管制和完全依靠市場（經濟機制）都是不行的，必須系統考慮，雙管齊下，方能既治標又治本。尤其是在現代市場經濟體系下，任何政策如果不遵循經濟規律往往也是難以奏效的。要讓農民愿意保護耕地，生產者愿意種糧，乃至如何促使地方政府積極推動“真”保耕地，利益機制永遠是不能回避的，但是政策和制度改革如何引導和調整經濟機制，這就需要體制和機制創新。三是必須以科技創新為支撐。在耕地資源總量及資源稟賦條件難以改變的前提下，如何利用現代技術手段、通過科技創新破解耕地資源稟賦不足、資源要素短板等問題是必然的選擇。比如利用現代工程技術建設水利工程，解決缺水區域的土地利用問題；通過工程技術措施進行陡坡耕地、未利用地的改造，使其達到可耕種的條件；乃至通過科技創新，實施立體種植、工廠化種植等，提高耕地利用率和產出率。因此，在耕地資源有限的背景下，通過科技創新破解技術難題將是未來的重點方向。四是必須全面調動各方面保護耕地的積極性和主動性。耕地保護涉及地方政府、農民、農業生產者（包括新型農業經營主體）等，對地方政府如何解決發展與保護耕地的兩難選擇，對農戶和農業生產者如何解決保護耕地、農業生產，尤其是糧食生產的利益問題，都是不能回避的難題。只有在體制機制創新的基礎上，將經濟機制融入政策體系中，提高各利益主體保護耕地的主動性和積極性。
（作者系中國農業大學土地科學與技術學院教授、副院長，中國鄉村發現網轉自：《中國農業綜合開發》2022年第3期）
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