一、從無法律禁止城里人買農(nóng)民房
城里人憑什么不能買農(nóng)村的房子？物權(quán)法里說按照現(xiàn)有法律辦，可是現(xiàn)有法律里并沒有明確的規(guī)定。2007年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中倒是明確了，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。
在我看來，作為公民基本權(quán)利的財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)該由法律來規(guī)定，而不是任何一級政府部門的政策通知。擔(dān)心轉(zhuǎn)讓會導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益受損嗎？這是不是也太父愛主義了？
事實上，在1962年頒發(fā)的“人民公社60條”中，承認農(nóng)民的房子是農(nóng)民的私人財產(chǎn)，是可以買賣和以各種方式轉(zhuǎn)讓的，當(dāng)時并沒有規(guī)定說受讓方要受戶口和地域的限制。
現(xiàn)實中的跨村農(nóng)房買賣早就存在，這反映了當(dāng)任何一個資源的相對價格發(fā)生變化的時候，資源總會流向?qū)Y源評價較高，也就是出價更高的主體手里，這是不可擋的經(jīng)濟規(guī)律，對社會也有益處。非要禁止或限制，現(xiàn)實就會繞道而行，就會遍地違法。“小產(chǎn)權(quán)房”多年來的事實存在和越禁越多，就是這個邏輯。
人民公社60條同時說土地屬于集體，不得買賣、租賃、轉(zhuǎn)讓。這就造成房地分開，人為制造了糾紛和矛盾。房子可以轉(zhuǎn)讓，下面那塊地不可以，那怎么辦？懸空交易嗎？
農(nóng)村的集體所有制并不是我們想象中更松散的一種體制，實際上依然是受國家的全面控制。過去通過產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、隔絕城鄉(xiāng)人口流動等，國家實際上成為了集體所有制的控制者。集體所有制并不是全民所有制，兩者的真正區(qū)別在于，國家支配和控制前者但并不對其控制后果負直接的財務(wù)責(zé)任。
改革第一步要抽出國家對集體土地左一道右一道的控制，比如農(nóng)房農(nóng)地不準自由賣給城里人。為什么農(nóng)民種的白菜能賣給城里人，農(nóng)民空余的房子和土地就不能賣？它們一樣都是農(nóng)民的財產(chǎn)，都可以轉(zhuǎn)讓才對。
既然是集體所有制，那么第一步先把決定權(quán)下放，由集體來決定，可以轉(zhuǎn)讓還是不可以，否則那個集體制，是空的、假的。
二、集體制是如何被制造出來的
20世紀50年代后，國家深入到鄉(xiāng)村一級，這是中國傳統(tǒng)上以往任何時期都不曾做到的。這與國家工業(yè)化的目標緊密相關(guān)，這是新中國建立后最重要的目標之一。
通常來說，工業(yè)化的資本積累，主要源于本國的農(nóng)業(yè)剩余。但當(dāng)時，中國農(nóng)村的土地地租，卻隨著土改而被全體農(nóng)村人口平分了，除了農(nóng)業(yè)稅以外，更多的農(nóng)產(chǎn)品都留在農(nóng)民自己手中，成為他們私人的消費和投資。1953年開始，農(nóng)民惜售糧食和農(nóng)產(chǎn)品，導(dǎo)致國家收購農(nóng)產(chǎn)品困難。在本質(zhì)上，這是一個土地被農(nóng)民平分完畢的小農(nóng)經(jīng)濟與雄心勃勃的國家工業(yè)化目標之間的矛盾沖突。
國家也曾試圖擴大征稅，但50年代幾次高征稅引起農(nóng)民的集體抗議。既然這是耕者平分土地的結(jié)果，重新集中土地也就是從根本上改造小農(nóng)的個體所有制。
最初是給農(nóng)民更多限制，比如規(guī)定每家每戶的糧食和棉花生產(chǎn)指標，關(guān)閉集市貿(mào)易。后來，集體化進一步消滅了殘缺的農(nóng)民私有權(quán)?；ブM運動聯(lián)合了農(nóng)民的生產(chǎn)活動，初級社歸并了農(nóng)民的主要財產(chǎn)，高級社消滅了土地和牲畜的分紅，人民公社則在更大范圍內(nèi)推行公有化。至此，國家拆除了農(nóng)村社會的所有權(quán)藩籬，全面進入鄉(xiāng)村。
農(nóng)民為什么會接受這種改變？因為他之前獲得的土地所有權(quán)，不都是家里傳下來的，也不是他自己買來的，而是通過政治運動（土改）分來的?，F(xiàn)在國家號召集體化，農(nóng)民不干行嗎？這就是國家造出集體制的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。
中華文明的傳統(tǒng)是在家庭內(nèi)部的土地“諸子平分”，這是傳統(tǒng)帶來的麻煩，小家庭內(nèi)部諸子平分，導(dǎo)致誰也不愿意離開故土，誰走了誰吃虧。這是一條小農(nóng)經(jīng)濟的路。英國的城市化和工業(yè)化之所以能迅速發(fā)生，恰恰是因為他們的傳統(tǒng)是長子繼承制，其他的兒子被迫從土地上轉(zhuǎn)出去。
但那時候我們的傳統(tǒng)還只是在家庭內(nèi)平分，不會因為你家生了孩子就可以去分別人家的土地。
集體制是雪上加霜，在小家庭內(nèi)平分的傳統(tǒng)上，再引入了蘇聯(lián)的村社制。那種“村社社會主義”，要點是隨人口變動不斷重新分配土地。蘇聯(lián)是人少地多，搞那套也許還可以，但中國恰好相反，人多地少。
因此，陰差陽錯學(xué)回了蘇聯(lián)的那一套，中國農(nóng)村在事實上也成了村社，成員第一不準自由流動，不準進城，第二就是隨著人口變動不斷調(diào)整土地，不斷重分土地。
有限的土地在龐大的人口中不斷細分，新中國成立后增長的好幾億農(nóng)民全部禁錮在土地上。這實際上是農(nóng)村貧困的根源。農(nóng)民被束縛在一個具體的框框里，不能流動，也就跟工業(yè)化、城市化，跟現(xiàn)代文明沒關(guān)系。
三、確權(quán)倒逼集體制
耕地承包權(quán)的確權(quán)發(fā)證是一個很好的觀察點。早在1980年代，就有5個1號文件中提出給農(nóng)民頒發(fā)土地承包證，但是直到現(xiàn)在，中國大多數(shù)農(nóng)村的承包地也只是村里面寫一張條子蓋一個章。中國缺少尊重財產(chǎn)權(quán)、重視財產(chǎn)登記的行政傳統(tǒng)，事實上厘清財產(chǎn)是政府除國防、治安之外最重要的工作。做財產(chǎn)登記，是讓社會保持安寧和穩(wěn)定最重要一環(huán)。我們就缺這一環(huán)，而且這些年來不斷變遷，厘清的難度越來越大。
農(nóng)村承包地的流轉(zhuǎn)早在1980年代就放開了，但是規(guī)模始終不大，不是沒有人愿意接手承包，而是產(chǎn)權(quán)關(guān)系太復(fù)雜了，不敢貿(mào)然進入。
在農(nóng)村很多地方，生一個孩子，就要改變現(xiàn)有的承包關(guān)系，給這個孩子分一塊承包地；死了一位老人，承包地也要相應(yīng)收回，也就是“生增死減”，這也是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)“村社社會主義”的一個結(jié)果。今天通過流轉(zhuǎn)拿下來的耕地，明天可能就會因為一個或一批新生兒而改變，那“契約”還可靠嗎？
2002年的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》確實對“生增死減”做了調(diào)整，規(guī)定在承包期之內(nèi)，只有少部分預(yù)留土地、新開墾土地、進城農(nóng)民退出的土地才能承包給新增人口。但我國農(nóng)村同時還實行村民自治制，當(dāng)承包地分配發(fā)生問題時，可以通過少數(shù)服從多數(shù)投票決定。
所以是否“生增死減”全國步調(diào)不一致，有些地方看承包法，有些地方靠自治投票。本來土地財產(chǎn)關(guān)系不能動不動就投票重來，但村莊一級還是政、地不分，所以剪不斷、理還亂。
確權(quán)確實耗時耗力，因為當(dāng)農(nóng)民意識到確權(quán)后發(fā)放的是一個正規(guī)的土地證之后，很自然的想法就是“確定之后不再改動”，所以就要求考慮承包以來所有人口變動的因素，甚至干脆要求重新分配，工序極為復(fù)雜。
這不是什么壞事，確權(quán)不是形式的問題，是要把一種關(guān)系終結(jié)。這是確權(quán)在倒逼集體所有制那種不斷以人分地關(guān)系的終結(jié)。
形象地講，是“生增死減”在影響確權(quán)，進而影響農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)；根本上來講，不徹底改變現(xiàn)有不斷以人分地的集體制，流轉(zhuǎn)就不能發(fā)展起來。工業(yè)化、城市化下的土地需要包含流轉(zhuǎn)權(quán)的新型合作制，而不是基于地緣和人口不流動的村社制。
四、拿流轉(zhuǎn)的好處誘惑人 拿確權(quán)約束人
從邏輯上來講，確權(quán)是基礎(chǔ)和前提。沒有經(jīng)過認真確權(quán)的土地，產(chǎn)權(quán)是模糊的，一旦全面放開流轉(zhuǎn)，必然引發(fā)新的侵權(quán)和攫取行為，容易造成新的分配不公。
但從另一個層面來看，確權(quán)的目的也是為了流轉(zhuǎn)。如果只是農(nóng)民在自己的房子里面住，根本不需要什么土地、房產(chǎn)證，養(yǎng)條狗不讓生人進來就得了。想流轉(zhuǎn)就不行了，沒有確權(quán)沒有發(fā)證，流轉(zhuǎn)之路走不太遠。
流轉(zhuǎn)就是動力機制。土地流轉(zhuǎn)和增減掛鉤的試點最終都能產(chǎn)生出來一塊增量，讓利益相關(guān)方看到這塊增量可能帶來的收益，以此作為驅(qū)動力和誘餌，來推動確權(quán)。拿流轉(zhuǎn)的好處誘惑人，拿確權(quán)約束人，這件事情就做成了。
農(nóng)民有可能嫌確權(quán)麻煩不予配合，這一點不用擔(dān)心。比如，如果放開農(nóng)房買賣，農(nóng)民和城里人都會主動要求確權(quán)，因為農(nóng)民要知道自己究竟能賣多少平米，城里人也要擔(dān)心買了之后隔壁鄰居會不會找上門來。
對地方政府來說，農(nóng)村耕地承包權(quán)流轉(zhuǎn)帶來的增量收益很好理解?！霸鰷p掛鉤”試點，表面看起來新增加的建設(shè)用地收益要分出一部分給農(nóng)民，還要負擔(dān)農(nóng)民集中居住的成本，不如直接征地劃算。但是真正搞懂了的地方政府會發(fā)現(xiàn)，可利用的土地總量是增加的，土地收益總額也是增加的。這就是改革中形成的新的既得利益，是推動改革的力量，改革光靠說是不行的。
對于地方政府來說，讓他們看到流轉(zhuǎn)所能帶來的增量利益后，再把確權(quán)放到前置條件里。想流轉(zhuǎn)？先確權(quán)！這就是系統(tǒng)改革的好處。不徹底確權(quán)不能搞房地產(chǎn)，不能搞災(zāi)后聯(lián)建，不抵押農(nóng)房。如此下來，農(nóng)村干部不積極，農(nóng)民也會天天堵在政府門口要求確權(quán)。
資源流轉(zhuǎn)后給整個社會帶來的效益會是驚人的，對于政府來說，單單是稅收這一塊就是一筆巨大的財政收入，很多人沒有看到這一點。當(dāng)年“房改房”之前，公家房產(chǎn)是個大包袱，但改革之后，就形成了一個巨大的市場，政府做了什么？就是發(fā)一個房產(chǎn)證，開一個市場，最終通過抽一道稅獲得財政收入。
五、誰也擋不住這場改革
改革過程中必然會產(chǎn)生的矛盾和問題，沒有關(guān)系，你讓他們先去做。總有一些地方政府會看到流轉(zhuǎn)利益并用行政手段去實現(xiàn)，也一定會引發(fā)矛盾。但與此同時，那里的農(nóng)民也就懂了，新的利益點在什么地方，也會維權(quán)，會保護自己的權(quán)益。隨著時間的推移，平衡點就會調(diào)整過來。
中國是一個大國，做任何事情都有一個過程。我們要相信中國的農(nóng)民不笨，頂多只是比政府懂得晚了那么一點，最終農(nóng)民總會明白確權(quán)、流轉(zhuǎn)比以前的單一征地模式，可以給自己帶來更大的權(quán)益。中央政府要做的事情，其實就是在放開流轉(zhuǎn)信號的同時，不停地強調(diào)以確權(quán)來保護農(nóng)民利益，同時降低制度變遷的信息成本，鼓勵地方學(xué)先進。一個中央政府，一個地方政府，一個村莊農(nóng)民，在這項改革進程中缺一不可，只是他的發(fā)動過程是不均衡的，不是理想主義的發(fā)動過程，不能規(guī)定哪個先走哪個后來。
改革過程中總得有人踩剎車，否則地方上“侵權(quán)式流轉(zhuǎn)”的邪火會越來越大。中國最怕的就是形成一邊倒的“改革”，那底下就會趁勢胡鬧。上面有點意見不一致時，底下才會比較謹慎。這樣看，紅臉黑臉都是不可或缺的。的確，我們這里侵犯私人產(chǎn)權(quán)是強有力的傳統(tǒng)，一不小心就重新侵犯產(chǎn)權(quán)。但是，什么也不動，保守療法，事實上也保不住。
成都土改試點為什么操作得比較細、比較謹慎？也是因為意見紛紛，前程未卜，也不知道前面會是一板子還是給一顆糖。
如果一項改革符合經(jīng)濟規(guī)律，批評和叫停都是沒有用的。決定性的事實是，工業(yè)化、城市化已經(jīng)讓農(nóng)村土地的相對價格發(fā)生了巨大的變化。誰也叫停不了這件事，背后有不可阻擋的經(jīng)濟規(guī)律在起作用。
在這個過程中，地方政府自然會首先將流轉(zhuǎn)放在第一位，這時候如果利用行政力量強拿的阻力小一點，強拿就會占據(jù)主導(dǎo)，但維護社會穩(wěn)定的成本也一定會上升，這個上升最終會讓地方政府回到以確權(quán)為基礎(chǔ)的這條路上來的，這是一盤怎么也走不出去的棋了。
首先，小產(chǎn)權(quán)房合法化的制度空間已經(jīng)開了一扇門。叫嚷多年的禁止甚至拆除，其實最終沒有拆多少，反而近兩年不少地方政府開始用小產(chǎn)權(quán)房來填補保障房建設(shè)的空白。還有廣東的三舊改造，其實也是探索給農(nóng)村建設(shè)用地合法的入市通道。
其次，變革土地制度的時機，從小產(chǎn)權(quán)房到成都試點，到底哪一個會成為出口，誰也不能肯定，但這兩個可能的出口點背后的經(jīng)濟力量和制度動因是一樣的。幾年前，我看城市房價這么火爆，小產(chǎn)權(quán)房有望成為一個突破口，沒想到城鄉(xiāng)土地掛鉤又沖出來一條路。改革不是完全靠設(shè)計出來的，只能因勢利導(dǎo)，由整個社會合力而成。
中國的改革永遠是走一步退三步，退兩步又走一步，曲線向前，當(dāng)年的包產(chǎn)到戶一樣也是反復(fù)過多少年?？梢钥隙ǖ氖牵r(nóng)村土地改革已經(jīng)一江春水向東流，誰也阻擋不住了。
就是成都那幾句話，“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是關(guān)鍵”?！按_權(quán)才能流轉(zhuǎn)”，要把這個原則變成農(nóng)民的訴求，變成中央政府的要求，也變成地方政府的行動綱領(lǐng)。合起來，逼土地改革往正道上走。
等到確權(quán)完成，大規(guī)模流轉(zhuǎn)實現(xiàn)，在征地制度以外就能并列出現(xiàn)另外一套土地轉(zhuǎn)讓的路徑，最后再來討論如何并軌，實現(xiàn)更完整的土地制度改革。
所以，現(xiàn)階段來看，要加快推動的就是三件事情。一個是確權(quán)，這是基礎(chǔ)；一個是推動跨縣（最好是跨省）土地流轉(zhuǎn)，包括農(nóng)地也包括宅基地；還有一個是加快建立土地交易所，充分披露土地流轉(zhuǎn)信息、發(fā)現(xiàn)價格。
過去的經(jīng)驗還證明，信息成本的降低有利于改革，這方面學(xué)者和你們媒體有不少事情可做。對改革中出現(xiàn)的不良苗頭，永遠保持及時的批評。
我比較相信形勢比人強，幾億農(nóng)民流動起來的土地制度，終究會不同于城鄉(xiāng)隔絕時代的土地制度，這是很確定的。
（作者系北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：鄉(xiāng)村情懷 微信公眾號）
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