人和社會都變復雜了，對以前那套“農業社會”治理方式提出了挑戰
澎湃新聞：這十幾年調研過程中，您覺得我們的農村有哪些變化？
楊華：我記得，10年前我們去農村調研，一下雨，整個鞋子被泥巴覆蓋，走都走不動。晚上我們住在農民家，打地鋪，夏天很熱，家里只有一臺風扇嘎嘎作響。
現在精準扶貧，以及一些資源、任務下鄉，農村基礎設施越來越完善，村村通公路，90%以上用上了自來水。農民修建了別墅、小洋樓，家里空調、冰箱等電氣設備齊全。
澎湃新聞：與此同時，我們的基層政府和基層治理方式有哪些改變？
楊華：以前的人比較簡單，現在人和社會都變復雜了。在一些中西部地區，人口流動，網絡普及，讓農民的生活和思維方式發生了很大的改變，不像過去，統一性的程度比較高。慢慢的，職業分化、社會分化、利益和價值觀分化，導致我們基層治理變得越來越復雜，對以前靠經驗的那套“農業社會”治理方式提出了挑戰。一些基層干部通過了解、適應這種變化，學習新的知識，創造出了一些新的基層治理方式。但同時，因為工作量增多，一些基層干部無暇應對，形式主義也跟著來了。
澎湃新聞：變化有雙面性？
楊華：對，既是機會，也有挑戰。
澎湃新聞：您去了哪些地方調研？
楊華：湖北、湖南、河南、北京、江浙等，大概有二三十個縣鄉。有的地方，去一個星期；有的地方，一待好幾個月。
澎湃新聞：可以談談對這些縣鄉的具體觀察嗎？
楊華：開始的時候，我們都不選擇具體的調研點，慢慢對縣鄉有了自己的理解之后，逐漸會想到沿海發達地區的縣去看看，到北京的郊區縣去看看，到西部比較貧困的縣去看看，或者中西部的百強縣去看看。你就會發現，不同的縣，它有不同的治理模式，因為遇到的事情不一樣，它的治理資源也不一樣。
北京的縣，利益錯綜復雜，權力交織，所以很多治理的問題積累在一起，就會變成大問題，得比較有權威的人物來治理。東部沿海的農村，資源非常豐富，大量現代化的設備、人力物力進去了，也就是說，用錢來解決問題。包括許多群眾自己可以解決的問題，政府也給包辦代替了，群眾就會變得高度依賴政府，而自己沒有行動能力；而政府又高度依賴資源，跟群眾的接觸比較少，組織、動員、聯系群眾的能力比較差。所以遇到像疫情這樣的事情，緊急狀態，就會出問題。基層干部聯系不到群眾，也不知道怎么組織、動員群眾，而群眾本身沒有組織性，也沒有主體性，更沒有積極性和創造性，都在等著政府。而且這種治理成本特別高，沿海地區的經驗不可能復制到中西部地區來的。
人口流動以及城鎮化，導致一些中西部村莊越來越凋零、衰落，我覺得這是一種必然的趨勢。2020年，我到一西南省份調研，發現整個省只有一個地級市是人口凈流入，其他都是人口凈流出城市。一方面，因為人口出生率下降；另一方面，經濟發展不平衡導致。那么中西部的基層，在既定的資源條件下，就要創造新的工作機制、治理機制，整合和優化利用現有的資源，精準對接治理事務和群眾的需求。
規范上的層層加碼，是一種責任的轉嫁
澎湃新聞：您怎么看一些地方出現“層層加碼”的現象？
楊華：層層加碼包括，任務上的層層加碼和規范上的層層加碼。任務上的層層加碼還是比較好，比如說，市里給縣里定的任務是GDP增長10%，縣里給鄉鎮定的任務可能變成增長12%。這里有一個空間，上下級留了討價還價的余地，就算完成10%也是很好的。任務上的層層加碼，更多是為了把事情做好，鼓勵基層干部自我激勵，“我干更多，就能得到更多的激勵。”不過，規范上的層層加碼，更多是一種懶政，是把責任轉嫁給最基層的工作人員或者社會。它會加重形式主義現象。
澎湃新聞：為什么會有這種現象？
楊華：這幾年，基層工作越來越多。導致一些基層干部疲于應付，加上基層監督問責成為主要的激勵方式，一些基層干部害怕被問責，形成了“你讓我做什么，我就做什么”的思想，不會去想辦法，怎么把事情做得更好。所以，形成健全的糾錯機制，發揮基層政府自主權，讓他們主動把事情做好，才能避免基層工作中的形式主義。
澎湃新聞：基層監督問責體系成為了主要的激勵方式，具體是什么情況？
楊華：基層監督問責，是上級各個部門為了推動鄉鎮落實工作，以保質保量完成工作的一種體系。它提高了基層政府的治理能力，健全和優化了鄉村兩級的治理，但過度使用會出現一些問題。比如，縣委縣政府經常用它推動工作，下面的工作人員會擔心，做工作畏首畏尾，不敢打開思路，甚至出現一些負面情緒。
澎湃新聞：現在的基層治理體系對我們的基層干部有哪些要求？
楊華：相比以前，現在基層治理體系更加復雜，要求我們的基層干部有更高的治理能力。因此，他們需要提高總體思維能力，對總量概念、戰略與策略、政治與政策等，有整體的把握；他們還需要加強群眾工作能力、以及機制創新能力等，才能把我們基層的工作做得越來越好。
澎湃新聞：你們下去調研的時候，是怎么和這些干部溝通的？
楊華：一般情況，我們會提前跟縣委書記溝通好，下去后，他們都很配合我們。現在的縣鄉體制內工作人員，年輕一代的80、90后占了主導。他們幾乎都是大學畢業生，有的還是研究生，對我們的調研非常理解和支持。訪談過程中，一些思想的碰撞，讓我們收獲了很多。同時也能激發基層領導、干部對一些事情的思考和全面認識。比如，我們在湖南一個鄉鎮調研時，年輕的黨委書記談到怎么培養基層干部，有很多方法，但沒有形成系統。我們訪談過程中，他一邊思考，一邊總結，對此有了更清晰的思路。此外，我們完成一個地方的調研后，會寫一篇調研報告，一些基層領導對此也很感興趣。
有基層干部利用閑暇時間開“滴滴”
澎湃新聞：80、90后，以及更年輕的一代基層干部，相比前輩們，他們所處的環境有什么變化？
楊華：上世紀八九十年代，因公務員系統不是很規范，大量人員進入縣鄉兩級政府和部門工作，造成鄉鎮和部門機構臃腫。一直到2015年左右，他們之中有很多人退休，空出了一些編制和崗位。新考公進來的80、90后，正好趕上了這樣一個“空檔”。現在的基層公務員，只要工作態度好，能力突出，很快能提升副科級干部，成為鄉鎮的班子成員。而且，正因為基層工作任務重，所以它很鍛煉人，無論是跟群眾打交道的能力，協調能力，還是公文寫作能力，他們都能得到極大的提高。
澎湃新聞：他們面臨哪些困境？
楊華：很多中西部地區的鄉鎮非常偏遠，年輕公務員下去要待好長一段時間，即便提上副科級干部，未來很長一段時間也要待在鄉鎮，這對他們是一個很大的考驗。
澎湃新聞：我看到您書里講到，有一些中西部縣鄉公務員工資偏低，無法支撐家庭開支？
楊華：一些中西部地區的基層干部，想要成家立業，在縣城買一套房子很難；一些偏遠鄉鎮的年輕公務員，想找男女朋友都很困難。我們下去調研時聽到，某個鄉鎮基層干部，為了生活，利用業余時間開“滴滴”，第一次載客就載到了自己所在鄉鎮的領導。他礙于面子沒有收取領導的車費，被滴滴公司罰款50元。
澎湃新聞：您了解到他們的待遇，具體是什么情況？
楊華：中西部欠發達地區，每個月大概三四千塊錢，事業編的話，可能就兩三千塊錢。廣東、北京、江浙滬等發達地區，有年薪十幾萬、二十萬的。
澎湃新聞：您怎么看前一段時間的媒體討論，一些縣鄉干部不想當“中層”？
楊華：縣鄉干部外流什么時候都有，只是現在媒體關注比較多而已。一直以來，鄉鎮工作人員任務太多、責任太大、權力太小，很多人因此想逃離基層，到縣市部門任職普通干部，起碼能有正常的節假日。我有一個研究生，之前是基層干部，后來又考上了博士。他們之中的很多人，希望考研提升學歷后，通過選調或其他途徑到省級機關單位。
澎湃新聞：與此同時，媒體報道一些985高校的博士考縣里的公務員都很難，您對此怎么看？
楊華：相比以前，現在的公務員招聘要求提高了，競爭也更激烈，但中西部縣鄉招到的主要還是一般本科生。985博士想考的，都是發達地區縣城的基層公務員，比如北京的平谷、江浙發達的縣等。我覺得，基層干部的學歷提升，或者說高學歷人群融入基層，是一件非常好的事情。他們無論是在專業領域，還是在綜合工作層面，對工作的總結提煉反思以及做事的扎實程度都會有所提升。當然，這需要他們能夠扎根下去，不浮于表面，把所學知識跟基層工作群眾結合起來。
作者系武漢大學社會學院教授，博士生導師，武漢大學中國鄉村治理研究中心特聘研究員。此文來自澎湃新聞2022年的采訪。
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