日前，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》正式發(fā)布，明確要打造統(tǒng)一的要素和資源市場。健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動力市場。健全統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場體系，促進(jìn)勞動力、人才跨地區(qū)順暢流動。
此前，國家發(fā)展改革委印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，突出城鄉(xiāng)融合發(fā)展，強(qiáng)調(diào)把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)，并著力推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。
推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，打通城與鄉(xiāng)，是促進(jìn)土地、勞動力等要素資源在城鄉(xiāng)之間順暢流動的關(guān)鍵。加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，有助于充分發(fā)揮市場配置資源作用，促進(jìn)城與鄉(xiāng)的要素對流和良性互動，培育并擴(kuò)大內(nèi)需，進(jìn)一步暢通國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體系循環(huán)。
一、從快速城市化到城鄉(xiāng)融合發(fā)展
我們當(dāng)前討論城市化的機(jī)會，以及鄉(xiāng)村振興，離不開對城鄉(xiāng)形態(tài)的分析。從1990年代以來，中國的城市化進(jìn)程是一個(gè)非常快速的階段，差不多以每年兩三個(gè)百分點(diǎn)的速度快速增長。但是按照發(fā)展規(guī)律，我們的城市化進(jìn)程會逐漸放緩。
西方主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體差不多是在城市化率70%左右的時(shí)候，開始進(jìn)入到城鄉(xiāng)融合的階段，很重要的表現(xiàn)就是郊區(qū)化、再郊區(qū)化和城市更新，人口、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動在城鄉(xiāng)之間更均衡的配置，城鄉(xiāng)收入差距縮小，公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間更加均等化，空間在城鄉(xiāng)之間更加融合等等。
目前，我們的常住人口城市化率達(dá)到64.7%。城鄉(xiāng)格局已經(jīng)發(fā)生重大變化，原先推動城市化的模式、因素，包括土地、勞動力、人口等等都在發(fā)生改變，例如勞動力已經(jīng)開始有一些回流，同時(shí)地方單純靠賣地來擴(kuò)張城市的動力也在下降。
這意味著，中國已經(jīng)從快速城市化階段，開始轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合階段。因此，我們的公共政策也應(yīng)該要轉(zhuǎn)向有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思維。要在城鄉(xiāng)融合的形態(tài)下來思考，怎樣更好地進(jìn)行城鄉(xiāng)融合階段的城鄉(xiāng)發(fā)展。這可能要有一個(gè)重大的范式轉(zhuǎn)變。
二、三種縣域發(fā)展路徑
在快速城市化階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的載體是中心城市，即建成區(qū)。這一階段的投資、產(chǎn)業(yè)以及文化的建設(shè)重點(diǎn)都在城區(qū)。而在城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，建設(shè)的核心區(qū)域是在城市跟鄉(xiāng)村相融合的結(jié)點(diǎn)。自傳統(tǒng)以來，縣城實(shí)際上是中國的行政、經(jīng)濟(jì)活動的主要區(qū)域，也是農(nóng)業(yè)社會和城市社會的重要結(jié)點(diǎn)，是整個(gè)現(xiàn)代化治理最重要的一個(gè)單元。因此，推進(jìn)以縣域?yàn)榛締卧某青l(xiāng)融合發(fā)展，抓手和起點(diǎn)在縣城。
需要注意的是，不同的發(fā)展區(qū)域、不同的城鄉(xiāng)發(fā)展階段和城鄉(xiāng)特征，盡管都是以縣域?yàn)檩d體，但它們?nèi)诤系男螒B(tài)并不一樣。應(yīng)該要分區(qū)域、分發(fā)展階段，來制定差別化的政策，形成不同的以縣域?yàn)檩d體的城鄉(xiāng)融合形態(tài)。
第一類是都市圈。都市圈周邊的縣城，是從城到村連續(xù)體上的一個(gè)結(jié)點(diǎn)，它既是城市的一部分，也是鄉(xiāng)村的一部分。這些地方的縣域，產(chǎn)業(yè)、人口要以都市圈為尺度，城鄉(xiāng)融合的形態(tài)取決于都市圈空間格局下的分工體系，和縣城在地理空間上的位置。例如有的縣城可能主要是生活型城市，有一些縣城可能是產(chǎn)業(yè)型城市，有一些縣城可能就是大學(xué)城，還有一些縣城可能變成消費(fèi)型城市。
第二類是大城市。像武漢、鄭州、長沙等首位度較高的大城市，以縣域?yàn)檩d體的城鄉(xiāng)融合，一個(gè)可能趨勢就是郊區(qū)化。人口會從大城市向縣城遷移，部分產(chǎn)業(yè)也會向縣城轉(zhuǎn)移，部分公共服務(wù)如養(yǎng)老設(shè)施、教育等也會逐漸郊區(qū)化。英國的劍橋、牛津以前就是鄉(xiāng)村，但這個(gè)地方在發(fā)展中成了教育和科研的高地。
第三類是傳統(tǒng)縣城，也就是我們傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中，帶有很強(qiáng)的治理、經(jīng)濟(jì)功能的縣城，這些縣城在中國是大多數(shù)。我認(rèn)為，這些縣城未來會成為大量農(nóng)民、遷移人口回鄉(xiāng)的聚集地。很多無法在大城市或都市圈留下來的人，回到鄉(xiāng)村以后，會在縣城，或縣城的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚集。這樣一來，縣城會成為未來人口遷移重新布局的格局下人口聚集的重要的空間，同時(shí)也會成為產(chǎn)業(yè)聚集的空間。
綜上所述，就形成了三種不同類型的，以縣域?yàn)檩d體的城鄉(xiāng)融合形態(tài)。因此，當(dāng)我們說推進(jìn)以縣域?yàn)檩d體的城鄉(xiāng)融合時(shí)，概念不能過于籠統(tǒng)，千萬不能夠完全一致化。
三、突破困局
為什么現(xiàn)在都市圈、大城市周邊的一些縣城容易淪為“睡城”呢？這正是單向城市化模式導(dǎo)致的結(jié)果。產(chǎn)業(yè)都在大城市，教育都在大城市，文化都在大城市，經(jīng)濟(jì)機(jī)會、政治機(jī)會也都在大城市，許多縣城無非是“撿漏”了一點(diǎn)城市高速發(fā)展下的機(jī)會，某個(gè)地方的餐飲有特色，城里人就開車去吃個(gè)飯，某個(gè)地方房價(jià)便宜就到那里去買房。
由于尚未完全進(jìn)入到城鄉(xiāng)融合形態(tài)，城市化的成本較高，導(dǎo)致通勤距離遠(yuǎn)、交通擁堵、公共服務(wù)以及生活的質(zhì)量差距較大， “睡城”正是這種城鄉(xiāng)二分的結(jié)果，需要加以改變。
政策方面的突破，首先就是要轉(zhuǎn)變發(fā)展范式。我們目前還停留在城市化思維，認(rèn)為大城市的發(fā)展，就是現(xiàn)代化的歸屬，而對于“將城鄉(xiāng)融合作為一個(gè)發(fā)展階段”的認(rèn)識不足。這就容易把縣城簡單地理解為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會縣城的功能，這是不全面的。一定要在城鄉(xiāng)融合的思維下、范式下理解和發(fā)展縣域。“睡城”不是錯(cuò)的，但不能只有“睡”，其他什么都沒有。例如，浙江的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好，就是因?yàn)檎憬目h域經(jīng)濟(jì)是在城鄉(xiāng)融合模式下發(fā)展的結(jié)果。
其次，不同區(qū)域應(yīng)該有不同的城鄉(xiāng)融合政策，不能一刀切，即要考慮上文提到的都市圈、大城市和傳統(tǒng)縣城三種融合類型。都市圈周邊的城鄉(xiāng)融合政策，包括土地、融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都需要在都市圈的空間尺度下進(jìn)行規(guī)劃。未來都市圈的城鄉(xiāng)融合，可能會打破現(xiàn)在的行政邊界，因?yàn)槎际腥Σ灰欢ㄊ且阅硞€(gè)大城市作為牽引力形成的。例如江蘇縣級市昆山，處于上海與蘇州之間，除了身處蘇錫常都市圈內(nèi)，還有上海大都市圈、南京都市圈等疊加效應(yīng)。未來在昆山聚居生活的人，可能來自蘇州，也可能來自無錫或上海。
大城市周邊的城鄉(xiāng)融合政策，就要適應(yīng)郊區(qū)化趨勢，把縣城納入規(guī)劃體系。要在城鄉(xiāng)融合的格局下，重新布局產(chǎn)業(yè)、人口、教育、醫(yī)療資源和住房。不能把所有的土地指標(biāo)，基礎(chǔ)設(shè)施都放在大城市，包括住房，如果住房全集中在中心城區(qū)，房價(jià)必然居高不下。
傳統(tǒng)縣城的城鄉(xiāng)融合，重點(diǎn)空間應(yīng)在縣城和縣城的延伸區(qū)域，類似于郊縣的擴(kuò)張。縣城的規(guī)模應(yīng)適度擴(kuò)大，使得延伸區(qū)域成為農(nóng)民從鄉(xiāng)村到城市的過渡區(qū)域，也是產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)的布局區(qū)域。不能一盤棋地直接把縣城和鄉(xiāng)村連結(jié)起來，因?yàn)檫@需要非常大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投入，和公共服務(wù)建設(shè)，我認(rèn)為大多數(shù)地方?jīng)]有這個(gè)能力。一個(gè)縣城有幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為連接鄉(xiāng)村到縣城的節(jié)點(diǎn)，而不是所有的鄉(xiāng)村都能實(shí)現(xiàn)活化。部分鄉(xiāng)村活化，大部分鄉(xiāng)村體面，也就是基本的公共服務(wù)、養(yǎng)老等基本到位。
第三，城鄉(xiāng)融合的政策核心是要打破城鄉(xiāng)二元體制。我們原來提打破城鄉(xiāng)二元體制，主要從戶籍、從市民化的角度來談，但后來發(fā)現(xiàn)效果不明顯。農(nóng)民不一定愿意放棄鄉(xiāng)村的東西去到城市，城市接納農(nóng)民成為市民的動力也不足。
因此，打破二元體制核心，就是要在一個(gè)新的空間載體下，也即城鄉(xiāng)融合區(qū)域進(jìn)行轉(zhuǎn)變，通過土地、金融、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的一體化，來重新構(gòu)建城鄉(xiāng)格局。在新的尺度下打破二元體制，利益沖突會降低，城鄉(xiāng)也更加均等。不再簡單地把農(nóng)業(yè)人口移到城市，也不再簡單地征收農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘杏玫亍Ｔ谖磥淼某青l(xiāng)融合區(qū)域，土地的使用方面，城、鄉(xiāng)的市場是平等的，國有和集體土地也可以并存，土地的增值收益在城鄉(xiāng)都可以使用，慢慢就會把城鄉(xiāng)二元格局打破。
四、打通城鄉(xiāng)二元格局將帶來大量內(nèi)需機(jī)會
《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》指出，立足內(nèi)需，暢通循環(huán)。以高質(zhì)量供給創(chuàng)造和引領(lǐng)需求，使生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)更加暢通。推進(jìn)以縣域?yàn)檩d體的城鄉(xiāng)融合，將在新的空間形態(tài)下，培育并擴(kuò)大內(nèi)需。
在上一輪快速城市化階段，經(jīng)濟(jì)活動主要集中在大城市、沿海地區(qū)。因此，傳統(tǒng)的縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動基本萎縮，產(chǎn)業(yè)越來越單一。如果繼續(xù)按照單向城市化或單向去鄉(xiāng)村的思維，內(nèi)需潛力是有限的。一方面，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等可能接近飽和，外面的人融不進(jìn)去，也就不太可能擴(kuò)大內(nèi)需。鄉(xiāng)村受限于市場體量，內(nèi)需潛力同樣有限。
而在城鄉(xiāng)融合的形態(tài)下，隨著基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、公共服務(wù)投入、產(chǎn)業(yè)、住房和教育的重新布局，打通城與鄉(xiāng)，將會帶來大量的機(jī)會。縣城由于人口的重新分布，尤其是縣城的人口聚集功能的加強(qiáng)，將帶來市場的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動的增加，并推動產(chǎn)業(yè)重新復(fù)興。鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)活動會更加多樣化、復(fù)雜化，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)革命也會推進(jìn)。這符合城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，并能形成真正有效的投資，也能真正拉動內(nèi)需。
（作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委書記兼院長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2022年4月15日）
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