湖南省縣域發展2014年研究報告（4）
在歷經多年的高速增長后，中國經濟發展進入新常態——經濟增長速度的“換擋”期和經濟發展質量的“升級”期。新常態下經濟社會發展面臨的條件和環境都發生了較大變化，傳統的經濟增長方式遇阻，轉型發展成為時代的主題和深化改革的關鍵，這對于作為國民經濟基本單元的縣域來說，既帶來新的機遇，也面臨著新的挑戰。湖南縣域是新常態下作為農業大省轉方式、擴內需、培育新的經濟增長點最具潛力的區域，迫切需要因勢利導，深化改革，增強發展動力，激發創新活力，為全省應對新常態，構筑新優勢，推進新跨越作出新貢獻。
新常態下湖南縣域發展需要新對策
我國正處于全面深化改革的關鍵時期，經濟社會發展還有著巨大的潛力、韌性和回旋余地。縣域是我國拓展內需最大的潛在市場，尚具有廣闊的發展空間。貫徹黨中央“四個全面”戰略布局，適應新常態，抓住新機遇，著力改革創新，破除體制機制的束縛，提高經濟發展質量和效益，增強民生保障能力，提升社會治理水平，是湖南縣域強動力，增活力，提實力，實現新跨越的必然選擇，是加快推進全面建成小康社會的務實之策。
1.以特色發展為引領，推進縣域經濟結構調整
縣域作為一個相對獨立的區域單元，其區位條件、自然資源、經濟基礎、文化背景等都有不同程度的差異性。湖南縣域經濟要適應新常態、培育新動力，必須加快結構調整，立足縣域資源稟賦的特色，以提高發展質量和效益為中心，轉變發展方式，優化產業布局，打造人無我有、人有我優的特色產業、特色產品、特色品牌，滿足多元化的市場需求，實現錯位競爭，差異發展，以特色取勝。
（1）立足比較優勢，培育縣域新型工業化新的增長點。當前，我國縣域工業化尚不充分，工業仍將是推動縣域經濟增長的主要力量。但新常態下，工業傳統產業產能過剩矛盾已經比較突出，而新興產業仍然具有廣闊的市場空間。對于湖南縣域來說，新常態下如何避免工業陷入中低端傳統產業不可自拔，轉而培育適應市場需求、與自身發展相符合的工業的新的競爭力、增長點，顯得尤為重要而迫切。這關鍵是改變粗放式運作的傳統工業發展理念，找準各縣市的自身優勢，堅持以差異化贏得競爭優勢，在推進傳統產業改造的同時大力發展高新技術產業，把優勢變成發展經濟的實力。一是以產業鏈延伸為抓手提升產業競爭力。加快淘汰縣域落后產能，順應市場專業化、細分化趨勢，圍繞優勢產業，發揮縣域內主業突出、競爭力強的企業的引領與帶動作用，延伸和細分產業鏈，并加大企業技術改造扶持，鼓勵以高新技術、先進工藝和先進設備來提升傳統產業尤其是資源型工業，著力提高產品的科技含量和附加值，推進基于互聯網技術的產品創新、精益制造、柔性生產以及供應鏈集成，促進產業的現代化，打造核心名牌產品，形成獨特的競爭優勢。二是以園區為載體推進產業結構轉型。加強規劃引導，推進縣市工業園區建設，加強園區創新平臺、融資平臺建設，增強園區綜合配套能力，以此為基礎推動企業向園區集中、項目向園區集聚，加快產業整合、要素整合、企業整合，因地制宜引進和培育高端產業、新興產業、低碳環保產業，避免招商引資和承接產業轉移中的短期行為，嚴禁污染產業和落后產能轉入，尤其注重引入與縣市已有重點產業、骨干企業相關聯，與基礎條件、優勢資源相匹配的產業，促進專業化分工與產業結構優化，形成有特色的產業集群。
（2）立足特色品牌，優化縣域農業結構。作為農業大省，縣域農業結構決定著全省農業結構，優化縣域農業結構是適應新常態下推進湖南農業發展方式轉變的核心。湖南農業歷史悠久，各縣域特色農產品豐富，但大多只能占據低端市場，無法帶來更高的溢價，其根本原因是缺乏核心品牌。農產品品牌化的過程，就是區域化布局、專業化生產、規模化種養、標準化控制、產業化經營的過程，是農業由數量型、粗放型向質量型、效益型轉型的過程。而農業又是一個特殊產業，對氣候、水質、土壤等生態環境的要求很高，不適應要求的農產品即使規模再大、產量再高也無法形成品牌。因此，優化湖南縣域農業結構，關鍵是適應個性化消費時代市場需求，促進農業結構由規模化農業向名特優新精品化農業調整。一是優化農業區域結構。推進農業扶持政策由注重扶持農產品的規模化向注重扶持農產品的區域地標品牌化轉變，立足各地資源、氣候、市場供求變化，推進縣域糧食、生豬、油料等傳統產業的改造升級，大力開發各地的特色禽畜、特色水產、優質果蔬、花卉苗木、中草藥種植、碳匯林業等特色產業，結合對獨特資源、傳統工藝、農耕文化等的挖掘，扶持發展“一縣一品”作為名優特新產品主攻方向，走符合各地實際、凸顯各地特色的現代農業發展路徑。二是實施農業品牌化工程。在全省探索建立區域農產品品牌目錄制度，創建區域農業公用品牌發展體系，實施對縣域最有影響力、最有價值的農產品品牌的動態管理，推進縣域之間互促互動、全面合作，形成新型區域品牌戰略聯盟，建設具有特色、擁有核心競爭力和自主品牌的專業化生產區，打響區域名片；各縣域要著力完善特色農產品品牌的培育、塑造、經營和保護機制，大力推進農業標準化，強化對無公害農產品、綠色食品、有機食品及農產品地理標志的保護，特別是加大對特色農產品和重點品牌加工和銷售的扶持力度，大力培育產業配套精深加工企業，著力培育具有各地特色的知名品牌，提升農產品市場競爭力。
（3）立足消費升級，加快發展縣域現代服務產業。“工業型經濟”向“服務型經濟”轉型是后工業時代經濟社會發展的必然趨勢，特別是新常態下社會消費需求逐漸從產品需求主導向服務需求主導轉變，現代服務業正面臨著前所未有的發展機遇。對湖南來說，促進縣域經濟發展，必須適應消費升級、推進消費升級，把推動服務業大發展作為縣域經濟升級的戰略重點，增強服務業對縣域經濟轉型的支撐作用。生產性服務業是縣域經濟發展的重要保障，也是諸多縣市發展的短板，要著眼于專業化市場分工，大力培育金融服務、商務會展、科技服務、物流服務、創意設計、信息服務及服務外包等新興服務產業，促進生產性服務資源的專業化、社會化、市場化，尤其注重圍繞縣域優勢產業、領銜型企業、園區發展培育關聯性服務企業，形成制造業與生產性服務業的融合機制，促進產業鏈條延伸。在生活服務業和公共服務業方面，要以資源稟賦為依托，注重發揮各縣域地方優勢，打造地方特色，立足實際規劃發展現代商貿流通、餐飲住宿、文化娛樂、休閑旅游等行業，并順應消費升級加快發展社區服務、家庭服務和老年服務等新興服務業，注重推進教育、衛生、體育、文化等公共服務業向農村延伸，創新機制引導社會力量參與各種公共服務業投資，著力打造生態優良、生活便利、環境舒適的宜居縣域。
2.以優化區域發展格局為抓手，加快縣域經濟一體化步伐
區域經濟一體化合作是當今世界經濟發展的普遍現象和重要趨勢，伴隨著我國區域統籌發展戰略的實施、市場經濟的深入發展和產業鏈的不斷延伸，國內區域經濟合作也越來越緊密，區域合作中各種各樣的城市群、經濟區快速崛起，形成了一個又一個的區域經濟增長極。在此背景下，縣域經濟作為一種最基本層次的區域經濟越來越需要打破單打獨斗的發展理念，加快縣域經濟合作，推進有限資源的整合與優化配置，實現不同縣域發展的優勢互補，應對日益激烈的大市場競爭，促進合作縣域的互惠互利、共同發展。
（1）合理布局，構建縣域經濟一體化新格局。推進湖南縣域經濟一體化發展，其實質是一個自身發力與外部借力相結合的過程，不能以縣與縣之間簡單的組合來衡量，而需要以全局的眼光對具有互補優勢、合作潛力的縣域組團進行謀劃，通精準的戰略定位、科學的規劃和因地制宜的開發，才能實現合作共贏。從全省來看，湖南的環長株潭城市群、大湘南地區、大湘西地區、洞庭湖生態經濟區四大經濟版塊已經初具雛形，縣域的一體化合作也在逐步推進，但多數縣域發展還存在資源分散、產業結構趨同等問題，需要因地制宜，以地域相鄰、資源相依、產業互補為基礎，進一步建立健全縣域經濟統籌協調發展機制，根據新型城鎮化布局，重點建設岳陽長江新區、津澧新城、郴州“大十字”城鎮群、大衡山特色城鎮帶、邵陽東部城市群、永州冷零祁城鎮帶、懷化鶴中芷城鎮帶、婁底城鎮帶等區域城鎮群，依托各地區中心城市的輻射帶動，建立縣域之間的深度合作機制，按照協同發展的要求統籌規劃布局功能框架、產業結構、城鄉建設，形成空間布局合理、資源深度整合、區域特色明顯、產業互動交融、基礎設施共享的經濟一體化格局。
（2）分工協作，推進縣域經濟多層面合作。縣域經濟一體化實質上是一種分工協作的關系，關鍵是建立縣域組團發展的協調機制。一是建立產業協調機制。在縣域組團發展中，各協作縣域要找準各自的產業定位，立足于發揮各自優勢，促進產業分工，合作建立產業結構調整指導目錄，把產業鏈作為區域內產業集群發展的主脈，推進協作縣域以“專”、“精”、“深”為發展方向培育各自核心產業，以此為引導推進縣域園區合作和上下游產業的銜接，支持企業跨區兼并、收購和聯合，打造區域性大型企業集團，建立技術創新協作機制、招商引資合作機制，發揮行業協會的自組織協調功能，推動縣域間產業的聯合與協同發展，實現產業合作共贏。二是建立服務共享機制。縣域經濟一體化是個系統工程，推進產業的分工協作，還需要通過構建跨區域的一體化大市場來優化資源要素配置，提升資源要素的使用效率。為此需要圍繞產業發展，推進區域間基礎設施、市場體系、物流服務、金融服務、信息服務、人力資源開發、節能減排等領域的互動合作，以及協同推進行政管理、社會管理、市場監管、土地流轉等綜合配套改革，以此促進區域間資源、資金、技術、人才等生產要素自由流動，弱化行政界限對資源要素配置的阻隔，從而為推進縣域經濟一體化提供良好的支撐。
（3）強化保障，構建縣域經濟一體化長效機制。縣域經濟一體化是一種市場經濟條件下的協作行為，并非是通過行政區劃調整來實現縣域之間在地理位置上的融合，但如果單靠市場推動各縣產業之間自發的橫向聯合，必然難以具有持續性，達不到理想的效果。這就有必要依靠一定的組織手段來保障合作的順利進行。一是建立適當的組織保障。在省級層面成立職能化的組織協調機構，專門負責協調縣域經濟一體化發展的研究策劃、統籌規劃、指導實施等方面的工作；在協作的縣級層面共同設立專門機構，建立聯席會議制度，形成定期溝通機制，建立重要事項協同處理機制，合力推進縣域經濟一體化的具體實施。二是建立科學的考核監督機制。創新縣域經濟和縣級政府考核體系，重視評價各縣域在推動區域統一市場的形成、產業鏈的完善、區域資源要素流動中所做的貢獻，探索和建立有利于推動縣域經濟一體化發展的獎懲激勵辦法，引導縣級政府形成開放意識與合作意識，促進縣域經濟合作發展；在協作的縣級層面合作制定縣域經濟一體化發展的行為規則，約束與激勵利益主體行為。三是建立有效的利益補償機制。縣域經濟合作目的是確保合作各方利益最大化，但在合作中難免會出現局部利益受損的情況，為此需要以平等、互利、協作為前提，建立有效的利益補償機制，保障縣域經濟合作各方都能共享共同的收益，實現長久的合作。
3.以電子商務為關鍵，促進縣域流通體系現代化
建立在互聯網基礎之上的電子商務的強勢崛起，極大地改變了人們的生產生活方式，它不僅使產品流通的組織模式發生了前所未有的變革，更影響到社會的經濟結構與運行方式。與傳統的流通方式相比，電子商務具有無可比擬的優勢，尤其在信息對稱方面。從交易環節來說，交易行為能夠在開放式的平臺上直接進行，打破地域阻隔，實現信息對稱，減少交易成本；從產銷鏈條來說，能夠及時有效地為供需雙方收集和反饋市場信息促進供需平衡。電子商務進入縣域，不僅可以為縣鄉生活提供便利，促進消費，而且可以促進縣域經濟與市場需求對接，優化縣域經濟結構。據阿里研究中心發布的數據顯示，2013 年縣域網購消費額同比增長速度比城市快13.6個百分點。作為經濟增長的新引擎，電子商務在助推縣域經濟轉型升級上正發揮著越來越重要的作用。
（1）大力培育縣域電商主體。充分挖掘電子商務這一“金礦”，就必須讓更多的企業家、創業者 “觸電”，學習運用電子商務平臺，要讓更多消費者信任商務平臺。阿里研究中心發布的數據顯示，2013年湖南縣域電子商務網商指數排在全國第14位，尚低于全國平均水平。大力培育縣域網商成為湖南縣域發展電子商務的首要任務。一是提高電子商務意識。政府要加強規劃引導，建立電子商務發展的整體規劃，出臺對電子商務創業的各項扶持政策，充分發揮媒體、協會等各方面作用，加強對電子商務的宣傳，使各類生產者與營銷者都充分認識電子商務的重要性，強化社會各界的電子商務應用意識、信用及安全意識。二是加強信息資源的挖掘。加強對縣域各類信息資源的開發和利用，建立產品目錄、產品質量、市場營銷、價格信息、標準規范等信息資源數據庫進行電子商務推廣，分類整理收集電子商務網站及各類服務平臺，多形式進行宣傳和推廣。三是加強電子商務人才培育。通過院校培訓、實踐培訓、網絡培訓等多種形式加強對各行各業人員的電子商務知識普及培訓，將電子商務創業者、專業人才作為重點對象納入縣域人才戰略，出臺優惠政策加強對創業者的激勵、對企業在電子商務人才引進、培養上的扶持和服務，加強與高等院校、電子商務企業的合作，共同培育電子商務專業人才充實到政府部門、企業之中，為縣域電子商務發展提供人才支撐。
（2）推進電子商務的創新應用。今天的電子商務已經廣泛應用到各行各業，在實踐中產生了諸多的應用模式。對于湖南各縣域來說，一方面要大力推進電子商務的普及應用，另一方面要因地制宜地結合自身的資源與產品特色探索各渠道的電子商務解決方案，促進傳統流通模式轉型升級。扶持縣域領軍企業發展示范作用，打造行業電子商務平臺，拓展網絡營銷售渠道；鼓勵中小企業應用第三方電子商務平臺，開展在線采購、營銷等活動。鼓勵縣域內商貿集聚區、批發市場和專業市場建立電子商務平臺或依托第三方電子商務平臺開展網上交易，發展網上批發、網上拍賣、產品采購、網絡交易等商家對商家電子商務。推進傳統旅游模式和電子商務運營模式相結合，廣泛應用旅游電子商務平臺開展旅游產品宣傳與營銷。大力發展農產品電子商務，探索“農戶+合作社+電商”、“農戶+農企+電商”、“農戶+電商”等多種形式，支持農村專業合作組織、龍頭企業、農業產業化基地、農產品營銷大戶、超市、餐飲企業與農產品電子商務平臺對接，促進農產品網上交易。扶持發展與電子商務結合的新型“田頭市場”，以優勢農產品產區為重點，大力建設融集散地、批發市場、分級包裝、現代物流、加工服務、信息服務、電子商務交易等多功能于一體的新型“田頭市場”集合體，減少農產品流通成本和流通損失，增加農業經營者收益。
（3）著力完善電子商務基礎條件。縣域電子商務的發展離不開相應的設施條件，交通、信息、物流、倉儲等基礎設施則是最重要的硬件因素，而相應的網絡管理、監督體系、公共服務同樣是電子商務發展必不可少的軟環境。一是著力完善物流體系。推進綜合交通與現代物流業協調發展，建設縣域現代物流體系，完善專業物流中心、配送中心、倉儲等基礎設施，建設培育農村物流示范點，有條件的縣域還可以集中建設集商貿、倉儲、物流、配送于一體的電子商務園區，形成連接縣域內外，覆蓋縣、鄉、村的三級物流服務網絡，大力發展快遞物流，培育或引進信譽良好、服務到位、運作高效的快遞物流企業，探索發展農產品冷鏈物流，形成與電子商務發展相適應的現代物流配送體系。二是強化信息基礎設施建設。抓住湖南建設國家農村農業信息化示范省的重要契機，大力推進縣域信息基礎設施建設，完善城鄉通訊、寬帶等基礎設施，建設公共信息服務平臺，扶持打造縣域特色產品推廣、交易、物流、支付等服務于一體的行業電商聯盟公共服務平臺，推進縣域門戶網站、行業電子商務網站與第三方電子商務平臺的合作對接。三是推進電子商務誠信和安全體系建設。發揮政府引導、行業自律和網商踐行的合力，建立電子商務信用評價和應用體系，引導網商圍繞商品質量、服務品質、誠信經營和品牌建設等開展商務誠信建設；加強對電子商務交易主體、交易客體以及交易行為監督管理，推進縣域重點農產品種植養殖、生產加工、儲運銷售等各環節可追溯系統的建設和應用，培育面向電子商務的第三方信用服務業。
4.以培育新型主體為突破，構建多業態的縣域產業體系
市場主體是市場經濟的核心，決定著一個國家或地區的經濟競爭力。對于功能完備的縣域經濟來說，推進市場化改革，發揮市場配置資源的決定性作用，尤其需要壯大市場主體、激發市場主體活力，形成推進縣域經濟發展的強勁動力。而隨著新常態下新技術、新產品、新業態、新商業模式的投資機會大量涌現，加快培育有創新潛質、機制靈活、經營業態多元、有益于完善縣域產業鏈的新型主體，以此構建多業態的縣域產業體系，成為把握市場供求關系新變化、提升縣域經濟競爭力的必然選擇。
（1）以扶持中小企業為重點，激發縣域民營經濟活力。鼓勵非公有制經濟發展是黨和國家的一貫方針。黨的十八屆三中全會明確指出，非公有制經濟在支撐增長、促進創新、擴大就業、增加稅收等方面具有重要作用，要求毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，激發非公有制經濟活力和創造力。深化市場體制改革，使市場在資源配置中發揮決定作用，就要在發展非公有制經濟上有新的實破。就湖南來說，在縣域經濟范圍內，除有關國計民生的經濟門類被國家直接控制外，縣屬一般性國有企業大部分已經改制為民營企業或混合制企業，鄉鎮企業也基本上成為民營企業，可以說，民營經濟憑借靈活的機制和廣領域的參與，已經成為縣域經濟的決定性力量。從這一意義上說，新常態下激發民營經濟的活力對于推進縣域經濟轉型發展具有十分重要的意義。而縣域民營經濟的主體是中小企業，隨著市場經濟體制改革的深入，湖南縣域中小企業發展迅猛，呈現出數量多、行業分布廣、發展速度快、社會影響大的態勢，已經成為縣域就業的主渠道、縣域經濟持續快速發展的動力源和增長點。當前，面對經濟下行的壓力和挑戰，新興產業、服務業、小微企業作用更加凸顯，生產小型化、智能化、專業化將成為產業組織新特征，大力扶持中小企業并使之成為創新主體、擴大就業的主渠道、新業態的踐行者是縣域適應新常態的重要舉措。一是著力推進中小企業的“二次創業”。積極鼓勵中小企業向專新特精方向發展，建設現代企業制度，推進理念創新、技術創新、標準創新、模式創新，引導有潛力的企業抓好品牌策劃，開發高檔次、高質量、高附加值的品牌產品，走創新發展、品牌興企之路；鼓勵和引導中小企業投資者投資縣域的高新科技、電子商務、文化創意、休閑旅游等領域新業態，使之在縣域產業融合、產業鏈的整合中發揮重要作用。二是夯實發展平臺。立足各縣域自身條件，依托工業園區，加強中小企業創業基地建設，構建良好的創業平臺，建設創業輔導場所，提供企業診斷、管理咨詢、創業培訓等方面的創業輔導服務；依托小城鎮培育和建設各具特色的專業園區、商貿區，引導中小企業聚集發展；搭建產、學、研合作平臺，加強研發、試驗、檢測等公共技術服務平臺建設，為中小企業技術創新提供良好的條件。三是優化發展環境。加大政策扶持力度，完善優惠政策，積極承接沿海科技型中小企業轉移，鼓勵本地投資者回歸創辦中小企業，對于創業創新的中小企業在財政、金融、用地、技術等方面給予有力的支持，加快行政審批、投資、特許經營、政府購買服務等領域改革，規范收費行為，維護市場秩序，加強宣傳與激勵，為中小企業發展提供良好的環境條件。
（2）以培育“新農人”為重點，構建多業態農業產業體系。在新常態下，新模式、新技術、新思維引領農業的發展是當前和今后一個時期的大趨勢，農村二三產業、農產品加工業、休閑農業、種養業融合發展迎來千載難逢的歷史機遇，農業一產通過以農產品加工業為主導的二產連接三產，通過以農家樂、民俗村、休閑農園、休閑農莊等休閑農業為代表的三產帶動二產，使一些農區變景區、田園變公園、農產品變商品、勞動變運動、空氣變人氣，成為現代農業和現代消費的新業態。作為農業大省的各縣域來說，探索突破一二三產業融合發展的瓶頸，縱向延伸和橫向拓展農業產業鏈條和功能，推進一二三產業融合發展成為新的“第六產業”，形成多業態、多功能的現代農業產業體系，打造全產業鏈，才能在新一輪轉方式、調結構中占領農業發展制高點。但農業的新業態發展，突破了傳統的產業界限，工商業主、投資客、文創產業人士等跨界發展成為“新農人”將成為常態。轉變農業發展方式，推進農村一二三產業融合，越來越需要加快培養具有新技術、新思維，打破區域限制、沒有身份區別和城鄉限制，以農業生產經營或服務作為主要職業的“新農人”，形成農業經營的職業化制度體系。一是加強對職業農民的培育。強化對專業大戶、家庭農場經營者、農民合作社帶頭人、農業企業經營管理人員、農業社會化服務人員、返鄉創業農民工、土專家以及到農村創業的大學生等重點群體的公益性培養培訓力度，建立職業農民的教育培訓與認定體系，實施動態管理；因地制宜搭建創業平臺，完善職業農民在農業專業化、集約化經營方面的政策支持體系，采取財政支持、金融扶持、政策激勵等方式扶持其創業發展，激發他們立足農村創新創業的積極性。二是注重對工商資本下鄉的引導。鼓勵工商資本進入農業領域，發展適合企業化經營的現代種養業、農產品加工流通和農業社會化服務，制定工商資本進入農業領域的準入政策與支持政策，建立健全風險保障制度，尤其是對租賃農地行為進行嚴格的審查與監管，防止土地“非農化”、違背農民意愿、損害農民權益的現象發生。三是促進農業經營者延伸農業產業鏈、價值鏈。順應新常態下消費轉型的需求，加快促進現代要素向農業滲透，立足各縣域農業資源與地方特色文化，大力扶持發展農產品加工業以及休閑觀光農業、信息農業、醫藥農業、能源農業等市場潛力大、高附加值的新型農業產業，引導農業企業、農民專業合作社拓寬服務領域，延伸產業鏈條，推進農業生產全程社會化服務機制創新，推動種養、加工、銷售、服務一體化，將發展現代農業與打造地方特色景觀旅游名鎮名村相結合，開發多元化的鄉村旅游休閑產品，以此延伸農業產業鏈、就業鏈和效益鏈，為農業經營者創業發展注入新的動力。
5.以農村產權改革為動力，優化縣域資源要素配置
新形勢下的農村產權改革，是推進城鄉要素平等交換的重要基礎，是鞏固農村基本經濟制度的重要保障，有利于保障農民和農村集體經濟組織的財產權益，提高農村資源要素配置和利用效率，健全鄉村治理結構，維護農村社會穩定。黨的十八屆三中全會對農村產權改革作出了全面的部署，2014年國家又出臺了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》、《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》等文件，標志著農村產權改革進入實質性的實施階段。湖南是農業大省，各縣域應緊緊抓住這一改革帶來的重大機遇，貫徹落實中央精神，積極推進改革，盤活農村資源資產，促進城鄉資源要素的合理流動與優化配置，在保障農民權益的基礎上加快城鄉一體化進程。
（1）推進以明晰產權主體為目標的農村集體產權制度改革。十八屆三中全會決議提出，“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”，健全“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度，這是對農村集體產權制度改革的新要求、新部署。推進集體產權制度改革，是激活農村資產財富效應的重要舉措，各縣域應將賦予農民更多財產權利作為改革的根本出發點、落腳點，從成員權的視角明晰產權歸屬，完善各項權能，探索農村集體產權制度與市場的銜接機制、集體資產與農民之間“按股享有、民主管理、風險共擔、利益共享”的利益聯結機制，逐步建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制，使農村集體經濟組織真正成為獨立核算、自主經營、自負盈虧、民主管理的市場主體。一是明確集體資產量化范圍。在中央沒有制定統一標準之前，對經營性資產、非經營性資產和資源性資產三類資產既可以分類量化，又可以同步量化，還可以有序量化；也可以先量化經營性資產，暫不量化非經營性資產和資源性資產。對資源性資產要加快推進確權登記頒證，對非經營性資產要積極推進運營管理機制創新，對經營性資產要明晰集體產權歸屬，將資產折股量化到集體經濟組織成員。二是界定集體經濟組織成員資格。集體所有權權能的行使必須反映集體成員通過民主程序體現的共同意志，在尊重歷史、權利義務對等、標準一致、程序公開的基礎上，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包經營權情況、對集體積累作出的貢獻以及有關法律政策規定等條件，由集體經濟組織全體成員民主決定。三是探索集體資產折股量化方法。農村集體資產構成具有復雜性、成員資格具有模糊性、村級組織具有多樣性等特點，農村集體資產折股量化的方法必然多種多樣；但集體資產股權設置應以個人股為主，是否設置集體股，歸根結底要尊重農民群眾的選擇，由集體經濟組織通過公開程序自主決定。四是建立集體資產的運營機制。對完成產權制度改革后的新型集體經濟組織，明晰和確定農村集體產權制度改革后的組織載體，確立法人地位，建立符合市場經濟的集體資產運營新機制。五是完善基層法人治理結構。建立包含股東大會、理事會、監事會的“三會”治理結構，以及包含法人財產權、出資者所有權、出資者監督權、法人代理權的“四權”制衡機制。改善法人治理結構的外部體制環境，理順村黨支部、村委會與新型集體經濟組織之間的關系，使農民真正成為集體經濟的投資主體、決策主體和受益主體。
（2）推進以產權流轉為核心的農村土地制度改革。土地是農村最寶貴的財富，推進以產權流轉為核心的農村土地制度改革，盤活農村閑置、未充分利用的土地資源，實現農村土地資源的合理流轉和集約利用，是促進農村資源要素市場化運作，增加農民收益的重要舉措。要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局，同時在有條件的縣域積極爭取宅基地、集體經營性建設用地改革試點，激發土地的財富效應。一是加快推進農村土地確權登記頒證。重點解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明和登記簿不健全等問題，根據群眾意愿民主協商決定確權確地或確權確股不確地等具體形式。二是培育和完善土地二級市場。建立完善土地有形市場，構建土地流轉價格形成機制和地上附著物資產評估機制，促進土地承包經營權的市場化有序流轉，探索土地入股、土地信托、土地銀行等新型土地流轉模式，讓符合土地使用權轉讓、出租、抵押條件的土地，進入有形土地交易市場，實行掛牌公開交易。強化土地二級市場立法，明晰土地產權關系，完善交易規則、規范土地交易行為。加強信息發布與管理服務，健全土地承包經營權信息平臺、縣鄉村三級服務和管理網絡。三是推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點。在有條件的縣域積極爭取宅基地制度改革試點，明確和強化農戶宅基地使用權，按照一般用益物權原則，完善宅基地用益物權，在現有宅基地占有權和使用權基礎上，賦予宅基地使用權人收益權、轉讓權。改革完善農村宅基地分配和交易制度，探索宅基地有償獲得與使用、有償退出與回收、宅基地交易與流轉、打破宅基地成員和村社邊界，逐步賦予農民對宅基地完整用益物權和財產權利。四是推進農村集體經營性建設用地改革試點。對于湖南這樣的農業大省來說，推進農村集體經營性建設用地入市改革，將極大地拓展土地增值空間，激發農村發展活力，應積極爭取擴大該改革在湖南的試點范圍。以與國有建設用地使用權同等入市、同權同價為目標，重點解決農村集體經營性建設用地權能不完整、交易規則不健全等問題，對農村集體建設用地使用權確權登記頒證，可比照城鎮劃撥用地入市進行市場準入管理，賦予轉讓、出租、抵押和入股權能。
（3）推進以提高農村要素資源利用效率為取向的農村產權交易體系改革。隨著農村產權改革的不斷推進，土地經營權、林權等各類農村產權流轉交易需求日益增長，為保障這類交易的順利進行，湖南各縣域大多建立了農村產權流轉交易市場，為農村產權流轉交易提供了有效服務。但整體來看，縣域的農村產權流轉交易市場的功能尚比較滯后，存在資源整合難度大、信息發布網絡不完善、農村產權評估體系不健全等問題，有些地方的農村產權流轉交易市場尚未或很少開展交易業務，運行效率低下。農村產權流轉交易市場是規范和促進農村產權流轉交易的載體，是推進農村產權流轉交易市場健康發展的關鍵，湖南還需加大改革創新力度，完善農村產權流轉交易市場和服務平臺各項功能，促進農村產權流轉交易的健康有序進行。一是加強農村產權流轉交易市場建設。堅持公益性為主，進一步加強縣級農村產權流轉交易中心建設，完善服務軟硬件設施，推進各涉農鄉鎮（街道）成立鄉級農村產權流轉交易所，在村級建立聯絡員制度，形成完善的三級體系，實行上下垂直指導、一體化運營；縣級政府成立農村產權流轉交易監督管理委員會，負責組織協調、政策制定、對市場運行的指導和監管。二是完善農村產權流轉交易市場功能。將《國務院關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》中所提出的8類農村產權交易品種納入服務范圍，不斷拓展縣級農村產權流轉交易中心服務功能，力爭打造成能提供信息發布、產權交易、鑒證、價格指導、委托管理、政策咨詢、評估、融資等綜合服務的平臺，還可以引入各類中介服務組織以及銀行、保險等金融機構和擔保公司，為農村產權流轉交易提供專業化服務。鄉級農村產權流轉交易所主要提供信息收集、政策咨詢、宣傳協調等基礎服務，以此為各類主體流轉交易產權提供便利和保障。三是建立健全規范的運行機制。因地制宜制定農村產權轉流交易管理辦法，建立農村產權流轉交易服務平臺的規范的市場管理制度和交易規則，建立健全糾紛調處機制和風險保障機制，確保農村產權流轉交易行為的公平、公正、公開。
6.以財政投入為導向，激發縣域社會資本活力
新常態下推進縣域發展最需要解決的問題就是資金問題。隨著經濟社會的發展，縣域新型城鎮化與新農村建設、社會事業發展、民生改善需要的資金越來越多，而緩解當前經濟下行趨勢更需要發揮投資對縣域經濟發展的關鍵拉動作用。可以預見，隨著新常態下經濟增長速度的放緩，縣域資金供求的矛盾將日益突出。財政是政府履行公共職能、提供公共服務的基礎，在推動縣域經濟發展、優化資源配置、改善環境條件中發揮著重要的作用。新常態下，要充分認識財政投入對經濟社會發展的重要性，著力提升縣域財政保障能力，優化財政投入結構，創新財政投入方式，加大財政對縣域改革發展的支持力度，尤其要按照市場經濟要求，發揮財政“四兩撥千斤”的杠桿作用，最大限度地撬動社會資金投入到縣域經濟社會發展之中，破解縣域資金難題，促進縣域經濟社會持續健康發展。
（1）構建公平有效的財政投入機制。縣域財政支出處于國家財政支出的最末端，新常態下經濟增長速度放緩必將對財政收入增長帶來影響，進而對縣域財政支出的支撐和保障能力形成新的挑戰。應對這一新的形勢，既要通過經濟結構的調整千方百計地增加縣域財政收入，做大財政蛋糕，更要深化改革，構建起公平有效的縣域財政支出機制，為經濟發展和民生改善保駕護航。一是推進事權與財政支出相匹配的財政體制改革。政府間事權與財政支出責任劃分不明晰、不規范的問題在湖南仍較為突出，縣級政府承擔了諸多本應由上級負責的事務支出，加重了縣級財政的負擔。為此，需要進一步加快改革步伐，合理確定省、市、縣的事權劃分，全省性公共事務應作為省級事權由省財政承擔支出，區域性特征明顯的公共事務作為市縣事權由市縣財政支出，跨區域的社會事務與重大項目投入應作為省與市縣共同的事權分別承擔相應支出。同時，加快“省直管縣”改革步伐，同步推進財政“省直管縣”與行政“省直管縣”體制改革，完善縣域財政轉移支付制度，增加對縣域一般性轉移支付比重，并向糧食主產區、貧困地區、生態脆弱地區傾斜，清理、整合、規范專項轉移支付，降低人均財力低于全省縣域平均水平的縣域建設項目配套資金比例，取消公益性建設項目配套，減輕縣域的項目建設配套壓力。二是建立廣覆蓋、高效率的縣域財政支出結構。結合當前縣域行政體制改革，深化行政、事業單位機構改革，全面壓縮一般性財政支出尤其是“三公”經費的支出，在此基礎上調整財政投入結構，從直接對競爭性領域、生產性領域的投資和企業虧損補貼等中退出來，轉向引導經濟發展方式轉型、民生事業發展、生態環境保護等重點領域，尤其是向覆蓋城鄉居民的公共服務體系建設傾斜，建立對農村公共服務投入的保障機制，加快推進教育資源城鄉均衡配置、公共醫療衛生城鄉一體統籌、社會保障城鄉一體覆蓋，讓城鄉居民平等享受改革成果；創新縣域財政支持經濟社會發展的方式，變包攬性直接投入為引導社會資源配置，變分散性投入為整合資金集中式投入，尤其是創新涉農資金運行機制，加快縣域的統籌整合試點與推廣，最大限度發揮財政資金的效益。三是完善財政投入的決策機制。完善縣域財政預算制度，推行預算聽證制度，提高預算編制的細化度、完整性、透明度；完善公共投資項目決策機制，保障民眾的知情權、參與權；建立財政支出績效評價體系，引入第三方評價，注重評價結果的公正與正確使用；構建包括人大監督、審計監督、社會監督等在內的多層次立體化監督體系，強化對財政運行全過程、全方位的監督。
（3）提升金融對縣域經濟發展的支撐能力。金融是經濟的命脈，是撬動縣域經濟發展的杠桿。但長期以來，湖南縣域金融往往是一種“吸血式”金融，架起的是縣域資金流向大城市的橋梁，而金融對縣域經濟發展的支撐普遍不足。創新金融引導機制，增強金融對縣域經濟發展的支持力度，成為保障縣域經濟發展的越來越緊迫的任務。一是鼓勵發展縣域金融機構。進一步創新省級和縣域金融引導政策，優化縣域金融發展環境，鼓勵各金融機構向縣域延伸，支持各縣域吸引省內外金融機構發起設立村鎮銀行，鼓勵金融機構、金融服務進鄉村、進社區，鼓勵發展農村資金互助社、小額貸款公司等新興金融機構；完善激勵機制，對縣域信貸有突出貢獻的金融機構進行獎勵，以此激勵各金融機構擴大縣域信貸規模。二是創新政府與金融機構的合作機制。建立縣域政府及相關部門與金融機構的溝通協調機制，引導金融機構參與縣域經濟發展的規劃、項目、方案的論證，促進金融決策與縣域經濟發展整體規劃、實施方案和政策措施相結合；政府搭臺推進金融機構與企業的合作，采取協調會、會商會、對接會、項目推介會等形式，推進金融機構與縣域資金需求方之間的對接，建立對新興產業、小微企業的財政資金補貼的貸款風險補償機制，促成金融機構適應縣域需求有針對性擴大信貸規模。三是引導金融產品與服務創新。鼓勵金融機構推出適合縣域發展的新型金融品種，拓寬抵押擔保范圍，鼓勵開展倉單質押、企業互保、知識產權質押、注冊商標權質押、股權質押、應收賬款質押等信貸產品創新；結合農村產權制度改革，總結推廣資興、漢壽、沅陵、瀏陽等地的成功經驗，探索推進宅基地使用權、土地承包經營權、林權、大型農機具、訂單農業等抵押、擔保貸款的信貸方式，并將健全農業保險制度作為金融服務的重點，建立政府引導、社會參與、市場運作的農業保險體系，擴大農業保險品種，將各地的特色農產品納入保險范圍。
（3）激活社會資本的投資活力。面對經濟下行的挑戰，既要保持經濟的健康發展，又要保障社會事業的穩步推進，還要確保城鄉基礎設施的不斷完善，縣域財力的壓力越來越大。必須創新投入機制，以縣域政府財力為引導，激活民間資本，努力構建政府投入、企業投入、社會投入有機結合的多元化投入格局，廣泛聚集社會各方面的力量，滿足縣域發展日益增長的資金需求。一是完善創業引導政策。鼓勵民間資本投資符合縣域經濟轉型方向的產業項目，縣域政府設立創業引導基金和獎勵基金，或由財政出資引導，引入其他長期性社會資金投資成立產業投資基金，完善財政貼息政策，發布產業指導目錄，主動為民間投資者提供市場、項目、科技、政策、法律等信息服務，引導民間資金創辦工農企業、投資經商，推動產業優化升級。二是改革公益事業投資體制。對于縣域公益事業發展，探索實施以獎代補、民辦公助等方式，鼓勵和引導社會力量投入；本著誰投資、誰受益的原則，因地制宜推廣政府與民間資本合作的PPP模式，吸引和鼓勵民間資本通過特許經營等方式，參與城鄉基礎設施建設和公共事業投資運營，完善風險控制制度，推進公益事業發展的投資主體多元化，為社會更有效率地提供公共產品和服務；推行政府購買服務，引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會力量購買事務性管理服務。三是加強民間借貸資金監管。保護、引導和規范目前各縣域實際存在的民間金融市場，要依法建立相關的管理制度，明確民間借貸的利率、活動范圍、運作方式和借貸原則，政府可以組建民間投融資管理服務中心，專業為民間資金供需雙方登記備案、組織民間資金供需雙方借貸對接、提供風險管理和配套服務，以此規范民間借貸行為，激活民間資本投資。
7.以“兩型”發展為取向，強化縣域生態環境的治理與保護
當前，資源環境對經濟社會發展的約束日益強化，環境承載能力已經達到或接近上限，推動形成綠色低碳循環發展新方式，加快資源節約型、環境友好型社會建設日顯緊迫。作為全國“兩型社會”建設實驗區，湖南的生態環境建設已經取得顯著成效，尤其是重化工業污染得到有效遏制，但整體來看，離“兩型社會”的要求還有較大的差距，特別是部分縣域的資源過度開發，農業面源污染防治難度大，生態環境治理與保護壓力大，需要進一步加強生態文明建設，強化“兩型”發展理念，構建城鄉生態環境保護長效機制，促進人與自然和諧相處。
（1）加快推進農業面源污染防治。為了克服資源“紅燈”約束和環境“紅燈”約束、特別是湖南耕地金屬嚴重超標的“紅燈”約束，必須以“兩型”農業為取向加快完善農業面源污染防治機制。一是大力推廣生態循環農業生產方式。各縣域要大力控制農業用水總量和化肥、農藥的使用量，全面推廣生態健康養殖技術、測土配方施肥和有機肥施用技術、節藥技術、農作物病蟲害統防統治和生物防治技術、秸稈綜合利用技術，以及農林牧漁多業共生的循環型農業生產方式，建立從農田到餐桌的農業標準化、安全控制體系。二是加快推進農業污染治理與土壤修復改良。將縣鄉層面的糧食主產區、集約化養殖重點區、蔬菜及設施農業重點發展區等重點區域，以及重點流域，尤其是水源保護區周邊作為農業面源污染防治的主要范圍，制定農業面源污染防治規劃，建立土壤墑情監測站，加強糧田質量控制，因地制宜推廣培肥改土技術，加強農村規模畜禽養殖污染治理，遏制土壤退化、生態惡化、地力下降的趨勢；推進污染土壤修復改良，推廣長株潭重金屬污染耕地修復方式，將耕地按照達標生產區、管控專產區、作物替代種植區進行分類，采取相應措施分區治理耕地污染。
（2）深入推進城鄉環境同治。城鄉環境同治是以攸縣為代表的湖南縣域環境衛生治理工作創新模式，是改善縣域城鄉環境、提升新農村建設水平、落實生態文明建設的重要舉措，當前已經在全省得到推廣，各縣域需要進一步創新機制，探索在各地深入實施的具體辦法，構起與各縣域城鄉建設相適應的城鄉環境同治長效機制。一是著力實施城鎮環境綜合整治工程。實施環境準入和環境管理政策，對縣域污染企業堅決執行取締關停、淘汰退出、停產治理等措施，加強對循環經濟、清潔生產的引導與激勵，加快淘汰落后產能，強力推進節能減排；加大對城鎮污染治理力度，嚴格控制污染物排放總量和污染物向農村轉移，加強垃圾和污水處理設施建設和運行管理，加快城域美化凈化步伐。二是探索農村環境整治的有效模式。借鑒攸縣、資興等地農村環境整治經驗，加快各縣域環境衛生治理向鄉村延伸，實行城鄉環衛一體化管理，推行農村垃圾分類處置和污水統一集中處理方式，建設戶、村、鄉、縣四級聯動的垃圾處理體系，加快農村改水、改廁、改廚、改圈步伐，改善鄉村環境；創新農村環境綜合整治資金投入和融資模式，積極引導社會資金、企業資金參與農村環境保護基礎設施建設，推行BOT、融資租賃等融資模式創新，形成可持續的農村環境治理機制。三是統籌城鄉建設。堅持合理布局、適度超前和可持續發展，按照城鄉協調發展要求配套搞好縣域城市建設規劃、村鎮規劃，統籌安排城鄉基礎設施布局，有目標、有方向、有重點、有步驟地加快完善農村基礎設施，合理布局中心村，撤并自然村，改造空心村，科學規劃農民集中居住點，規范農村建房，引導和鼓勵農村危房、土坯房改造和相對集中建房，推進城鄉空間資源的集約與節約利用，著力保護鄉土文明。
（3）全面推進生態建設與保護。綠水青山就是金山銀山。在資源環境約束不斷加劇的背景下，未被污染的生態資源就是最寶貴的稀缺資源，一個縣域若能擁有良好的生態環境、優美的自然景色，就是最大的發展優勢。從這一意義上，生態建設與保護不僅關乎民眾的身體健康，更是新常態下縣域轉型發展的抓手和縣域形象、競爭力的體現。一是將生態建設作為縣域發展的重大工程來抓。強化生態意識，科學劃分縣域生態功能區，加強對各縣域水源、土地、森林等自然資源的生態保護，持續開展造林綠化、封山育林、水源治理、生態修復等生態環境建設，因地制宜發展林下經濟、推廣沼氣代柴，著力抓好生態保護區、生態敏感區、生態脆弱區的建設和保育，統籌推進城鎮、鄉村、通道、交通沿線、荒山、廠礦企業、河流、水庫綠化，涵養水源，改善水質，保護森林資源，確保山清水秀。二是完善生態環境保護管理機制。將生態文明建設和環境保護作為縣域考核相關部門和各鄉鎮的重要內容，實行嚴格的考核、獎懲制度；理順環境監管體制，整合執法監管力量，構建政府、社會組織、公眾多層次、全方位的環境監管體系，從嚴執行相關法律，加大對各類環境違法和生態破壞行為的查處力度；推進生態文明教育和宣傳，開展經常性綠色公益活動，引導和推動城鄉居民自覺參與生態建設、保護生態家園。三是探索生態補償機制。根據生態功能區建設與保護的需要，采取向上爭取政策支持、橫向爭取合作的方式，探索建立重要水源地、自然保護區、生態脆弱區的生態補償機制，開展生態移民、橫向轉移支付、資源保護協作等試點，確保生態建設與保護中利益受損區域與群眾得到補償，形成可持續的生態建設與保護機制。
8.以依法治理為核心，推進縣域治理體系與治理能力現代化
依法治理作為治國理政的基本方式，是國家治理體系與治理能力現代化的核心要求。縣域治理是國家治理體系的重要組成部分，提高縣域依法治理能力，有利于保障公共權力依法辦事、維護公民合法權利和社會和諧穩定，實質上就是提高縣域治理體系與治理能力的現代化水平。貫徹黨中央全面推進依法治國、推進國家治理體系與治理能力現代化等重大戰略部署，要求湖南各縣域著眼于維護最廣大人民的根本利益，強化治理體制機制創新，增強依法治理能力，提高社會治理和公共服務水平，確保各項改革的順利推進和社會安定有序。
（1）不斷提高縣鄉政府的依法行政能力。推進依法行政是深化縣域行政管理體制改革的重要任務，是將政府各項工作納入法制化軌道，保障政府各項工作有序高效進行，維護社會穩定和經濟發展良好環境的有效途徑。一是依法加快轉變政府職能。按照職權法定、簡政放權原則，推進縣域各級政府機構、職能、權限、程序、責任法定化，依法履行政府職能，使政府真正發揮公共服務、市場監管、社會管理和經濟調節等職能；正確處理縣鄉兩級政府間的關系，依法探索加強鄉鎮政府社會管理和公共服務職能；正確處理政府與市場的關系，做到“不錯位”、“不越位”，依法深化行政審批制度改革，全面清理、精簡行政審批事項，凡能交給市場調節的一律取消行政審批，轉變為加強市場監管，實現行政管理重心由事前審批向事中事后監管轉移，在此基礎上完善政務服務體系，簡化審批流程、提高審批效率，增強政府服務能力。二是健全依法決策機制。完善行政決策規則和程序，嚴格執行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等重大行政決策法定程序；加強經濟社會發展的頂層設計，在深入調查研究的基礎上，形成總體規劃與專業規劃相結合，遠期規劃與近期規劃相結合的規劃體系，各項具體事項的決策要堅持依法依規，不偏離經濟社會發展的總方向；建立政府購買社會組織公共服務制度，凡可委托社會組織承擔的，通過政府采購等法定方式，交給有資質的社會組織來完成；完善行政決策評估制度、行政決策監督和責任追究制度，推行重大行政決策后評估制度。三是依法規范行政行為。著力減少執法層級、整合執法辦量、提高執法效率，建立權責統一、權威高效的行政執法體制，加大對與群眾切身利益密切相關的重點領域的執法力度；細化執法流程，完善行政裁量權基準制度，規范執法行為，創新執法方式，運用柔性、激勵性執法手段，推行行政執法質量考評制度，落實行政執法責任制。
（2）不斷提高基層組織的依法自治能力。十八屆四中全會決定要求，推進多層次多領域依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。由于當前農村很多社會問題的治理，單獨靠政府已經越來越難以應對，就必然要求向基層組織放權、向農村社會放權，讓農村基層組織按照法律規范和要求發揮自我管理和約束的功能，這是基層治理體系與治理能力現代化水平的一個重要標志。一是創新村民自治有效實踐形式。加強農村基層組織建設，著重發揮農村老黨員、老教師、老模范、老干部、經濟文化能人、回鄉創業人員、經紀人、大學生村官、志愿者和社會化服務組織在農村治理的重要作用，有針對性地加強對村級干部的法制教育和業務素質、政治素質的培訓，提高其管理公共事務和組織協調的能力；完善鄉村組織的運行機制，規范鄉村組織行為，依法保護村委會的自治權，著重處理好鄉鎮政府與村委會的關系，防止村委會自治權受到行政權不適當的干預；完善村民自治制度，實現村級公共事務和公益事業管理的公開化、民主化、科學化，推動包括村務公開、黨務公開，選舉制度、議事制度和民主監督制度、村集體經濟組織與村委會的關系等鄉村治理體系與治理結構的優化，有條件的地方可以探索以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點。二是發揮鄉規民約的重要作用。鄉規民約作為村民自治制度化、規范化的形式而存在，是根據風俗和現實共同約定、共信共行的自我約束規范，無疑是農村社會內生的公共權力，是推進農村基層民主治理的一條法治化和制度化的重要途徑。要加強對鄉規民約的引導，以遵循國家法律法規為前提，以維護群眾公共利益為出發點，在內容上將優秀傳統文化與當代社會主義核心價值觀相結合，通過村民會議等方式制訂和修改鄉規民約，及時糾正鄉規民約執行過程中出現的不合法行為，真正發揮鄉規民約傳承鄉土文化、規范社會秩序的作用。
（3）不斷提高社會依法治理能力。黨中央改革綱領和依法治國的大政方針，最終能否落實關鍵在縣域基層。作為基本的行政單元，國家政策的“落地”在縣域，突出社會矛盾爆發也多在縣域，化解社會矛盾最終還是在縣域。當前，經濟社會發展處于轉型期和換擋期，改革進入攻堅期和深水區，縣域社會矛盾也進入到凸顯期和高發期。提升社會治理能力，維護社會的安定團結，是推進湖南縣域治理能力現代化需要面對的重大課題。一是創新社會治理方法，完善社會矛盾化解機制。加強群眾權益保障體系建設，著力拓寬社情民意表達渠道，健全公眾參與、利益表達、協商溝通、平等對話平臺和機制，暢通群眾利益協調、權益保障的法律渠道，依法規范信訪工作和信訪行為，引導和支持群眾理性表達訴求；完善矛盾糾紛排查、預警、化解、處置機制，充分發揮人民團體、社會組織在化解社會矛盾中的積極作用，加強專業性、行業性、社會性調解組織建設，鼓勵支持社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、參與糾紛調解、預防違法犯罪。二是完善社會安全防控體系。深化安全生產管理體制改革，強化安全生產源頭管理，完善安全生產準入制度、監管制度、執法制度，強化對安全生產標準化的全程監管；深入推進社會治安綜合治理，健全重大群體性、突發性社會事件的預警應急機制，構建網絡化、立體化、信息化社會治安防控體系，加強對刑滿釋放、社區矯正等特殊群體的教育管理和救助幫扶，依法從嚴治理危害食品藥品安全、網絡安全、生態環境安全等重點問題，嚴厲依法打擊各種違法犯罪活動。三是推進誠信社會、法治社會建設。積極培育和發展信用服務機構，加快信貸征信體系建設，促進行業守信自律和企業誠信經營；強化普法教育，拓展普法宣傳教育平臺，創新普法宣傳教育形式，突出干部群體、黨政機關學法用法的示范作用，向全社會廣泛普及法律知識，培育法治理念和法治精神，引導各行各業和社會大眾自覺遵法、守法、用法、護法，建設法治社會。
(作者簡介：陳文勝，湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、博士生導師、中央農辦鄉村振興專家委員、省委農村工作領導小組“三農”工作專家組組長，研究方向：農村經濟、城鄉關系、鄉村治理。王文強，湖南師范大學中國鄉村振興研究院特約研究員，湖南省社會科學院人力資源與改革發展研究所所長。陸福興，湖南師范大學中國鄉村振興研究院教授，研究方向：農村政策法律、農業安全。來源：陳文勝 王文強 陸福興 ：《湖南省縣域發展研究報告(2014)》，湖南人民出版社，2015年7月))
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