湖南作為農(nóng)業(yè)大省，積極探索以縣域為節(jié)點的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素流動加快、產(chǎn)業(yè)融合加速、二元結(jié)構(gòu)不斷收斂的良好態(tài)勢。同時，必須看到，湖南發(fā)展不充分、不協(xié)調(diào)、不平衡的基本省情還沒有從根本上改變，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下諸多矛盾疊加給城鄉(xiāng)融合尤其是縣域城鄉(xiāng)發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)，如何因地制宜、統(tǒng)籌謀劃，強化城鄉(xiāng)一體化改革的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性，實現(xiàn)在體制機制上有新的突破，成為湖南“十三五”謀篇開局的重要任務(wù)。
一、湖南城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本態(tài)勢
近年來，湖南著力城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)“四化兩型”，促進(jìn)“三量齊升”，推動城鄉(xiāng)空間一體化步伐加快，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由對立向融合轉(zhuǎn)折，農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、社會保障服務(wù)水平不斷提高，城鄉(xiāng)社會融合進(jìn)入新階段，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快并呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢。
1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要內(nèi)容。湖南著力推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工合作，促進(jìn)了區(qū)域與城鄉(xiāng)資源要素的優(yōu)化配置。長株潭城市群以“兩型”產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略支點推進(jìn)各領(lǐng)域的深度合作，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度不斷提升；大湘西區(qū)域協(xié)同發(fā)展加快，城鎮(zhèn)群建設(shè)正著力推進(jìn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作不斷強化；湘南地區(qū)不斷深化對外經(jīng)濟(jì)合作，縣市區(qū)組團(tuán)發(fā)展格局正日益明朗。洞庭湖地區(qū)加快培育岳陽長江新區(qū)、津澧新城等城鎮(zhèn)體系，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合提供了有利條件。
2.城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合成為縣域經(jīng)濟(jì)新的增長點。諸多縣域立足農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑旅游、電子商務(wù)等推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)互動，使城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合成為新常態(tài)下推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力和新的增長點。全省規(guī)模以上農(nóng)副食品加工業(yè)產(chǎn)值增幅居各工業(yè)行業(yè)前列；以休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游連接一產(chǎn)、帶動二產(chǎn)，成為諸多縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要支撐。
3.資源要素在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中加速流動。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革不斷推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)步伐加快。金融投入農(nóng)村力度加大，不斷推進(jìn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，社會資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村積極性不斷提高。農(nóng)村財政投入不斷增加，新的戶籍制度改革在全省鋪開，為城鄉(xiāng)資源有序流動提供了有力支撐。
4.現(xiàn)代城市文明擴(kuò)張與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化回歸并存。隨著湖南城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷提速，城鎮(zhèn)的物質(zhì)財富、生產(chǎn)生活方式和理念不斷向農(nóng)村輻射，有力地帶動了“三農(nóng)”發(fā)展。但農(nóng)村的“空心化”亦日益明顯，傳統(tǒng)文化功能削減，“城市病”開始向農(nóng)村滲透。為保護(hù)文化脈絡(luò)，留住鄉(xiāng)愁，近年來全省不斷推進(jìn)農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)，加強傳統(tǒng)村落文化保護(hù)，支持了大批農(nóng)村公益性文化活動開展，由此，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化回歸趨勢正在增強，并逐步由政府倡導(dǎo)向民間自發(fā)轉(zhuǎn)變。
二、湖南城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要問題
盡管湖南城鄉(xiāng)融合發(fā)展發(fā)展呈現(xiàn)良好態(tài)勢，但各方面的制約因素仍然較多，縱深推進(jìn)改革遭遇的難題正在增加。
1.縣域經(jīng)濟(jì)增長遭遇歷史困境，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力凸顯。在疫情常態(tài)化的影響下，縣域經(jīng)濟(jì)便普遍進(jìn)入增速下滑期，與此相對應(yīng)的是縣域財政收入不斷縮水，收支矛盾加劇，縣域財政保運轉(zhuǎn)、保民生、保穩(wěn)定、保發(fā)展的壓力越來越大，債務(wù)風(fēng)險正在不斷累積。
2.農(nóng)民增收的空間拓展難度加大，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然很大。湖南是農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移大省，隨著國民經(jīng)濟(jì)下行，轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)壓力不斷增大。同時，農(nóng)業(yè)要素成本不斷攀升，加上農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量地位與質(zhì)量地位不對稱，農(nóng)業(yè)增效的空間受擠壓，這些都對農(nóng)民的收入增加形成長期挑戰(zhàn)。
3.縣域行政改革未取得有效突破，城鄉(xiāng)與區(qū)域資源優(yōu)化配置的制度瓶頸依然突出。縣域財權(quán)、事權(quán)、行政權(quán)不對稱，縣級政府對經(jīng)濟(jì)的獨立調(diào)控手段仍然有限，省直管縣改革中一些重要職能部門該放的權(quán)力并未下放，市管縣仍然有其特有的權(quán)力。同時，由于制度激勵缺乏和行政區(qū)域分割等體制障礙，大部分縣域參與區(qū)域合作的積極性與主動性不足，諸多縣域市場流通半徑短，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，缺乏核心競爭力，縣域行政區(qū)劃的封閉性與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的開放性的矛盾日益突出。
4.城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給公平度不高，農(nóng)村財政投入難以達(dá)到政策預(yù)期。地市、縣域政府傾向于城鎮(zhèn)化的公共投入，對農(nóng)村的公共服務(wù)投入主要依賴中央和省級財政投入，而中央和省級財政對轉(zhuǎn)移支付的分配并未將農(nóng)村公共服務(wù)的供給缺口作為重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，反而導(dǎo)致“強縣多得、弱縣少得”，影響到農(nóng)村財政投入的公平度與效率。當(dāng)前湖南農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍然比較薄弱，諸多“最后一公里”瓶頸突出存在，農(nóng)村公共服務(wù)需求與供給的矛盾仍然突出。
5.城鄉(xiāng)改革頂層設(shè)計缺乏系統(tǒng)性，中央相關(guān)政策文件在基層空轉(zhuǎn)而未能落地。如在湖南的國家新型城鎮(zhèn)化試點中，試點地區(qū)在哪些層面可以獲得突破的權(quán)力、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的宅基地和土地承包經(jīng)營權(quán)退出如何處理、政府如何分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本等，從中央到省級都沒有指導(dǎo)性意見；農(nóng)村改革方面，農(nóng)民宅基地的所有權(quán)與使用權(quán)如何分置處理、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員如何認(rèn)定、不隸屬于地方的金融機構(gòu)如何服務(wù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資等，中央與省級也沒有明確的政策措施，這給基層的改革實踐帶來諸多障礙。
三、加快推進(jìn)湖南城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策建議
進(jìn)一步推進(jìn)湖南城鄉(xiāng)融合發(fā)展，應(yīng)突出改革頂層設(shè)計的戰(zhàn)略性與系統(tǒng)性，構(gòu)建系統(tǒng)完善的政策支撐體系。
1.突出改革頂層設(shè)計的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展的總體布局。建議省委、省政府統(tǒng)籌出臺相關(guān)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的改革政策措施，進(jìn)一步完善財政投入、獎勵扶持、分類考核等保障機制，鼓勵縣域因地制宜開展城鄉(xiāng)一體化改革，釋放城鄉(xiāng)發(fā)展活力。同時，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，實行“組團(tuán)式、差異化”發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建“中心城市—縣城—中心鎮(zhèn)—中心村”一體化的發(fā)展體系，推進(jìn)資源要素的跨區(qū)域整合，形成分區(qū)域、有次序推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展格局。
2.突出培育縣域中心城市，增強對農(nóng)村的輻射與帶動力。建議省委、省政府加快編制縣級政府權(quán)力清單和責(zé)任清單，將有條件打造為中心城市的縣域全部納入省直管縣經(jīng)濟(jì)體制改革試點，支持資興、衡山、祁陽、溆浦、平江、新化等向縣域中心城市轉(zhuǎn)型。支持有條件的縣域建設(shè)與周邊縣域功能互補的新型城鎮(zhèn)體系，建設(shè)區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，發(fā)展跨區(qū)域的商品市場，深化金融資本市場改革，促進(jìn)縣域之間、城鄉(xiāng)之間的資源要素平等交換與優(yōu)化配置。
3.突出推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程，加快城鄉(xiāng)資源要素的雙向流動。將縣域區(qū)域一體化作為縣域發(fā)展的重大戰(zhàn)略，進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，選擇一批有地域優(yōu)勢、歷史文化淵源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的縣域開展區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化試點，支持縣域間突破行政邊界，建立區(qū)域協(xié)作制度框架，形成互聯(lián)互通的區(qū)域市場體系，支持突破縣域邊界的重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共合作平臺、產(chǎn)業(yè)鏈項目建設(shè)，支持區(qū)位優(yōu)越、人口集中、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、集聚作用強的縣城加快建設(shè)成為引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的增長極。
4.突出公共產(chǎn)品供給側(cè)改革，確保城鄉(xiāng)社會共享發(fā)展成果。將縣域農(nóng)村公共服務(wù)的供給缺口作為增加轉(zhuǎn)移支付的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，提高縣級政府尤其是財政弱縣的公共產(chǎn)品供給能力。同時，完善城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的市場機制，加大政府購買公共服務(wù)的力度，鼓勵社會力量參與提供城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品；從提高供給質(zhì)量出發(fā)，推進(jìn)公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，更好地滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要。
(作者陳文勝系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、博士生導(dǎo)師、中央農(nóng)辦鄉(xiāng)村振興專家委員、省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組“三農(nóng)”工作專家組組長；王文強系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院特約研究員，湖南省社會科學(xué)院人力資源與改革發(fā)展研究所所長；陸福興系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院教授；)
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