湖南作為農業大省，積極探索以縣域為節點的城鄉融合發展路徑，呈現城鄉資源要素流動加快、產業融合加速、二元結構不斷收斂的良好態勢。同時，必須看到，湖南發展不充分、不協調、不平衡的基本省情還沒有從根本上改變，經濟新常態下諸多矛盾疊加給城鄉融合尤其是縣域城鄉發展帶來了新的挑戰，如何因地制宜、統籌謀劃，強化城鄉一體化改革的戰略性和系統性，實現在體制機制上有新的突破，成為湖南“十三五”謀篇開局的重要任務。
一、湖南城鄉融合發展的基本態勢
近年來，湖南著力城鄉統籌發展，推進“四化兩型”，促進“三量齊升”，推動城鄉空間一體化步伐加快，城鄉經濟發展由對立向融合轉折，農村教育、醫療衛生、文化、社會保障服務水平不斷提高，城鄉社會融合進入新階段，城鄉一體化進程加快并呈現出新的發展態勢。
1.區域經濟一體化是城鄉融合發展的重要內容。湖南著力推進區域經濟分工合作，促進了區域與城鄉資源要素的優化配置。長株潭城市群以“兩型”產業作為戰略支點推進各領域的深度合作，區域經濟一體化程度不斷提升；大湘西區域協同發展加快，城鎮群建設正著力推進，區域經濟合作不斷強化；湘南地區不斷深化對外經濟合作，縣市區組團發展格局正日益明朗。洞庭湖地區加快培育岳陽長江新區、津澧新城等城鎮體系，為城鄉經濟融合提供了有利條件。
2.城鄉產業融合成為縣域經濟新的增長點。諸多縣域立足農產品加工、休閑旅游、電子商務等推進一二三產業協調互動，使城鄉產業融合成為新常態下推進縣域經濟發展的重要動力和新的增長點。全省規模以上農副食品加工業產值增幅居各工業行業前列；以休閑農業與鄉村旅游連接一產、帶動二產，成為諸多縣域城鄉經濟轉型的重要支撐。
3.資源要素在城鄉融合發展中加速流動。農村土地產權制度改革不斷推進，土地流轉步伐加快。金融投入農村力度加大，不斷推進了農村土地承包經營權抵押貸款試點，社會資本投入農業農村積極性不斷提高。農村財政投入不斷增加，新的戶籍制度改革在全省鋪開，為城鄉資源有序流動提供了有力支撐。
4.現代城市文明擴張與傳統鄉村文化回歸并存。隨著湖南城鎮化進程不斷提速，城鎮的物質財富、生產生活方式和理念不斷向農村輻射，有力地帶動了“三農”發展。但農村的“空心化”亦日益明顯，傳統文化功能削減，“城市病”開始向農村滲透。為保護文化脈絡，留住鄉愁，近年來全省不斷推進農村公共文化服務體系建設，加強傳統村落文化保護，支持了大批農村公益性文化活動開展，由此，傳統鄉村文化回歸趨勢正在增強，并逐步由政府倡導向民間自發轉變。
二、湖南城鄉融合發展的主要問題
盡管湖南城鄉融合發展發展呈現良好態勢，但各方面的制約因素仍然較多，縱深推進改革遭遇的難題正在增加。
1.縣域經濟增長遭遇歷史困境，城鄉經濟轉型壓力凸顯。在疫情常態化的影響下，縣域經濟便普遍進入增速下滑期，與此相對應的是縣域財政收入不斷縮水，收支矛盾加劇，縣域財政保運轉、保民生、保穩定、保發展的壓力越來越大，債務風險正在不斷累積。
2.農民增收的空間拓展難度加大，城鄉居民收入差距仍然很大。湖南是農業勞動力轉移大省，隨著國民經濟下行，轉移勞動力就業壓力不斷增大。同時，農業要素成本不斷攀升，加上農產品的數量地位與質量地位不對稱，農業增效的空間受擠壓，這些都對農民的收入增加形成長期挑戰。
3.縣域行政改革未取得有效突破，城鄉與區域資源優化配置的制度瓶頸依然突出。縣域財權、事權、行政權不對稱，縣級政府對經濟的獨立調控手段仍然有限，省直管縣改革中一些重要職能部門該放的權力并未下放，市管縣仍然有其特有的權力。同時，由于制度激勵缺乏和行政區域分割等體制障礙，大部分縣域參與區域合作的積極性與主動性不足，諸多縣域市場流通半徑短，產業結構單一，缺乏核心競爭力，縣域行政區劃的封閉性與區域經濟發展的開放性的矛盾日益突出。
4.城鄉公共服務供給公平度不高，農村財政投入難以達到政策預期。地市、縣域政府傾向于城鎮化的公共投入，對農村的公共服務投入主要依賴中央和省級財政投入，而中央和省級財政對轉移支付的分配并未將農村公共服務的供給缺口作為重要衡量標準，反而導致“強縣多得、弱縣少得”，影響到農村財政投入的公平度與效率。當前湖南農村基礎設施仍然比較薄弱，諸多“最后一公里”瓶頸突出存在，農村公共服務需求與供給的矛盾仍然突出。
5.城鄉改革頂層設計缺乏系統性，中央相關政策文件在基層空轉而未能落地。如在湖南的國家新型城鎮化試點中，試點地區在哪些層面可以獲得突破的權力、農業轉移人口的宅基地和土地承包經營權退出如何處理、政府如何分擔農業轉移人口市民化成本等，從中央到省級都沒有指導性意見；農村改革方面，農民宅基地的所有權與使用權如何分置處理、農村集體經濟組織成員如何認定、不隸屬于地方的金融機構如何服務農村產權抵押融資等，中央與省級也沒有明確的政策措施，這給基層的改革實踐帶來諸多障礙。
三、加快推進湖南城鄉融合發展的政策建議
進一步推進湖南城鄉融合發展，應突出改革頂層設計的戰略性與系統性，構建系統完善的政策支撐體系。
1.突出改革頂層設計的戰略性和系統性，優化區域發展的總體布局。建議省委、省政府統籌出臺相關城鄉融合發展的改革政策措施，進一步完善財政投入、獎勵扶持、分類考核等保障機制，鼓勵縣域因地制宜開展城鄉一體化改革，釋放城鄉發展活力。同時，完善城鄉統籌發展規劃，實行“組團式、差異化”發展戰略，構建“中心城市—縣城—中心鎮—中心村”一體化的發展體系，推進資源要素的跨區域整合，形成分區域、有次序推進城鄉一體化的發展格局。
2.突出培育縣域中心城市，增強對農村的輻射與帶動力。建議省委、省政府加快編制縣級政府權力清單和責任清單，將有條件打造為中心城市的縣域全部納入省直管縣經濟體制改革試點，支持資興、衡山、祁陽、溆浦、平江、新化等向縣域中心城市轉型。支持有條件的縣域建設與周邊縣域功能互補的新型城鎮體系，建設區域性產業集聚區，發展跨區域的商品市場，深化金融資本市場改革，促進縣域之間、城鄉之間的資源要素平等交換與優化配置。
3.突出推進區域一體化進程，加快城鄉資源要素的雙向流動。將縣域區域一體化作為縣域發展的重大戰略，進行統籌謀劃，選擇一批有地域優勢、歷史文化淵源、產業發展基礎的縣域開展區域經濟一體化試點，支持縣域間突破行政邊界，建立區域協作制度框架，形成互聯互通的區域市場體系，支持突破縣域邊界的重大基礎設施、公共合作平臺、產業鏈項目建設，支持區位優越、人口集中、經濟較發達、集聚作用強的縣城加快建設成為引領區域發展的增長極。
4.突出公共產品供給側改革，確保城鄉社會共享發展成果。將縣域農村公共服務的供給缺口作為增加轉移支付的重要衡量標準，提高縣級政府尤其是財政弱縣的公共產品供給能力。同時，完善城鄉公共產品供給的市場機制，加大政府購買公共服務的力度，鼓勵社會力量參與提供城鄉公共產品；從提高供給質量出發，推進公共產品結構調整，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，更好地滿足城鄉融合發展的需要。
(作者陳文勝系湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、博士生導師、中央農辦鄉村振興專家委員、省委農村工作領導小組“三農”工作專家組組長；王文強系湖南師范大學中國鄉村振興研究院特約研究員，湖南省社會科學院人力資源與改革發展研究所所長；陸福興系湖南師范大學中國鄉村振興研究院教授；)
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