鄉村振興戰略實施以來，資源匱乏地區能人治村廣泛出現。國家政策的歷史變遷與資源要素的地域分布構成了能人治村的時空背景。政策實施與能人治村相互推動形成互構機制。鄉村振興政策實施對能人治村的形塑過程體現為，能人通過自身的資源稟賦撬動行政權力，使獲得政策資源的村莊加快發展；能人治村對政策實施的反推機制表現在，能人通過有效治理打造亮點示范村，帶動政策廣泛實施。政策實施主導下的能人治村帶來了兩方面影響，一方面表現為政策主導下能人治村對鄉村振興的積極推進；另一方面表現為能人過度追求治理成效侵害村民權益，治理行政化損害基層民主。實施鄉村振興戰略，應加強對能人治村的規范和引導，確保其在鄉村振興政策實施中發揮積極作用。
問題的提出
黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設。2021年4月，十三屆全國人大常委會第二十八次會議通過的《鄉村振興促進法》，力圖“發揮法治對于農業農村高質量發展的支撐作用、對農村改革的引領作用、對鄉村治理的保障作用、對政府職能轉變的促進作用，為新階段農業農村改革發展提供堅實法治保障”。鄉村振興包含農業農村發展的方方面面，其內容的豐富性、治理事務的多元性對作為承接國家政策實施的村級治理主體提出了更高要求，培育一批政治素質高、創新動力足、治理能力強的村治主體成為當下破解中西部地區資源匱乏型村莊發展困境的關鍵點。兼具政策把控能力、資源協調能力、自主發展能力以及村莊治理能力的新型能人不僅可以由外而內地承接國家治理任務，落實“黨管農村工作”的政治責任；而且可以由內而外激發鄉村創新活力，回應堅持“農民主體地位”的治理要求。關于村治主體的研究具有強烈的“時空性”特征，主要遵循了歷史時段發展與地域空間分布兩個維度。
時間維度，以歷史時期為線，論述村治主體的歷史更迭，包括“皇權不下縣”的傳統社會中作為稅收掮客連接國家與鄉村的鄉紳、代表地方權威的鄉村精英、同時扮演國家代理人和村莊當家人“雙重角色”、村莊“守夜人”和“撞鐘者”的村干部。新中國成立后，村莊治理體制和結構在經歷國家多次改革調整后逐漸成熟，展現出精英更替的發展規律，先后經歷了人民公社時期的政治型能人治村、農業稅費時期的狠人治村、惠民政策下鄉的中農治村與好人治村，進而逐步轉向鄉村振興時期的能人治村。
空間維度，以地理空間為軸，基于村莊資源密度高低討論村治主體的類型、特點與利弊，包括東部發達地區和中西部大中型城市近郊等資源密集村莊的經濟能人治村、富人治村與中西部地區資源匱乏村莊的中農治村、老好人治村，等等。東部發達地區資源密集型村莊以富人治村、經濟型能人治村為主，根據獲取資源方式的不同可分為經營致富型、資源壟斷型、項目分肥型、回饋家鄉型等四種類型，富人治村不同程度起到帶頭致富、帶領群眾致富、先富帶動后富的作用，但也產生了以公謀私、以權謀私、只手遮天的治理短板，甚至衍生混混治村、村霸治村、寡頭治村等危害村莊民主的負面現象；中西部資源匱乏地區村莊以老好人治村為主，其隨和厚道的為人處世風格容易取得村民的信任，但不愿得罪人、缺乏原則的特點導致村莊缺乏治理能力，引發矛盾聚集和村莊失序等問題。
鄉村振興戰略實施以來，國家政策實施由人民公社時期的管理控制、后稅費時期的治理倒逼發展，逐步向激發自主發展活力轉變。東部發達地區因具備較為集中的資源與雄厚的經濟基礎，省、市、縣均具有較強的自主發展能力，村治主體逐漸由經濟型能人轉為政治意識強、個人素質高且具有較高學歷的年輕群體，以縣鄉為主導的行政動員，促使村治主體呈現出職業化特征；中西部資源匱乏地區村莊則主要依賴爭取國家政策資源精準輸入捕捉發展機遇，大量存在的能力相對有限且保守消極的好人和中農治村模式已經不能滿足村莊發展和基層治理的需求。在此背景下，東部地區的經濟型能人治村模式向中西部地區轉移并呈現出新的特點，形成了全新的能人治村模式。村莊能人通常具有豐富資源稟賦、較強的人脈關系，并以此形成撬動國家政策資源“下鄉入村”的綜合能力，推動村莊實現跨越式發展。這一新型治村模式，為探索新時代鄉村治理體系和治理能力現代化提供了實踐樣本。
村治主體的產生和發展與時間維度的國家政策實施變遷、空間維度資源密度地域的分布密切相關。一方面，鄉村振興戰略實施以來密集出臺的政策為資源匱乏地區村莊能人登上村治舞臺提供了機遇，并致其得以利用政策資源形成強勁的自我發展動力；另一方面，村莊能人結合政策實施與村莊社會基礎逐步形成了獨特的治理方式，在推進諸項政策落實中造成了多方面影響。本文首先從國家政策實施的歷史變遷和資源密度的地域分布入手，分析資源匱乏地區能人治村的時空背景；其次，通過描述能人治村的形成過程，剖析鄉村振興政策實施對能人治村的形塑機制；再次，通過討論能人治村的獨特治理策略，探尋能人治村對鄉村振興戰略實施的促進效應，從而勾勒出鄉村振興與村莊能人的互構機制，分析政策主導下資源匱乏地區能人治村對鄉村振興政策實施的積極與消極影響。
二、能人治村的時空背景與經驗樣本
能人治村的時空背景
村莊精英更替與國家治理政策變遷及區域資源密度密切相關。根據不同時期的國家政策導向，村治主體經歷了不同階段的精英替代，東中西部村莊也因資源密集程度差異而展現出不同的特點。
人民公社至稅費時期，東中西部因國家政策實施而呈現出相同的村治主體特征，即人民公社時期因國家農村政策以政治建設為主要導向，村治主體以政治精英為主；分田到戶后國家農村政策以提升農業產量為主，村治主體以掌握農業知識的技術精英為主。
農業稅費時期，東中西部村治精英更替呈現不同的特點。農業稅費時期，國家農村政策以汲取農業剩余支持工業發展為導向，收取高額“三提五統”農業稅費成為村莊治理主要任務，但東中西部精英更替出現分化，中西部地區村治主體以能管控、能收費、能抓人的狠人為主，而東部地區在20世紀90年代已經出現經濟型能人和富人治村，帶動村莊快速發展。
農業取消稅費后初期，國家開始實行“以工哺農”的“三農”政策，鄉村治理任務轉向多予、少取、放活”的資源下鄉，但鄉鎮政府逐漸走向“懸浮化”以及國家為避免基層腐敗而不斷強化權力監督。東部地區歷經民營經濟蓬勃發展，在富人治村的基礎上產生社會地位高、經濟能力強的“新鄉賢”群體，推動自治、法治、德治“三治融合”助力鄉村文明發展；中西部地區村治主體由狠人治村轉向由品行端正但無所作為的“好人”治村。
鄉村振興戰略實施以來，國家政策實施促成了村治主體的新一輪更迭。2018年9月，中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》基于村莊發展規律和演變趨勢，根據不同村莊的發展現狀、區位條件、資源稟賦等，提出分類推進鄉村振興的思路。國家政策資源輸入由之前的“大水漫灌”轉變為激發自主發展能力的精準投放，治理方式由粗獷式的治理倒逼轉變為精細化的治理創新，村莊發展預期由短期突破轉變為全面振興的長期規劃，中西部資源匱乏型村莊形成了以打造“示范鄉村”爭取資源集中投入為主要內容的治理競賽。在縱橫交錯的時空背景下，東部發達地區走向村治主體職業化；中西部資源匱乏地區則選擇能夠成功撬動行政權力、獲取國家政策資源的新型能人治村模式，村莊能人表現出運用國家政策實施促進村莊發展、以村莊發展助力國家政策實施的綜合性特征，不僅順應了國家治理理念轉變，符合鄉鎮治權利益與村莊發展訴求，而且能夠助力村莊快速發展。
村莊能人的特征
不同于東部發達地區村莊經濟型能人、職業化村官，資源匱乏型村莊能人具有較高經濟能力、社會交往能力、行政資源撬動能力等特點，通常都有務農—外出務工—經商辦企業—回鄉擔任村干部的經歷，在閱歷、見識、膽識和社會資源方面均比一般村民更有優勢。
中部資源匱乏型村莊能人平均年齡在30～50歲之間，而東部地區則以年輕人為主。東部地區在經歷富人治村階段后，逐步轉向通過公開考試招聘職業化村干部，而中部村莊則仍以傳幫帶與民主選舉為主，通常需要具備經濟實力、個人能力與社會資歷。此外，中部村莊能人通常有一定的經濟實力與社會資源儲備，能夠順利撬動行政資源，并在村莊中有一定聲望，具有經營村莊與治理村莊的綜合能力。
經驗樣本與理論框架
經驗樣本
2021年3月，筆者及所屬團隊在河南省周口市脫貧村S村開展了為期21天的駐村調研。
S村屬于典型的華北平原傳統農業型村莊，全村共有土地1350畝，村民457戶1987人，人均不足七分地，資源較為匱乏，長期以農業種植和外出務工為主要經濟來源。2014年前該村一直被評為“三類村”，無論是村莊道路、村舍房屋、公共場地等基礎設施，還是農業經濟、人均收入都在全鄉排名墊底，村內道路為泥濘土路，很多村民房屋陳舊破敗，多次被列入危房名單。自村莊能人H2014年回村任村支部書記后，該村逐漸走上發展道路，從修建村內道路、村舍、廣場等硬件設施開始，隨后引入扶貧車間、蔬菜大棚、光伏發電等惠農產業，2020年實現整體脫貧，并獲得全國鄉村治理示范村、全國民主法治村、全國平安建設村等榮譽稱號，成為全鄉、全縣乃至全市有影響力的典型村與先進村。該村實現跨越式發展，從長期榜底的“三類村”搖身變為明星村，成為脫貧攻堅的示范村和橋頭堡，多次承接上至省部級下至鄉鎮的檢查、觀摩、現場會任務，發揮以點帶面、以強帶弱的引領作用。村莊能人H成為市長、縣委領導、鄉鎮領導所熟知的名人，并通過村干部晉升考試成為體制內人員。S村是資源匱乏型村莊實現能人治村并獲得村莊躍升的典型案例，因而以其為研究對象，可以深入觀察能人治村的形成過程與后續的治理策略，對理解鄉村振興政策實施與能人治村的互動作用具有重要意義。
理論框架
村治主體的產生和發展與國家政策實施、鄉村社會基礎緊密相關。村級治理單元作為國家權力的觸角，填補了國家治理力量向基層延伸的最后一公里。首先，鄉村振興政策實施推動能人治村產生發展。國家是影響基層民主實踐的重要力量，村莊治理單元的良性運轉依賴于國家權力的合理配置，國家政策實施為中西部資源匱乏地區村莊能人的產生發展提供了機遇。稅費改革后，“項目治國”成為國家鄉村發展的主要治理模式，國家與鄉村呈現管理控制與被管理控制的關系，鄉鎮政府逐漸形成向上爭取資源的工作模式，淪為邊緣化、依附性的權力形態。鄉村振興政策實施之后，以釋放鄉村治理活力為導向的國家治理策略為當下中西部資源匱乏型提供了發展機會，在此背景下形成的“鄉村振興示范村”治理競賽為主觀能動性強、政治覺悟高、治理能力強的村莊能人提供了登上村治舞臺的政策機遇。其次，能人治村的治理過程為鄉村振興政策實施提供內生推動力。與東部發達地區行政嵌入自治的村治模式相比，中西部資源匱乏型村莊具有更強烈的內生性發展訴求，但受制于村莊地理區位、歷史傳統與發展資源的不利影響，資源匱乏型村莊的發展更加側重于政策導向。鄉村精英參與村莊治理對推進鄉村治理現代化具有積極推動作用，村莊能人結合鄉村現有基礎，以國家政策實施為導向形成獨特的治理策略，由此在治理競賽中獲勝，通過打造示范村莊的發展方式獲得國家政策資源的疊加投放，進而以示范效應引領國家政策實施深入開展并形成擴散效應。
政策實施對能人治村的形塑過程
鄉村振興政策實施對能人治村的形塑機制主要體現在國家政策實施為能人治村提供了制度紅利和有利契機，能人通過個人資源稟賦獲取原始發展動力，進而通過撬動行政資源實現村莊穩步發展，最終形成能人治村“資源累加”模式，以獲取政策資源的精準投放，推動村莊快速發展。
“能人破冰”：個人資源稟賦撬動村莊發展原始動力
能人治村成功與否的關鍵在于起步階段，村莊能人的綜合能力及其積累的經濟、社會資源成為資源匱乏型村莊發展破冰的基礎動力。一方面，村莊能人作為鄉村精英具有的豐富經濟基礎，加之內生性的鄉土環境為其提供的熟人社會關系網絡，使其得以運用自身的資源稟賦進入本地行政權力體系，并與之產生亦公亦私的交往關系，為日后撬動行政資源奠定了基礎。S村能人在上任之前通過經營食品加工企業具備了較為豐厚的經濟基礎，本地鄉土社會關系網絡廣泛，因此可以借助工作或親朋關系與縣鄉兩級公務人員建立聯系。另一方面，村莊能人人生經歷豐富、見多識廣，在經商過程中培養了政策洞察能力，能夠較為敏銳地洞悉國家政策走向，規劃搭乘政策快車的村莊發展路徑。S村在進行初始積累的過程中，縣鄉兩級包村單位與包村干部成為村莊可以依靠和利用的政策資源，雖然其可帶來的治理資源較少，但與其保持良好的互動關系，仍可為村莊發展積累資源，也使村莊能人能與更高級別行政權力主體建立關系，進而為獲取政策資源提供了必不可少的條件。
“借雞生蛋”：連接行政資源助力村莊“化繭成蝶”
第一，對接行政資源形成利益共聯。在中西部資源匱乏地區，行政資源是村莊發展的重要動力支撐。因此，必須獲得行政權力的關注與認可，進而撬動行政資源。利益共聯是與行政權力體系建立穩固關系的核心，村莊能人在依靠資源稟賦的基礎上，還需良好的契機才能與行政體系產生利益共聯。
第二，運用政策話語獲取縣鄉資源支持。不同時期的國家治理任務決定政策供給的具體內容。2015年11月29日，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》發布，全面開啟脫貧攻堅戰。為解決“扶持誰”“誰來扶”的問題，確定了“分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位”的政策要求，行政資源在精準扶貧政策要求下與村莊發展形成了利益契合，一方面村莊需要行政資源的投入，另一方面權力主體也需要通過行政資源的下放來完成任務指標。如S村H書記利用該村貧困村的政治身份，積極爭取縣鄉兩級扶貧資源，不僅滿足村莊的發展需要，同時完成了權力主體的工作指標。
第三，公私結合促使政策資源長期注入。在與行政權力體系建立聯系之后，村莊能人作為治村主體與行政體系形成了“亦公亦私”的復雜關系，一方面村莊能人與權力主體建立了平等的親友關系，另一方面村莊能人作為治村主體與權力主體共處行政體系之內，形成上下級的工作關系。在亦公亦私的關系之下，村莊能人獲得了更為便利的資源獲取條件，而依靠私交獲取行政治理資源成為了于公于私都合情合理的方法途徑。面對破舊的村莊基礎設施，S村在無力實現自主建設的情況下，運用亦公亦私的策略，為村莊發展爭取到行政資源的優先供給，成為村莊快速發展并“蝶變”的關鍵因素。
“筑巢引鳳”：政策資源疊加引領村莊發展
村莊能人以個人資源稟賦和綜合能力為起點，實現對行政權力體系的撬動和進入，而最終目的是為了爭取更為廣闊的政策資源，使村莊發展成為示范村與治理亮點，進而形成發展資源，實現資源累加效應，使村莊獲得更為長遠的發展空間與動力。
第一，基礎設施建設提升村莊品質形象。面對治理資源的有限供給，還需村莊能人擁有足夠的政策把控能力。一方面，當村莊能人借助行政資源進入更高級別的行政體系之后，其所面臨的治理資源由行政資源轉變為政策資源，而其原有資源關系不再發生作用，因此必須通過對政策的理解和把握，實現村莊治理與政策的精準對接。另一方面，面對政策資源的有限供給，必須搶抓政策機遇，進而獲得政策資源的優先供給。面對縣鄉籌資短缺的困境，村莊能人并未放棄新建村部大樓的規劃和設想，并且在爭取到省國資委作為駐村幫扶單位后，將希望寄托在省級幫扶單位的政策幫扶與資源供給上，最終獲得了省級幫扶單位的重視，亦為之后獲得省級扶貧政策支持奠定了基礎。
第二，亮點示范獲取國家政策重點關注。自S村開啟發展之路后，相繼實現了基礎建設煥然一新、鄉村產業的規模化經營、技術治理全面引入等發展成效，成為了遠近聞名的“亮點村”，并榮獲三項全國先進榮譽稱號，實現了鄉、縣、市、省乃至國家層面的資源疊加投放，獲得了更為廣闊的發展前景。S村的成功不僅為本村的發展爭取到更多資源，同時也使所處市縣鄉三級獲得政績與資源的回饋，因此將S村打造為區域性乃至全國性亮點成為鄉、縣、市、省各級主體之間的利益契合點。借助不斷爭取更多政策資源投放，形成資源累加的發展模式，村莊的成功為促進政策實施的進一步推進起到了橋頭堡和領頭羊的積極作用。
第三，資源累加使村莊發展呈螺旋式上升。S村能人治村的形成邏輯可歸納為“爭取扶貧資金—提升村莊基礎設施—發展扶貧產業—爭取迎檢機會—成為示范點—爭取更多資金”的發展道路。需要注意的是，亮點的打造與資源的獲取是同步進行的，基礎設施的改善帶來了領導的關注和項目資金的投放，而項目資金又可用來提升基礎設施以及發展扶貧產業，進一步強化了村莊的亮點示范效應，成為更高級別領導前來調研考察的選擇，由此村莊進入了資源疊加和螺旋向上的發展軌道。村莊發展取得成效也為村莊能人積累了一定資本，S村成為示范村后不僅獲得了政策資源的投入，也通過迎接各級領導考察檢查獲得了“索要”資源輸入的主體資格。
能人治村對政策實施的反推機制
國家政策實施構成能人治村與村莊發展的核心動力，而能人治村的成功模式也成為了推進政策實施的重要機制。能人治村對政策實施的反推效應體現在，村莊能人通過有效治理策略打造亮點工程，吸引更高級別政策資源投放，形成資源疊加、螺旋式上升的發展態勢，最終營造以點帶面的政策推廣效應。S村屬于典型的中部傳統農業型村莊，與華中地區“原子化”村莊不同，S村內向性較強，保留了濃厚的村莊規范、人情關系與社會評價機制，作為治村主體的能人與普通村民均具有長遠的村內生活預期，形成了推動村莊治理能力現代化的內生合力。2021年，S村根據“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興總要求，在原有亮點打造基礎上探索新的發展路徑，制定了以旅游型村莊與規模農業為核心內容的村莊發展規劃，以求達到治理有效與生活富裕的發展效果。在此背景下，S村形成了村莊能人的獨特治理方式。
借助內生規范破解治理困境
“小親族”的村莊關系格局為能人村干部提供了治理資源。S村是典型的“小親族”村莊，村內分為4個村民小組，每組以1～2個姓氏為主，因而全村形成了7～8個較大的門頭，在以往的村干部選任中，往往由門頭較大的姓氏分別選派代表到村任職，進而形成了大門頭把持村政的傳統。這一方面為能人村干部治理破冰制造了難題，另一方面也為村莊治理提供了治理資源，能人村干部門頭的代表通過“刀刃向內”的做法獲取了群眾信任，進而為統一治理標準、打破陳舊秩序提供了切入口。
第一，門頭爭斗帶來治理困境。“小親族”村莊多以門頭家庭為社會單元，村莊治權以門頭為單位進行分配，門頭代表構成村干部的主要來源。在不同時期的村莊發展中，門頭代表曾是村莊治理的重要力量，尤其以稅費時代最為顯著，來自上層的行政任務則由不同的門頭代表利用家族關系分散完成，在很大程度上消解了治理壓力。但也由此形成了村莊治權與家族門頭的利益共聯，門頭斗爭往往上升為村莊治權的爭奪，因而形成了以家族利益為導向的村莊治權固化，較大的家族門頭包攬村莊治權，占便宜、落好處成為常態，但家族門頭往往以個人與家族私利為導向，與能人治村以村為發展單位的利益導向相悖，因而成為當下能人治村的首要障礙。第二，破除利益關系。首先，刀刃向內，破除家族利益。為了破除門頭利益割據，村莊能人從破解自身家族利益開始，杜絕家族內部獲取政策資源的口子，并在日常治理中首先自我處罰，其身先士卒的做法使其他門頭無話可說。S村在建設由縣武裝部援建的公共廣場時涉及拆遷工作，其中包括村莊能人自身家族的祖墳與其他村民的房屋，面對家族阻力，村莊能人通過“合縱連橫”策略，以5個門頭代表3：2的投票結果獲得勝利，順利帶頭拆除祖墳，公共廣場得以順利建設；在村居環境整治中，村莊能人當場焚燒其父親門前堆放的大玉米桿，在低保辦理工作中，堅決拒絕其親叔叔的說情，為此與其父親、叔叔關系長期惡化。其次，杜絕人情關系，營造公正形象。村莊能人通過宣傳村莊發展規劃獲取村民對日常工作的支持，而在具體治理事務上以“合力為公”為道德底線，面對親友、發小等親近關系時，村莊能人不但委婉拒絕走后門，還將自己的宏偉規劃告訴朋友，希望其以大局為重支持村莊發展，進而化關系牽絆為治理助力。最后，強硬手腕，樹立統一標準。無論門頭大小、親疏遠近均按既定標準執行，杜絕因心慈手軟留下治理缺口。在S村興建村舍大樓時，部分村民因為缺乏法律意識和集體意識將建筑用的磚瓦和泥沙趁夜色拉走，村莊能人當即通過村莊廣播喊話，表示無論是誰必須在當日17點之前拉回來，否則挨家挨戶去看，發現之后絕不留情面，一律送派出所處理。
運用村莊規范獲取治理權威
強硬手段可以形成治理破局效應，但由上而下硬治理并不能獲得民心，長期的發展還需要群眾發自內心的理解與支持，因此用村莊規范走群眾路線是村莊能人日常治理的又一法寶。S村仍然保留了嚴格的社會規范，主要體現在以下三個方面：一是有序的村莊社會秩序，仍保留傳統的親屬關系，無論門頭內外，均需按輩分確定稱呼，并以此明確身份地位。二是濃厚的代際關系，“恩往下流”的社會傳統在S村得到了完整保留，父母為了孩子不僅可以傾付一輩子的積蓄，更可為子女購房、購車以及婚育承擔巨額債務。三是嚴格的村莊社會規范，主要表現在村莊公共事務的規范性。若村中有白事舉行，無論村民身在何處，均會派出家庭代表或委托他人代為參加并奉上禮金；同時，村中老人退出公共事務的時間較晚，往往到了七八十歲仍然參與紅白喜事。內向性的村莊性質為能人村干部提供了治理村莊的結構性條件，使得能人治村得以發揮效用。
S村以前村干部通常以高高在上的形象示人，以獲得治理權威，而村民卻不愿意與村干部有過多牽連，長此以往形成了村干部與村民的疏離。村莊能人則走群眾路線，通過政策宣傳、耐心解釋與村民打成一片，進而贏得民心、爭取支持。
第一，深入群眾，建立聯系。任職初期，村莊能人每天傍晚都要到人群聚集的公共廣場與村民聊天，拉家常，慢慢熟悉起來，使村民認識到他與以往的村干部不一樣。
第二，耐心解釋，爭取支持。村莊能人可以連續20天到釘子戶家中做工作，并聯合其親屬、鄰居等施加社會壓力。
第三，民主協商，避免隱患。在村級行政化的背景下，村干部逐漸形成自上而下管理習慣，通常會引發治理風險。S村能人則通過民主協商的方式最大限度地提升村民對公共事務的參與度，以獲得群眾對村莊發展的認可，從而避免引發治理矛盾。比如，通過利用村民集體“體檢”等村民聚集的時機，發放公共事務知情書與評價表，收集村民對村莊公共事務的反饋意見，或者通過恩威并施帶動村民投入公共事務。
強化治理成效推動政策實施
S村以種植小麥和玉米為主，其天然的地理優勢和適宜的降水條件為農業種植提供了便利。化肥、農藥、農業機械的普及應用在提升農業收成的同時，大幅降低了農業種植勞動力投入，種地不累使村莊不僅成為外出務工村民的鄉愁承載，而且成為村民生活預期的主要面向，由此產生的安于現狀、隨波逐流的村莊氛圍成為實現“鄉風文明、治理有效”的主要障礙。破除村莊散漫無為的落后思維，成為村莊能人開展日常治理的主要思路。
第一，通過技術治理實現治理規訓。首先，視頻監控、無線廣播、智能手機構成的技術治理使村莊能人獲得了維系治理成效的便捷途徑。幫扶單位安裝智能監控、無線廣播后，村莊能人將技術治理運用到日常治理之中，并與個人權威相結合，形成村民內部治理規訓。村莊發展的顯著成效使村莊能人在村內獲得集體認可，并形成了個人絕對權威，營造了非其不可的治理態勢。其次，技術治理與行政治理相結合形成治理合力。手機、微信群、廣播與智能監控的結合構成了“提取信息”與“下達命令”的技術平臺，即使村莊能人身處外地也可通過手機連接視頻監控隨時獲取村莊信息，并通過手機連接廣播、手機微信群下達命令，強化了技術治理的效果。最后，技術治理手段的實施大幅提升治理成效。技術設施在促進村莊治理更加便捷化的同時形成了治理規訓。在日常治理中，村莊能人通常會通過廣播重復性播報宣傳，通過技術治理手段持續加強村級治理的行政化色彩，不斷侵入村民生活空間。
第二，通過對政策話語的改造和應用推動村莊公共事務有序開展。首先，北方傳統農業型村莊內向性的村莊性質和長久以來的務農生活方式，使村民形成畏懼“皇權”的心理，認為公職人員代表政府，政府代表國家，政策則代表“圣旨”，因此通過政策話語的改造與借用，可以在村莊事務推進中減少阻力，并獲得群眾支持。其次，在國家“三農政策”由管控汲取向鼓勵創新并輸入資源轉變的背景下，村莊自主治理創新通常受到政策支持，并較易在上級政策中找到“依據”，因此對政策的改造、擴大和套用便成為能人治村的普遍策略。在S村開展危房改造過程中，將危房治理擴大為拆舊建新，在政策話語的背書下，多數村民選擇自主拆除，未進行實質性抗爭。最后，形成治理創新助推國家政策實施。村莊能人將全鎮鄉村振興現場會爭取到本村召開，在提升本村作為亮點村、示范村的影響的同時，通過現場會的現場感和震懾感形成對村民的高壓，為其政策話語背書提供合法性支撐。
能人治村通過治理權威實現有效治理，進而在村容村貌、鄉風文明、產業集聚等方面實現自主創新發展，最終在治理競賽中獲勝。能人治村的有效治理使其成為鄉村振興政策實施的成功典型，進而在所在鄉、縣、市、省甚至全國起到以點帶面的擴散效應，有效促進了鄉村振興戰略的推廣實施。
政策實施主導下能人治村的多重影響
能人治村產生于國家鄉村建設政策由管理控制向鼓勵創新轉變的新階段，其不再是基于治理倒逼的基層策略性選擇，而是資源匱乏地區結合鄉村振興政策實施作出的理性選擇。能人治村不僅承接了國家治理任務，而且能夠推動國家政策全面實施，形成了政策實施—能人治村的互動機制，為中西部資源匱乏型村莊推動鄉村治理能力現代化，加快鄉村振興提供了新的樣本。同時，政策實施主導下的能人治村呈現出典型的私人治理特征，極易造成過度追求治理成效侵害村民權益，以及自治行政化損害基層民主的不利影響。
政策主導促進鄉村振興有效實施
鄉村振興政策實施為村莊能人提供了走上村治舞臺的時代機遇，能人治村成為國家治理需求落地與實踐的有效治村模式之一。一方面，政策實施助推鄉村發展。與東部發達地區行政嵌入自治的鄉村治理模式不同，中西部資源匱乏型村莊因缺乏自主發展的物質基礎，需要在“治理競賽”中獲勝以獲得國家政策資源的精準對接。能人治村以村莊發展需求為出發點，通過與鄉鎮治權有效對接，以打造示范村莊為“砝碼”獲得國家政策關注，并以其為重點對象精準投放治理資源，從而實現以點帶面的政策實施效果。在這一過程中，能人治村與鄉村振興政策實施形成耦合，通過對國家惠農政策的精準把握，將村莊發展與國家政策實施結合，運用自身資源稟賦成功撬動并獲得行政體制與國家資源的青睞，形成資源匱乏型村莊實現躍升的“資源累加”模式。能人治村不僅有效回應了國家治理理念轉變的發展趨勢，而且助推村莊跨越式發展，形成了資源匱乏型村莊實施鄉村振興戰略的實踐樣本，為更多中西部地區鄉村發展提供了參考性案例。另一方面，村級治理現代化反推鄉村振興政策實施。鄉村振興政策實施的政策供給促使治村能人登上村治舞臺，同時村莊能人也在謀求自身與村莊發展的過程中，為鄉村振興戰略的具體實施提供源源不斷的基層推動力。能人治村在成功創建“示范村莊”后，被作為治理典型予以推廣，形成示范效應，以實現鄉村振興戰略的廣泛實施。在以鄉鎮為單位的“治理競賽”中，示范村莊的引領效應將激發周邊村莊發展動力，形成以點帶面的發展效應。
過度追求治理成效侵害村民權益
在政策實施與能人治村的互動關系中，鄉村振興政策實施推動能人治村的形成與發展，村莊能人則積極參與治理競賽以獲得政策資源的青睞，并形成過度追求治理成效的治村氛圍，進而產生侵害村民切身利益的負面效應。在這一過程中，能人治村依賴村莊能人的個人資源稟賦與綜合能力，村莊的躍升式發展使村莊能人獲得群眾擁護，形成了以村莊能人個人為核心的鄉村治理威權。能人通常具有較強的村莊發展預期和明確的發展規劃，并通過村莊治權將其轉化為村莊公共事務予以推進。
第一，村莊發展規劃經常忽視村民生活訴求。S村村莊發展規劃以打造旅游型村莊為導向，因此需要大范圍拆除、改建居民住宅，以實現村居整潔的效果，但作為剛剛脫貧的村莊，雖然獲得大量政策資源的輸入，仍缺乏村莊整體升級改造的實力。在村莊能人個人權威的治理邏輯下，村民利益讓位于能人營造的“公共利益”，不僅加重了群眾負擔，而且引發了養老困境、代際矛盾、個案返貧等不良后果。
第二，政策擴大化侵害群眾權益。村莊能人有時會通過對政策的改造和擴大推行個人規劃，S村在進行村莊改造的過程中，將有關“危舊房屋整治”政策中的治理對象從危房擴大到長期無人居住房、破舊房屋、老人房、墻外墻、房外房等影響村容村貌的建筑物，使惠民政策變為“負民”政策。
第三，監管虛空化導致以公謀私。村干部通過土地流轉、借用扶貧政策等方式，將公共資源作為謀取私人利益的來源。S村能人村干部通過合伙租用村莊集體土地260畝種植蜜薯，并通過派出單位為省國資委的村第一書記以扶貧支持為由銷售至省國資委下屬單位，但收益均歸村干部個人所有，形成了以公謀私的基層微腐敗。
治理行政化損害基層民主
村莊能人將治理事務上升為政策話語，通過“講政治、識大局”等話語實現村莊治理行政化，呈現出政治排斥化、干部任命化的特點，造成對基層民主的普遍損害。
第一，治理行政化侵入基層自治。村莊能人通過對接鄉鎮政府獲得行政資源，在帶領村莊取得發展成效后，因與縣鄉政府形成了利益契合而更容易獲得寬容和保護。S村大事小事都是村莊能人一個人說了算，下屬的村干部均接受其直接領導，從未召開過村代表會議、村民大會，村民自治形同虛設。
第二，隱含政治排斥導致村民主動遠離村莊事務。H書記通過縣政府事業單位公開考試，成功取得了公職人員身份正式成為體制內的一員。同時，村民淡薄的政治參與意識和孱弱的參與能力成為政治排斥的社會基礎。村莊發展的顯著成效與能人資源稟賦形成了隱含的政治排斥促使村民或出于尊敬，或出于懼怕，或出于不愿徒增煩擾，而選擇主動遠離村莊事務。
第三，干部任命化導致村莊選舉形式化。H書記認為村干部的品質決定了村莊的發展走向，村干部的選配均由其個人考察選定，先任村支部委員，再由日后的換屆選舉予以正式確定。在訪談中，絕大多數村民表示從未認真參與過村莊選舉投票。
結論與討論
國家政策實施的時代變遷與資源密度的地域空間分布，構成了中西部地區資源匱乏型村莊能人治村的時空性。
第一，國家政策實施的時代變遷催生了村治主體的歷史更迭。國家惠農政策由項目資源下鄉轉向支持村莊跨越發展的資源精準輸入，形成了通過激發農村自主發展活力實現農村跨越式發展的治理需求。鄉村振興政策實施為新型能人治村提供了時代機遇，促使村莊能人憑借資源稟賦、對行政權力的依附能力以及對政策資源的把控能力登上村治舞臺。
第二，地域空間的資源密度形成了東中西部治村模式的差異。作為既了解國家政策導向，又能夠通過贏得治理競賽滿足鄉鎮治權與村莊發展利益訴求的村莊能人，有效運用政策資源實現資源匱乏地區村莊的跨越式發展，并呈現出獨特的治理策略。
第三，政策實施與能人治村形成了顯著的互構效應。鄉村振興政策實施為資源匱乏型村莊快速發展提供了政策基礎，催生了能人治村的出現與發展，村莊能人透過其敏銳的政策嗅覺，借助個人資源稟賦，成功撬動行政權力進而獲得國家政策資源的精準輸入；能人治村在以自主創新為核心的治理競賽中獲勝，成為鄉村振興政策實施的成功典型，在所在地區甚至全國起到以點帶面的擴散效應，有效促進國家政策的全面實施。
能人治村為當下中西部地區資源匱乏型村莊鄉村振興的廣泛開展提供了一種新的模式與實踐路徑，在回應國家治理需求與提升村莊發展活力、帶領群眾致富方面均起到了重要作用，形成了政策實施與能人治村的互構機制。但同時，又在一定程度上背離了鄉村振興戰略關于以人民為中心、推進鄉村治理體系和治理能力現代化、加強基層民主法治的政策要求。因此須結合其形成的制度背景、作用機制以及治理策略分析能人治村存在的短板，既吸收先行成功經驗，又最大程度避免其負面影響，使能人治村模式發揮積極作用。
第一，以保障群眾切身利益為先。全面推進鄉村振興要遵循為了人民、依靠人民、成果由人民共享的發展理念。鄉村振興政策實施提出結合地域特色分類推進的發展要求，針對中西部地區內生性較強的農業型村莊，要避免“大拆大建”等一刀切式的發展模式，充分尊重當地歷史傳統與實際情況，可考慮發展內生性農業技術保障農業生產、適當增加農村建設用地指標釋放村莊產業發展活力、引進村莊手工業支持在地工業化、提高養老財政補貼緩解農村老人生活壓力等發展路徑。
第二，避免政績景觀化。S村在地方政府的幫助下贏得治理競賽成為明星村莊是實現村莊發展的關鍵環節，這期間村莊利益與地方政府政績觀形成耦合，由此催生出的治理競賽，有可能曲解國家精準投放政策資源的初衷，導致政策資源投放的混亂與錯位，因此必須適度糾正地方政府政績景觀化的錯誤觀念，以保障國家政策投放產生實效。
第三，全面保障基層民主。重視鄉村自治組織建設，確保村治主體全面貫徹黨的路線方針政策，加強權力監督，嚴禁村干部以公謀私、侵害群眾利益；同時以制度剛性培育民主自治，加強對能人治村的規范和引導。
（作者徐漢明系中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心教授、博士生導師；李輝系中南財經政法大學社會治理法學博士研究生；中國鄉村發現網轉自：《求實》2022年第3期）
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