政府以許多方式規(guī)范著一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)生活。它是保護(hù)還是攫取財(cái)產(chǎn)，是提供公共服務(wù)還是濫用公共資源，是允許還是壓制私人生活領(lǐng)域，會(huì)產(chǎn)生完全不同的政府績效。
隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)家越來越關(guān)注對(duì)制度在經(jīng)濟(jì)增長中所起的作用，制度質(zhì)量受到特別的強(qiáng)調(diào)。 隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模的擴(kuò)大，制度可及性提高，政府的績效也得以增進(jìn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究還發(fā)現(xiàn)，在人類歷史長河中，“好政府”提供的高質(zhì)量制度是歐洲國家成功現(xiàn)代化的秘密，是戰(zhàn)后一些新興經(jīng)濟(jì)體騰飛的關(guān)鍵，也對(duì)一些國家的成功轉(zhuǎn)型貢獻(xiàn)卓著。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，“好政府”的“好”是指有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。已經(jīng)被檢驗(yàn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長績效有顯著正相關(guān)的制度包括：政府的不當(dāng)干預(yù)較少、干凈和高效的官僚系統(tǒng)、公正的法律體系、有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、適中和簡明的稅制、更少以尋租為目的的管制。
與之相對(duì)，“壞政府”則是不受制約的政府權(quán)力、普遍的腐敗、只為少數(shù)人服務(wù)的法律體系、隨意侵犯產(chǎn)權(quán)和對(duì)合約的不尊重，以及復(fù)雜的稅制和因人而異的實(shí)施。
盡管對(duì)“好政府”的衡量說起來簡單，但是具體評(píng)判起來并不容易。在對(duì)“好政府”的度量中，產(chǎn)權(quán)保護(hù)和減少尋租性管制是沒有異議的指標(biāo)。但是，在是否好政府就意味著輕稅這一點(diǎn)上則存在爭議。事實(shí)上，越是發(fā)達(dá)的國家，稅負(fù)越重，一些貧窮國家則根本收不上來稅。有觀點(diǎn)認(rèn)為，只要政府能夠提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，民眾倒是愿意多交稅，關(guān)鍵不在于收多少稅，而在于政府服務(wù)的質(zhì)量。當(dāng)然，稅制的簡明、減少收稅人員自由裁量權(quán)也是必需的。
減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)非常重要，但不是體現(xiàn)政府績效的全部。從政府效率來看，官僚的質(zhì)量至關(guān)重要。總體而言，較多的干預(yù)是與低效率相聯(lián)的，因?yàn)椴徽\信的官員一旦擁有了更大的管制權(quán)，會(huì)滋生腐敗和官僚惰性。
在政府績效的衡量中，問題比較大卻非常重要的一塊是政府在轉(zhuǎn)移支付方面的開支、政府消費(fèi)以及公共部門的就業(yè)。政府在這些領(lǐng)域的高開支可能反映了市民支付稅收的意愿，而政府在轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)貼或消費(fèi)方面的高開支也可能反映了稅收和再分配的扭曲程度。政府規(guī)模，尤其是國有企業(yè)部門以及公共部門的就業(yè)規(guī)模，更多是政治性和再分配性的，很難與政府績效畫上等號(hào)。
如何解釋世界上不同國家績效差異如此之大？為什么有的國家能夠提供好的服務(wù)，有很高的有效性，在公民那里有很高的信任度，而有的國家卻陷入腐敗和無效率？正如福山所言，對(duì)政府質(zhì)量的衡量不是去了解政府是什么，而是看它做了什么；不是看它遵循的程序有多么現(xiàn)代和完美，而是看它向人們提供基本公共服務(wù)的質(zhì)量。以政府提供的教育服務(wù)為例，孩子在公立學(xué)校能否接受良好教育這一信息比學(xué)校有多少教師、學(xué)生注冊數(shù)是多少等信息更有質(zhì)量。
哈佛大學(xué)教授普利切特等學(xué)者發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國家的最大問題是它們在干著“同構(gòu)模仿秀”的活計(jì)，即它們只是在復(fù)制發(fā)達(dá)國家政府的表面形式，卻不能提供同樣質(zhì)量的公共產(chǎn)品。
政府質(zhì)量比規(guī)模對(duì)績效的影響更大。但是，由于公眾越來越期待政府提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，也有越來越多的人相信擴(kuò)大政府職能是有益無害的，但往往只看到了政府支出帶來的好處，卻不顧其成本分擔(dān)，導(dǎo)致政府規(guī)模的擴(kuò)張比質(zhì)量的提升更為明顯。
隨著政府職能的不斷擴(kuò)大，稅率和稅收水平也急劇上升。到20世紀(jì)末，歐洲國家的稅收收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重平均提高了15個(gè)百分點(diǎn)。盡管如此，稅收收入的提高仍然趕不上政府支出的增長。結(jié)果是，財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，政府債務(wù)不斷增加，最終影響經(jīng)濟(jì)增長。
衡量政府質(zhì)量時(shí)，關(guān)于政府應(yīng)享有多大自主程度的討論陷入兩難。所有政府在提供服務(wù)時(shí)，必須有一定的自主性。大量的任務(wù)需要政府代理人去完成，委托人或多或少要賦予他們執(zhí)行任務(wù)的自主性。但是，過強(qiáng)的自主性也會(huì)導(dǎo)致災(zāi)難性后果，如滋生腐敗和官員設(shè)租尋租，影響政府合法性，降低它的質(zhì)量。兼顧的辦法是，劃定出基本區(qū)域，允許政府代理人在不越“雷池”的前提下發(fā)揮自主性。
最后再談一談再分配問題。大多數(shù)政府面臨的真問題不是再分配水平高低，而是如何通過再分配降低道德風(fēng)險(xiǎn)。在許多國家，精英階層會(huì)利用他們的財(cái)富、權(quán)力和社會(huì)地位接近政府，依靠國家權(quán)力來保護(hù)他們和他們的孩子。一旦精英利益固化和階層流動(dòng)性變差，有些國家最終只得采取暴力革命來解決遇到的問題，另一些國家則采取民粹主義政策。為了避免這樣的情況發(fā)生，就必須通過民主和法治對(duì)精英的權(quán)力加以制約。問題在于：誰愿意，又由誰來做這件事呢？
（作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委書記兼院長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：宏觀經(jīng)濟(jì)智庫 微信公眾號(hào)）
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