宋洪遠等:土地制度安排與城鎮化進程

土地制度通過土地產權、土地流轉、土地征收等方式改革，實現對土地要素的合理配置。從土地產權角度看，土地權利作為農民的核心權利，是遷移自由的重要保證和城鎮化的物質載體；土地產權制度能否適應經濟社會發展的現實需要，在很大程度上決定著城鎮化的方向和成效。一方面，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的確立，賦予了農民承包經營權，極大地調動了廣大農民的生產積極性，解放和發展了農業生產力，推動了農業生產水平和土地利用率的提高，為城鎮化奠定了堅實的物質基礎。另一方面，土地產權的確立賦予了農民自主擇業的權利。隨著城市經濟的不斷發展，預期收入增加、勞動力需求加大，大量農村剩余勞動力基于收益最大化的考量，不斷進行跨區域非農轉移，進一步推動了城鎮化的發展。從土地流轉角度看，周文等認為，土地流轉的缺失會使得轉移的農村勞動力遭受土地收益損失和額外成本增加的雙重壓力，并提高進城務工人員所需的人力資本閾值，對城鎮化的發展起到一定的阻礙作用；對于進城農民而言，土地的資產屬性增強，通過土地流轉獲取的收益能夠提高其在城鎮的生活水平，且土地流轉收入具有較強的穩定性和持續性，在一定程度上能夠增強進城農民穩定留居的意愿，進而促進市民化水平的提高。從土地征收角度看，實施初期的征地制度在推動基礎設施和城市建設、完善現代工業體系等方面發揮了重要作用，經濟快速增長階段的征地制度進一步為城鎮化的發展提供了空間保障。總體而言，在滿足公共利益、保障農民合法權益的基礎上，通過征收土地能夠促進國家工業化和城鎮化進程。

我國的土地制度安排對于城鎮化的促進作用得到了部分學者的肯定，但是也有學者持懷疑態度，認為不合理的土地制度安排會抑制我國的城鎮化進程。李小建認為，新型城鎮化的核心是人的城鎮化，但我國的城鎮化發展模式仍以土地、資源推動和規模擴張為主，從長期來看，這種發展模式不僅不能推動城鄉協調發展，反而會使得城鄉差距擴大，對經濟增長產生抑制作用。彭旭輝等指出，大規模的征地會導致失地農民大量出現、征地沖突激化、社會福利損失、農民與政府之間的緊張關系加劇等問題。由政府完全壟斷建設用地供給的“用途管制+征地制度”，很大程度上阻礙了農民分享城鎮化帶來的土地增值收益，同時也帶來土地腐敗問題并誘發土地尋租行為，嚴重影響城鄉關系，阻礙了城鎮化的發展。城鄉二元土地制度衍生出的“土地財政”，使得中國的城鎮化具有明顯的“土地城鎮化”特點，“人口城鎮化”相對滯后引致“化地不化人”現象突出，延緩了農民向城鎮遷移的速度。

綜上所述，已有文獻對土地制度與城鎮化展開了較為廣泛的研究，但并未明確二者之間的內在聯系。在現代化步伐加快邁進的背景下，重新審視土地制度安排對城鎮化的影響，對于破解城鄉二元結構難題、促進城鄉融合發展具有重要意義。有學者通過對拉美城鎮化進程的分析，認為從某種程度看，中國正面臨與拉美國家相似的嚴峻挑戰。拉美國家作為世界上城鎮化率最高的地區之一，其現代化進程開啟較早，但卻長期陷于城鎮化陷阱之中。如何避免重蹈拉美國家覆轍，走出一條具有中國特色的城鎮化道路，是穩妥有序推進城鎮化進程的主要途徑。因此，本文基于比較分析方法，在梳理拉美國家城鎮化陷阱的形成過程及其原因的基礎上，比較拉美城鎮化與我國城鎮化驅動機制的系統性差異，分析我國現有的土地制度安排對城鎮化的影響，并提煉概括相關經驗和啟示，在回答我國的土地制度安排是否有利于城鎮化這一問題的同時，以期為更好地推進城鎮化進程提供一定的參考和借鑒。

1.拉美城鎮化陷阱的表征

由于拉美的城鎮化缺少統籌規劃，大城市人口的過度集中和急速擴張致使城鎮化進程充滿“無序”和“混亂”。與經濟發展水平不相匹配的高城鎮化率、高度集中的土地問題、嚴重滯后的社保制度、追求短期經濟增長的發展觀念等衍生出了一系列具有關聯性、連續性，且難以逆轉的經濟、社會、環境問題，深刻影響了拉美國家的城鎮化進程和持續發展。

第一，農村人口的無序涌入造成城市秩序混亂。拉美國家的城鎮化發展主要表現為農村人口大量遷移至城鎮，城鄉發展戰略失衡是導致農民在短期內迅速且大規模流入城市的重要原因。為推動經濟快速增長，拉美國家采取重工抑農政策，粗放型的農業經營方式和機械化的生產經營使得農業勞動力需求持續下降。同時，由于拉美國家在獨立后未能很好地調整土地政策，農村土地高度集中化、土地分配極端不平等導致大量失地農民無法在農村地區生存，只能前往城市尋求工作機會。但由于政府缺乏必要的應對措施和規劃，城市無法為迅速增加的龐大外來人口解決就業、住房、醫療、教育、水電等基本公共服務供給問題，造成城市秩序混亂。

第二，失地農民的住房問題突出，造成非正規住宅和貧民窟大批出現。大量失地農民流入城市后，由于收入水平很低且無法獲得住房信貸，只能通過非法“侵入”的手段占領閑置土地，自己搭建簡易的住房。而由于這些住宅并不在政府的規劃范圍之內，甚至被認定為不合法，導致這些住宅區基礎設施建設極度匱乏，逐漸形成了非正規貧困階層居住的大片貧民窟。居民居住環境惡劣，既難以獲得穩定的就業和收入，也缺乏社會保障和福利，使得貧民窟成為犯罪率最高的地區，構成影響城市社會穩定的重要隱患。

第三，教育、醫療等供給不足，貧富差距持續擴大。由于拉美國家失地農民經濟地位脆弱，無法為子女提供良好的教育，貧困問題代際傳遞，導致拉美貧困發生率長期以來居高不下，成為世界上貧困化程度最高的地區之一；貧民窟人口密集，醫療條件落后、資源脆弱，限制了人力資本的積累。大量的社會財富集中在少數人手中，貧富差距進一步擴大化，生活在貧民窟的低收入群體與其他城市居民被嚴格割裂開來，出現了明顯的社會分層；社會流動性較差，貧困人口難以獲得同等的服務和待遇，逐漸成為城市的邊緣群體。

第四，過度城鎮化帶來環境惡化問題。從自然環境看，超前和過度的城鎮化表現為拉美國家急劇增長的城鎮人口超過了資源和環境的承載力，造成城市污染嚴重、生態環境惡化。從生活環境看，由于缺乏必要的城市基本維護設施，無序擴張的貧民窟帶來的大量生產生活垃圾難以得到有效處理，嚴重影響了民眾的居住環境。從社會環境看，居住在城市貧民窟的貧困群體通常會采取暴力手段以維持日常所需的物質條件，長期貧困可能使其產生對社會的不滿情緒，并逐漸發展為對社會公德、國家法律等的漠視，致使犯罪行為猖獗。

2.拉美城鎮化陷阱的成因

20世紀中期，拉丁美洲農村土地高度集中，多數農民沒有土地，農業機械化的發展更是降低了對農業勞動力的需求，農村剩余勞動力大量增加。農民被迫離開農村，涌入城市尋求工作和生活機會，但由于文化水平低、缺乏必要的勞動技能，加之城鎮勞動力市場供過于求、社會保障體系不完善等，使得這些貧困農民很難在正規部門就業，以至于收入很低、生活無保障，對社會穩定和經濟發展造成較大影響。從拉美國家的現實情況看，土地制度安排與城鎮化陷阱之間存在必然的內在聯系。 

以阿根廷為例，19世紀初期，阿根廷在獨立后不久就頒布法令，將國有土地以低廉的固定租金長期租借給政客、官僚及其他有產者，且不設土地租賃面積上限。19世紀中期，政府廢除了不得轉讓國有土地的法律，允許土地自由交易，使土地集中愈演愈烈。19世紀80年代，由于大量流入的歐洲移民無力承擔購買土地的費用，外國公司和大牧場主開始向廣大移民出租地塊，并逐漸形成了一種以大地產制為核心，租佃制和小農場并存的土地制度[28]。阿根廷土地制度的演變歷史證明，殖民地時期產生的大地產制度在拉美國家獨立后仍然被保留下來。高度集中的土地制度使社會分裂形成有地的大農牧場主和無地的雇農兩大階層，雙方延續殖民地傳統建立起一種庇護—依附關系，為數眾多農民或為莊園主、農場主的雇工，或為農忙季節工，只能找到短期工作，自身生存條件堪憂。 

20世紀初期，拉美各國通過模仿歐洲，資本主義和工業化得到了一定程度的發展。但是與歐洲國家“農業—輕工業—工業化”這一發展路徑不同，拉美國家在推動工業化發展的過程中，傳統的農業和土地制度并沒有得到根本性的改造，工業化缺乏內部的需求和動力。資本主義的發展和現代工業的起步，主要由出口帶動，表現為經濟殖民化和對歐洲工業國依附性的不斷加深[29]。受“初級產品出口導向工業化”模式影響，大地主寡頭和大出口商人為了維護自身利益，推動經濟向單一化方向發展，加劇了拉美各國經濟發展的不平衡性和差異性。 

二戰以后，拉美國家爭取土地改革的農民運動開始出現。但由于大農牧場主把持國家經濟命脈，政府為避免經濟動蕩不敢實施大規模的土地改革等觸及一次分配的結構性改革。少數國家推行了土地改革，但卻不是完全在市場經濟框架下進行的，因而實質上并未改變農村生產關系，人地矛盾突出。一方面，分得土地的農民得不到必要的資金與技術支持，無法有效經營；集體農業則普遍經營不善，調動不了農民的生產積極性。另一方面，政府換屆使得土地改革出現反復，導致土地又被交還原主或被拍賣給新的主人。同時，進口替代工業化戰略實行，工業化迅速展開。此時，土地仍然被少數大地產主完全占據，工業化創造的城市就業機會迅速吸引了無地農民的大量涌入。但是，由于農業和現代非農產業中的技術進步均不利于勞動力就業，導致拉美國家出現“生產性吸納不足”的問題，具體表現為：在農業方面，土地的高度占有和發達國家技術的引進，很大程度上排斥了農業對勞動力的吸納；在非農產業方面，進口替代戰略使得國內工農產品價格剪刀差不斷擴大，拉美國家維持了“非耐用消費品—耐用消費品—中間產品—資本品”逐級替代的跨越式發展模式，使得工業生產對資本和技術的要求越來越高，對勞動力數量的需求逐漸下降。

由于拉美國家高速發展的城鎮化是在工業化不足、經濟發展滯后的背景下進行的，城鎮化可以視作是隱性失業在農村與城市間的轉移。在城鄉移民、勞動力參與率以及城市自然增長率三重因素的共同作用下，高速增長的非農產業勞動力與就業崗位之間出現了鴻溝，造成大量失地農民失業。同時，20世紀30-70年代，拉美國家為追求“福利趕超”，推行社會高福利保障，與經濟發展水平不相適應的超前社會福利制度極大地加重了政府財政負擔，并最終引發了 20 世紀 80 年代的債務危機。之后，拉美國家推行社保體制改革，重點保障特權和中間階層，加劇了貧富差距。此外，拉美國家長期實施鼓勵自購住宅政策，忽視提供公共保障性住房，失地農民既無土地這一賴以生存的基本生產資料，又缺乏在城市購買住宅的物質資本，造成城市周邊貧民窟不斷擴大。

拉美國家的經驗證明，土地分配不均和社會保障缺乏會導致在城鎮化進程中產生大量貧民窟，并引致收入分配差距迅速擴大。土地占有高度集中的大地產制度，是拉美國家陷入城鎮化陷阱的重要因素。有學者指出，“小農制模式盡管不利于發展現代大農場，但對于人口稠密的發展中國家來說具有可行性，……使現代化進程不至于因下層動蕩而中斷”。拉美國家高度集中的大地產制和土地改革的長期滯后，使得培育自耕農和私有小農經濟喪失了制度基礎，是阻礙拉丁美洲資本主義發展的消極因素，成為拉美經濟落后、貧富分化加劇、陷入城鎮化陷阱等問題的主要根源。

反觀中國，自改革開放以來，城鎮化迅速發展，有超過 7.4 億的農村人口走進城市，城鎮化率由1978年的17.9%上升至2021年的64.7%。城鎮化進程不僅速度快，而且質量較高，大規模的人口城鎮化并沒有帶來嚴重的社會混亂和失序問題。究其原因，中國的農村土地制度安排是避免出現拉美國家城鎮化進程中各種問題的重要保障。

1.城鎮化進程中的土地制度安排

土地制度改革和城鎮化發展之間存在密切聯系，并深刻影響城鎮化進程。如果實行的土地制度改革不適應經濟社會發展需求，那么就會阻礙城鎮化建設，影響城鎮化發展速度。從我國城鎮化的發展進程看，土地制度安排貫穿始終，并可以劃分為以下幾個階段：

（1）城鎮化的初步發展階段。新中國成立之初，我國開展土地改革運動，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，農民成為土地的主人，生產積極性大大提高。土地改革任務完成后，為解決當時農業生產力水平低下、生產資料嚴重匱乏等問題，我國開始走上農業合作化道路。1953-1957年，第二次土地改革要求農民將除小塊自留地之外的土地交由合作社統一經營，實現了農村土地從農民個人私有到合作社集體所有的轉變，確立了土地公有制。這在一定程度上克服了小農經營的局限性，使得農業生產繼續保持增長勢頭，為工業化的建設和城鄉生機活力的恢復提供了重要的物質條件。

1958年，為迅速發展社會生產力，加速我國農村社會主義建設的步伐，我國發動人民公社化運動這場生產關系與社會制度的巨大變革。公社體制下農村土地實行單一的集體所有制，公社對土地進行統一經營和管理，實行平均主義的分配方式。在這一制度下，農民沒有生產的自主權，缺乏勞動的積極性，過高的勞動監督和組織成本以及過低的勞動激勵，直接導致了農業停滯、糧食減產、產業結構紊亂，嚴重損害了農業生產，并對城鎮化的發展產生了消極影響。一方面，農業生產的低效供給使其對城鎮化的支撐作用難以持續；另一方面，農村土地歸公社集體所有，阻礙了土地的合理有效配置，限制了土地的城鎮化。此外，這一時期實行了嚴格的戶籍制度，大量低效率的剩余勞動力只得滯留農村，城鄉分割和二元結構的局面開始出現，嚴重阻礙了城鎮化的發展；三線建設和上山下鄉運動更是使得我國的城鎮化停滯甚至出現了逆城鎮化現象。

（2）城鎮化的快速發展階段。1978年，家庭聯產承包責任制的確立，打破了之前土地所有權、使用經營權全面集中的局面，土地所有權與經營權相分離，形成了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這一制度確立了家庭自主經營的基礎地位，農民與生產資料直接結合、收益與產出直接聯系，極大地解放和發展了農業生產力，造就了中國農業農村發展的“黃金時期”。家庭聯產承包責任制有效解決了農民的溫飽問題，確保了農村的穩定安寧，為城市經濟體制改革提供了穩固后盾；農業生產穩步提高，農民收入和生活水平得到較大改善，為農民進入城鎮奠定了重要基礎。這一時期，家庭聯產承包責任制使廣大農村勞動力得以解放，農村集體經濟發展積累的大量資金，加之農村地區寬松的土地政策，為農村工業化和鄉鎮企業的發展提供了重要的支撐條件。鄉鎮企業的快速發展很大程度上解決了農村剩余勞動力的就業問題，開啟了農村城鎮化、農民非農化的有效途徑，對城鎮化發展產生了持久且強勁的推動力。

20世紀80年代，《中華人民共和國土地管理法》的出臺修正，為大規模基礎設施建設和土地城鎮化提供了法律和制度保障。1994年，我國進行了分稅制改革，推動了以土地為中心的城鎮化發展道路。地方政府通過“低買高賣”（即低價征用農民土地，高價賣出）獲取級差收益，為城鎮化發展提供了大量的資金積累和財政支持。土地財政帶來的紅利，極大改善了城市的基礎設施建設，提高了城市的公共服務水平，城市的綜合承載能力顯著增強。在土地財政的作用下，城鎮化加速發展，但是征地制度引發了較大的城鄉社會矛盾和嚴重的用地模式粗放問題，加劇了“人口城鎮化”遠滯后于“土地城鎮化”的現象。

2002年，為了更有效地實現管理土地市場和保持經濟穩定，原國土資源部印發了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》。土地的招拍掛制度將土地使用權正式商品化，促進了房地產業的興盛和城鎮化水平的快速提升。2004年，國務院印發的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確指出，在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉，進一步激發了農村活力，加速了城鎮化進程。這一時期，城市建設如火如荼，但也帶來了諸如土地尋租、房地產過熱等問題，很多農民前往城市，但由于沒有城市戶口和穩定工作，許多矛盾有待解決。

（3）城鎮化的創新發展階段。黨的十八大以來，我國政府創新發展理念，出臺一系列重大方針政策，加快城鎮化建設步伐。黨的十八屆三中全會提出，要推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。2013年12月，中央城鎮化工作會議強調，“要以人為本，推進以人為核心的城鎮化”。2020年黨的十九屆五中全會、2021年的中央一號文件、2022年的政府工作報告都明確提出，要推進以人為核心的新型城鎮化。一系列的政策措施表明，我國正不斷推進以土地擴張為標志的傳統城鎮化向以人為核心的新型城鎮化轉變。 

為促進以人為核心的新型城鎮化發展，我國致力于處理好農民和土地的關系，不斷深化土地制度改革。一方面，我國進一步推進了土地承包權和經營權的分離，實現了從“兩權分離”到“三權分置”的轉變，在維護各方權益的基礎上，有利于提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展。另一方面，全面推進農村土地確權登記頒證工作，依法維護農民土地承包經營權，落實農村土地承包關系穩定并長久不變政策；賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，引導農業轉移人口有序流轉土地承包經營權，推動放活經營權與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應。

在宅基地方面，我國積極探索落實宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。在保障農戶宅基地用益物權、維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權的基礎上，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入，在試點基礎上慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。在集體經營性建設用地方面，我國積極推進農村集體經濟組織產權制度改革，保護成員的集體財產權和收益分配權；在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。同時，為切實保障農民利益，2013年的中央一號文件明確提出，要提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。之后，國家不斷推進征地制度改革，進一步出臺和完善了征地補償制度，保障農民合法權益。此外，我國不斷推動農村產權流轉交易市場的建設，確保農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。

通過產權制度和要素市場化配置機制的完善，我國實現了市場、要素和主體的全面激活，推動了農村人口向城市的轉移。考慮到農民進城落戶仍存在一些方面的限制，加之農民進城落戶要真正享受與市民同等的權利和社會保障也需要一個過程，中央明確了實行農民進城落戶不以退出承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權為條件的政策。對于進城落戶的農民，在維護其土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的基礎上，逐步建立進城落戶農民在農村的相關權益退出機制，引導和支持其依法自愿有償轉讓上述權益。而對于不愿意落戶的農民，國家堅持自愿、分類、有序的原則，尊重其自主定居意愿，允許其只就業居住而不落戶，依法保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益，享受城市的基本公共服務。2014年7月，國務院印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出，要穩步推進城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口，著力提升人民群眾的獲得感和幸福感。

農村承包地和宅基地的保障功能為億萬農民進城解除了后顧之憂，大量農民離開鄉村進城，直接參與城鎮化建設。通過辛勤勞動，他們一方面為城鎮經濟的繁榮發展做出了重大貢獻，另一方面也獲得了額外收入，增加了經濟收益，同時享受到了城鎮的基本公共服務，提高了生活水平。而在城市社會于戶籍、購房、社保等方面不能徹底接納農民融入城市的情況下，農村的承包地和宅基地又為農民提供了基本的保障，使得他們在遇到經濟危機、城市工廠裁員的情況下，依然能夠返回農村憑借土地獲得基本的生活資料，生活沒有受到大的沖擊。可以說，農村土地制度不僅保障了廣大農民最基本的生存需要，維持了農村穩定，也為城鎮化的持續健康發展提供了托底保障。

2.中國是否會掉入城鎮化陷阱？

從我國城鎮化的發展歷程看，土地公有制構成了中國特色城鎮化進程中的一大基本特征，與其他國家存在根本區別：一是城市建設用地的國有土地所有制；二是農村的耕地、集體建設用地的集體經濟組織所有制。土地的公有制特性可以使土地在建設和使用性質轉換過程中，首先保證國家或者政府意志的實現；通過農村集體土地的低價征用能夠實現工業化的積累和城鎮基礎設施的有效供給。

農村土地制度安排是影響城鎮化的重要因素，并已成為中國工業化和城鎮化發展進程中廣大農民包括已經進城和正在準備進城的以及將來不準備進城和愿意留在農村務農的群體特別關心的問題。中國現行的農村土地制度，是改革開放后在繼承“一化三改”基礎上形成的，本質上是以聯產承包責任為基礎的土地歸屬與管理制度。在城鎮化進程中，黨和政府深刻認識到土地對于農民的極端重要性。習近平指出，“農民失去土地，如果在城鎮待不住，就容易引發大問題。這在歷史上是有過深刻教訓的。”正因如此，中國高度重視平衡農民與土地之間的關系，堅持土地集體所有權這一根本前提，保證了農村經濟的社會主義性質。同時，通過穩定土地承包權保證家庭最基本的生存和發展需要，通過放活土地經營權提升農民的經濟收益。可以說，“三權分置”既充分保證了所有權、承包權和經營權的各自職能，又有效實現了土地的要素和財產雙重屬性的有機統一，適應了中國特色城鎮化和社會主義市場經濟高質量發展的要求。同時，我國政府維護農民的宅基地使用權、保護成員的集體財產權和收益分配權，在保障農民合法權益的基礎上，不斷促進土地這一生產要素的合理流動和優化配置，使得農民更多地分享資產收入進而縮小城鄉收入分配差距、促進社會和諧，推動城鎮化的健康有序發展。

在土地城鎮化深入發展的基礎上，黨和政府也深刻認識到，深入推進從以土地為核心的城鎮化到以人為核心的城鎮化轉變，是一個關系社會主義現代化全面發展的重大戰略轉型問題，“加快農業轉移人口市民化，是推進以人為核心的新型城鎮化的首要任務”①。為此，我國城鄉人口轉移制度由最初的限制發展向鼓勵轉移人口進城落戶轉變，通過開展戶籍制度改革，提高戶籍人口城鎮化率。要求在城鎮化過程中制定政策要設身處地為進城務工人員著想，把當前最需要照顧的、扶持的方面搞好。為提高農業轉移人口市民化的質量和效果，中國著力解決當前城鄉統籌發展中的突出問題，通過完善公共服務和社會保障體系，保證進城務工人員穩定就業、享有與城市居民相同的公共服務；通過以購買服務等方式支持農民工未成年子女接受義務教育，完善和落實符合條件的農民工子女在輸入地參加中、高考等政策，解決進城農民工子女進城就學問題；通過建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度、整合城鄉居民基本醫療保險制度，促進社會公平正義、增進人民福祉；通過實施鄉村振興戰略，讓留在農村的老齡人口老有所為，心靈有所歸屬、精神有所慰藉。

總之，中國的土地制度安排及相關配套措施對于避免后發城鎮化國家陷入城鎮化陷阱發揮了重要的作用。首先，土地公有制一方面為城鎮化的快速推進奠定了制度基礎，另一方面使得城市不存在無主公地，城市的用地規劃和管理較為嚴格，從根源上避免了貧民窟的出現。其次，在農村土地集體所有制下，外來人口在城郊居住必須接受集體經濟組織或者房屋所有者的管理，才能租賃房子獲得居住權限，這在一定程度上避免了流動人口可能帶來的社會混亂問題。再次，我國堅持以人為中心的發展思想，堅持人民城市為人民，通過實施一系列政策措施健全公共服務和社會保障體系，保障農業轉移人口在城市穩定居住。最后，我國維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權，進一步保證了進城農民的就業穩定和生活安寧。

第一，堅持以人民為中心。從拉美國家的城鎮化進程看，資本主義的局限性表現出較為明顯的激進性和功利性特征，資產階級過分關注自身利益，土地的高度集中和財富的過度占有，使得失地農民流離失所、困頓不堪，嚴重影響了城鎮化的發展進程。根據馬克思主義唯物史觀，生產力的主體是人，人民群眾的實踐活動推動著人類社會向前發展。因此，只有堅持以人民為中心，真正讓改革紅利更多更公平地惠及廣大人民群眾，才能確保改革不偏離正確的航向。走中國特色科學發展的新型城鎮化道路，核心是以人為本，關鍵是提升質量，與工業化、信息化、農業現代化同步推進。推進以人為核心的新型城鎮化，不單要推進農村人口向城鎮轉移、推進農業轉移人口市民化，而且要讓轉移人口充分就業，享受平等的權益和服務，最終全面融入城市。唯有如此，才能夠有效實現農村剩余勞動力的自主轉移和農民的自我發展，在城鎮化進程中彰顯社會主義市場經濟的公正性原則。

第二，堅持統籌城鄉發展。農業發展水平是影響城鎮化進程的重要因素，只有在農業轉型和生產力提高的基礎上，形成城鄉之間的互利良性循環，才能加速城鎮化的發展步伐。拉美各國在農業發展不足的情況下推進了高速的城鎮化，農業供給與城鎮化需求的長期不匹配，使得拉美國家城鎮化的物質基礎薄弱，很大程度上影響了城鎮化陷阱的跨越。當前，中國已進入城鎮化高質量發展階段，但是農業生產力水平仍然較低，城鄉之間仍存在較大差距，因此必須進一步加強農業的基礎性地位，加大農業投入，強化農業科技支撐，大力發展現代農業；發展鄉村產業，推動一二三產業融合發展；加強農村基礎設施建設和農村人居環境整治，推動農業穩產增產、農民穩步增收、農村穩定安寧。

第三，深化土地制度改革。土地制度安排對城鎮化的發展至關重要，拉美各國的教訓說明，高度集中的土地制度是其陷入城鎮化陷阱的主要原因。因此，我國必須毫不動搖地堅持農村基本經營制度，堅持土地承包關系長久穩定，繼續實行農民進城落戶不以退出承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權為條件的政策，使進城農民沒有后顧之憂。同時，要嚴格執行國家土地審批制度，提高土地集約度，嚴守耕地紅線。加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉制度，完善農民增值收益分配制度，為進城農民進行土地承包經營權、宅基地使用權等有償轉讓提供制度保障。

第四，加強社會保障體系建設。健全社會保障機制和公共服務體系，關系到社會的和諧穩定與公平正義，是推動以人為核心的新型城鎮化的重要力量。在城鎮化進程中忽視這一點，必然使其效果大打折扣。因此，要完善失業救濟、社會福利、養老保險、優撫安置等社會保障體系，緩解農村勞動力轉移帶來的負外部性問題，降低城鎮化的社會成本；對已進城的農業轉移人口重點做好居住條件改善工作，著力完善住房保障體系，加強保障性住房供應；平等對待進城農民與城鎮人口，實現教育、醫療、住房、就業等公共服務均等化。