宋洪遠等:土地制度安排與城鎮(zhèn)化進程

土地制度通過土地產(chǎn)權、土地流轉(zhuǎn)、土地征收等方式改革，實現(xiàn)對土地要素的合理配置。從土地產(chǎn)權角度看，土地權利作為農(nóng)民的核心權利，是遷移自由的重要保證和城鎮(zhèn)化的物質(zhì)載體；土地產(chǎn)權制度能否適應經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，在很大程度上決定著城鎮(zhèn)化的方向和成效。一方面，以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制的確立，賦予了農(nóng)民承包經(jīng)營權，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和土地利用率的提高，為城鎮(zhèn)化奠定了堅實的物質(zhì)基礎。另一方面，土地產(chǎn)權的確立賦予了農(nóng)民自主擇業(yè)的權利。隨著城市經(jīng)濟的不斷發(fā)展，預期收入增加、勞動力需求加大，大量農(nóng)村剩余勞動力基于收益最大化的考量，不斷進行跨區(qū)域非農(nóng)轉(zhuǎn)移，進一步推動了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。從土地流轉(zhuǎn)角度看，周文等認為，土地流轉(zhuǎn)的缺失會使得轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力遭受土地收益損失和額外成本增加的雙重壓力，并提高進城務工人員所需的人力資本閾值，對城鎮(zhèn)化的發(fā)展起到一定的阻礙作用；對于進城農(nóng)民而言，土地的資產(chǎn)屬性增強，通過土地流轉(zhuǎn)獲取的收益能夠提高其在城鎮(zhèn)的生活水平，且土地流轉(zhuǎn)收入具有較強的穩(wěn)定性和持續(xù)性，在一定程度上能夠增強進城農(nóng)民穩(wěn)定留居的意愿，進而促進市民化水平的提高。從土地征收角度看，實施初期的征地制度在推動基礎設施和城市建設、完善現(xiàn)代工業(yè)體系等方面發(fā)揮了重要作用，經(jīng)濟快速增長階段的征地制度進一步為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了空間保障?？傮w而言，在滿足公共利益、保障農(nóng)民合法權益的基礎上，通過征收土地能夠促進國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程。

我國的土地制度安排對于城鎮(zhèn)化的促進作用得到了部分學者的肯定，但是也有學者持懷疑態(tài)度，認為不合理的土地制度安排會抑制我國的城鎮(zhèn)化進程。李小建認為，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，但我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式仍以土地、資源推動和規(guī)模擴張為主，從長期來看，這種發(fā)展模式不僅不能推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，反而會使得城鄉(xiāng)差距擴大，對經(jīng)濟增長產(chǎn)生抑制作用。彭旭輝等指出，大規(guī)模的征地會導致失地農(nóng)民大量出現(xiàn)、征地沖突激化、社會福利損失、農(nóng)民與政府之間的緊張關系加劇等問題。由政府完全壟斷建設用地供給的“用途管制+征地制度”，很大程度上阻礙了農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益，同時也帶來土地腐敗問題并誘發(fā)土地尋租行為，嚴重影響城鄉(xiāng)關系，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。城鄉(xiāng)二元土地制度衍生出的“土地財政”，使得中國的城鎮(zhèn)化具有明顯的“土地城鎮(zhèn)化”特點，“人口城鎮(zhèn)化”相對滯后引致“化地不化人”現(xiàn)象突出，延緩了農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移的速度。

綜上所述，已有文獻對土地制度與城鎮(zhèn)化展開了較為廣泛的研究，但并未明確二者之間的內(nèi)在聯(lián)系。在現(xiàn)代化步伐加快邁進的背景下，重新審視土地制度安排對城鎮(zhèn)化的影響，對于破解城鄉(xiāng)二元結構難題、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。有學者通過對拉美城鎮(zhèn)化進程的分析，認為從某種程度看，中國正面臨與拉美國家相似的嚴峻挑戰(zhàn)。拉美國家作為世界上城鎮(zhèn)化率最高的地區(qū)之一，其現(xiàn)代化進程開啟較早，但卻長期陷于城鎮(zhèn)化陷阱之中。如何避免重蹈拉美國家覆轍，走出一條具有中國特色的城鎮(zhèn)化道路，是穩(wěn)妥有序推進城鎮(zhèn)化進程的主要途徑。因此，本文基于比較分析方法，在梳理拉美國家城鎮(zhèn)化陷阱的形成過程及其原因的基礎上，比較拉美城鎮(zhèn)化與我國城鎮(zhèn)化驅(qū)動機制的系統(tǒng)性差異，分析我國現(xiàn)有的土地制度安排對城鎮(zhèn)化的影響，并提煉概括相關經(jīng)驗和啟示，在回答我國的土地制度安排是否有利于城鎮(zhèn)化這一問題的同時，以期為更好地推進城鎮(zhèn)化進程提供一定的參考和借鑒。

1.拉美城鎮(zhèn)化陷阱的表征

由于拉美的城鎮(zhèn)化缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，大城市人口的過度集中和急速擴張致使城鎮(zhèn)化進程充滿“無序”和“混亂”。與經(jīng)濟發(fā)展水平不相匹配的高城鎮(zhèn)化率、高度集中的土地問題、嚴重滯后的社保制度、追求短期經(jīng)濟增長的發(fā)展觀念等衍生出了一系列具有關聯(lián)性、連續(xù)性，且難以逆轉(zhuǎn)的經(jīng)濟、社會、環(huán)境問題，深刻影響了拉美國家的城鎮(zhèn)化進程和持續(xù)發(fā)展。

第一，農(nóng)村人口的無序涌入造成城市秩序混亂。拉美國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口大量遷移至城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略失衡是導致農(nóng)民在短期內(nèi)迅速且大規(guī)模流入城市的重要原因。為推動經(jīng)濟快速增長，拉美國家采取重工抑農(nóng)政策，粗放型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和機械化的生產(chǎn)經(jīng)營使得農(nóng)業(yè)勞動力需求持續(xù)下降。同時，由于拉美國家在獨立后未能很好地調(diào)整土地政策，農(nóng)村土地高度集中化、土地分配極端不平等導致大量失地農(nóng)民無法在農(nóng)村地區(qū)生存，只能前往城市尋求工作機會。但由于政府缺乏必要的應對措施和規(guī)劃，城市無法為迅速增加的龐大外來人口解決就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、水電等基本公共服務供給問題，造成城市秩序混亂。

第二，失地農(nóng)民的住房問題突出，造成非正規(guī)住宅和貧民窟大批出現(xiàn)。大量失地農(nóng)民流入城市后，由于收入水平很低且無法獲得住房信貸，只能通過非法“侵入”的手段占領閑置土地，自己搭建簡易的住房。而由于這些住宅并不在政府的規(guī)劃范圍之內(nèi)，甚至被認定為不合法，導致這些住宅區(qū)基礎設施建設極度匱乏，逐漸形成了非正規(guī)貧困階層居住的大片貧民窟。居民居住環(huán)境惡劣，既難以獲得穩(wěn)定的就業(yè)和收入，也缺乏社會保障和福利，使得貧民窟成為犯罪率最高的地區(qū)，構成影響城市社會穩(wěn)定的重要隱患。

第三，教育、醫(yī)療等供給不足，貧富差距持續(xù)擴大。由于拉美國家失地農(nóng)民經(jīng)濟地位脆弱，無法為子女提供良好的教育，貧困問題代際傳遞，導致拉美貧困發(fā)生率長期以來居高不下，成為世界上貧困化程度最高的地區(qū)之一；貧民窟人口密集，醫(yī)療條件落后、資源脆弱，限制了人力資本的積累。大量的社會財富集中在少數(shù)人手中，貧富差距進一步擴大化，生活在貧民窟的低收入群體與其他城市居民被嚴格割裂開來，出現(xiàn)了明顯的社會分層；社會流動性較差，貧困人口難以獲得同等的服務和待遇，逐漸成為城市的邊緣群體。

第四，過度城鎮(zhèn)化帶來環(huán)境惡化問題。從自然環(huán)境看，超前和過度的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為拉美國家急劇增長的城鎮(zhèn)人口超過了資源和環(huán)境的承載力，造成城市污染嚴重、生態(tài)環(huán)境惡化。從生活環(huán)境看，由于缺乏必要的城市基本維護設施，無序擴張的貧民窟帶來的大量生產(chǎn)生活垃圾難以得到有效處理，嚴重影響了民眾的居住環(huán)境。從社會環(huán)境看，居住在城市貧民窟的貧困群體通常會采取暴力手段以維持日常所需的物質(zhì)條件，長期貧困可能使其產(chǎn)生對社會的不滿情緒，并逐漸發(fā)展為對社會公德、國家法律等的漠視，致使犯罪行為猖獗。

2.拉美城鎮(zhèn)化陷阱的成因

20世紀中期，拉丁美洲農(nóng)村土地高度集中，多數(shù)農(nóng)民沒有土地，農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展更是降低了對農(nóng)業(yè)勞動力的需求，農(nóng)村剩余勞動力大量增加。農(nóng)民被迫離開農(nóng)村，涌入城市尋求工作和生活機會，但由于文化水平低、缺乏必要的勞動技能，加之城鎮(zhèn)勞動力市場供過于求、社會保障體系不完善等，使得這些貧困農(nóng)民很難在正規(guī)部門就業(yè)，以至于收入很低、生活無保障，對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展造成較大影響。從拉美國家的現(xiàn)實情況看，土地制度安排與城鎮(zhèn)化陷阱之間存在必然的內(nèi)在聯(lián)系。 

以阿根廷為例，19世紀初期，阿根廷在獨立后不久就頒布法令，將國有土地以低廉的固定租金長期租借給政客、官僚及其他有產(chǎn)者，且不設土地租賃面積上限。19世紀中期，政府廢除了不得轉(zhuǎn)讓國有土地的法律，允許土地自由交易，使土地集中愈演愈烈。19世紀80年代，由于大量流入的歐洲移民無力承擔購買土地的費用，外國公司和大牧場主開始向廣大移民出租地塊，并逐漸形成了一種以大地產(chǎn)制為核心，租佃制和小農(nóng)場并存的土地制度[28]。阿根廷土地制度的演變歷史證明，殖民地時期產(chǎn)生的大地產(chǎn)制度在拉美國家獨立后仍然被保留下來。高度集中的土地制度使社會分裂形成有地的大農(nóng)牧場主和無地的雇農(nóng)兩大階層，雙方延續(xù)殖民地傳統(tǒng)建立起一種庇護—依附關系，為數(shù)眾多農(nóng)民或為莊園主、農(nóng)場主的雇工，或為農(nóng)忙季節(jié)工，只能找到短期工作，自身生存條件堪憂。 

20世紀初期，拉美各國通過模仿歐洲，資本主義和工業(yè)化得到了一定程度的發(fā)展。但是與歐洲國家“農(nóng)業(yè)—輕工業(yè)—工業(yè)化”這一發(fā)展路徑不同，拉美國家在推動工業(yè)化發(fā)展的過程中，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)和土地制度并沒有得到根本性的改造，工業(yè)化缺乏內(nèi)部的需求和動力。資本主義的發(fā)展和現(xiàn)代工業(yè)的起步，主要由出口帶動，表現(xiàn)為經(jīng)濟殖民化和對歐洲工業(yè)國依附性的不斷加深[29]。受“初級產(chǎn)品出口導向工業(yè)化”模式影響，大地主寡頭和大出口商人為了維護自身利益，推動經(jīng)濟向單一化方向發(fā)展，加劇了拉美各國經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性和差異性。 

二戰(zhàn)以后，拉美國家爭取土地改革的農(nóng)民運動開始出現(xiàn)。但由于大農(nóng)牧場主把持國家經(jīng)濟命脈，政府為避免經(jīng)濟動蕩不敢實施大規(guī)模的土地改革等觸及一次分配的結構性改革。少數(shù)國家推行了土地改革，但卻不是完全在市場經(jīng)濟框架下進行的，因而實質(zhì)上并未改變農(nóng)村生產(chǎn)關系，人地矛盾突出。一方面，分得土地的農(nóng)民得不到必要的資金與技術支持，無法有效經(jīng)營；集體農(nóng)業(yè)則普遍經(jīng)營不善，調(diào)動不了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。另一方面，政府換屆使得土地改革出現(xiàn)反復，導致土地又被交還原主或被拍賣給新的主人。同時，進口替代工業(yè)化戰(zhàn)略實行，工業(yè)化迅速展開。此時，土地仍然被少數(shù)大地產(chǎn)主完全占據(jù)，工業(yè)化創(chuàng)造的城市就業(yè)機會迅速吸引了無地農(nóng)民的大量涌入。但是，由于農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中的技術進步均不利于勞動力就業(yè)，導致拉美國家出現(xiàn)“生產(chǎn)性吸納不足”的問題，具體表現(xiàn)為：在農(nóng)業(yè)方面，土地的高度占有和發(fā)達國家技術的引進，很大程度上排斥了農(nóng)業(yè)對勞動力的吸納；在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)方面，進口替代戰(zhàn)略使得國內(nèi)工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差不斷擴大，拉美國家維持了“非耐用消費品—耐用消費品—中間產(chǎn)品—資本品”逐級替代的跨越式發(fā)展模式，使得工業(yè)生產(chǎn)對資本和技術的要求越來越高，對勞動力數(shù)量的需求逐漸下降。

由于拉美國家高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化是在工業(yè)化不足、經(jīng)濟發(fā)展滯后的背景下進行的，城鎮(zhèn)化可以視作是隱性失業(yè)在農(nóng)村與城市間的轉(zhuǎn)移。在城鄉(xiāng)移民、勞動力參與率以及城市自然增長率三重因素的共同作用下，高速增長的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動力與就業(yè)崗位之間出現(xiàn)了鴻溝，造成大量失地農(nóng)民失業(yè)。同時，20世紀30-70年代，拉美國家為追求“福利趕超”，推行社會高福利保障，與經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應的超前社會福利制度極大地加重了政府財政負擔，并最終引發(fā)了 20 世紀 80 年代的債務危機。之后，拉美國家推行社保體制改革，重點保障特權和中間階層，加劇了貧富差距。此外，拉美國家長期實施鼓勵自購住宅政策，忽視提供公共保障性住房，失地農(nóng)民既無土地這一賴以生存的基本生產(chǎn)資料，又缺乏在城市購買住宅的物質(zhì)資本，造成城市周邊貧民窟不斷擴大。

拉美國家的經(jīng)驗證明，土地分配不均和社會保障缺乏會導致在城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生大量貧民窟，并引致收入分配差距迅速擴大。土地占有高度集中的大地產(chǎn)制度，是拉美國家陷入城鎮(zhèn)化陷阱的重要因素。有學者指出，“小農(nóng)制模式盡管不利于發(fā)展現(xiàn)代大農(nóng)場，但對于人口稠密的發(fā)展中國家來說具有可行性，……使現(xiàn)代化進程不至于因下層動蕩而中斷”。拉美國家高度集中的大地產(chǎn)制和土地改革的長期滯后，使得培育自耕農(nóng)和私有小農(nóng)經(jīng)濟喪失了制度基礎，是阻礙拉丁美洲資本主義發(fā)展的消極因素，成為拉美經(jīng)濟落后、貧富分化加劇、陷入城鎮(zhèn)化陷阱等問題的主要根源。

反觀中國，自改革開放以來，城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，有超過 7.4 億的農(nóng)村人口走進城市，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%上升至2021年的64.7%。城鎮(zhèn)化進程不僅速度快，而且質(zhì)量較高，大規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化并沒有帶來嚴重的社會混亂和失序問題。究其原因，中國的農(nóng)村土地制度安排是避免出現(xiàn)拉美國家城鎮(zhèn)化進程中各種問題的重要保障。

1.城鎮(zhèn)化進程中的土地制度安排

土地制度改革和城鎮(zhèn)化發(fā)展之間存在密切聯(lián)系，并深刻影響城鎮(zhèn)化進程。如果實行的土地制度改革不適應經(jīng)濟社會發(fā)展需求，那么就會阻礙城鎮(zhèn)化建設，影響城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。從我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程看，土地制度安排貫穿始終，并可以劃分為以下幾個階段：

（1）城鎮(zhèn)化的初步發(fā)展階段。新中國成立之初，我國開展土地改革運動，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，農(nóng)民成為土地的主人，生產(chǎn)積極性大大提高。土地改革任務完成后，為解決當時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下、生產(chǎn)資料嚴重匱乏等問題，我國開始走上農(nóng)業(yè)合作化道路。1953-1957年，第二次土地改革要求農(nóng)民將除小塊自留地之外的土地交由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，實現(xiàn)了農(nóng)村土地從農(nóng)民個人私有到合作社集體所有的轉(zhuǎn)變，確立了土地公有制。這在一定程度上克服了小農(nóng)經(jīng)營的局限性，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)保持增長勢頭，為工業(yè)化的建設和城鄉(xiāng)生機活力的恢復提供了重要的物質(zhì)條件。

1958年，為迅速發(fā)展社會生產(chǎn)力，加速我國農(nóng)村社會主義建設的步伐，我國發(fā)動人民公社化運動這場生產(chǎn)關系與社會制度的巨大變革。公社體制下農(nóng)村土地實行單一的集體所有制，公社對土地進行統(tǒng)一經(jīng)營和管理，實行平均主義的分配方式。在這一制度下，農(nóng)民沒有生產(chǎn)的自主權，缺乏勞動的積極性，過高的勞動監(jiān)督和組織成本以及過低的勞動激勵，直接導致了農(nóng)業(yè)停滯、糧食減產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結構紊亂，嚴重損害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并對城鎮(zhèn)化的發(fā)展產(chǎn)生了消極影響。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效供給使其對城鎮(zhèn)化的支撐作用難以持續(xù)；另一方面，農(nóng)村土地歸公社集體所有，阻礙了土地的合理有效配置，限制了土地的城鎮(zhèn)化。此外，這一時期實行了嚴格的戶籍制度，大量低效率的剩余勞動力只得滯留農(nóng)村，城鄉(xiāng)分割和二元結構的局面開始出現(xiàn)，嚴重阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展；三線建設和上山下鄉(xiāng)運動更是使得我國的城鎮(zhèn)化停滯甚至出現(xiàn)了逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。

（2）城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段。1978年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立，打破了之前土地所有權、使用經(jīng)營權全面集中的局面，土地所有權與經(jīng)營權相分離，形成了以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。這一制度確立了家庭自主經(jīng)營的基礎地位，農(nóng)民與生產(chǎn)資料直接結合、收益與產(chǎn)出直接聯(lián)系，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，造就了中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“黃金時期”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制有效解決了農(nóng)民的溫飽問題，確保了農(nóng)村的穩(wěn)定安寧，為城市經(jīng)濟體制改革提供了穩(wěn)固后盾；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)步提高，農(nóng)民收入和生活水平得到較大改善，為農(nóng)民進入城鎮(zhèn)奠定了重要基礎。這一時期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使廣大農(nóng)村勞動力得以解放，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展積累的大量資金，加之農(nóng)村地區(qū)寬松的土地政策，為農(nóng)村工業(yè)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展提供了重要的支撐條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展很大程度上解決了農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題，開啟了農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民非農(nóng)化的有效途徑，對城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生了持久且強勁的推動力。

20世紀80年代，《中華人民共和國土地管理法》的出臺修正，為大規(guī)?；A設施建設和土地城鎮(zhèn)化提供了法律和制度保障。1994年，我國進行了分稅制改革，推動了以土地為中心的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。地方政府通過“低買高賣”（即低價征用農(nóng)民土地，高價賣出）獲取級差收益，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了大量的資金積累和財政支持。土地財政帶來的紅利，極大改善了城市的基礎設施建設，提高了城市的公共服務水平，城市的綜合承載能力顯著增強。在土地財政的作用下，城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，但是征地制度引發(fā)了較大的城鄉(xiāng)社會矛盾和嚴重的用地模式粗放問題，加劇了“人口城鎮(zhèn)化”遠滯后于“土地城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。

2002年，為了更有效地實現(xiàn)管理土地市場和保持經(jīng)濟穩(wěn)定，原國土資源部印發(fā)了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》。土地的招拍掛制度將土地使用權正式商品化，促進了房地產(chǎn)業(yè)的興盛和城鎮(zhèn)化水平的快速提升。2004年，國務院印發(fā)的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確指出，在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設用地使用權可以依法流轉(zhuǎn)，進一步激發(fā)了農(nóng)村活力，加速了城鎮(zhèn)化進程。這一時期，城市建設如火如荼，但也帶來了諸如土地尋租、房地產(chǎn)過熱等問題，很多農(nóng)民前往城市，但由于沒有城市戶口和穩(wěn)定工作，許多矛盾有待解決。

（3）城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新發(fā)展階段。黨的十八大以來，我國政府創(chuàng)新發(fā)展理念，出臺一系列重大方針政策，加快城鎮(zhèn)化建設步伐。黨的十八屆三中全會提出，要推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議強調(diào)，“要以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”。2020年黨的十九屆五中全會、2021年的中央一號文件、2022年的政府工作報告都明確提出，要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。一系列的政策措施表明，我國正不斷推進以土地擴張為標志的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向以人為核心的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。 

為促進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，我國致力于處理好農(nóng)民和土地的關系，不斷深化土地制度改革。一方面，我國進一步推進了土地承包權和經(jīng)營權的分離，實現(xiàn)了從“兩權分離”到“三權分置”的轉(zhuǎn)變，在維護各方權益的基礎上，有利于提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。另一方面，全面推進農(nóng)村土地確權登記頒證工作，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，落實農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變政策；賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，推動放活經(jīng)營權與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應。

在宅基地方面，我國積極探索落實宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。在保障農(nóng)戶宅基地用益物權、維護農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權的基礎上，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，在試點基礎上慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓。在集體經(jīng)營性建設用地方面，我國積極推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革，保護成員的集體財產(chǎn)權和收益分配權；在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。同時，為切實保障農(nóng)民利益，2013年的中央一號文件明確提出，要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障。之后，國家不斷推進征地制度改革，進一步出臺和完善了征地補償制度，保障農(nóng)民合法權益。此外，我國不斷推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場的建設，確保農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。

通過產(chǎn)權制度和要素市場化配置機制的完善，我國實現(xiàn)了市場、要素和主體的全面激活，推動了農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移。考慮到農(nóng)民進城落戶仍存在一些方面的限制，加之農(nóng)民進城落戶要真正享受與市民同等的權利和社會保障也需要一個過程，中央明確了實行農(nóng)民進城落戶不以退出承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體收益分配權為條件的政策。對于進城落戶的農(nóng)民，在維護其土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的基礎上，逐步建立進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關權益退出機制，引導和支持其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權益。而對于不愿意落戶的農(nóng)民，國家堅持自愿、分類、有序的原則，尊重其自主定居意愿，允許其只就業(yè)居住而不落戶，依法保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權益，享受城市的基本公共服務。2014年7月，國務院印發(fā)的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出，要穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部常住人口，著力提升人民群眾的獲得感和幸福感。

農(nóng)村承包地和宅基地的保障功能為億萬農(nóng)民進城解除了后顧之憂，大量農(nóng)民離開鄉(xiāng)村進城，直接參與城鎮(zhèn)化建設。通過辛勤勞動，他們一方面為城鎮(zhèn)經(jīng)濟的繁榮發(fā)展做出了重大貢獻，另一方面也獲得了額外收入，增加了經(jīng)濟收益，同時享受到了城鎮(zhèn)的基本公共服務，提高了生活水平。而在城市社會于戶籍、購房、社保等方面不能徹底接納農(nóng)民融入城市的情況下，農(nóng)村的承包地和宅基地又為農(nóng)民提供了基本的保障，使得他們在遇到經(jīng)濟危機、城市工廠裁員的情況下，依然能夠返回農(nóng)村憑借土地獲得基本的生活資料，生活沒有受到大的沖擊?？梢哉f，農(nóng)村土地制度不僅保障了廣大農(nóng)民最基本的生存需要，維持了農(nóng)村穩(wěn)定，也為城鎮(zhèn)化的持續(xù)健康發(fā)展提供了托底保障。

2.中國是否會掉入城鎮(zhèn)化陷阱？

從我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程看，土地公有制構成了中國特色城鎮(zhèn)化進程中的一大基本特征，與其他國家存在根本區(qū)別：一是城市建設用地的國有土地所有制；二是農(nóng)村的耕地、集體建設用地的集體經(jīng)濟組織所有制。土地的公有制特性可以使土地在建設和使用性質(zhì)轉(zhuǎn)換過程中，首先保證國家或者政府意志的實現(xiàn)；通過農(nóng)村集體土地的低價征用能夠?qū)崿F(xiàn)工業(yè)化的積累和城鎮(zhèn)基礎設施的有效供給。

農(nóng)村土地制度安排是影響城鎮(zhèn)化的重要因素，并已成為中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中廣大農(nóng)民包括已經(jīng)進城和正在準備進城的以及將來不準備進城和愿意留在農(nóng)村務農(nóng)的群體特別關心的問題。中國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，是改革開放后在繼承“一化三改”基礎上形成的，本質(zhì)上是以聯(lián)產(chǎn)承包責任為基礎的土地歸屬與管理制度。在城鎮(zhèn)化進程中，黨和政府深刻認識到土地對于農(nóng)民的極端重要性。習近平指出，“農(nóng)民失去土地，如果在城鎮(zhèn)待不住，就容易引發(fā)大問題。這在歷史上是有過深刻教訓的?！闭蛉绱?，中國高度重視平衡農(nóng)民與土地之間的關系，堅持土地集體所有權這一根本前提，保證了農(nóng)村經(jīng)濟的社會主義性質(zhì)。同時，通過穩(wěn)定土地承包權保證家庭最基本的生存和發(fā)展需要，通過放活土地經(jīng)營權提升農(nóng)民的經(jīng)濟收益。可以說，“三權分置”既充分保證了所有權、承包權和經(jīng)營權的各自職能，又有效實現(xiàn)了土地的要素和財產(chǎn)雙重屬性的有機統(tǒng)一，適應了中國特色城鎮(zhèn)化和社會主義市場經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求。同時，我國政府維護農(nóng)民的宅基地使用權、保護成員的集體財產(chǎn)權和收益分配權，在保障農(nóng)民合法權益的基礎上，不斷促進土地這一生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置，使得農(nóng)民更多地分享資產(chǎn)收入進而縮小城鄉(xiāng)收入分配差距、促進社會和諧，推動城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展。

在土地城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的基礎上，黨和政府也深刻認識到，深入推進從以土地為核心的城鎮(zhèn)化到以人為核心的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，是一個關系社會主義現(xiàn)代化全面發(fā)展的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型問題，“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要任務”①。為此，我國城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移制度由最初的限制發(fā)展向鼓勵轉(zhuǎn)移人口進城落戶轉(zhuǎn)變，通過開展戶籍制度改革，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。要求在城鎮(zhèn)化過程中制定政策要設身處地為進城務工人員著想，把當前最需要照顧的、扶持的方面搞好。為提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的質(zhì)量和效果，中國著力解決當前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的突出問題，通過完善公共服務和社會保障體系，保證進城務工人員穩(wěn)定就業(yè)、享有與城市居民相同的公共服務；通過以購買服務等方式支持農(nóng)民工未成年子女接受義務教育，完善和落實符合條件的農(nóng)民工子女在輸入地參加中、高考等政策，解決進城農(nóng)民工子女進城就學問題；通過建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，促進社會公平正義、增進人民福祉；通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，讓留在農(nóng)村的老齡人口老有所為，心靈有所歸屬、精神有所慰藉。

總之，中國的土地制度安排及相關配套措施對于避免后發(fā)城鎮(zhèn)化國家陷入城鎮(zhèn)化陷阱發(fā)揮了重要的作用。首先，土地公有制一方面為城鎮(zhèn)化的快速推進奠定了制度基礎，另一方面使得城市不存在無主公地，城市的用地規(guī)劃和管理較為嚴格，從根源上避免了貧民窟的出現(xiàn)。其次，在農(nóng)村土地集體所有制下，外來人口在城郊居住必須接受集體經(jīng)濟組織或者房屋所有者的管理，才能租賃房子獲得居住權限，這在一定程度上避免了流動人口可能帶來的社會混亂問題。再次，我國堅持以人為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民，通過實施一系列政策措施健全公共服務和社會保障體系，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市穩(wěn)定居住。最后，我國維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權，進一步保證了進城農(nóng)民的就業(yè)穩(wěn)定和生活安寧。

第一，堅持以人民為中心。從拉美國家的城鎮(zhèn)化進程看，資本主義的局限性表現(xiàn)出較為明顯的激進性和功利性特征，資產(chǎn)階級過分關注自身利益，土地的高度集中和財富的過度占有，使得失地農(nóng)民流離失所、困頓不堪，嚴重影響了城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程。根據(jù)馬克思主義唯物史觀，生產(chǎn)力的主體是人，人民群眾的實踐活動推動著人類社會向前發(fā)展。因此，只有堅持以人民為中心，真正讓改革紅利更多更公平地惠及廣大人民群眾，才能確保改革不偏離正確的航向。走中國特色科學發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，核心是以人為本，關鍵是提升質(zhì)量，與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進。推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，不單要推進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，而且要讓轉(zhuǎn)移人口充分就業(yè)，享受平等的權益和服務，最終全面融入城市。唯有如此，才能夠有效實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的自主轉(zhuǎn)移和農(nóng)民的自我發(fā)展，在城鎮(zhèn)化進程中彰顯社會主義市場經(jīng)濟的公正性原則。

第二，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。農(nóng)業(yè)發(fā)展水平是影響城鎮(zhèn)化進程的重要因素，只有在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和生產(chǎn)力提高的基礎上，形成城鄉(xiāng)之間的互利良性循環(huán)，才能加速城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐。拉美各國在農(nóng)業(yè)發(fā)展不足的情況下推進了高速的城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)供給與城鎮(zhèn)化需求的長期不匹配，使得拉美國家城鎮(zhèn)化的物質(zhì)基礎薄弱，很大程度上影響了城鎮(zhèn)化陷阱的跨越。當前，中國已進入城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展階段，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平仍然較低，城鄉(xiāng)之間仍存在較大差距，因此必須進一步加強農(nóng)業(yè)的基礎性地位，加大農(nóng)業(yè)投入，強化農(nóng)業(yè)科技支撐，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；加強農(nóng)村基礎設施建設和農(nóng)村人居環(huán)境整治，推動農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村穩(wěn)定安寧。

第三，深化土地制度改革。土地制度安排對城鎮(zhèn)化的發(fā)展至關重要，拉美各國的教訓說明，高度集中的土地制度是其陷入城鎮(zhèn)化陷阱的主要原因。因此，我國必須毫不動搖地堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持土地承包關系長久穩(wěn)定，繼續(xù)實行農(nóng)民進城落戶不以退出承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體收益分配權為條件的政策，使進城農(nóng)民沒有后顧之憂。同時，要嚴格執(zhí)行國家土地審批制度，提高土地集約度，嚴守耕地紅線。加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)制度，完善農(nóng)民增值收益分配制度，為進城農(nóng)民進行土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權等有償轉(zhuǎn)讓提供制度保障。

第四，加強社會保障體系建設。健全社會保障機制和公共服務體系，關系到社會的和諧穩(wěn)定與公平正義，是推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要力量。在城鎮(zhèn)化進程中忽視這一點，必然使其效果大打折扣。因此，要完善失業(yè)救濟、社會福利、養(yǎng)老保險、優(yōu)撫安置等社會保障體系，緩解農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移帶來的負外部性問題，降低城鎮(zhèn)化的社會成本；對已進城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口重點做好居住條件改善工作，著力完善住房保障體系，加強保障性住房供應；平等對待進城農(nóng)民與城鎮(zhèn)人口，實現(xiàn)教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等公共服務均等化。