——兼論鄉村振興中的實踐問題
民生事業發展緩慢和民生服務供給不足是鄉村振興的弱項、短板，鄉村治理亟須振興鄉村民生事業。然而，一些地方在鄉村治理包括鄉村振興中沒有將工作重心放到民生問題的解決上，出現了鄉村振興與民生改善相悖的現象。尤其是強力改造村莊、強迫農民集中居住或進城的治理方式，讓部分農民的民生權益在鄉村振興中受到損害。在新發展階段，城鎮化發展在鄉村民生問題解決中的作用日漸減弱，鄉村振興成為鄉村治理和民生改善的重要抓手。唯有在鄉村振興中優先振興鄉村民生事業，補上鄉村民生的短板，才能有效提升鄉村治理水平。
一、問題提出：增進民生福祉的鄉村治理
鄉村治理是國家治理的基礎，全面建設社會主義現代化國家需要夯實鄉村治理基礎，推進鄉村實現治理有效。然而，鄉村治理一直是國家治理的弱項，存在諸多短板。不僅鄉村治理水平低于城市，需要與城市治理對接、并軌，而且鄉村治理中重管理、輕服務的問題突出，民生事業發展緩慢。改善鄉村民生、滿足鄉村居民日益增長的美好生活需要是新發展階段鄉村社會需要解決的主要矛盾，理應成為鄉村治理的重要抓手。唯有在鄉村治理中不斷增進民生福祉，提高鄉村居民的獲得感、幸福感、安全感，才能更有效地推進鄉村實現振興和更扎實地推進共同富裕。
學界從多個層面對鄉村治理展開了研究，包括國家權力如何治理鄉村的國家治理層面、鄉村居民如何進行鄉村治理的村民自治層面，以及民間組織、宗族、經濟能人等社會力量如何參與鄉村治理的社會治理層面。其中，國家權力與鄉村權力結合、村民自治成長與運行、多元主體與協同治理等一直是學界關注和討論的熱點。從國家權力下鄉、政黨權力下鄉，到國家權力與自治權力的合作、博弈以及引發的村級治理行政化、半行政化和行政吸納，再到多元主體參與鄉村治理和“三治”結合的鄉村治理體系建構，學者們已經對鄉村治理進行了全方位、全過程的理論、實踐與政策研究。不同視角的鄉村治理研究見仁見智，基本實現了工具理性與價值理性的統一，并達成理論與現實的和解。尤其是鄉村治理研究在方向上始終與國家治理研究保持一致，即使對鄉村治理現實問題及其解決的研究也在國家治理框架下進行：一方面為國家治理夯實鄉村治理基礎，冀望鄉村治理和國家治理都能行穩致遠；另一方面在鄉村治理中嵌入新農村建設、美麗鄉村建設、小康社會建設、扶貧脫貧、鄉村振興等宏大主題，希冀有效的鄉村治理能夠將農業農村現代化、鄉村振興等國家戰略變現、落地。
隨著國家城鄉統籌、城鄉一體化和城鄉融合發展戰略的實施，一些學者將鄉村治理置于城鎮化、城鄉統籌發展、城鄉一體化發展和城鄉融合發展中，研判鄉村治理新形態和新樣式，指出鄉村治理不僅要構建與城鎮化相適應的開放包容體系，將中央的“加快推進市域社會治理現代化”作為鄉村治理的政策語境，在“大城市、小農村”基礎上建立城鄉一體化治理體制，而且要摒棄重城輕鄉的“寄生型”治理、“偏利共生型”治理和“非對稱互惠共生型”治理，在城鄉“對稱互惠共生”中實現城鄉治理“空間正義”。還有學者注意到中國城鄉情境變化，認為新發展階段的鄉村治理應該與城市治理對接，適度地實行城鎮化治理。
學者們根據時代發展的新情境拓展鄉村治理研究新領域，并結合新趨勢新要求不斷豐富鄉村治理研究內涵，但較少把鄉村民生作為鄉村治理研究的主題，即使涉及鄉村民生，也是把其作為檢視鄉村治理不足與問題的“事由”，而非以鄉村治理范式詮釋鄉村民生。本文將鄉村民生作為鄉村治理研究的抓手，深度解析鄉村振興實踐中的鄉村民生改善不足和偏離問題，冀望鄉村治理既能有效地推進鄉村振興，又能優先振興鄉村民生事業，進而實現鄉村振興與鄉村民生改善協同發展。
二、從城鄉分離到城鄉融合發展：鄉村治理中的民生情境轉換
新中國成立后，鄉村治理經歷了城鄉分離——城鄉統籌——城鄉一體化三個情境。在城鄉分離情境下，國家對鄉村實行“縱向到底、橫向到邊”的行政管控，鄉村主要采用集體化方式解決民生問題。在城鄉統籌情境下，國家放權給鄉村社會，鄉村主要采用市場化方式解決民生問題。在城鄉一體化情境下，國家讓利給鄉村社會，鄉村采用“半行政化”方式解決民生問題。鄉村民生在城鄉關系演變和治理方式轉化中得以改善，鄉村居民生活也由貧困、溫飽轉變為全面小康。
新中國成立初期，城鄉關系處于“混沌”狀態，城鄉居民擁有相對均等的民生權益。盡管農村存在經濟發展落后、民生設施水平低等問題，但鄉村居民可以通過流動、進城的途徑獲取與城市居民差不多的民生權益。1953年國家“下決心搞統購統銷”后，城市建設和工業發展不僅大量提取農業積累，還利用農產品的定價權，通過工農產品價格剪刀差方式向農民收取“暗稅”。此外，國家先后頒發《關于勸止農民盲目流入城市的指示》《關于繼續貫徹勸止農民盲目流入城市的指示》《關于防止農村人口盲目外流的補充指示》和《關于防止農民盲目流入城市的通知》等政令，限制農村人口向城市流動。1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，更是以法規形式將城鄉居民劃分為農業戶口和非農業戶口，嚴格限制農民向城市流動，城鄉民生被城鄉兩個空間結構化，受到兩個不同的體制規約：具有城市戶籍的人可以享受高于農村人的勞動就業、醫療保健、養老保障、文化教育、子女落戶和糧油、副食品補貼等一系列“超國民”待遇；而國家力量較少介入鄉村民生事務，鄉村民生問題解決主要依靠集體經濟力量和農民集資，鄉村道路、農田水利以及學校、醫院、養老設施等都由鄉村集體主辦和農民出資、出力興辦，多數鄉村居民處于低保障或無保障的貧困狀況。1978年末我國農村貧困人口7.7億人，農村貧困發生率高達97.5%。
20世紀80年代，家庭聯產承包責任制的實行提高了農戶收入，城鄉居民收入差距由1981年的2.5倍縮小到1982年的1.8倍，并在4年里保持在2倍以下。隨著城市改革加快和市場化推進，城市居民收入不斷提高，城鄉居民收入差距在1986年達到2倍以上(2.21倍)。進入21世紀后，城鎮化發展進一步加快，城鄉居民收入差距持續擴大，2002年達到3.11倍，并在12年中保持在3倍以上，直到2014年才下降到3倍以下(2.92倍)。居民收入是檢測民生的重要指標，因為只有居民收入水平提高，才能夠“自力”地改善生活狀況。
雖然20世紀80年代中后期鄉鎮企業發展和小城鎮建設，以及農民向城市流動、打工，程度不同地提高了農民家庭收入，但相比于城市快速發展和職工收入快速增長，農民家庭收入和農民生活水平提高緩慢，在20世紀90年代至21世紀初出現了較為嚴重的問題，以至于李昌平感慨“農民真苦、農村真窮、農業真危險”。因此，國家在20世紀90年代后期開始實施城鄉統籌發展戰略，黨的十六大后調整為城鄉一體化發展戰略，希望通過不斷加大“以工促農、以城帶鄉”的強農、惠農、富農政策力度，縮小直至消除“工農差別、城鄉差別，促進工農結合、城鄉結合”。
鄉村民生在城鄉統籌發展、城鄉一體化發展戰略推進中得到了不斷改善。新農合的實施和看病、治病報銷比例不斷提高，以及大病統籌、大病救助等政策的實施，基本解決了鄉村居民看病難、看病貴問題，有效地減少或避免了農戶因病致貧、因病返貧。不僅如此，農村老人的養老保障、農村婦女的生育保障和“兩癌”篩查、農村少年兒童的義務教育、農村弱勢群體和困難人群的“低?！钡裙彩聵I也快速發展，國家和地方政府為農村老人、婦女、兒童和困難人口建立了全方位的“托底”保障。尤其是新農村建設、美麗鄉村建設、特色小鎮建設、精準扶貧脫貧等戰略的實施，使得鄉村民生的硬件設施如鄉村道路、農田水利、通信網絡、電力設施、公共交通、公共衛生、文化娛樂場所等明顯改善，鄉村居民享有越來越多的公共服務。但城鄉統籌發展和城鄉一體化發展在本質上隸屬于城鎮化發展，城鄉在經濟社會發展中的地位是不平等的。雖然國家和地方政府在發展策略上不再“重城輕鄉”“重工輕農”，強調城市發展要兼顧農村，實現城鄉一體化、統籌發展，但發展的主陣地始終在城市，采用的方式是“以工促農、以城帶鄉”。中國農村人口眾多、地域廣闊、體量巨大，盡管城市和工業在國家一系列優惠政策安排下推進了農業發展、農村建設和農民增收，并在一定程度上緩解了“三農”問題，但難以從根本上促進農業農村現代化和解決鄉村民生問題。
然而，學界普遍認為“三農”問題的解決需要跳出鄉村，依托城鎮化。按照從“三農”外尋求解決鄉村問題的邏輯，國家和地方政府都習慣性地依托城鎮化發展解決鄉村問題，其中鼓勵農民進城打工被看成提高農戶家庭收入、改善鄉村民生的重要途徑。一方面，農民進城打工改變了農業勞動力結構，多數農戶將年輕、身強力壯的勞動力安排進城，非農收入在家庭收入占比中超過了農業收入，緩解了農民家庭的經濟問題。但另一方面，農民進城帶來了日益嚴重的民生問題，如前所未有的“三留守”問題，尤其是留守老人的晚年生活和養老問題變得非常嚴峻。如果說城鎮化進一步發展有可能解決留守婦女和兒童進城打工、居住、生活、學習問題——現實中，越來越多的留守婦女和兒童正在加速進入城市和城鎮，他們的民生問題不再像21世紀初那么嚴重，但留守老人進城緩慢，他們的生活困難和養老問題極有可能成為下一個十年、甚至二十年最棘手的鄉村民生問題，并將對全面推進鄉村振興和扎實推進共同富裕戰略形成掣肘。另外，政府大力推進城鎮化包括重建鄉村居住空間和異地安置，村莊拆遷、合并的力度不斷加大，一些農民被動地進入城鎮，他們中一些人由于缺乏非農工作能力，或不適應城鎮生活，其生計問題有可能因城鎮化進一步發展而加劇。這是因為，鄉村家庭成員沒有完全進城前，居村農民的生計問題可以借助于進城農民打工消解，進城農民的生計問題可以依靠居村農民的農業生產化解，民生問題的解決有比較大的回旋空間。而全家人員進城后，一旦出現失業等問題，一般的家庭將無計可施——回鄉，沒有田地耕種；留城，缺乏社會保障支撐。
在鄉村治理中，城鎮化是一把“雙刃劍”，它在解決一部分鄉村民生問題的同時加劇了另一部分鄉村民生問題。也就是說，城鎮化發展對鄉村民生問題的解決有利也有弊：其利一般表現在，部分農民進入城鎮居住、生活，農戶家庭收入有所提高，一些鄉村人獲得了均等化公共服務；其弊集中體現為，老人無力從事農業勞動，晚年生活缺乏家庭照顧，進城農民生活不穩定、不適應等。毋庸置疑，當前的鄉村民生問題不全是鄉村有機體在自身運行中出現的，更多的是城鎮化發展對鄉村的影響和沖擊所致。盡管有些民生問題，如進城農民就業、進城孩子上學等可以在城鎮化進一步發展中得到解決，但有些問題，如老人進城難、缺乏家庭照顧等，將因城鎮化進一步發展而加劇，甚至長期存在，直至城鄉全面、高度融合。
可以肯定的是，當城鎮化發展進入中后期和全面建成小康社會后，鄉村深層次的民生問題的解決更需要鄉村自身發力，不能再依賴城鎮帶動或促進。這是因為，在農業生產發展緩慢、農村建設落后和農民生活水平不高的情況下，國家實行“以工促農、以城帶鄉”的城鄉統籌發展、城鄉一體化發展戰略，有助于鄉村脫貧致富、實現小康，但當城市與鄉村的“勢差”縮小后，城市失去了對鄉村的有效“帶動”和“促進”的“勢能”，或者說，城市不能再充當鄉村發展引擎，鄉村治理中的民生問題解決只能依靠鄉村自身“蓄能”。正如梁漱溟所說，鄉村建設“實是鄉村自救”，因為鄉村“尋不出一個超于鄉村而能救顧他的力量”。因此，新發展階段鄉村治理中的鄉村民生問題解決不能過于依賴城鎮化發展，需要把鄉村振興作為著力點和落腳點。唯有發展壯大鄉村，才能從“工農互促、城鄉互補”的城鄉融合發展中尋找到鄉村治理的有效辦法。
三、鄉村振興“錯位”：放大鄉村治理中的民生不確定性
在城鄉統籌發展和一體化發展中，國家不斷地補齊鄉村公共設施短板，強化鄉村公共事業弱項，鄉村發展不再嚴重附屬于城市，擁有了自我成長能力。新發展階段鄉村具有與城市同等重要的戰略地位，肩負著推進鄉村振興和城鄉融合發展雙重任務。但中國的城鎮化仍處于進一步發展中，人口還將不斷地流向城市，鄉村人口結構、空間結構和社會結構的不確定性在短時期內難以消除，鄉村居民過上美好生活還存在一定的變數，獲得與市民等值的民生服務也有一定的難度。因此，鄉村治理既不能過于強調鄉村自身的再生能力，不顧人口進一步進城的現實和趨勢，盲目地、偏執地為進城農民留退路或留鄉愁；也不能過于激進，不顧鄉村發展的實際情況和居民的長遠需要，搬用、套用城市治理方式，將鄉村未來發展命運寄托在城市“后花園”的建設上。
受城鄉統籌發展、城鄉一體化發展戰略及其慣性影響，很多地方的鄉村治理存在搬用城市治理方式的傾向，致使鄉村民生與治理不同程度地受到城鎮化侵蝕和破壞，鄉村淪為城市勞動力的“蓄水池”和進城打拼農民的“大后方”，越來越多家庭不再專心于農業生產，把種植糧食和飼養家禽家畜的農業生產降格為家庭副業，甚至將發展預期寄托于家人打工所在地的城市或城鎮，不遺余力地向城鎮轉移，農村“空心化”問題日益嚴重。相應地，一些地方政府和村集體不再重視鄉村民生設施改造、升級，也不再重視發展鄉村養老、醫療、教育等民生事業。尤為嚴重的是，鄉村居民對政府供給的民生服務持冷漠態度：不向政府表達改善民生需求，視政府發展鄉村民生事業為“不務正業”；不參與鄉村民生事業發展，甚至反對、抵制政府改善民生的項目。如此，政府只能把鄉村振興事業包攬起來，自彈自唱鄉村民生“大戲”。這在一定程度上增大了地方政府供給民生服務的難度和成本，造成一些地方的民生服務因財政投入不足或官員積極性不高而發展緩慢。究其原因，主要是城鎮化單向發展導致鄉村社會碎片化、鄉村居民原子化以及鄉村集體組織力式微，使鄉村居民看不到鄉村的未來和希望，紛紛離鄉進城。換言之，城鎮化發展讓鄉村民生問題及其解決變得更加復雜，一些鄉村的診所、學校、商店因缺少人氣而不得不關閉，村民看病、上學、購物等需要走更遠的路。
城鎮化發展嚴重動搖了鄉村發展根基，鄉村振興成為解決村莊空心、挽留鄉村勞動力、保留鄉村文化、維護農業生產、確保糧食安全的重要途徑。黨的十九大后尤其是全面建成小康社會后，各地政府以鄉村振興為抓手和引擎，全面推進農業農村現代化，取得了顯著成效，不僅阻斷了城鎮化對鄉村的繼續侵蝕，村莊空心、土地撂荒、勞動力流出等問題有所緩解，鄉村的生產生活得到一定的恢復，而且促進了農村基礎設施建設，提高了農戶家庭收入和農民消費水平。但值得注意的是，一些地方的鄉村振興出現“跑偏”現象，忽視了鄉村民生的改善，鄉村振興盡管開展得轟轟烈烈，但鄉村民生水平并沒有隨之同步提高。這主要體現在以下幾個方面：
其一，破壞了鄉村有機體，鄉村成為城市附屬地。一些地方政府以鄉村振興為契機，“大手筆”擘畫鄉村美麗藍圖，高標準建設美麗村莊，大力發展旅游、娛樂、民宿、慢生活等新產業，盡其所能地對有資源稟賦或開放潛力的鄉村給予資金扶持，聘請專業設計師對村莊進行精致雕琢，力求一草一木、一山一水、一丘一壑、一田一地、一塘一池、一溝一埂、一磚一瓦都蘊含文化內涵、充滿詩情畫意，打造出大批旅游村、度假村、民俗村，吸引城市人來村莊游玩、購物、參觀、餐飲、住宿。與其說這些鄉村是振興的美麗鄉村，不如說它們是城鎮化發展的“另類”，除了處于“鄉野”中，外圍有山林、農田、農作物，已沒有真正意義上的農業生產，更似城市的鄉村公園。這些鄉村的硬件設施建設和產業發展都沒有考慮鄉村民生，其建設的基礎設施如娛樂園、親子采摘園、小火車、民宿、飯店、茶室、陶藝館等，主要是為了吸引城市人來觀光、旅游，而不是服務鄉村民生；其產業培育和開發是為了讓村莊更有商業氣、市場氣，保留的農業生產也是為鄉村旅游產業服務。
其二，農民被排斥在外，鄉村振興成為政府工程。凡是按照統一標準建設的村莊，基本上是“村兩委”主推的，其主導力量往往不是村民，而是基層政府。鄉村振興典型村往往是地方政府精心、傾力打造的，甚至是省市主要領導聯系的定點村。只要典型村有“獨特”“奇異”的想象，政府就會為其提供資金、技術、人力支持。這些典型村在鄉村振興中力圖體現自身優勢和天然稟賦，更加注重特色、品牌等方面的文化價值再造，而忘記在鄉村場域中生活的人。譬如南京市郊區某村，其擁有全國鄉村旅游重點村、中國最美休閑鄉村、全國休閑農業與鄉村旅游星級企業、中國美麗鄉村百佳范例、全國首家社工村等稱號，村內有100多個農家樂、民宿、店鋪，還有若干棟高檔次別墅，但只有3戶是本村人經營的，其余都由外來的商人或商業機構經營。村民反映，現在村內生活很單調、枯燥，沒有農田耕種，也不能飼養家禽家畜，幾乎沒有“正經事”可做；村莊的公共設施如親子活動園等都是為方便游客設置的，為居民服務的醫療、養老等設施很少；村內沒有市場、商店，居民購物不方便，肉食、蔬菜等都需要到幾公里外的鎮上購買。像這樣的振興村，筆者在調研中發現不少。更有甚者，一些村莊把原居民作為改造對象，不斷將村民“趕出”村莊。如地方政府把村莊全域納入規劃中，統一收購村民的房屋，整體打包交由旅游公司開發，村民領取補償款，或到城鎮、城市購買新住房，或到政府集中安置區居住，成為不住在村莊的社區居民，主要靠房租、店面租金和外出打工維持生活。留在原村莊里的居民越來越少，且一般不再從事農業勞動，他們的承包地基本流轉給村集體或新型農業經營主體，與原村莊的聯系只限于承包地的流轉費和少量集體資產的分紅，村集體或村委會經營活動和村莊今后的發展已經與他們沒有多大關系。
其三，切斷了農民、村莊與農業的聯系，放大了鄉村民生的不確定性。一些地方的鄉村振興戰略實施致力于淘汰低經濟收益的農業生產，專做吸引城市人消費、能賺錢的產業，水稻、小麥、玉米、棉花、花生、大豆等種植面積越來越小。即使保留了農業生產，小農的生產和生活空間也日益狹小，越來越多的小農在土地流轉、村莊升級改造和新型社區建設中放棄了農業生產，退出村莊居住權和宅基地使用權。村莊已經不再是農民的村莊，農民不再是村莊的主人，成為既無進路又無退路的出租人。不再從事農業生產，依靠承包地流轉費、出租住房費和家庭主要成員打工收入生活的人，其生活具有極大的不穩定性。經濟發達地區鄉村和大城市周邊鄉村的農戶，一年的承包地流轉費有幾千元，住房租金有幾萬元，勞動力打工也能掙到幾萬元，家庭日常生活沒有多大問題。但經濟欠發達地區或距離城市較遠的鄉村，這些收入缺乏穩定性，一旦流轉土地戶、承租戶經營不善，或外出打工者找不到工作，低社會保障且居住在城鎮或集中社區的農民生活就會受到較大影響。更何況，村莊經過非農改造不再適宜村民居住、生活，經營權流轉后的耕地也不再適應一家一戶的小農生產。一些地方的“鄉村振興”阻斷了農民回鄉的退路，進城農民包括進集中社區居住的農民正在失去他們的“大后方”。
其四，農業和村莊的非農化，加劇了鄉村民生的風險性。一些推行土地流轉和商業化經營的村莊，出現了家庭農場和專業大戶因經營不善或遭遇天災而放棄經營的現象。對此，當前較普遍的解決方法是，“村兩委”班子強的村，村干部主動承接被家庭農場、專業大戶丟棄的農地，以村組織的名義集體經營。這類現象在江蘇、廣東、廣西、安徽等地都存在，它暫時緩解了家庭農場、專業大戶不愿意再經營農地問題，避免了承包地農戶與流轉、經營新主體矛盾的激化。但在“村兩委”班子不強的村，被丟棄的流轉土地往往成為“雞肋”，承包戶和承租戶的糾紛嚴重影響了農業生產，侵害了農民的民生權益。另外，各地商業氣息濃郁的旅游村、度假村、民俗村，一般由村集體主導經營，或招租或轉包，整體的經營狀況不好，多數處于薄利甚至虧損狀態，收回投資成本遙遙無期。虧損經營的村莊不可能長期維持下去，一旦資金鏈斷裂或政府不再愿意提供資金支持，一些非農化改造的村莊將背上沉重的債務負擔。不難預測，一些看起來光鮮、靚麗的美麗鄉村，極有可能像一度繁榮的特色小鎮一樣，從繁榮走向衰落。而且，衰落的美麗鄉村問題可能更嚴峻，因為多數特色小鎮是基層政府投入資金打造的，出現虧損和衰敗由基層政府負責，而大多數美麗鄉村的投資、經營主體是村集體，一旦出現問題，所有的建設和經營負債都需要村集體和村民承擔。一些村莊極有可能在“振興”一陣子后走向破產，民生問題也將由此而加劇。
四、鄉村治理中的民生服務：由不充分到優先與優質發展
既然城鎮化在鄉村民生問題解決中的作用不斷式微，鄉村別無選擇只能依托自身振興來促進鄉村民生事業發展。這其中的邏輯在于：首先，實施鄉村振興，著力解決鄉村發展不充分問題，有助于推進鄉村產業振興、文化振興、生態振興、治理有效和農民富裕，全方位地促進農業升級、農村進步和農民發展；其次，實施鄉村振興，著力解決城鄉發展不平衡問題，有助于促進城鄉各類要素自由流動，合理配置城鄉公共資源，實現城鄉同頻共振與共同繁榮；最后，實施鄉村振興，著力增強鄉村發展勢能，有助于加快補齊鄉村民生短板，夯實鄉村民生事業發展基礎，促進鄉村居民過上更加美好的生活。
新發展階段的鄉村民生需求與20世紀八九十年代吃飽飯、多掙錢的民生需求不同，與21世紀初擁有基本保障的民生需求也不一樣。20世紀八九十年代，國家在農業生產與經營管理上放權給農民，農民可以利用承包地多生產糧食，還可以利用鄉鎮企業、小城鎮發展和城市快速發展的契機，外出從事非農產業，賺取比農業生產高得多的收入。進入21世紀以來，雖然大多數農民已經基本解決了吃飯、穿衣問題，但農民尤其是第一代農民工們仍把掙錢作為第一目標，畢竟鄉村房子修建、翻新、進城買房，以及子女上學、人情往來都需要大量的資金。因此，農戶們一方面繼續從事家庭農業生產，穩固家庭的經濟基礎，夯實進城人員的“大后方”；另一方面繼續外出打工，提高家庭收入，并在讓家庭富起來的同時盡可能地向城鎮轉移。當前，越來越多的鄉村民生設施和公共服務比較完善，絕大多數農民家庭已經實現了小康，生活不再困難，但居村農民和進城農民的民生需求更多、更高，有的已經接近甚至超過城市居民的民生需求水平。而且，更多的鄉村家庭生活預期已經不在村莊，他們中的不少人把到城鎮買房、送子女進城讀書、不再從事農業生產勞動作為生活預期。盡管中國城鄉發展仍存在一定的差距，鄉村公共服務水平總體上仍然落后于城市，鄉村民生問題的治理還需要訴諸城鎮化發展，但鄉村問題的徹底解決離不開鄉村民生事業的振興。唯有振興鄉村民生事業，鄉村才能在繼續城鎮化中不再頹廢、蕭條，才能再生或恢復人氣、財氣和煙火氣，也才能扎實地推進鄉村居民走向共同富裕。
改革開放40多年來，農民在居住空間上已經分化為居村農民和進城農民兩大群體，居村農民隨著城鎮化進一步發展還將繼續減少，進城農民也將隨著市民化不斷推進而轉化為城市居民。但無論是進城農民還是居村農民，生存環境和生活狀況都已經有了質的提高：城市的公共服務越來越多地向常住戶口覆蓋，進城打工農民及其家屬和子女越來越充分地享有城市公共服務；新農村建設尤其是精準扶貧脫貧戰略的實施，不僅全面提升了居住環境和公共服務水平，而且強弱項、補短板的利民政策實施，讓“老、少、邊、窮”地區農村跟上了現代化發展步伐，居村農民整體生活水平顯著提高。籍于此，當前的鄉村治理工作重點不再是國家的“放權”“讓利”，政府支持農民增加經濟收入，鼓勵農民進城謀生，而是要改善為民服務質量，提高為民服務水平，讓鄉村居民在全方位、全過程、全要素服務中過上更美好的生活。也就是說，鄉村振興需要將重點放在鄉村民生的優質服務上。之所以如此，一是鄉村的民生服務落后于城市。不僅養老服務、衛生健康服務、就業服務、教育服務的整體水平低于城市，鄉村居民享受不到高水平服務，而且一些鄉村民生服務還嚴重缺乏，居民生產生活中的很多問題仍需依托家庭解決。二是鄉村民生服務發展滯后，不能滿足居民日益增長的美好生活需要。政府在鄉村提供的服務更多集中在農業生產領域，多數地方能夠為種田農民提供產前、產中和產后服務，能為飼養家禽家畜的農民提供防疫、免疫甚至銷售服務，但為農民生活提供的服務非常有限，多數地方的農民生活服務仍依賴家庭或市場。三是鄉村居民急需的服務供給嚴重不足。改革開放后，鄉村最大的變化是人口流動和人口結構變化，中青年人口進城造成很多村莊成為老人留守、看守的村莊。身邊沒有子女的老年人，晚年生活無依無靠，而鄉村養老服務未能及時跟進。如果說曾經的城鄉差距突出表現在居民的經濟收入上，那么現如今城鄉差距更多地體現在民生服務上。唯有優先振興鄉村民生事業，不斷滿足鄉村居民日益增長的民生需要，才能有效地推進城鄉平衡發展和實現鄉村全面振興。
五、小結與建議：優先保障鄉村民生
鄉村振興戰略實施為鄉村治理中民生改善提供了新機遇，然而一些地方政府在推進鄉村振興中沒有充分重視民生事業發展，甚至造成新的民生問題。處于城鄉融合發展進程中的鄉村振興不同于城鄉統籌發展和城鄉一體化發展中的新農村建設和美麗鄉村建設，不僅要在治理中解決城鄉發展失衡和鄉村發展滯后問題，促進城鄉全面、深度融合發展，而且要補上鄉村民生的短板、強化鄉村民生的弱項，滿足鄉村居民“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”需要。因此，新發展階段鄉村振興要以民生為先為基本遵循，全面促進鄉村民生事業發展。
首先，鄉村振興需要優先發展鄉村民生事業。近年來，各地在鄉村振興戰略實施中投入很大，并對基礎好的村莊尤其是有“特色”的村莊給予大量的物力財力支持，建設了一大批山美、水美、田美、村美、物美的產業特色村、文化特色村、生態特色村、建筑特色村等特色田園鄉村，以及紅色游(歷史記憶)、稻田游(地域特點)、村莊游(鄉土風情)等特色旅游村莊。但鄉村民生事業發展沒有跟上鄉村振興戰略實施步伐，即使在鄉村振興程度比較高的村，也出現鄉村民生服務低配的情況。鄉村振興中的產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興固然非常重要，但鄉村的全面振興最終價值體現在改善民生、造福人民上，鄉村振興不能見物而不見人。民生事業發展滯后和民生服務供給不足的鄉村難以實現全面振興，鄉村振興必須優先改善民生并振興鄉村民生事業。
其次，鄉村產業不能過度非農化，需要農業為居村農民提供就業崗位。一些地方在鄉村振興中大力“推動農業與其他產業融合，發展鄉村體閑、觀光、養生、旅游、度假產業”。振興的鄉村產業集中在大健康產業、大旅游產業、大融合產業和高科技產業上，并采用公司化、規范化、科技化的運作方式，注重生態自然和旅游產品、度假產品的組合，將山地、水田、茶山、林園打造成景觀，希冀依托糧、菜、果、茶、畜、漁，建構加工、物流、旅游一體化和一、二、三產業聯動發展的現代復合型、循環型產業體系。農業在鄉村振興被扭曲升級，變成了“大地藝術”“稻夢空間”。但農業是鄉村的根本，任何時候鄉村的主導產業都應該以糧食生產為主，并與林業、牧業、副業和漁業一起形成“大農業”系統；農業是鄉村振興的底色，也是鄉村最有特色的產業，鄉村不能沒有農業，也不能沒有從事農業勞動的農民。農業生產及經營是居村農民主要的民生依托，振興鄉村一定要優先振興農業，保障居村農民充分就業，而不能為了“賺錢”而丟掉農業，讓農民成為居住在農村而無所事事的“混日子”人。
最后，民生服務不能過于集中，需要為居村農民提供多樣化服務。地方政府的高規格、上檔次的村莊建設是對鄉村治理的不當定位，是無視現實的浪漫主義。宛如一幅幅山水畫的村莊，盡管其形態靚麗、曼妙，但不適宜從事農業勞動的農民生活。以耕地為勞動對象且以種植業和養殖業為主業的農民，“小集中—大分散”的居住狀態不能輕易改變。盡管在一些農民集中安置區可以按照城市社區樣式建設服務設施，提供服務項目，村集體經濟發展好的地方甚至可以提供高于一般城市社區的服務，如就餐服務、健身服務、娛樂服務，但更多農村社區需要根據居民的居住特點和實際需求，選擇不同的方式，提供精準化的民生服務，切不可盲目求大求全求高。
（作者系南京師范大學公共管理學院教授，江蘇省高校哲學社會科學重點研究基地南京師范大學“鄉村文化振興研究中心”專家；中國鄉村發現網轉自：《社會科學戰線》2022年第6期
(掃一掃，更多精彩內容！)
