——兼論鄉(xiāng)村振興中的實踐問題
民生事業(yè)發(fā)展緩慢和民生服務供給不足是鄉(xiāng)村振興的弱項、短板，鄉(xiāng)村治理亟須振興鄉(xiāng)村民生事業(yè)。然而，一些地方在鄉(xiāng)村治理包括鄉(xiāng)村振興中沒有將工作重心放到民生問題的解決上，出現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興與民生改善相悖的現(xiàn)象。尤其是強力改造村莊、強迫農(nóng)民集中居住或進城的治理方式，讓部分農(nóng)民的民生權益在鄉(xiāng)村振興中受到損害。在新發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展在鄉(xiāng)村民生問題解決中的作用日漸減弱，鄉(xiāng)村振興成為鄉(xiāng)村治理和民生改善的重要抓手。唯有在鄉(xiāng)村振興中優(yōu)先振興鄉(xiāng)村民生事業(yè)，補上鄉(xiāng)村民生的短板，才能有效提升鄉(xiāng)村治理水平。
一、問題提出：增進民生福祉的鄉(xiāng)村治理
鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家需要夯實鄉(xiāng)村治理基礎，推進鄉(xiāng)村實現(xiàn)治理有效。然而，鄉(xiāng)村治理一直是國家治理的弱項，存在諸多短板。不僅鄉(xiāng)村治理水平低于城市，需要與城市治理對接、并軌，而且鄉(xiāng)村治理中重管理、輕服務的問題突出，民生事業(yè)發(fā)展緩慢。改善鄉(xiāng)村民生、滿足鄉(xiāng)村居民日益增長的美好生活需要是新發(fā)展階段鄉(xiāng)村社會需要解決的主要矛盾，理應成為鄉(xiāng)村治理的重要抓手。唯有在鄉(xiāng)村治理中不斷增進民生福祉，提高鄉(xiāng)村居民的獲得感、幸福感、安全感，才能更有效地推進鄉(xiāng)村實現(xiàn)振興和更扎實地推進共同富裕。
學界從多個層面對鄉(xiāng)村治理展開了研究，包括國家權力如何治理鄉(xiāng)村的國家治理層面、鄉(xiāng)村居民如何進行鄉(xiāng)村治理的村民自治層面，以及民間組織、宗族、經(jīng)濟能人等社會力量如何參與鄉(xiāng)村治理的社會治理層面。其中，國家權力與鄉(xiāng)村權力結合、村民自治成長與運行、多元主體與協(xié)同治理等一直是學界關注和討論的熱點。從國家權力下鄉(xiāng)、政黨權力下鄉(xiāng)，到國家權力與自治權力的合作、博弈以及引發(fā)的村級治理行政化、半行政化和行政吸納，再到多元主體參與鄉(xiāng)村治理和“三治”結合的鄉(xiāng)村治理體系建構，學者們已經(jīng)對鄉(xiāng)村治理進行了全方位、全過程的理論、實踐與政策研究。不同視角的鄉(xiāng)村治理研究見仁見智，基本實現(xiàn)了工具理性與價值理性的統(tǒng)一，并達成理論與現(xiàn)實的和解。尤其是鄉(xiāng)村治理研究在方向上始終與國家治理研究保持一致，即使對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實問題及其解決的研究也在國家治理框架下進行：一方面為國家治理夯實鄉(xiāng)村治理基礎，冀望鄉(xiāng)村治理和國家治理都能行穩(wěn)致遠；另一方面在鄉(xiāng)村治理中嵌入新農(nóng)村建設、美麗鄉(xiāng)村建設、小康社會建設、扶貧脫貧、鄉(xiāng)村振興等宏大主題，希冀有效的鄉(xiāng)村治理能夠?qū)⑥r(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略變現(xiàn)、落地。
隨著國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的實施，一些學者將鄉(xiāng)村治理置于城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，研判鄉(xiāng)村治理新形態(tài)和新樣式，指出鄉(xiāng)村治理不僅要構建與城鎮(zhèn)化相適應的開放包容體系，將中央的“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”作為鄉(xiāng)村治理的政策語境，在“大城市、小農(nóng)村”基礎上建立城鄉(xiāng)一體化治理體制，而且要摒棄重城輕鄉(xiāng)的“寄生型”治理、“偏利共生型”治理和“非對稱互惠共生型”治理，在城鄉(xiāng)“對稱互惠共生”中實現(xiàn)城鄉(xiāng)治理“空間正義”。還有學者注意到中國城鄉(xiāng)情境變化，認為新發(fā)展階段的鄉(xiāng)村治理應該與城市治理對接，適度地實行城鎮(zhèn)化治理。
學者們根據(jù)時代發(fā)展的新情境拓展鄉(xiāng)村治理研究新領域，并結合新趨勢新要求不斷豐富鄉(xiāng)村治理研究內(nèi)涵，但較少把鄉(xiāng)村民生作為鄉(xiāng)村治理研究的主題，即使涉及鄉(xiāng)村民生，也是把其作為檢視鄉(xiāng)村治理不足與問題的“事由”，而非以鄉(xiāng)村治理范式詮釋鄉(xiāng)村民生。本文將鄉(xiāng)村民生作為鄉(xiāng)村治理研究的抓手，深度解析鄉(xiāng)村振興實踐中的鄉(xiāng)村民生改善不足和偏離問題，冀望鄉(xiāng)村治理既能有效地推進鄉(xiāng)村振興，又能優(yōu)先振興鄉(xiāng)村民生事業(yè)，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村民生改善協(xié)同發(fā)展。
二、從城鄉(xiāng)分離到城鄉(xiāng)融合發(fā)展：鄉(xiāng)村治理中的民生情境轉換
新中國成立后，鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了城鄉(xiāng)分離——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌——城鄉(xiāng)一體化三個情境。在城鄉(xiāng)分離情境下，國家對鄉(xiāng)村實行“縱向到底、橫向到邊”的行政管控，鄉(xiāng)村主要采用集體化方式解決民生問題。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌情境下，國家放權給鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村主要采用市場化方式解決民生問題。在城鄉(xiāng)一體化情境下，國家讓利給鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村采用“半行政化”方式解決民生問題。鄉(xiāng)村民生在城鄉(xiāng)關系演變和治理方式轉化中得以改善，鄉(xiāng)村居民生活也由貧困、溫飽轉變?yōu)槿嫘】怠?/span>
新中國成立初期，城鄉(xiāng)關系處于“混沌”狀態(tài)，城鄉(xiāng)居民擁有相對均等的民生權益。盡管農(nóng)村存在經(jīng)濟發(fā)展落后、民生設施水平低等問題，但鄉(xiāng)村居民可以通過流動、進城的途徑獲取與城市居民差不多的民生權益。1953年國家“下決心搞統(tǒng)購統(tǒng)銷”后，城市建設和工業(yè)發(fā)展不僅大量提取農(nóng)業(yè)積累，還利用農(nóng)產(chǎn)品的定價權，通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差方式向農(nóng)民收取“暗稅”。此外，國家先后頒發(fā)《關于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》《關于繼續(xù)貫徹勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》《關于防止農(nóng)村人口盲目外流的補充指示》和《關于防止農(nóng)民盲目流入城市的通知》等政令，限制農(nóng)村人口向城市流動。1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，更是以法規(guī)形式將城鄉(xiāng)居民劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，嚴格限制農(nóng)民向城市流動，城鄉(xiāng)民生被城鄉(xiāng)兩個空間結構化，受到兩個不同的體制規(guī)約：具有城市戶籍的人可以享受高于農(nóng)村人的勞動就業(yè)、醫(yī)療保健、養(yǎng)老保障、文化教育、子女落戶和糧油、副食品補貼等一系列“超國民”待遇；而國家力量較少介入鄉(xiāng)村民生事務，鄉(xiāng)村民生問題解決主要依靠集體經(jīng)濟力量和農(nóng)民集資，鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利以及學校、醫(yī)院、養(yǎng)老設施等都由鄉(xiāng)村集體主辦和農(nóng)民出資、出力興辦，多數(shù)鄉(xiāng)村居民處于低保障或無保障的貧困狀況。1978年末我國農(nóng)村貧困人口7.7億人，農(nóng)村貧困發(fā)生率高達97.5%。
20世紀80年代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行提高了農(nóng)戶收入，城鄉(xiāng)居民收入差距由1981年的2.5倍縮小到1982年的1.8倍，并在4年里保持在2倍以下。隨著城市改革加快和市場化推進，城市居民收入不斷提高，城鄉(xiāng)居民收入差距在1986年達到2倍以上(2.21倍)。進入21世紀后，城鎮(zhèn)化發(fā)展進一步加快，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴大，2002年達到3.11倍，并在12年中保持在3倍以上，直到2014年才下降到3倍以下(2.92倍)。居民收入是檢測民生的重要指標，因為只有居民收入水平提高，才能夠“自力”地改善生活狀況。
雖然20世紀80年代中后期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設，以及農(nóng)民向城市流動、打工，程度不同地提高了農(nóng)民家庭收入，但相比于城市快速發(fā)展和職工收入快速增長，農(nóng)民家庭收入和農(nóng)民生活水平提高緩慢，在20世紀90年代至21世紀初出現(xiàn)了較為嚴重的問題，以至于李昌平感慨“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”。因此，國家在20世紀90年代后期開始實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，黨的十六大后調(diào)整為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，希望通過不斷加大“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策力度，縮小直至消除“工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別，促進工農(nóng)結合、城鄉(xiāng)結合”。
鄉(xiāng)村民生在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略推進中得到了不斷改善。新農(nóng)合的實施和看病、治病報銷比例不斷提高，以及大病統(tǒng)籌、大病救助等政策的實施，基本解決了鄉(xiāng)村居民看病難、看病貴問題，有效地減少或避免了農(nóng)戶因病致貧、因病返貧。不僅如此，農(nóng)村老人的養(yǎng)老保障、農(nóng)村婦女的生育保障和“兩癌”篩查、農(nóng)村少年兒童的義務教育、農(nóng)村弱勢群體和困難人群的“低?！钡裙彩聵I(yè)也快速發(fā)展，國家和地方政府為農(nóng)村老人、婦女、兒童和困難人口建立了全方位的“托底”保障。尤其是新農(nóng)村建設、美麗鄉(xiāng)村建設、特色小鎮(zhèn)建設、精準扶貧脫貧等戰(zhàn)略的實施，使得鄉(xiāng)村民生的硬件設施如鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、通信網(wǎng)絡、電力設施、公共交通、公共衛(wèi)生、文化娛樂場所等明顯改善，鄉(xiāng)村居民享有越來越多的公共服務。但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展在本質(zhì)上隸屬于城鎮(zhèn)化發(fā)展，城鄉(xiāng)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位是不平等的。雖然國家和地方政府在發(fā)展策略上不再“重城輕鄉(xiāng)”“重工輕農(nóng)”，強調(diào)城市發(fā)展要兼顧農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、統(tǒng)籌發(fā)展，但發(fā)展的主陣地始終在城市，采用的方式是“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”。中國農(nóng)村人口眾多、地域廣闊、體量巨大，盡管城市和工業(yè)在國家一系列優(yōu)惠政策安排下推進了農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設和農(nóng)民增收，并在一定程度上緩解了“三農(nóng)”問題，但難以從根本上促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和解決鄉(xiāng)村民生問題。
然而，學界普遍認為“三農(nóng)”問題的解決需要跳出鄉(xiāng)村，依托城鎮(zhèn)化。按照從“三農(nóng)”外尋求解決鄉(xiāng)村問題的邏輯，國家和地方政府都習慣性地依托城鎮(zhèn)化發(fā)展解決鄉(xiāng)村問題，其中鼓勵農(nóng)民進城打工被看成提高農(nóng)戶家庭收入、改善鄉(xiāng)村民生的重要途徑。一方面，農(nóng)民進城打工改變了農(nóng)業(yè)勞動力結構，多數(shù)農(nóng)戶將年輕、身強力壯的勞動力安排進城，非農(nóng)收入在家庭收入占比中超過了農(nóng)業(yè)收入，緩解了農(nóng)民家庭的經(jīng)濟問題。但另一方面，農(nóng)民進城帶來了日益嚴重的民生問題，如前所未有的“三留守”問題，尤其是留守老人的晚年生活和養(yǎng)老問題變得非常嚴峻。如果說城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展有可能解決留守婦女和兒童進城打工、居住、生活、學習問題——現(xiàn)實中，越來越多的留守婦女和兒童正在加速進入城市和城鎮(zhèn)，他們的民生問題不再像21世紀初那么嚴重，但留守老人進城緩慢，他們的生活困難和養(yǎng)老問題極有可能成為下一個十年、甚至二十年最棘手的鄉(xiāng)村民生問題，并將對全面推進鄉(xiāng)村振興和扎實推進共同富裕戰(zhàn)略形成掣肘。另外，政府大力推進城鎮(zhèn)化包括重建鄉(xiāng)村居住空間和異地安置，村莊拆遷、合并的力度不斷加大，一些農(nóng)民被動地進入城鎮(zhèn)，他們中一些人由于缺乏非農(nóng)工作能力，或不適應城鎮(zhèn)生活，其生計問題有可能因城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展而加劇。這是因為，鄉(xiāng)村家庭成員沒有完全進城前，居村農(nóng)民的生計問題可以借助于進城農(nóng)民打工消解，進城農(nóng)民的生計問題可以依靠居村農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)化解，民生問題的解決有比較大的回旋空間。而全家人員進城后，一旦出現(xiàn)失業(yè)等問題，一般的家庭將無計可施——回鄉(xiāng)，沒有田地耕種；留城，缺乏社會保障支撐。
在鄉(xiāng)村治理中，城鎮(zhèn)化是一把“雙刃劍”，它在解決一部分鄉(xiāng)村民生問題的同時加劇了另一部分鄉(xiāng)村民生問題。也就是說，城鎮(zhèn)化發(fā)展對鄉(xiāng)村民生問題的解決有利也有弊：其利一般表現(xiàn)在，部分農(nóng)民進入城鎮(zhèn)居住、生活，農(nóng)戶家庭收入有所提高，一些鄉(xiāng)村人獲得了均等化公共服務；其弊集中體現(xiàn)為，老人無力從事農(nóng)業(yè)勞動，晚年生活缺乏家庭照顧，進城農(nóng)民生活不穩(wěn)定、不適應等。毋庸置疑，當前的鄉(xiāng)村民生問題不全是鄉(xiāng)村有機體在自身運行中出現(xiàn)的，更多的是城鎮(zhèn)化發(fā)展對鄉(xiāng)村的影響和沖擊所致。盡管有些民生問題，如進城農(nóng)民就業(yè)、進城孩子上學等可以在城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展中得到解決，但有些問題，如老人進城難、缺乏家庭照顧等，將因城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展而加劇，甚至長期存在，直至城鄉(xiāng)全面、高度融合。
可以肯定的是，當城鎮(zhèn)化發(fā)展進入中后期和全面建成小康社會后，鄉(xiāng)村深層次的民生問題的解決更需要鄉(xiāng)村自身發(fā)力，不能再依賴城鎮(zhèn)帶動或促進。這是因為，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展緩慢、農(nóng)村建設落后和農(nóng)民生活水平不高的情況下，國家實行“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，有助于鄉(xiāng)村脫貧致富、實現(xiàn)小康，但當城市與鄉(xiāng)村的“勢差”縮小后，城市失去了對鄉(xiāng)村的有效“帶動”和“促進”的“勢能”，或者說，城市不能再充當鄉(xiāng)村發(fā)展引擎，鄉(xiāng)村治理中的民生問題解決只能依靠鄉(xiāng)村自身“蓄能”。正如梁漱溟所說，鄉(xiāng)村建設“實是鄉(xiāng)村自救”，因為鄉(xiāng)村“尋不出一個超于鄉(xiāng)村而能救顧他的力量”。因此，新發(fā)展階段鄉(xiāng)村治理中的鄉(xiāng)村民生問題解決不能過于依賴城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要把鄉(xiāng)村振興作為著力點和落腳點。唯有發(fā)展壯大鄉(xiāng)村，才能從“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補”的城鄉(xiāng)融合發(fā)展中尋找到鄉(xiāng)村治理的有效辦法。
三、鄉(xiāng)村振興“錯位”：放大鄉(xiāng)村治理中的民生不確定性
在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和一體化發(fā)展中，國家不斷地補齊鄉(xiāng)村公共設施短板，強化鄉(xiāng)村公共事業(yè)弱項，鄉(xiāng)村發(fā)展不再嚴重附屬于城市，擁有了自我成長能力。新發(fā)展階段鄉(xiāng)村具有與城市同等重要的戰(zhàn)略地位，肩負著推進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展雙重任務。但中國的城鎮(zhèn)化仍處于進一步發(fā)展中，人口還將不斷地流向城市，鄉(xiāng)村人口結構、空間結構和社會結構的不確定性在短時期內(nèi)難以消除，鄉(xiāng)村居民過上美好生活還存在一定的變數(shù)，獲得與市民等值的民生服務也有一定的難度。因此，鄉(xiāng)村治理既不能過于強調(diào)鄉(xiāng)村自身的再生能力，不顧人口進一步進城的現(xiàn)實和趨勢，盲目地、偏執(zhí)地為進城農(nóng)民留退路或留鄉(xiāng)愁；也不能過于激進，不顧鄉(xiāng)村發(fā)展的實際情況和居民的長遠需要，搬用、套用城市治理方式，將鄉(xiāng)村未來發(fā)展命運寄托在城市“后花園”的建設上。
受城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略及其慣性影響，很多地方的鄉(xiāng)村治理存在搬用城市治理方式的傾向，致使鄉(xiāng)村民生與治理不同程度地受到城鎮(zhèn)化侵蝕和破壞，鄉(xiāng)村淪為城市勞動力的“蓄水池”和進城打拼農(nóng)民的“大后方”，越來越多家庭不再專心于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，把種植糧食和飼養(yǎng)家禽家畜的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)降格為家庭副業(yè)，甚至將發(fā)展預期寄托于家人打工所在地的城市或城鎮(zhèn)，不遺余力地向城鎮(zhèn)轉移，農(nóng)村“空心化”問題日益嚴重。相應地，一些地方政府和村集體不再重視鄉(xiāng)村民生設施改造、升級，也不再重視發(fā)展鄉(xiāng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等民生事業(yè)。尤為嚴重的是，鄉(xiāng)村居民對政府供給的民生服務持冷漠態(tài)度：不向政府表達改善民生需求，視政府發(fā)展鄉(xiāng)村民生事業(yè)為“不務正業(yè)”；不參與鄉(xiāng)村民生事業(yè)發(fā)展，甚至反對、抵制政府改善民生的項目。如此，政府只能把鄉(xiāng)村振興事業(yè)包攬起來，自彈自唱鄉(xiāng)村民生“大戲”。這在一定程度上增大了地方政府供給民生服務的難度和成本，造成一些地方的民生服務因財政投入不足或官員積極性不高而發(fā)展緩慢。究其原因，主要是城鎮(zhèn)化單向發(fā)展導致鄉(xiāng)村社會碎片化、鄉(xiāng)村居民原子化以及鄉(xiāng)村集體組織力式微，使鄉(xiāng)村居民看不到鄉(xiāng)村的未來和希望，紛紛離鄉(xiāng)進城。換言之，城鎮(zhèn)化發(fā)展讓鄉(xiāng)村民生問題及其解決變得更加復雜，一些鄉(xiāng)村的診所、學校、商店因缺少人氣而不得不關閉，村民看病、上學、購物等需要走更遠的路。
城鎮(zhèn)化發(fā)展嚴重動搖了鄉(xiāng)村發(fā)展根基，鄉(xiāng)村振興成為解決村莊空心、挽留鄉(xiāng)村勞動力、保留鄉(xiāng)村文化、維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、確保糧食安全的重要途徑。黨的十九大后尤其是全面建成小康社會后，各地政府以鄉(xiāng)村振興為抓手和引擎，全面推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，取得了顯著成效，不僅阻斷了城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村的繼續(xù)侵蝕，村莊空心、土地撂荒、勞動力流出等問題有所緩解，鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活得到一定的恢復，而且促進了農(nóng)村基礎設施建設，提高了農(nóng)戶家庭收入和農(nóng)民消費水平。但值得注意的是，一些地方的鄉(xiāng)村振興出現(xiàn)“跑偏”現(xiàn)象，忽視了鄉(xiāng)村民生的改善，鄉(xiāng)村振興盡管開展得轟轟烈烈，但鄉(xiāng)村民生水平并沒有隨之同步提高。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
其一，破壞了鄉(xiāng)村有機體，鄉(xiāng)村成為城市附屬地。一些地方政府以鄉(xiāng)村振興為契機，“大手筆”擘畫鄉(xiāng)村美麗藍圖，高標準建設美麗村莊，大力發(fā)展旅游、娛樂、民宿、慢生活等新產(chǎn)業(yè)，盡其所能地對有資源稟賦或開放潛力的鄉(xiāng)村給予資金扶持，聘請專業(yè)設計師對村莊進行精致雕琢，力求一草一木、一山一水、一丘一壑、一田一地、一塘一池、一溝一埂、一磚一瓦都蘊含文化內(nèi)涵、充滿詩情畫意，打造出大批旅游村、度假村、民俗村，吸引城市人來村莊游玩、購物、參觀、餐飲、住宿。與其說這些鄉(xiāng)村是振興的美麗鄉(xiāng)村，不如說它們是城鎮(zhèn)化發(fā)展的“另類”，除了處于“鄉(xiāng)野”中，外圍有山林、農(nóng)田、農(nóng)作物，已沒有真正意義上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更似城市的鄉(xiāng)村公園。這些鄉(xiāng)村的硬件設施建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展都沒有考慮鄉(xiāng)村民生，其建設的基礎設施如娛樂園、親子采摘園、小火車、民宿、飯店、茶室、陶藝館等，主要是為了吸引城市人來觀光、旅游，而不是服務鄉(xiāng)村民生；其產(chǎn)業(yè)培育和開發(fā)是為了讓村莊更有商業(yè)氣、市場氣，保留的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也是為鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)服務。
其二，農(nóng)民被排斥在外，鄉(xiāng)村振興成為政府工程。凡是按照統(tǒng)一標準建設的村莊，基本上是“村兩委”主推的，其主導力量往往不是村民，而是基層政府。鄉(xiāng)村振興典型村往往是地方政府精心、傾力打造的，甚至是省市主要領導聯(lián)系的定點村。只要典型村有“獨特”“奇異”的想象，政府就會為其提供資金、技術、人力支持。這些典型村在鄉(xiāng)村振興中力圖體現(xiàn)自身優(yōu)勢和天然稟賦，更加注重特色、品牌等方面的文化價值再造，而忘記在鄉(xiāng)村場域中生活的人。譬如南京市郊區(qū)某村，其擁有全國鄉(xiāng)村旅游重點村、中國最美休閑鄉(xiāng)村、全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游星級企業(yè)、中國美麗鄉(xiāng)村百佳范例、全國首家社工村等稱號，村內(nèi)有100多個農(nóng)家樂、民宿、店鋪，還有若干棟高檔次別墅，但只有3戶是本村人經(jīng)營的，其余都由外來的商人或商業(yè)機構經(jīng)營。村民反映，現(xiàn)在村內(nèi)生活很單調(diào)、枯燥，沒有農(nóng)田耕種，也不能飼養(yǎng)家禽家畜，幾乎沒有“正經(jīng)事”可做；村莊的公共設施如親子活動園等都是為方便游客設置的，為居民服務的醫(yī)療、養(yǎng)老等設施很少；村內(nèi)沒有市場、商店，居民購物不方便，肉食、蔬菜等都需要到幾公里外的鎮(zhèn)上購買。像這樣的振興村，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)不少。更有甚者，一些村莊把原居民作為改造對象，不斷將村民“趕出”村莊。如地方政府把村莊全域納入規(guī)劃中，統(tǒng)一收購村民的房屋，整體打包交由旅游公司開發(fā)，村民領取補償款，或到城鎮(zhèn)、城市購買新住房，或到政府集中安置區(qū)居住，成為不住在村莊的社區(qū)居民，主要靠房租、店面租金和外出打工維持生活。留在原村莊里的居民越來越少，且一般不再從事農(nóng)業(yè)勞動，他們的承包地基本流轉給村集體或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，與原村莊的聯(lián)系只限于承包地的流轉費和少量集體資產(chǎn)的分紅，村集體或村委會經(jīng)營活動和村莊今后的發(fā)展已經(jīng)與他們沒有多大關系。
其三，切斷了農(nóng)民、村莊與農(nóng)業(yè)的聯(lián)系，放大了鄉(xiāng)村民生的不確定性。一些地方的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施致力于淘汰低經(jīng)濟收益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，專做吸引城市人消費、能賺錢的產(chǎn)業(yè)，水稻、小麥、玉米、棉花、花生、大豆等種植面積越來越小。即使保留了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，小農(nóng)的生產(chǎn)和生活空間也日益狹小，越來越多的小農(nóng)在土地流轉、村莊升級改造和新型社區(qū)建設中放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，退出村莊居住權和宅基地使用權。村莊已經(jīng)不再是農(nóng)民的村莊，農(nóng)民不再是村莊的主人，成為既無進路又無退路的出租人。不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，依靠承包地流轉費、出租住房費和家庭主要成員打工收入生活的人，其生活具有極大的不穩(wěn)定性。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村和大城市周邊鄉(xiāng)村的農(nóng)戶，一年的承包地流轉費有幾千元，住房租金有幾萬元，勞動力打工也能掙到幾萬元，家庭日常生活沒有多大問題。但經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)或距離城市較遠的鄉(xiāng)村，這些收入缺乏穩(wěn)定性，一旦流轉土地戶、承租戶經(jīng)營不善，或外出打工者找不到工作，低社會保障且居住在城鎮(zhèn)或集中社區(qū)的農(nóng)民生活就會受到較大影響。更何況，村莊經(jīng)過非農(nóng)改造不再適宜村民居住、生活，經(jīng)營權流轉后的耕地也不再適應一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)。一些地方的“鄉(xiāng)村振興”阻斷了農(nóng)民回鄉(xiāng)的退路，進城農(nóng)民包括進集中社區(qū)居住的農(nóng)民正在失去他們的“大后方”。
其四，農(nóng)業(yè)和村莊的非農(nóng)化，加劇了鄉(xiāng)村民生的風險性。一些推行土地流轉和商業(yè)化經(jīng)營的村莊，出現(xiàn)了家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶因經(jīng)營不善或遭遇天災而放棄經(jīng)營的現(xiàn)象。對此，當前較普遍的解決方法是，“村兩委”班子強的村，村干部主動承接被家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶丟棄的農(nóng)地，以村組織的名義集體經(jīng)營。這類現(xiàn)象在江蘇、廣東、廣西、安徽等地都存在，它暫時緩解了家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶不愿意再經(jīng)營農(nóng)地問題，避免了承包地農(nóng)戶與流轉、經(jīng)營新主體矛盾的激化。但在“村兩委”班子不強的村，被丟棄的流轉土地往往成為“雞肋”，承包戶和承租戶的糾紛嚴重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，侵害了農(nóng)民的民生權益。另外，各地商業(yè)氣息濃郁的旅游村、度假村、民俗村，一般由村集體主導經(jīng)營，或招租或轉包，整體的經(jīng)營狀況不好，多數(shù)處于薄利甚至虧損狀態(tài)，收回投資成本遙遙無期。虧損經(jīng)營的村莊不可能長期維持下去，一旦資金鏈斷裂或政府不再愿意提供資金支持，一些非農(nóng)化改造的村莊將背上沉重的債務負擔。不難預測，一些看起來光鮮、靚麗的美麗鄉(xiāng)村，極有可能像一度繁榮的特色小鎮(zhèn)一樣，從繁榮走向衰落。而且，衰落的美麗鄉(xiāng)村問題可能更嚴峻，因為多數(shù)特色小鎮(zhèn)是基層政府投入資金打造的，出現(xiàn)虧損和衰敗由基層政府負責，而大多數(shù)美麗鄉(xiāng)村的投資、經(jīng)營主體是村集體，一旦出現(xiàn)問題，所有的建設和經(jīng)營負債都需要村集體和村民承擔。一些村莊極有可能在“振興”一陣子后走向破產(chǎn)，民生問題也將由此而加劇。
四、鄉(xiāng)村治理中的民生服務：由不充分到優(yōu)先與優(yōu)質(zhì)發(fā)展
既然城鎮(zhèn)化在鄉(xiāng)村民生問題解決中的作用不斷式微，鄉(xiāng)村別無選擇只能依托自身振興來促進鄉(xiāng)村民生事業(yè)發(fā)展。這其中的邏輯在于：首先，實施鄉(xiāng)村振興，著力解決鄉(xiāng)村發(fā)展不充分問題，有助于推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、文化振興、生態(tài)振興、治理有效和農(nóng)民富裕，全方位地促進農(nóng)業(yè)升級、農(nóng)村進步和農(nóng)民發(fā)展；其次，實施鄉(xiāng)村振興，著力解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，有助于促進城鄉(xiāng)各類要素自由流動，合理配置城鄉(xiāng)公共資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)同頻共振與共同繁榮；最后，實施鄉(xiāng)村振興，著力增強鄉(xiāng)村發(fā)展勢能，有助于加快補齊鄉(xiāng)村民生短板，夯實鄉(xiāng)村民生事業(yè)發(fā)展基礎，促進鄉(xiāng)村居民過上更加美好的生活。
新發(fā)展階段的鄉(xiāng)村民生需求與20世紀八九十年代吃飽飯、多掙錢的民生需求不同，與21世紀初擁有基本保障的民生需求也不一樣。20世紀八九十年代，國家在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營管理上放權給農(nóng)民，農(nóng)民可以利用承包地多生產(chǎn)糧食，還可以利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)發(fā)展和城市快速發(fā)展的契機，外出從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，賺取比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高得多的收入。進入21世紀以來，雖然大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)基本解決了吃飯、穿衣問題，但農(nóng)民尤其是第一代農(nóng)民工們?nèi)园褣赍X作為第一目標，畢竟鄉(xiāng)村房子修建、翻新、進城買房，以及子女上學、人情往來都需要大量的資金。因此，農(nóng)戶們一方面繼續(xù)從事家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，穩(wěn)固家庭的經(jīng)濟基礎，夯實進城人員的“大后方”；另一方面繼續(xù)外出打工，提高家庭收入，并在讓家庭富起來的同時盡可能地向城鎮(zhèn)轉移。當前，越來越多的鄉(xiāng)村民生設施和公共服務比較完善，絕大多數(shù)農(nóng)民家庭已經(jīng)實現(xiàn)了小康，生活不再困難，但居村農(nóng)民和進城農(nóng)民的民生需求更多、更高，有的已經(jīng)接近甚至超過城市居民的民生需求水平。而且，更多的鄉(xiāng)村家庭生活預期已經(jīng)不在村莊，他們中的不少人把到城鎮(zhèn)買房、送子女進城讀書、不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動作為生活預期。盡管中國城鄉(xiāng)發(fā)展仍存在一定的差距，鄉(xiāng)村公共服務水平總體上仍然落后于城市，鄉(xiāng)村民生問題的治理還需要訴諸城鎮(zhèn)化發(fā)展，但鄉(xiāng)村問題的徹底解決離不開鄉(xiāng)村民生事業(yè)的振興。唯有振興鄉(xiāng)村民生事業(yè)，鄉(xiāng)村才能在繼續(xù)城鎮(zhèn)化中不再頹廢、蕭條，才能再生或恢復人氣、財氣和煙火氣，也才能扎實地推進鄉(xiāng)村居民走向共同富裕。
改革開放40多年來，農(nóng)民在居住空間上已經(jīng)分化為居村農(nóng)民和進城農(nóng)民兩大群體，居村農(nóng)民隨著城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展還將繼續(xù)減少，進城農(nóng)民也將隨著市民化不斷推進而轉化為城市居民。但無論是進城農(nóng)民還是居村農(nóng)民，生存環(huán)境和生活狀況都已經(jīng)有了質(zhì)的提高：城市的公共服務越來越多地向常住戶口覆蓋，進城打工農(nóng)民及其家屬和子女越來越充分地享有城市公共服務；新農(nóng)村建設尤其是精準扶貧脫貧戰(zhàn)略的實施，不僅全面提升了居住環(huán)境和公共服務水平，而且強弱項、補短板的利民政策實施，讓“老、少、邊、窮”地區(qū)農(nóng)村跟上了現(xiàn)代化發(fā)展步伐，居村農(nóng)民整體生活水平顯著提高。籍于此，當前的鄉(xiāng)村治理工作重點不再是國家的“放權”“讓利”，政府支持農(nóng)民增加經(jīng)濟收入，鼓勵農(nóng)民進城謀生，而是要改善為民服務質(zhì)量，提高為民服務水平，讓鄉(xiāng)村居民在全方位、全過程、全要素服務中過上更美好的生活。也就是說，鄉(xiāng)村振興需要將重點放在鄉(xiāng)村民生的優(yōu)質(zhì)服務上。之所以如此，一是鄉(xiāng)村的民生服務落后于城市。不僅養(yǎng)老服務、衛(wèi)生健康服務、就業(yè)服務、教育服務的整體水平低于城市，鄉(xiāng)村居民享受不到高水平服務，而且一些鄉(xiāng)村民生服務還嚴重缺乏，居民生產(chǎn)生活中的很多問題仍需依托家庭解決。二是鄉(xiāng)村民生服務發(fā)展滯后，不能滿足居民日益增長的美好生活需要。政府在鄉(xiāng)村提供的服務更多集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，多數(shù)地方能夠為種田農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務，能為飼養(yǎng)家禽家畜的農(nóng)民提供防疫、免疫甚至銷售服務，但為農(nóng)民生活提供的服務非常有限，多數(shù)地方的農(nóng)民生活服務仍依賴家庭或市場。三是鄉(xiāng)村居民急需的服務供給嚴重不足。改革開放后，鄉(xiāng)村最大的變化是人口流動和人口結構變化，中青年人口進城造成很多村莊成為老人留守、看守的村莊。身邊沒有子女的老年人，晚年生活無依無靠，而鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務未能及時跟進。如果說曾經(jīng)的城鄉(xiāng)差距突出表現(xiàn)在居民的經(jīng)濟收入上，那么現(xiàn)如今城鄉(xiāng)差距更多地體現(xiàn)在民生服務上。唯有優(yōu)先振興鄉(xiāng)村民生事業(yè)，不斷滿足鄉(xiāng)村居民日益增長的民生需要，才能有效地推進城鄉(xiāng)平衡發(fā)展和實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。
五、小結與建議：優(yōu)先保障鄉(xiāng)村民生
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施為鄉(xiāng)村治理中民生改善提供了新機遇，然而一些地方政府在推進鄉(xiāng)村振興中沒有充分重視民生事業(yè)發(fā)展，甚至造成新的民生問題。處于城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中的鄉(xiāng)村振興不同于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的新農(nóng)村建設和美麗鄉(xiāng)村建設，不僅要在治理中解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡和鄉(xiāng)村發(fā)展滯后問題，促進城鄉(xiāng)全面、深度融合發(fā)展，而且要補上鄉(xiāng)村民生的短板、強化鄉(xiāng)村民生的弱項，滿足鄉(xiāng)村居民“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”需要。因此，新發(fā)展階段鄉(xiāng)村振興要以民生為先為基本遵循，全面促進鄉(xiāng)村民生事業(yè)發(fā)展。
首先，鄉(xiāng)村振興需要優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)村民生事業(yè)。近年來，各地在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中投入很大，并對基礎好的村莊尤其是有“特色”的村莊給予大量的物力財力支持，建設了一大批山美、水美、田美、村美、物美的產(chǎn)業(yè)特色村、文化特色村、生態(tài)特色村、建筑特色村等特色田園鄉(xiāng)村，以及紅色游(歷史記憶)、稻田游(地域特點)、村莊游(鄉(xiāng)土風情)等特色旅游村莊。但鄉(xiāng)村民生事業(yè)發(fā)展沒有跟上鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施步伐，即使在鄉(xiāng)村振興程度比較高的村，也出現(xiàn)鄉(xiāng)村民生服務低配的情況。鄉(xiāng)村振興中的產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興固然非常重要，但鄉(xiāng)村的全面振興最終價值體現(xiàn)在改善民生、造福人民上，鄉(xiāng)村振興不能見物而不見人。民生事業(yè)發(fā)展滯后和民生服務供給不足的鄉(xiāng)村難以實現(xiàn)全面振興，鄉(xiāng)村振興必須優(yōu)先改善民生并振興鄉(xiāng)村民生事業(yè)。
其次，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)不能過度非農(nóng)化，需要農(nóng)業(yè)為居村農(nóng)民提供就業(yè)崗位。一些地方在鄉(xiāng)村振興中大力“推動農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)展鄉(xiāng)村體閑、觀光、養(yǎng)生、旅游、度假產(chǎn)業(yè)”。振興的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集中在大健康產(chǎn)業(yè)、大旅游產(chǎn)業(yè)、大融合產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)上，并采用公司化、規(guī)范化、科技化的運作方式，注重生態(tài)自然和旅游產(chǎn)品、度假產(chǎn)品的組合，將山地、水田、茶山、林園打造成景觀，希冀依托糧、菜、果、茶、畜、漁，建構加工、物流、旅游一體化和一、二、三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展的現(xiàn)代復合型、循環(huán)型產(chǎn)業(yè)體系。農(nóng)業(yè)在鄉(xiāng)村振興被扭曲升級，變成了“大地藝術”“稻夢空間”。但農(nóng)業(yè)是鄉(xiāng)村的根本，任何時候鄉(xiāng)村的主導產(chǎn)業(yè)都應該以糧食生產(chǎn)為主，并與林業(yè)、牧業(yè)、副業(yè)和漁業(yè)一起形成“大農(nóng)業(yè)”系統(tǒng)；農(nóng)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的底色，也是鄉(xiāng)村最有特色的產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村不能沒有農(nóng)業(yè)，也不能沒有從事農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)民。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及經(jīng)營是居村農(nóng)民主要的民生依托，振興鄉(xiāng)村一定要優(yōu)先振興農(nóng)業(yè)，保障居村農(nóng)民充分就業(yè)，而不能為了“賺錢”而丟掉農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)民成為居住在農(nóng)村而無所事事的“混日子”人。
最后，民生服務不能過于集中，需要為居村農(nóng)民提供多樣化服務。地方政府的高規(guī)格、上檔次的村莊建設是對鄉(xiāng)村治理的不當定位，是無視現(xiàn)實的浪漫主義。宛如一幅幅山水畫的村莊，盡管其形態(tài)靚麗、曼妙，但不適宜從事農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)民生活。以耕地為勞動對象且以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主業(yè)的農(nóng)民，“小集中—大分散”的居住狀態(tài)不能輕易改變。盡管在一些農(nóng)民集中安置區(qū)可以按照城市社區(qū)樣式建設服務設施，提供服務項目，村集體經(jīng)濟發(fā)展好的地方甚至可以提供高于一般城市社區(qū)的服務，如就餐服務、健身服務、娛樂服務，但更多農(nóng)村社區(qū)需要根據(jù)居民的居住特點和實際需求，選擇不同的方式，提供精準化的民生服務，切不可盲目求大求全求高。
（作者系南京師范大學公共管理學院教授，江蘇省高校哲學社會科學重點研究基地南京師范大學“鄉(xiāng)村文化振興研究中心”專家；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《社會科學戰(zhàn)線》2022年第6期
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