摘要：脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后，在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，不僅要求工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，而且要求微觀政策轉(zhuǎn)移接續(xù)。從地方實(shí)踐來看，自“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)移以來，各地認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央決策部署，從領(lǐng)導(dǎo)體制、制度設(shè)計、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍、考核機(jī)制和財政支持等方面入手，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接取得積極進(jìn)展。與此同時，各地在實(shí)踐中面臨著對兩大戰(zhàn)略有效銜接的認(rèn)識不足、各級部門責(zé)任與能力不匹配、銜接安排未充分考慮地區(qū)差異、規(guī)劃引領(lǐng)與考核力度不夠、扶貧資產(chǎn)管理利用機(jī)制有待優(yōu)化等問題和難點(diǎn)。建議進(jìn)一步深化對推進(jìn)銜接的認(rèn)識、明確領(lǐng)導(dǎo)體制和職責(zé)分工、差異化制定銜接節(jié)奏和方向、強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和考核應(yīng)用、優(yōu)化扶貧資產(chǎn)管理利用機(jī)制，以推動兩大戰(zhàn)略有效銜接工作落實(shí)落地。
關(guān)鍵詞：脫貧攻堅；鄉(xiāng)村振興；戰(zhàn)略銜接
實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，事關(guān)第二個百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)全局。自黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略伊始，中央就同步對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接工作進(jìn)行謀劃。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》，提出要“統(tǒng)籌推進(jìn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興”。2019年、2020年和2021年中央“一號文件”分別提出“做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接”“抓緊研究制定脫貧攻堅與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的意見”“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”等具體要求。2021年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》（以下簡稱《意見》），對兩大戰(zhàn)略有效銜接問題作出系統(tǒng)而全面的部署。2022年中央“一號文件”從防止發(fā)生規(guī)模性返貧的底線角度，再次對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接提出明確要求。適應(yīng)“三農(nóng)”工作重心實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)移的新情況，必須從全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的高度，認(rèn)識和把握鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，系統(tǒng)梳理各地推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的階段性進(jìn)展，分析總結(jié)面臨的問題和難點(diǎn)，進(jìn)一步做好制度優(yōu)化、政策調(diào)整和工作保障。
一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述
站在新的歷史節(jié)點(diǎn)上，推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，對于緩解相對貧困、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，以及促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕，均具有重要意義。自兩大戰(zhàn)略有效銜接的議題進(jìn)入公眾視野以來，學(xué)者們圍繞其理論淵源、科學(xué)內(nèi)涵、困難挑戰(zhàn)、推進(jìn)策略等進(jìn)行了廣泛研究。隨著鄉(xiāng)村振興由先行探索轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)階段，學(xué)術(shù)界對兩大戰(zhàn)略有效銜接問題的研究重點(diǎn)也發(fā)生了變化。這一變化突出表現(xiàn)為研究視角從“宏觀”到“微觀”的轉(zhuǎn)變，研究對象（主體）從“單一”到“多元”的轉(zhuǎn)變，研究方法從“理論”到“實(shí)證”的轉(zhuǎn)變，研究場域從“點(diǎn)”到“面”的轉(zhuǎn)變。同時，相關(guān)成果的政策聚焦和實(shí)踐指導(dǎo)也實(shí)現(xiàn)了從“減貧”到“振興”、從“鞏固”到“拓展”、從“延續(xù)”到“突破”的轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了不同發(fā)展階段政府和學(xué)術(shù)界對于“三農(nóng)”工作理論認(rèn)識的深化和政策實(shí)踐的升級。
目前，我國推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的頂層設(shè)計已經(jīng)基本完成，并在理論研究和政策實(shí)踐方面取得一些有價值的研究成果。從理論層面來看，現(xiàn)有研究普遍認(rèn)同銜接的重要性與必要性，并存在耦合論、差異化和階段論等不同觀點(diǎn)。兩大戰(zhàn)略有效銜接具有歷史必然性、現(xiàn)實(shí)必然性和理論必然性，二者不僅存在目標(biāo)聯(lián)動、內(nèi)容共融、主體一致、體制互促的邏輯關(guān)系，而且具有一脈相承的戰(zhàn)略目標(biāo)和前后相繼的戰(zhàn)略時序。兩大戰(zhàn)略緊密的內(nèi)在聯(lián)系使得二者必然要通過有效銜接的過程來擬合“兩面”于“一體”。從實(shí)踐層面來看，推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接，要設(shè)計能夠充分發(fā)揮不同主體能動性的制度框架，構(gòu)建適應(yīng)不同地理區(qū)域、發(fā)展形態(tài)和發(fā)展模式的差異性政策體系；要提高脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的政策匹配度和實(shí)踐融合度，通過穩(wěn)定完善領(lǐng)導(dǎo)體制、建立健全工作體系、優(yōu)化調(diào)整政策舉措、科學(xué)制定考核機(jī)制等，為二者有效銜接提供制度保障。此外，要將政策銜接作為推進(jìn)銜接的重要著力點(diǎn)，及時回應(yīng)政策體系設(shè)計、政策執(zhí)行保障和政策調(diào)適創(chuàng)新等問題，避免兩相脫節(jié)、敷衍塞責(zé)、銜接不暢等困境。目前，推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接仍然面臨諸多難點(diǎn)：一方面，要解決頂層設(shè)計難落實(shí)、工作體系難轉(zhuǎn)型、政策體系難調(diào)整、考核機(jī)制難優(yōu)化等問題；另一方面，要建立衡量銜接“有效性”的量化指標(biāo)，做好銜接評估工作，以準(zhǔn)確度量和表達(dá)有效銜接的程度。
綜上所述，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接問題已經(jīng)得到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和深入研究。已有成果從宏觀層面對兩大戰(zhàn)略的內(nèi)在邏輯以及二者銜接的必要性、重要性論證比較充分，提出的一些銜接思路也值得借鑒。但是，從中觀和微觀層面來看，兩大戰(zhàn)略有效銜接的地方實(shí)踐仍有待深入推進(jìn)，相關(guān)研究也有待深化。同時，為更好地部署過渡期內(nèi)“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)任務(wù)，有效防止規(guī)模性返貧，有必要及時總結(jié)鞏固拓展脫貧攻堅成果、銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的可行經(jīng)驗(yàn)。基于此，本文在分析各地推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接實(shí)踐進(jìn)展的基礎(chǔ)上，總結(jié)各地在推進(jìn)銜接過程中面臨的問題與難點(diǎn)，并提出針對性建議，以期為過渡期內(nèi)高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)兩大戰(zhàn)略有效銜接提供政策參考。
二、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的階段性進(jìn)展
邁入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新階段，各省份積極適應(yīng)新形勢，將鞏固拓展脫貧攻堅成果放在突出位置，加大改革創(chuàng)新和實(shí)踐探索力度，推動兩大戰(zhàn)略有效銜接工作取得明顯進(jìn)展。
（一）領(lǐng)導(dǎo)體制和制度設(shè)計基本健全
脫貧攻堅任務(wù)完成后，各省份陸續(xù)成立由黨委或政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)研究制定各省份鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略舉措，部署推進(jìn)重大政策、重大行動和重要工作，協(xié)調(diào)解決實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重點(diǎn)難點(diǎn)問題。在領(lǐng)導(dǎo)配備上，脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組變更為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作領(lǐng)導(dǎo)小組后，有的省份由黨委主要負(fù)責(zé)人和政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任雙組長，如浙江、貴州、廣西、青海、陜西等；有的省份組長由政府主要負(fù)責(zé)人調(diào)整為黨委主要負(fù)責(zé)人，如黑龍江、廣東等；有的省份組長由黨委主要負(fù)責(zé)人調(diào)整為政府主要負(fù)責(zé)人，如山西；還有的省份由黨委主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長、政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任第一副組長，黨委政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，如福建。此外，云南各級政府專門成立鞏固脫貧攻堅推進(jìn)鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組，專題負(fù)責(zé)鞏固拓展脫貧攻堅成果銜接推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
從制度設(shè)計來看，多數(shù)省份已公開發(fā)布鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見或方案，對銜接工作作出具體安排。目前，已有河北、云南、陜西、廣東等20多個省份以省級黨委和政府名義公開發(fā)布《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》或相關(guān)方案。同時，相關(guān)省份還進(jìn)一步制定細(xì)化政策，由省直部門針對教育、醫(yī)療、民政等不同領(lǐng)域分別出臺推進(jìn)銜接的具體實(shí)施意見。例如，陜西省委教育工委等三部門印發(fā)《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展教育脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實(shí)施意見》，安徽省醫(yī)保局等七部門制定《關(guān)于安徽省鞏固拓展醫(yī)療保障脫貧攻堅成果有效銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方案》，山東省民政廳出臺《關(guān)于鞏固拓展民政領(lǐng)域脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實(shí)施意見》。總的來看，多數(shù)省份推進(jìn)銜接的制度設(shè)計比較完善，為實(shí)現(xiàn)兩大戰(zhàn)略有效銜接提供了有力的制度保障。
（二）機(jī)構(gòu)隊(duì)伍和考核機(jī)制平穩(wěn)過渡
全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，地方各級鄉(xiāng)村振興機(jī)構(gòu)職能已經(jīng)基本調(diào)整到位。湖南、湖北、青海、甘肅等中西部省份的省一級鄉(xiāng)村振興部門大多由省一級扶貧辦（扶貧局）轉(zhuǎn)設(shè)而來，且均保留省一級政府直屬機(jī)構(gòu)和正廳級建制，由省一級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。廣東、浙江、江蘇、天津等東部沿海省份大多在省一級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門加掛省一級鄉(xiāng)村振興部門的牌子，與省一級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門一同推動鄉(xiāng)村振興工作。各省份的省一級鄉(xiāng)村振興部門負(fù)責(zé)人主要由原省一級扶貧辦負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)任，也有一些省份由省一級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)人兼任。江蘇省鄉(xiāng)村振興局規(guī)格僅為副廳級，局長由省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳副廳長兼任。此外，廣西、甘肅、四川、海南等不少省份的鄉(xiāng)村振興局已成立黨組，黨組書記多由省（區(qū)）委農(nóng)辦主任、省（區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳黨組書記兼任。
《意見》明確指出，要建立鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的考核體系。中央也明確提出，要通過嚴(yán)格實(shí)施實(shí)績考核制度，督促各地區(qū)各部門抓細(xì)抓實(shí)推進(jìn)銜接各項(xiàng)工作。從實(shí)踐來看，各省份已經(jīng)建立起較為完整的鄉(xiāng)村振興考核體系，但專門針對推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的考核體系尚未全面建立。脫貧攻堅任務(wù)完成后，部分省份對鄉(xiāng)村振興實(shí)績考核機(jī)制進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整（見表1）。一些省份在2020年之前充分考慮地方發(fā)展水平差異，實(shí)行分級分類的考核機(jī)制。例如，海南2020年對國家級貧困縣（包括已脫貧縣）僅進(jìn)行脫貧攻堅考核，對非貧困縣進(jìn)行鄉(xiāng)村振興考核，2021年則均進(jìn)行鄉(xiāng)村振興考核，同時將鞏固拓展脫貧攻堅成果納入考核范圍；一些省份在2020年將脫貧攻堅作為政府目標(biāo)管理績效考核的重要內(nèi)容，2021年將鄉(xiāng)村振興納入考核范圍，但對鞏固拓展脫貧攻堅成果的考核力度明顯降低，如安徽；一些省份在2021年將促進(jìn)農(nóng)民富裕富足、強(qiáng)化東西部協(xié)作幫扶等作為重要考核內(nèi)容，如浙江、廣東等。目前，僅有四川、廣西等部分省份將推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績考核范圍；僅有貴州等個別省份專門出臺《2021年度市縣推動高質(zhì)量發(fā)展“鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興實(shí)績考核評價指數(shù)”考核方案》，主要考核省內(nèi)各地貫徹落實(shí)過渡期內(nèi)“四個不摘”要求，鞏固拓展脫貧攻堅成果和分類分級推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作實(shí)績成效等情況。
從考核結(jié)果運(yùn)用來看，脫貧攻堅時期各省份堅持正面激勵與負(fù)向懲罰并重，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段則偏重于正面激勵。例如，在2020年之前，甘肅、陜西等多數(shù)省份將脫貧攻堅年度考核作為省對市、市對縣黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子提拔任用的重要依據(jù)；同時，對考核結(jié)果較差的單位，通過約談、通報批評、依法處理等方式予以追責(zé)。2020年之后，考核結(jié)果不僅是地方各級政府相關(guān)部門干部選拔任用的重要參考，而且是優(yōu)先提供政策支持和資金獎勵的重要依據(jù)，但問責(zé)追責(zé)力度有所下降。例如，2021年四川省對于鄉(xiāng)村振興先進(jìn)縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)、村，分別給予6000萬元、500萬元和60萬元財政資金補(bǔ)助；對于成效顯著縣（市、區(qū)）、重點(diǎn)幫扶優(yōu)秀縣（市、區(qū)），分別給予4000萬元財政資金補(bǔ)助；對考核優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)同志、有關(guān)負(fù)責(zé)同志同等條件下優(yōu)先評先評優(yōu)、晉升職級，同時還給予市（州）一定的項(xiàng)目資金獎勵，而對于考核結(jié)果較差的單位，則主要通過約談的方式督促整改。
（三）財政支持和資金利用有序調(diào)整
中央明確提出，過渡期內(nèi)在保持財政支持政策總體穩(wěn)定的前提下，根據(jù)推進(jìn)銜接的需要和財力狀況，合理安排財政投入規(guī)模，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，調(diào)整支持重點(diǎn)。2021年，為更好地支持銜接工作，中央財政專項(xiàng)扶貧資金更名為中央財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金，資金支持力度和利用方式也有所變化。2022年3月5日，財政部提請十三屆全國人大五次會議審查的《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報告》指出，2022年中央財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金按照只增不減的原則安排1650億元，比2021年增加84.76億元。相較于脫貧攻堅時期，多數(shù)省份全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段財政支持力度繼續(xù)保持增長。浙江省2020年省級以上財政扶貧專項(xiàng)資金共計8.53億元；2021年財政專項(xiàng)扶貧資金以及銜接資金共計11.79億元，比2020年增加20.7%。
在財政支持力度不斷增大的同時，一些省份在資金投向和利用方式上卻不盡合理。財政部等六部門印發(fā)的《中央財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金管理辦法》和《銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金績效評價及考核辦法》對銜接資金的用途和績效評價作出了明確要求。調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，一些省份的銜接資金大部分用于支持脫貧地區(qū)鞏固脫貧攻堅成果，而對于支持銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的力度不足，特別是統(tǒng)籌推動脫貧縣和非貧困縣均衡發(fā)展等方面的力度不夠。
（四）工作成效和創(chuàng)新做法不斷涌現(xiàn)
在中央和地方的共同努力下，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作已取得初步成效，各地也出現(xiàn)了一些行之有效的創(chuàng)新做法。從工作成效來看，2021年，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組研究出臺銜接政策33項(xiàng)，中央各部門出臺相關(guān)文件40余個，財政投入、稅收優(yōu)惠、金融幫扶力度持續(xù)提升，政策延續(xù)、強(qiáng)化、取消、調(diào)整工作穩(wěn)步推進(jìn)，政策效果的可持續(xù)性不斷增強(qiáng)。國家在西部10個省份確定160個鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，并出臺相關(guān)政策予以傾斜支持。防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機(jī)制不斷完善，全國共識別防止返貧監(jiān)測對象500多萬人，其中近70%的監(jiān)測對象已消除返貧致貧風(fēng)險。
從創(chuàng)新做法來看，2021年12月至2022年2月，山西省鄉(xiāng)村振興局在山西省鄉(xiāng)村振興系統(tǒng)開展鞏固拓展脫貧攻堅成果有效銜接鄉(xiāng)村振興“冬季行動”，圍繞醫(yī)保參保、就業(yè)培訓(xùn)、駐村幫扶、消費(fèi)幫扶等重點(diǎn)工作，創(chuàng)新脫貧攻堅成果鞏固機(jī)制，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興上精準(zhǔn)發(fā)力（見表2）。同時，山西創(chuàng)新運(yùn)用“四個三”工作法，扎實(shí)推進(jìn)兩大戰(zhàn)略的政策銜接。浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳專門成立鄉(xiāng)村振興協(xié)調(diào)處，主要承擔(dān)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接等具體工作。青海創(chuàng)新“1+7+10+N”鄉(xiāng)村振興政策設(shè)計，把鞏固拓展脫貧攻堅成果擺在重要位置。云南、寧夏、湖南等省份率先出臺推進(jìn)兩大戰(zhàn)略銜接的相關(guān)規(guī)劃，明確“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果、接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)任務(wù)和主要舉措。其中，云南積極開展鞏固拓展脫貧攻堅成果“四個專項(xiàng)行動”；寧夏聚焦鞏固拓展脫貧攻堅成果、百萬移民致富提升行動、城鄉(xiāng)居民收入提升行動等重點(diǎn)內(nèi)容規(guī)劃銜接過渡期主要任務(wù)；湖南按照“抓兩頭，促中間”方式，分類梯次推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，統(tǒng)籌推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接。
三、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接面臨的問題與難點(diǎn)
從中央層面來看，全國脫貧攻堅政策調(diào)整優(yōu)化任務(wù)已經(jīng)基本落實(shí)，鄉(xiāng)村振興機(jī)構(gòu)隊(duì)伍完成重組，鞏固脫貧成果各項(xiàng)重點(diǎn)工作加快推進(jìn)，基本實(shí)現(xiàn)了政策無縫銜接、機(jī)構(gòu)平穩(wěn)過渡和工作有序推進(jìn)。但從各地實(shí)踐來看，推進(jìn)銜接仍然面臨一些問題和難點(diǎn)。
（一）各地對兩大戰(zhàn)略有效銜接的認(rèn)識不足
從目前的實(shí)踐來看，各地從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的思維轉(zhuǎn)化尚未完成，對兩大戰(zhàn)略有效銜接的認(rèn)識有待深化，在一定程度上影響了銜接體系的構(gòu)建和具體政策的落實(shí)。從鞏固脫貧成果的角度來看，各省份對守住“兩不愁三保障”底線，從收入層面確保脫貧人口不返貧比較擅長，但對于鞏固脫貧攻堅時期行之有效的幫扶機(jī)制和政策體系的認(rèn)識不足。從拓展脫貧攻堅成果的角度來看，一些省份在脫貧攻堅時期形成了較強(qiáng)的路徑依賴，擅長“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治貧模式，對提升脫貧地區(qū)整體發(fā)展能力、激發(fā)脫貧人口內(nèi)生動力的認(rèn)識不足，在拓展幫扶對象、幫扶區(qū)域、幫扶標(biāo)準(zhǔn)，以及優(yōu)化調(diào)整幫扶政策等方面的力度不夠。從推進(jìn)銜接的角度來看，鄉(xiāng)村振興并非“另起爐灶”，應(yīng)避免“兩相脫節(jié)”的問題。但是，一些省份未能充分考慮兩大戰(zhàn)略的內(nèi)在聯(lián)系和承接關(guān)系，就鄉(xiāng)村振興談鄉(xiāng)村振興，導(dǎo)致兩大戰(zhàn)略的接續(xù)力度不夠、銜接水平不高。
（二）各級部門責(zé)任與能力不匹配問題突出
與脫貧攻堅相比，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的范圍廣度、任務(wù)難度和戰(zhàn)略深度都極大提升，各級部門肩負(fù)的責(zé)任和使命更加重大。鄉(xiāng)村振興作為一項(xiàng)長期而艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)，不可能像扶貧一樣在短期內(nèi)凝聚全國、全社會力量集中攻堅，而必須經(jīng)過系統(tǒng)持續(xù)的努力才能完成。目前，各地黨委農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村與鄉(xiāng)村振興“三位一體”組織架構(gòu)尚未有機(jī)整合，職能分工也在動態(tài)調(diào)整之中。各省份全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的工作職責(zé)主要集中在鄉(xiāng)村振興部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，各級書記參與全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)導(dǎo)體制有待加強(qiáng)。一些省份地方黨委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組作用發(fā)揮不夠，也沒有專門建立推進(jìn)銜接的決策議事協(xié)調(diào)工作機(jī)制。部分市縣鄉(xiāng)村振興局只加掛牌子，無專職工作人員，基層干部不能積極主動地履行防止返貧的職責(zé)與義務(wù)，在銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興方面不能創(chuàng)造性地開展工作，特別是在發(fā)揮市場機(jī)制作用等方面能力不足。總的來看，雖然黨中央對兩大戰(zhàn)略有效銜接的決策部署和支持力度不斷加強(qiáng)，但各地落實(shí)黨中央任務(wù)要求的力度仍然不夠，導(dǎo)致地方各級部門責(zé)任與能力不匹配，從而可能影響銜接進(jìn)度。
（三）不同省份沒有因地制宜作出銜接安排
我國不同地區(qū)的發(fā)展差距較大，特別是東南沿海地區(qū)與西部地區(qū)的發(fā)展差距明顯。因此，不同地區(qū)推進(jìn)銜接的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有所不同，方向、力度和節(jié)奏也應(yīng)當(dāng)有所差異。按照國家的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，一些相對發(fā)達(dá)地區(qū)提前完成了脫貧攻堅任務(wù)。在銜接過渡期內(nèi)，這些地區(qū)不能僅停留在“守”的層面，而應(yīng)因地制宜拓展“攻”的空間和領(lǐng)域，特別是要發(fā)揮先行先試和創(chuàng)新引領(lǐng)作用，在實(shí)現(xiàn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的基礎(chǔ)上，積極探索全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的科學(xué)路徑。欠發(fā)達(dá)地區(qū)當(dāng)前的工作重心是鞏固拓展脫貧攻堅成果，同時借鑒相對發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，因地制宜地構(gòu)建穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的工作機(jī)制和政策體系。但從實(shí)踐來看，不同省份還沒有根據(jù)自身發(fā)展條件作出差異化的銜接安排。一些相對發(fā)達(dá)地區(qū)存在“脫貧成果鞏固有余、鄉(xiāng)村振興拓展不足”的問題，沒有將脫貧攻堅中形成的重要經(jīng)驗(yàn)、模式、機(jī)制等在鄉(xiāng)村振興工作中進(jìn)行推廣和延伸，先行先試的勁頭不足。部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)也存在“守底線有余、促發(fā)展不足”的問題，對推動幫扶資源優(yōu)化配置、轉(zhuǎn)向支持全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的力度不夠。
（四）規(guī)劃引領(lǐng)和實(shí)績考核力度有待加強(qiáng)
中央明確要求，各地要做好規(guī)劃實(shí)施和項(xiàng)目建設(shè)銜接工作，科學(xué)編制“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接規(guī)劃。從實(shí)踐來看，各地規(guī)劃編制的總體進(jìn)展較慢。截至目前，僅有寧夏、湖南、云南等少數(shù)省份編制了“十四五”時期推進(jìn)銜接的專項(xiàng)規(guī)劃。在實(shí)績考核方面，2020年之前，多數(shù)省份的政府績效考核未納入鄉(xiāng)村振興指標(biāo)，而脫貧攻堅在政府績效考核中所占權(quán)重較高。2020年之后，一些省份的政府績效考核方案中，鞏固拓展脫貧攻堅成果的權(quán)重明顯降低，但鄉(xiāng)村振興作為考核內(nèi)容的權(quán)重沒有同步提高。例如，2020年安徽省脫貧攻堅在政府績效考核方案的150分中占10分，鄉(xiāng)村振興未被納入考核范圍。在2021年安徽省的政府績效考核方案中，鞏固脫貧成果的權(quán)重明顯下降，僅占3分。雖然鄉(xiāng)村振興已被列為考核內(nèi)容，但也僅占5分。更進(jìn)一步地，從推進(jìn)銜接的考核體系來看，中央有關(guān)部門已陸續(xù)印發(fā)《東西部協(xié)作考核評價辦法》《中央單位定點(diǎn)幫扶工作成效考核評價辦法》《鞏固脫貧成果后評估辦法》《銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金績效評價及考核辦法》等多項(xiàng)政策文件。可以看出，國家層面推進(jìn)銜接的考核評估機(jī)制已經(jīng)基本健全，但各省份此項(xiàng)工作仍在初步探索階段，目前僅有貴州等個別省份專門制定了推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的考核體系。
（五）扶貧資產(chǎn)管理與利用機(jī)制亟需優(yōu)化
發(fā)揮扶貧資產(chǎn)在鄉(xiāng)村振興中的作用是實(shí)現(xiàn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的內(nèi)在要求。從現(xiàn)實(shí)情況來看，各地在扶貧資產(chǎn)管理和利用上還未完成從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐邏輯轉(zhuǎn)換。脫貧攻堅任務(wù)完成后，一些地區(qū)對扶貧資產(chǎn)的管理變得松懈，扶貧資產(chǎn)權(quán)屬不清、底數(shù)不明、資產(chǎn)收益分配不合理、資產(chǎn)處置不合規(guī)等問題比較普遍。雖然一些地方進(jìn)行了創(chuàng)新探索，如允許扶貧資產(chǎn)進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場等，但由于配套政策不完善，仍然難以激發(fā)扶貧資產(chǎn)的增值潛力。同時，以“脫貧”為目的的扶貧資產(chǎn)利用方式難以有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。當(dāng)前扶貧資產(chǎn)發(fā)揮的作用仍然聚焦于守住防止返貧底線，大量扶貧資產(chǎn)用于幫扶脫貧人口，對于原本就存在的大量相對貧困人口（如脫貧攻堅時期的邊緣戶、易致貧戶等）或非貧困人口的關(guān)注較少，從而容易引發(fā)新的社會矛盾。大多數(shù)扶貧資產(chǎn)，特別是經(jīng)營性扶貧資產(chǎn)與脫貧村、脫貧人口的關(guān)聯(lián)度較弱，有的甚至僅限于收益分紅，沒能真正激活村莊的內(nèi)生發(fā)展資源，也沒能真正結(jié)合實(shí)際促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更沒有起到提升脫困地區(qū)及脫貧人口內(nèi)生發(fā)展動力的作用。
四、加快推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策建議
銜接過渡期的定位在于“過渡”，但目標(biāo)是“銜接”，且重點(diǎn)在于工作體系和政策舉措的轉(zhuǎn)移接續(xù)。做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作，必須瞄準(zhǔn)實(shí)踐中面臨的問題和難點(diǎn)，不斷優(yōu)化頂層設(shè)計、調(diào)整實(shí)施方案，為銜接工作提供更加有力的制度保障和政策支持。
（一）深化對推進(jìn)銜接的認(rèn)識
推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，蘊(yùn)含了“告一段落”與“乘勝前進(jìn)”的認(rèn)識博弈，體現(xiàn)了從“低水平均衡”到“高質(zhì)量發(fā)展”的思維轉(zhuǎn)化。進(jìn)入新發(fā)展階段，各地必須克服脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利后“告一段落”的思想，從“鞏固”“拓展”“銜接”三個層面深化認(rèn)識，在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上“乘勝前進(jìn)”，接續(xù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。首先，要深刻認(rèn)識習(xí)近平總書記關(guān)于兩大戰(zhàn)略有效銜接系列論述的豐富內(nèi)涵和重要意義，認(rèn)識《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》和中央相關(guān)決策部署對推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的指導(dǎo)作用，認(rèn)識防止發(fā)生規(guī)模性返貧是推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的底線任務(wù)。其次，要認(rèn)識鞏固脫貧成果的核心在于“保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定”，關(guān)鍵在于鞏固重點(diǎn)群體收入水平、鞏固重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展勢頭、鞏固重點(diǎn)工作推進(jìn)力度，鞏固并轉(zhuǎn)化脫貧攻堅時期行之有效的體制機(jī)制和幫扶政策。再次，要認(rèn)識拓展脫貧攻堅成果的核心在于“細(xì)化落實(shí)過渡期內(nèi)各項(xiàng)幫扶政策”，關(guān)鍵在于拓展幫扶對象、幫扶區(qū)域、幫扶標(biāo)準(zhǔn)和工作方法，以及調(diào)整優(yōu)化幫扶政策體系。此外，要認(rèn)識推進(jìn)銜接的核心在于科學(xué)設(shè)計頂層制度、建立健全工作體系、優(yōu)化整合幫扶隊(duì)伍、穩(wěn)定完善幫扶政策，關(guān)鍵在于銜接路徑的統(tǒng)籌謀劃、工作機(jī)制的持續(xù)優(yōu)化和微觀政策的梯度升級。
（二）明確領(lǐng)導(dǎo)體制和職責(zé)分工
推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，基礎(chǔ)是做好領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機(jī)制銜接，平穩(wěn)有序推進(jìn)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整優(yōu)化，形成上下聯(lián)動、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作體系。首先，要強(qiáng)化“五級書記抓鄉(xiāng)村振興”的制度保障，構(gòu)建更加有力的鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)體制，健全與各級鄉(xiāng)村振興機(jī)構(gòu)改革相配套的人事編制、職級和工作待遇等政策安排。其次，要堅決落實(shí)中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)的工作機(jī)制，盡快建立實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的決策議事協(xié)調(diào)工作機(jī)制。此外，要明確地方黨委農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和鄉(xiāng)村振興部門的工作界面和任務(wù)分工，突出黨委農(nóng)辦領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮好農(nóng)業(yè)農(nóng)村和鄉(xiāng)村振興部門的支撐作用，做到一盤棋部署、一體化推進(jìn)。最后，要加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興干部隊(duì)伍建設(shè)，特別是強(qiáng)化基層（駐村）干部隊(duì)伍培訓(xùn)和管理，充分發(fā)揮基層隊(duì)伍熟悉農(nóng)村、貼近農(nóng)民的特點(diǎn)，研究將脫貧攻堅幫扶干部轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興指導(dǎo)隊(duì)伍的銜接機(jī)制。
（三）差異化制定銜接節(jié)奏和方向
推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，關(guān)鍵在于充分考慮地區(qū)差異，精準(zhǔn)把握銜接節(jié)奏和方向，因地制宜制定銜接的具體路徑。要堅持目標(biāo)導(dǎo)向、瞄準(zhǔn)銜接重點(diǎn)，在保持幫扶政策總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化微觀政策，提高政策的針對性和可操作性，建構(gòu)基礎(chǔ)性和差異性相統(tǒng)一的銜接政策體系。一方面，要堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作基調(diào)，科學(xué)設(shè)定階段性目標(biāo)任務(wù)和工作重點(diǎn)，合理把握銜接節(jié)奏、力度和時限，自上而下構(gòu)建基礎(chǔ)性政策體系。另一方面，要尊重客觀實(shí)際和農(nóng)民主體地位，自下而上了解農(nóng)民對美好生活的需要，建立回應(yīng)不同區(qū)域和個體發(fā)展訴求的差異化政策體系。具體而言，就是要瞄準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、項(xiàng)目資源投入以及重點(diǎn)工程安排等，繼續(xù)落實(shí)好民生保障等普惠性政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)就業(yè)等發(fā)展類政策。同時，要把握好銜接工作推進(jìn)力度，明確幫扶政策和幫扶資源的重點(diǎn)支持領(lǐng)域，充分考慮脫貧人口、脫貧地區(qū)、鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣等不同群體、不同區(qū)域的現(xiàn)實(shí)情況，以及不同發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展模式和發(fā)展趨勢，分層分類制定銜接過渡期的任務(wù)目標(biāo)和微觀政策。
（四）強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和考核應(yīng)用
強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和考核應(yīng)用是保證銜接質(zhì)量和效率的重要手段。各地要加快編制“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接規(guī)劃，將實(shí)現(xiàn)有效銜接的重大舉措、重大工程、專項(xiàng)行動納入規(guī)劃范圍，帶動建設(shè)項(xiàng)目和具體工作舉措統(tǒng)籌推進(jìn)，統(tǒng)攬脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃等具體發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施。同時，要加快制定鄉(xiāng)村振興責(zé)任制實(shí)施辦法，構(gòu)建衡量鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接“有效性”的評估體系，完善市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的考核制度。圍繞“守底線、抓銜接、促振興”的工作主線，不斷優(yōu)化調(diào)整銜接指標(biāo)，將鞏固拓展脫貧攻堅成果、緩解相對貧困、提升脫貧區(qū)域和低收入人口自我發(fā)展能力等重點(diǎn)任務(wù)納入政府績效考核范圍。加強(qiáng)指標(biāo)運(yùn)行監(jiān)控，健全常態(tài)化監(jiān)測及督查考核機(jī)制，實(shí)時跟蹤目標(biāo)任務(wù)落實(shí)情況，規(guī)范簡化考核程序，創(chuàng)新用好考核評估方法，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)。構(gòu)建激勵約束相容的考核結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，發(fā)揮考核“指揮棒”激勵、監(jiān)督和推動作用，將實(shí)績考核結(jié)果作為干部選拔任用、評先獎優(yōu)和政策、資金支持的重要依據(jù)，同時科學(xué)制定“懲戒”制度，對考核排名靠后、履職不力、失職失責(zé)的嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。
（五）優(yōu)化扶貧資產(chǎn)管理利用機(jī)制
為確保扶貧資產(chǎn)繼續(xù)發(fā)揮促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的作用，必須適應(yīng)從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐邏輯轉(zhuǎn)換，不斷優(yōu)化扶貧資產(chǎn)管理和利用機(jī)制。各地要嚴(yán)格落實(shí)國家鄉(xiāng)村振興局等部門印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)后續(xù)管理的指導(dǎo)意見》，將扶貧資產(chǎn)后續(xù)經(jīng)營管理納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，積極推進(jìn)扶貧資產(chǎn)運(yùn)營管理模式轉(zhuǎn)型，有效解決扶貧資產(chǎn)“屬于誰、誰來管、如何管”和扶貧資產(chǎn)收益“屬于誰、誰來分、如何分”等問題，切實(shí)發(fā)揮扶貧資產(chǎn)在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的作用。要堅持分類施策，明確不同類型扶貧資產(chǎn)的范圍屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬和管護(hù)責(zé)任，探索多元化的扶貧資產(chǎn)管理和利用模式，落實(shí)和創(chuàng)新扶貧資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)管權(quán)分置的有效實(shí)現(xiàn)途徑。要重點(diǎn)對經(jīng)營性扶貧資產(chǎn)特別是產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)進(jìn)行市場化運(yùn)營，在確保安全的基礎(chǔ)上，促進(jìn)扶貧資產(chǎn)穩(wěn)定良性運(yùn)轉(zhuǎn)、持續(xù)發(fā)揮效益。資產(chǎn)收益分配要嚴(yán)格按照資產(chǎn)管理制度實(shí)施，重點(diǎn)將資產(chǎn)收益用于推進(jìn)銜接各項(xiàng)工作，對制度未予明確規(guī)定的，必須尊重農(nóng)民意愿，通過民主決策程序制定科學(xué)的分配方案。此外，要完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對扶貧資產(chǎn)管理利用情況的紀(jì)律監(jiān)督、審計監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督和社會監(jiān)督，發(fā)揮駐村工作隊(duì)、村務(wù)監(jiān)督委員會、村集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)事會等的監(jiān)督作用。
（作者高強(qiáng)系南京林業(yè)大學(xué)農(nóng)村政策研究中心主任，教授、博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員；曾恒源系南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《改革》2022年第4期。此版本有刪減）
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