張紅宇:縣城如何推動農(nóng)民就地變市民？

“郡縣治，天下安。”自古以來，作為中國最基本的行政單元——縣，就被賦予了安邦定國的重任。然而，很長時間以來，在“城市主導”“工業(yè)優(yōu)先”的思路面前，縣城成了大城市的“后勤保障地”。時至今日，縣域經(jīng)濟仍然是我國經(jīng)濟發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。

縣城，為什么那么重要？從地理上看，截至2021年底，我國縣級區(qū)劃數(shù)為2843個，其中縣級市、縣、自治縣為1866個，縣域面積約占全國面積的93%。從人口上看，2021年底，我國縣城（含縣級市）城鎮(zhèn)常住人口已達到2.5億，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。從經(jīng)濟上看，2021年我國經(jīng)濟總量達114.4萬億元，其中縣城（含縣級市）GDP總量約占全國GDP總量的1/4。

“麻雀雖小，肝膽齊全。”在張紅宇看來，星羅棋布的縣城，共同構(gòu)成了整體經(jīng)濟社會發(fā)展的“基本盤”。他進一步解析說，從歷史角度上，“縣”的概念由來已久，無論是縣的單位數(shù)量、還是所轄區(qū)域范圍，我國縣級行政區(qū)劃分一直較為穩(wěn)定，以縣為主體的行政架構(gòu)還將隨著經(jīng)濟社會持續(xù)衍生發(fā)展。從現(xiàn)實意義上，介于城市和農(nóng)村之間的縣城，一頭承擔著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重擔，另一頭又承接著大中城市的經(jīng)濟輻射，是連接城市與鄉(xiāng)村的重要紐帶和橋梁，是解決城鄉(xiāng)不平衡、實現(xiàn)共同富裕的重要空間載體。如今，在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，我們的主要任務(wù)就是解決發(fā)展不平衡不充分的問題，而最為突出的就是在區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展之間。

縣域，除了是連接農(nóng)村和城市的重要樞紐、協(xié)調(diào)全國區(qū)域經(jīng)濟的主戰(zhàn)場外，也將成為未來城鎮(zhèn)化的重要載體。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2021年我國城鎮(zhèn)常住人口為91425萬人，城鎮(zhèn)化率為64.7%。而在2011年，我國城鎮(zhèn)化率僅為53.1%，意味著我國僅用了10年時間，城鎮(zhèn)化率便邁上了新臺階。然而，我們?nèi)砸逦吹?，距離發(fā)達國家80%以上的城鎮(zhèn)化率，仍有15個百分點的差距。

那么，未來中國城鎮(zhèn)化的空間在哪里？如此龐大的人口規(guī)模不可能完全集中到大城市中。“新階段農(nóng)村勞動力繼續(xù)轉(zhuǎn)移仍有巨大潛力，而縣城將成為吸納農(nóng)村勞動力的重要場景?！睆埣t宇告訴記者，從2021年統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，我國農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)為1.7億人。他預計，到2050年，中國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比例下降到5%以下，絕對從業(yè)人數(shù)在3000萬左右將成為大概率事件，也就是說，未來還將會有大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)中。

近來，長期追蹤農(nóng)業(yè)農(nóng)村數(shù)據(jù)的張紅宇，觀察到了一個可喜的變化——縣城農(nóng)村勞動力外流的趨勢開始有了逆轉(zhuǎn)跡象。

“返鄉(xiāng)留鄉(xiāng)與二次返鄉(xiāng)農(nóng)民工同比大幅增加，就地就近就業(yè)也明顯增加。”他告訴記者：目前縣域范圍內(nèi)農(nóng)民工總量為1.46億人，比去年同期增加了1500萬人。同時，往年出鄉(xiāng)、今年留鄉(xiāng)的常規(guī)留鄉(xiāng)農(nóng)民工2897萬人，比上年增90.2%。春節(jié)后出鄉(xiāng)又再次回鄉(xiāng)人數(shù)698萬人，比上年增144.1%，令人慶幸的是，常規(guī)留鄉(xiāng)農(nóng)民工和二次返鄉(xiāng)農(nóng)民工在當?shù)鼐蜆I(yè)率分別達到91.5%和67.9%。

“這或許并不是短期現(xiàn)象，值得關(guān)注?！睆埣t宇解釋說，一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略顯現(xiàn)成效，特別是以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建，縣域范圍基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力提升，城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活條件改善，縣域就業(yè)機會增加，加之就業(yè)成本低，就地就近就業(yè)對農(nóng)民工吸的引力明顯增強；另一方面，時代之變和世紀疫情相互疊加，不穩(wěn)定、不確定、不安全因素凸顯，京津冀、長三角、珠三角地區(qū)等傳統(tǒng)勞務(wù)輸入地，隨國際形勢嚴峻變化大幅減少就業(yè)崗位，這在一定程度上也昭示著東部大都市對農(nóng)民工實現(xiàn)充分就業(yè)的能力減弱。

張紅宇又向記者提供了一組數(shù)據(jù)：2020年跨省農(nóng)民工7052萬人，比2014年減少10.4%，但同期省內(nèi)農(nóng)民工9907萬人，比2014年增10.6%。這一增一減說明了什么？

“這說明，就地就近就業(yè)的吸引力增加，外出跨省就業(yè)的吸引力減弱。前者表明區(qū)域發(fā)展不平衡，后者表明區(qū)域發(fā)展趨于平衡；前者表明共同富裕沒有基礎(chǔ)，后者表明共同富裕具有扎實基礎(chǔ)?！彼€特別指出，就地就近就業(yè)和外出就業(yè)的工資差異也將越來越小。他說，“我們要高度重視農(nóng)民收入增長問題，致力于縮小城鄉(xiāng)收入差距，經(jīng)過10-20年的努力，使城鄉(xiāng)居民收入差距縮小到1：1.2至1：1水平?！?/span>

“相較于外出務(wù)工，農(nóng)民有更多機會實現(xiàn)在本地就業(yè)，再也不用背井離鄉(xiāng)，我想這就是未來縣城經(jīng)濟發(fā)展的趨勢。”張紅宇告訴記者，過去一段時期以來，農(nóng)民工總量的增加更多來自工業(yè)化對農(nóng)村富余勞動力的吸引，城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為東部大城市和各省會城市擴張的結(jié)果；而在未來一個時期，農(nóng)民工總量的增加將來自農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提升對農(nóng)村富裕勞動力的排斥，城鎮(zhèn)化將表現(xiàn)為能夠吸引農(nóng)民工就地就近就業(yè)的縣城擴張和縣域經(jīng)濟發(fā)展的直接績效。

“這不僅僅是中國獨有的發(fā)展模式，也符合全球城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律?！睆埣t宇表示，從全球經(jīng)驗來看，雖然各個國家幅員遼闊、地區(qū)差異以及發(fā)展程度不同，但勞動力均先是向經(jīng)濟較為發(fā)達的城市群聚集。例如，美國人口聚集東、西海岸等少數(shù)幾個地區(qū)，日本人口聚集在東京、名古屋、大阪等都市圈內(nèi)。隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施的不斷改善和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，勞動力逐漸回流分散，向著區(qū)域化、城鎮(zhèn)化演化。“從完善大城市到發(fā)展小城鎮(zhèn)，最后是大中小城市和小城鎮(zhèn)的合理布局。”他說。

在中國城鎮(zhèn)化的前30年中，“農(nóng)民進城”是一個普遍現(xiàn)象。大量富裕農(nóng)村勞動力的“析出”，支撐了我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展。

在張紅宇看來，中國之所以迅速成為全球第二大經(jīng)濟體，與中國農(nóng)村土地制度不斷創(chuàng)新，農(nóng)民工群體不斷壯大和作出的貢獻密不可分?！稗r(nóng)民進城之后，在農(nóng)村還留有房屋、耕地，各種權(quán)利還能得以保留，如果在城里生活不下去，也可以隨時退回到農(nóng)村去。”他認為，正是這樣的制度使農(nóng)村富余勞動力大量轉(zhuǎn)移，促使了低成本工業(yè)化快速發(fā)展，進而推動城鎮(zhèn)化不斷進步。

然而，數(shù)以億計的農(nóng)業(yè)人口流入大城市，但他們卻很難被大城市真正接納。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，這一新的發(fā)展范式既不是“年老回村”，也不是“城市漂泊”，而是城鄉(xiāng)融合。

在這一背景下，縣城扮演越來越重要的角色——在縣域與大城市之間，縣域代表著農(nóng)村；在縣城與農(nóng)村之間，縣城則代表著城市。因此，縣域成為彌合城鄉(xiāng)差距、化解城鄉(xiāng)二元發(fā)展體制的主戰(zhàn)場。

仔細觀察，不難發(fā)現(xiàn)，近年來有關(guān)縣城的扶持政策越來越頻繁、越來越重磅。今年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，強調(diào)以縣域為基本單位推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，并從以下四個方面推動縣城的城鎮(zhèn)化：全面落實取消縣城落戶限制政策；加快發(fā)展大城市周邊縣城，融入鄰近大城市；引導人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展；保障縣城建設(shè)正常用地需求。

那么，如何進一步推動農(nóng)民變市民？張紅宇提出，核心就是要使進城農(nóng)民工擁有“全部農(nóng)民利益+漸進式市民化利益”，并成為區(qū)別于城市居民和在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)的專業(yè)農(nóng)戶家庭的“第三類群體”?！按蟛糠洲r(nóng)民工希望就地就近在戶籍所在地大城市、中等城市，特別是能在縣城安居就業(yè)，并保留在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益?！睆埣t宇告訴記者：“農(nóng)民工亦工亦農(nóng)，亦城亦鄉(xiāng)，這本身就是發(fā)展縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的支撐，也是中國特色城鎮(zhèn)化的深刻內(nèi)涵。”

當然，人口規(guī)模只是城鎮(zhèn)化程度的其中一個指標，真正的城鎮(zhèn)化質(zhì)量高低還是要以醫(yī)療、社保等公共服務(wù)水平來衡量。“目前縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅為地級市及以上城區(qū)的1/2，人均消費支出僅為地級市及以上城市城區(qū)的2/3左右?！睆埣t宇以教育舉例說，目前縣城里教學水平較好、升學率較高的學校多實行“大班制”，一個班級學生人數(shù)大大突破正常容量，甚至能有80名之多，這將極大地影響教育質(zhì)量。因此，他呼吁，要吸納農(nóng)村人口和農(nóng)民工轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工就地就近就業(yè)安居，必須要補齊教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)供給的短板，才能增強對轉(zhuǎn)移進城人口的吸納力。

“中國特色城鎮(zhèn)化的道路與鄉(xiāng)村振興并不沖突，兩者并行不悖?！痹诓稍L的最后，張紅宇總結(jié)說，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，不僅為中國城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供了新的思路，也為鄉(xiāng)村振興全面推進提供了前提。雖然隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，農(nóng)村勞動力還將持續(xù)轉(zhuǎn)移，但城鄉(xiāng)仍將長期共存。而且，通過城鎮(zhèn)化減少從事農(nóng)業(yè)的人口數(shù)量，反而能幫助農(nóng)民提高收入，走好規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)業(yè)之路，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造更好條件。