如果在縣城就能找到滿意的工作，你還會背井離鄉嗎？如果在縣城就能過上安居樂業的生活，你還會到大城市打拼嗎？眼下，越來越多的兼業農民往返穿梭于縣城與田地之間，不少返鄉的打工者到縣城購買房產開啟定居生活，一些高校畢業生也主動選擇到縣城工作......
面積占全國的90%左右，常住人口占全國城鎮常住人口的近30%，生產總值占全國的三成左右......如今的縣城不再是“回不去的故鄉”,而是實現城鄉融合、共同富裕的關鍵支撐。為此，《中國金融家》記者專訪清華大學中國農村研究院副院長、中國農業風險管理研究會會長張紅宇，他長期關注農業農村問題，多次參與起草中央一號文件，用全新的視野帶領我們去重新認識中國的1866個縣城（含縣級市）。
一、一個不容忽視的重要角色
“郡縣治，天下安。”自古以來，作為中國最基本的行政單元——縣，就被賦予了安邦定國的重任。然而，很長時間以來，在“城市主導”“工業優先”的思路面前，縣城成了大城市的“后勤保障地”。時至今日，縣域經濟仍然是我國經濟發展中的薄弱環節。
縣城，為什么那么重要？從地理上看，截至2021年底，我國縣級區劃數為2843個，其中縣級市、縣、自治縣為1866個，縣域面積約占全國面積的93%。從人口上看，2021年底，我國縣城（含縣級市）城鎮常住人口已達到2.5億，占全國城鎮常住人口的近30%。從經濟上看，2021年我國經濟總量達114.4萬億元，其中縣城（含縣級市）GDP總量約占全國GDP總量的1/4。
“麻雀雖小，肝膽齊全?！痹趶埣t宇看來，星羅棋布的縣城，共同構成了整體經濟社會發展的“基本盤”。他進一步解析說，從歷史角度上，“縣”的概念由來已久，無論是縣的單位數量、還是所轄區域范圍，我國縣級行政區劃分一直較為穩定，以縣為主體的行政架構還將隨著經濟社會持續衍生發展。從現實意義上，介于城市和農村之間的縣城，一頭承擔著農業農村發展的重擔，另一頭又承接著大中城市的經濟輻射，是連接城市與鄉村的重要紐帶和橋梁，是解決城鄉不平衡、實現共同富裕的重要空間載體。如今，在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程上，我們的主要任務就是解決發展不平衡不充分的問題，而最為突出的就是在區域和城鄉發展之間。
縣域，除了是連接農村和城市的重要樞紐、協調全國區域經濟的主戰場外，也將成為未來城鎮化的重要載體。根據國家統計局數據，2021年我國城鎮常住人口為91425萬人，城鎮化率為64.7%。而在2011年，我國城鎮化率僅為53.1%，意味著我國僅用了10年時間，城鎮化率便邁上了新臺階。然而，我們仍要清晰看到，距離發達國家80%以上的城鎮化率，仍有15個百分點的差距。
那么，未來中國城鎮化的空間在哪里？如此龐大的人口規模不可能完全集中到大城市中。“新階段農村勞動力繼續轉移仍有巨大潛力，而縣城將成為吸納農村勞動力的重要場景?！睆埣t宇告訴記者，從2021年統計數據看，我國農業從業人數為1.7億人。他預計，到2050年，中國農業從業人員比例下降到5%以下，絕對從業人數在3000萬左右將成為大概率事件，也就是說，未來還將會有大量農業人口轉移到以縣城為載體的新型城鎮中。
二、就地就近就業的首選打工地
近來，長期追蹤農業農村數據的張紅宇，觀察到了一個可喜的變化——縣城農村勞動力外流的趨勢開始有了逆轉跡象。
“返鄉留鄉與二次返鄉農民工同比大幅增加，就地就近就業也明顯增加。”他告訴記者：目前縣域范圍內農民工總量為1.46億人，比去年同期增加了1500萬人。同時，往年出鄉、今年留鄉的常規留鄉農民工2897萬人，比上年增90.2%。春節后出鄉又再次回鄉人數698萬人，比上年增144.1%，令人慶幸的是，常規留鄉農民工和二次返鄉農民工在當地就業率分別達到91.5%和67.9%。
“這或許并不是短期現象，值得關注?！睆埣t宇解釋說，一方面，鄉村振興戰略及區域平衡發展戰略顯現成效，特別是以工補農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型城鄉關系構建，縣域范圍基礎設施和公共服務能力提升，城鄉居民生產生活條件改善，縣域就業機會增加，加之就業成本低，就地就近就業對農民工吸的引力明顯增強；另一方面，時代之變和世紀疫情相互疊加，不穩定、不確定、不安全因素凸顯，京津冀、長三角、珠三角地區等傳統勞務輸入地，隨國際形勢嚴峻變化大幅減少就業崗位，這在一定程度上也昭示著東部大都市對農民工實現充分就業的能力減弱。
張紅宇又向記者提供了一組數據：2020年跨省農民工7052萬人，比2014年減少10.4%，但同期省內農民工9907萬人，比2014年增10.6%。這一增一減說明了什么？
“這說明，就地就近就業的吸引力增加，外出跨省就業的吸引力減弱。前者表明區域發展不平衡，后者表明區域發展趨于平衡；前者表明共同富裕沒有基礎，后者表明共同富裕具有扎實基礎。”他還特別指出，就地就近就業和外出就業的工資差異也將越來越小。他說，“我們要高度重視農民收入增長問題，致力于縮小城鄉收入差距，經過10-20年的努力，使城鄉居民收入差距縮小到1：1.2至1：1水平?！?/span>
“相較于外出務工，農民有更多機會實現在本地就業，再也不用背井離鄉，我想這就是未來縣城經濟發展的趨勢?！睆埣t宇告訴記者，過去一段時期以來，農民工總量的增加更多來自工業化對農村富余勞動力的吸引，城鎮化表現為東部大城市和各省會城市擴張的結果；而在未來一個時期，農民工總量的增加將來自農業現代化提升對農村富裕勞動力的排斥，城鎮化將表現為能夠吸引農民工就地就近就業的縣城擴張和縣域經濟發展的直接績效。
“這不僅僅是中國獨有的發展模式，也符合全球城鎮化發展規律?！睆埣t宇表示，從全球經驗來看，雖然各個國家幅員遼闊、地區差異以及發展程度不同，但勞動力均先是向經濟較為發達的城市群聚集。例如，美國人口聚集東、西海岸等少數幾個地區，日本人口聚集在東京、名古屋、大阪等都市圈內。隨著交通基礎設施的不斷改善和產業結構的不斷優化，勞動力逐漸回流分散，向著區域化、城鎮化演化?！皬耐晟拼蟪鞘械桨l展小城鎮，最后是大中小城市和小城鎮的合理布局?！彼f。
三、讓返鄉安家不再有“痛點”
在中國城鎮化的前30年中，“農民進城”是一個普遍現象。大量富裕農村勞動力的“析出”，支撐了我國城鎮化、工業化的快速發展。
在張紅宇看來，中國之所以迅速成為全球第二大經濟體，與中國農村土地制度不斷創新，農民工群體不斷壯大和作出的貢獻密不可分?！稗r民進城之后，在農村還留有房屋、耕地，各種權利還能得以保留，如果在城里生活不下去，也可以隨時退回到農村去?！彼J為，正是這樣的制度使農村富余勞動力大量轉移，促使了低成本工業化快速發展，進而推動城鎮化不斷進步。
然而，數以億計的農業人口流入大城市，但他們卻很難被大城市真正接納。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，這一新的發展范式既不是“年老回村”，也不是“城市漂泊”，而是城鄉融合。
在這一背景下，縣城扮演越來越重要的角色——在縣域與大城市之間，縣域代表著農村；在縣城與農村之間，縣城則代表著城市。因此，縣域成為彌合城鄉差距、化解城鄉二元發展體制的主戰場。
仔細觀察，不難發現，近年來有關縣城的扶持政策越來越頻繁、越來越重磅。今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，強調以縣域為基本單位推進城鄉融合發展，并從以下四個方面推動縣城的城鎮化：全面落實取消縣城落戶限制政策；加快發展大城市周邊縣城，融入鄰近大城市；引導人口流失縣城轉型發展；保障縣城建設正常用地需求。
那么，如何進一步推動農民變市民？張紅宇提出，核心就是要使進城農民工擁有“全部農民利益+漸進式市民化利益”，并成為區別于城市居民和在農村從事農業的專業農戶家庭的“第三類群體”?！按蟛糠洲r民工希望就地就近在戶籍所在地大城市、中等城市，特別是能在縣城安居就業，并保留在農村的相關權益?！睆埣t宇告訴記者：“農民工亦工亦農，亦城亦鄉，這本身就是發展縣城為重要載體的城鎮化的支撐，也是中國特色城鎮化的深刻內涵?！?/span>
當然，人口規模只是城鎮化程度的其中一個指標，真正的城鎮化質量高低還是要以醫療、社保等公共服務水平來衡量?！澳壳翱h城人均市政公用設施固定資產投資僅為地級市及以上城區的1/2，人均消費支出僅為地級市及以上城市城區的2/3左右?！睆埣t宇以教育舉例說，目前縣城里教學水平較好、升學率較高的學校多實行“大班制”，一個班級學生人數大大突破正常容量，甚至能有80名之多，這將極大地影響教育質量。因此，他呼吁，要吸納農村人口和農民工轉移和農民工就地就近就業安居，必須要補齊教育、醫療、養老等公共服務供給的短板，才能增強對轉移進城人口的吸納力。
“中國特色城鎮化的道路與鄉村振興并不沖突，兩者并行不悖?！痹诓稍L的最后，張紅宇總結說，以縣城為重要載體的城鎮化，不僅為中國城鎮化高質量發展提供了新的思路，也為鄉村振興全面推進提供了前提。雖然隨著城鎮化的不斷推進，農村勞動力還將持續轉移，但城鄉仍將長期共存。而且，通過城鎮化減少從事農業的人口數量，反而能幫助農民提高收入，走好規模化經營的農業之路，為農業現代化、產業化創造更好條件。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員，中央農辦、農業農村部鄉村振興咨詢委員會委員；中國鄉村發現網轉自：中國金融家 微信公眾號）
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