摘要：縣域治理是國家治理的基礎(chǔ)，在實(shí)踐發(fā)展和學(xué)術(shù)研究中，縣域的地位和作用均愈發(fā)受到重視。場域特殊性、歷史延續(xù)性、視角多元性和理論聚焦性是縣域治理的主要特質(zhì)。在歷史發(fā)展、戰(zhàn)略推進(jìn)和制度變遷的進(jìn)程中，縣域始終是國家治理的權(quán)力“接點(diǎn)”、戰(zhàn)略“接點(diǎn)”和政策“接點(diǎn)”。同時，在縣域治理的內(nèi)部“接點(diǎn)”中，縣域營收模式與債務(wù)問題處于縣域治理的財(cái)政“接點(diǎn)”，區(qū)劃改革與行為主體位于縣域治理的行政“接點(diǎn)”，結(jié)合當(dāng)前發(fā)展趨勢，縣域治理的效能“接點(diǎn)”正逐漸成為核心觀照，以治理社會化與能力多元化為原則，致力于縣域治理的財(cái)政能力、服務(wù)能力、應(yīng)急能力以及區(qū)位規(guī)劃能力、行為主體能力與生態(tài)治理能力等具體能力的發(fā)展和完善。縣域治理適逢繁榮發(fā)展的重要機(jī)遇，同時也面臨著各類挑戰(zhàn)，從多方面實(shí)踐創(chuàng)新到多領(lǐng)域?qū)W術(shù)發(fā)展的縣域治理，呼喚多學(xué)科的交叉融合與本土理論的體系構(gòu)建。
關(guān)鍵詞：縣域治理；接點(diǎn)政治；國家治理；治理效能；治理能力
一、問題的提出
作為提升“十四五”時期社會治理效能的關(guān)鍵載體，縣域居于“國家—社會”“城市—鄉(xiāng)村”的接點(diǎn)位置，因其在各個方面的重要性，也有“政治接合點(diǎn)”“城鄉(xiāng)融合點(diǎn)”“生態(tài)穩(wěn)定器”等生動形容。截至2020年年底，我國有縣級行政區(qū)2，844個，縣域面積約占全國面積的93%，縣域人口約占全國人口的74%，縣域GDP約占全國GDP的53%［1］。2022年，在中央“一號文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》中，“縣”與“縣域”詞頻出現(xiàn)次數(shù)達(dá)41次，強(qiáng)調(diào)將縣域作為鄉(xiāng)村振興的基本單元。《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》要求“將縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)”，并著重強(qiáng)調(diào)“縣域統(tǒng)籌”和“整縣推進(jìn)”。《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》進(jìn)一步明確，以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。從一系列國家戰(zhàn)略和政策制定角度看，從縣域找到新的突破口和增長點(diǎn)，是當(dāng)前社會各界的基本共識和努力方向。這既表明縣域的特殊角色、關(guān)鍵地位和戰(zhàn)略意義，也表明“國家—社會二分法”已經(jīng)無法解釋當(dāng)下的中國治理，社會實(shí)踐恰恰展現(xiàn)出二合一的趨勢。
（一）縣域特質(zhì)
1.場域特殊性。作為國家治理的“接點(diǎn)”，縣域治理的重要地位不言而喻，但是就場域談場域是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，縣域有著區(qū)別于其他治理單元的核心特征，需要進(jìn)一步揭示縣域治理的單元特質(zhì)。作為一個既包括城鎮(zhèn)地區(qū)又涵蓋鄉(xiāng)村區(qū)域的特殊單元，縣域治理在實(shí)踐發(fā)展和學(xué)術(shù)研究中都有其既定的場域特殊性。其一，縣是兩千多年以來中國基層最為完整的行政建制，并且具有成熟的組織形態(tài)。這種完整和成熟背后是一種承上啟下的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，雖然在當(dāng)代中國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分擔(dān)了一部分縣級政府部門職能，但是縣的組織完整性未受影響，特別是近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能動性的不斷弱化，使縣級政府更加成為基層社會治理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。其二，縣域囊括了中國基層的最一般場景，同時又因其分布廣泛而包含特殊性。一方面，縣域是國家意志執(zhí)行的最基礎(chǔ)落實(shí)者，更是承上啟下者，貫徹的是國家的統(tǒng)一意志；另一方面，國家的廣袤和地區(qū)的差異，使各個縣域的資源稟賦和社會樣態(tài)等都不盡相同，縣域可以充分反映中國發(fā)展進(jìn)程中多個階段的豐富特質(zhì)。其三，縣域是城市與鄉(xiāng)村的銜接點(diǎn)，更是城鎮(zhèn)化過程中最具流動性的過渡點(diǎn)。縣域包含著農(nóng)村和城鎮(zhèn)，縣城又是離鄉(xiāng)村最近的城市，更是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和文化生活的主要核心。同時，經(jīng)過代際更迭，大量農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)青年都在向上流動，在這個過程中，縣城堪稱是一個不斷接受過渡的“流動轉(zhuǎn)換器”，更是人口城鎮(zhèn)化的“測度表”。其四，縣域是中國農(nóng)村改革的前沿陣地，因其充分的代表性，成為各領(lǐng)域農(nóng)村改革試點(diǎn)的最基礎(chǔ)樣本。改革開放以來，多個領(lǐng)域的農(nóng)村試點(diǎn)改革不斷開展，大多是以縣為單位在全國范圍內(nèi)進(jìn)行選取，“試點(diǎn)縣”和“示范縣”成為改革與發(fā)展的重要參照。
2.歷史延續(xù)性。概覽中國幾千年發(fā)展史，縣域都是沉浮更迭的見證者，其背后蘊(yùn)含著鮮明的“生存邏輯”，而“生存邏輯”所體現(xiàn)的歷史延續(xù)性更是后世發(fā)展的重要財(cái)富。作為一個亙古有之的持續(xù)話題，縣域的治理與發(fā)展背后潛藏著國家與社會、權(quán)力與權(quán)利、資源與能力、集權(quán)與分權(quán)、政體與層級等多種內(nèi)在關(guān)系。從空間上看，縣域一直具有相對獨(dú)立的穩(wěn)定區(qū)域。囿于自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，在封建社會更迭過程中，以縣為單位的區(qū)域之間一直有著相對獨(dú)立性，加之地理?xiàng)l件和自然環(huán)境等客觀因素，大多縣域的邊界都并未發(fā)生明顯變化，展現(xiàn)了一種超穩(wěn)定的存在形式［2］。長期的基層組織保障，使縣域?qū)τ谏鐣刃蛞恢卑l(fā)揮著關(guān)鍵的維護(hù)作用。從時間上看，縣域一直處于不斷更迭的歷史節(jié)點(diǎn)。自春秋時期取代分封制，郡縣制歷經(jīng)王朝更迭，直到封建社會晚期都依然是政權(quán)最堅(jiān)固的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。而且，清朝末年傳統(tǒng)“大一統(tǒng)”價值觀念的瓦解，乃至君主專制與中央集權(quán)的政治制度的分崩離析，皆是在縣域制度改革的催化下發(fā)生的［3］。不同歷史時期縣域治理的環(huán)境背景移易與權(quán)力運(yùn)作演變，對于當(dāng)前的學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐發(fā)展，都有著很大的研究價值與參考意義，對于縣域治理一般性分析框架的構(gòu)建也有著顯著的助推作用。
3.視角多元性。縣域治理的內(nèi)容涵蓋了地方政府、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會治理和地理格局等領(lǐng)域的諸多視角。隨著研究的進(jìn)一步發(fā)展成熟，各領(lǐng)域視角下又開辟出多個研究分支，其層層交疊，彼此交叉融合，進(jìn)而促使縣域治理研究視角不斷多元化。值得注意的是，視角多元的背后是縣域特質(zhì)普遍性與特殊性的統(tǒng)一。一方面，縣域場域內(nèi)各個視角都受到縣域特質(zhì)的影響；另一方面，各個具體領(lǐng)域又存在其自身發(fā)展的規(guī)律。因此，這些視角的現(xiàn)實(shí)發(fā)展和學(xué)術(shù)研究，兼具自身領(lǐng)域和縣域場域的雙重特征。同時，在縣域內(nèi)多個具體領(lǐng)域視角之外，還有將縣域作為一個環(huán)節(jié)或者部分的整體性推進(jìn)視角，諸如在國家整體戰(zhàn)略———脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合等推進(jìn)中的作用及其生發(fā)機(jī)理，均是縣域治理的多元視角之一。對多層次多階段多元視角發(fā)展的充分關(guān)注，正是縣域治理過程得到最大限度還原的關(guān)鍵所在。無論是從主體、內(nèi)容、體系抑或目標(biāo)來看，縣域治理的研究視角都有著極其廣闊的涵蓋面和包容度。
4.理論聚焦性。縣域治理有著很強(qiáng)的理論聚焦性和廣闊的開拓空間。楊雪冬以政治系統(tǒng)分析的方法，建立了一個縣域中觀分析框架［4］，徐勇以特定事件為對象，針對縣域角色提出了“接點(diǎn)政治”的分析概念［5］，王敬堯構(gòu)建了“縣級治理能力”分析框架［6］。更有學(xué)者主張將“縣”作為一種研究方法和概念體系，并致力于形成由縣而生發(fā)的中層理論［7］，然而，對于縣域治理這一包羅萬象的研究場域，現(xiàn)有理論參照的解釋度和延展性仍是不足的。理論的生產(chǎn)是當(dāng)前學(xué)界的共同難題，作為一個在適用理論方面較為廣泛多樣的縣域治理研究則更為甚之。以往關(guān)于地方政府的研究更多的是對于“地方”的泛化研究，雖然近年來對省域、市域和縣域治理方面的研究逐漸具體化，但是作為具體內(nèi)容有著明顯區(qū)別的研究場域，其各自的理論聚焦度依然有待提升。而且，現(xiàn)有的縣域治理研究較多側(cè)重現(xiàn)實(shí)問題導(dǎo)向的對策研究，缺乏系統(tǒng)性的學(xué)理研究，本土化理論提煉不足。有鑒于此，未來學(xué)術(shù)界的研究應(yīng)對其予以關(guān)注。一方面，需要規(guī)范化的學(xué)術(shù)表達(dá)，發(fā)展縣域靶向的理論研究。立足縣域治理的本土實(shí)踐，對其內(nèi)在發(fā)展的要素結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制、實(shí)踐機(jī)理等方面進(jìn)行概念化與理論化，對縣域治理進(jìn)行統(tǒng)合化的學(xué)理表達(dá)和理論歸納。另一方面，需要立足中國特色，構(gòu)建縣域治理的框架體系。從縣域治理的中國經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，通過田野調(diào)查和實(shí)證研究，將長時段多視角縣域治理的歷史邏輯、理論邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯進(jìn)行本土化歸納總結(jié)。
（二）“接點(diǎn)”特征
接點(diǎn)，“一般指開關(guān)、插銷、電鍵和繼電器中使用電路或通或斷的開合點(diǎn)”。徐勇提出“接點(diǎn)政治”的概念，并分別從縣級政治和縣級社會分析了縣域這一“接點(diǎn)”部位［5］。“接點(diǎn)政治”概念中的“接點(diǎn)”類比的是作為電焊接口的“接點(diǎn)”，借以形容易銹蝕、易疲勞的“最為脆弱的‘接點(diǎn)’部位”。本文中的“接點(diǎn)”將“脆弱點(diǎn)”發(fā)展為“開合點(diǎn)”，借用電路中的關(guān)鍵部位，用以強(qiáng)調(diào)事物發(fā)展過程中的矛盾點(diǎn)、沖突點(diǎn)與關(guān)捩點(diǎn)。本文將縣域類比為一個“接點(diǎn)”，它處于國家這臺巨大機(jī)器的關(guān)鍵位置，是事關(guān)整個國家治理“或通或斷”的“開合點(diǎn)”。一方面，基層治理成敗最能反映國家治理能力的強(qiáng)弱，縣域在基層又屬于“既城且鄉(xiāng)”的角色，對基層治理有著較為廣泛的代表性；另一方面，縣域治理又是“上下一盤棋”“條塊模式”中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。具體而言，作為國家治理關(guān)鍵“接點(diǎn)”的縣域治理，主要從哪些方面突顯其“接點(diǎn)”地位的呢？再進(jìn)一步，縣域治理中事關(guān)成敗的矛盾點(diǎn)和沖突點(diǎn)，也就是縣域治理的內(nèi)部“接點(diǎn)”，縣域治理處于國家治理的“接點(diǎn)”位置，哪些內(nèi)容又處于縣域治理的“接點(diǎn)”呢？本文圍繞縣域治理在國家治理中的“接點(diǎn)”地位，以及縣域治理的“接點(diǎn)”及其主要研究脈絡(luò)發(fā)展進(jìn)行闡述與討論，如圖1所示。一是突出縣域治理的“接點(diǎn)”在何處，二是分析縣域治理的“接點(diǎn)”從何處來又將往何處去，此兩點(diǎn)是本文的核心問題。另外，在回應(yīng)現(xiàn)階段國家治理現(xiàn)實(shí)關(guān)切的同時，本研究也試圖為本土化國家治理和基層治理經(jīng)驗(yàn)尋求更貼合的理論解釋。
二、作為國家治理關(guān)鍵“接點(diǎn)”的縣域治理
縣域治理是基層治理的核心部分，更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵“接點(diǎn)”，在歷史發(fā)展、現(xiàn)實(shí)推進(jìn)和制度變遷過程中，縣域治理可以分別被視為國家治理的權(quán)力“接點(diǎn)”、戰(zhàn)略“接點(diǎn)”和政策“接點(diǎn)”。
（一）權(quán)力“接點(diǎn)”：歷史洪流中的縣域治理
縣的出現(xiàn)既是社會發(fā)展的時勢使然，與春秋時期軍事化環(huán)境背景息息相關(guān)，也是諸侯國內(nèi)憂外患的產(chǎn)物。內(nèi)穩(wěn)上下，外利動員，郡縣制可以說是春秋時期治理效率競爭的結(jié)果，加之官僚制度的迅速成長，促成了“治權(quán)”發(fā)展進(jìn)而成就了郡縣制的確立［8］。柳宗元在《封建論》中認(rèn)為，郡縣制是秦王朝實(shí)現(xiàn)六國一統(tǒng)的關(guān)鍵，“秦有天下，裂都會而為之郡邑，廢侯衛(wèi)而為之守宰，據(jù)天下之雄圖，都六合之上游，攝制四海，運(yùn)于掌握之內(nèi)，此其所以為得也”［9］。塞繆爾·E·芬納也將秦朝集權(quán)化大一統(tǒng)政府得以形成的原因之一歸結(jié)于郡縣制的重要作用［10］。同時，中國古代“內(nèi)重外輕”“外重內(nèi)輕”的博弈也與郡縣制有著密切關(guān)系。封建與郡縣之辨，既造就了觀念與經(jīng)驗(yàn)雙重面向的真正歷史，同時也隱含著“公”“私”之辨［11］；既屬于經(jīng)學(xué)史學(xué)的研究范疇，也影響著多領(lǐng)域理論與現(xiàn)實(shí)發(fā)展。在古代不同歷史時期，封建與郡縣之辨超脫了政體本身，延展到了權(quán)力與資源的分配、中央與地方政府的界限、權(quán)力的集中還是分散、政體設(shè)置需要集權(quán)還是分權(quán)孰更有利于傳統(tǒng)國家政權(quán)穩(wěn)定等話題，在晚清時期更是代表了權(quán)利、自治等政治觀念的建立與發(fā)展［12］。
“皇權(quán)不下縣”，是長久以來廣受關(guān)注又分歧不斷的話題。秦漢之后，雖然郡縣制在中國的歷史長河中屹立兩千多年，但是后期隨著權(quán)收于上，再加上對下放權(quán)，最終導(dǎo)致了“郡縣空虛”，“官”止于州縣，城邑轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)野［13］。費(fèi)孝通認(rèn)為，民間自發(fā)形成的“雙軌”治理，使基層社會在遠(yuǎn)離“皇權(quán)”的情況下，通過自上而下的“郡縣制”和自下而上的“鄉(xiāng)村自治”相結(jié)合實(shí)現(xiàn)自主運(yùn)行［14］。蕭公權(quán)則認(rèn)為，傳統(tǒng)中國的“皇權(quán)”以都城為核心向外的行政體系權(quán)力影響逐漸減弱，同時通過“精巧設(shè)計(jì)”由村莊、宗族和其他鄉(xiāng)村團(tuán)體延伸并控制到最底層［15］。當(dāng)前，對于“皇權(quán)不下縣”的態(tài)度，社會學(xué)界和政治學(xué)界多表示贊同甚至視為既定模式，但歷史學(xué)界大多意見相左。當(dāng)代基層治理的發(fā)展與改革，也大多以縣為權(quán)力“接點(diǎn)”，中央自上而下適度向縣下放權(quán)力，民眾自下而上對縣域治理充分參與。“郡縣治，天下安”，作為兩千多年傳統(tǒng)中國的基石，縣域在整個國家治理體系中，一直充當(dāng)著權(quán)力的“接點(diǎn)”，也是權(quán)力運(yùn)作、互動與博弈的重要場域。雖然權(quán)力經(jīng)歷了多輪的上收和下放，但在每一輪循環(huán)中也都不斷地進(jìn)行著演變與創(chuàng)新，且直觀展現(xiàn)其時的國家治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行效能。
（二）戰(zhàn)略“接點(diǎn)”：現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中的縣域治理
在現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中，縣域治理作為戰(zhàn)略“接點(diǎn)”，其主要作用體現(xiàn)在以下五個方面。第一，縣域是脫貧攻堅(jiān)的主要場域。縣一級是脫貧攻堅(jiān)的前線指揮部，“貧困縣”也是脫貧工作的基本承載體。從中國早期的減貧之路到新時代的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，以縣域?yàn)橹饕獔鲇虻姆鲐氶_發(fā)方式是中國貧困治理體系推進(jìn)中始終堅(jiān)持的路徑與方法，縣域貧困治理對國家扶貧事業(yè)起到了基礎(chǔ)性和支撐性作用［16］。而且，經(jīng)過脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐，縣級的樞紐作用以及溝通上下層級實(shí)現(xiàn)有效配合，成為優(yōu)化治理效能的重要依托。執(zhí)行“精準(zhǔn)扶貧”這一系列超復(fù)雜政策的過程，也是縣域治理不斷進(jìn)行權(quán)力重塑與政策調(diào)適的過程。第二，縣域是鄉(xiāng)村振興的基本單元。縣域作為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興獨(dú)具優(yōu)勢的基本單元，既能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的同步發(fā)展，也能協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與全面振興的辯證關(guān)系，還契合了農(nóng)民漸進(jìn)城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化特點(diǎn)［17］。縣可以直接進(jìn)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一線布局規(guī)劃，根據(jù)縣域內(nèi)不同區(qū)域特點(diǎn)靈活制定政策，實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)、區(qū)域布局和分類實(shí)施的內(nèi)在統(tǒng)一。第三，縣域是城鄉(xiāng)融合的重要切入點(diǎn)。在人力資源、農(nóng)地要素、產(chǎn)業(yè)質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)融合、教育資源、基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障等方面［18］，縣域既有問題如何解決、潛在能量怎樣發(fā)揮，都直接決定著城鄉(xiāng)融合的成敗。第四，縣域是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化推進(jìn)的關(guān)鍵。地方政府在財(cái)力分配、管理體制和土地指標(biāo)等主要環(huán)節(jié)向縣域傾斜的做法，保障了縣域的發(fā)展權(quán)和發(fā)展空間；以縣為基本發(fā)展平臺和推進(jìn)單元，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的整縣推進(jìn)［19］，是探索以縣域?yàn)椤敖狱c(diǎn)”的中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要路徑。第五，縣域是共同富裕的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)。在改善公共服務(wù)均衡程度、打破城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)、推進(jìn)居民收入“擴(kuò)中”“提低”等方面，縣域的整體發(fā)展是實(shí)現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ)［1］。另外，縣域生態(tài)治理直接關(guān)乎碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，縣域消費(fèi)潛能的激發(fā)則是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的主要途徑。
（三）政策“接點(diǎn)”：制度變遷中的縣域治理
作為一種自上而下的公共政策層級擴(kuò)散路徑，從“局部地區(qū)試點(diǎn)”到“全面推行”［20］，從改革試點(diǎn)走向制度示范，是各類關(guān)鍵性政策和創(chuàng)新性改革推進(jìn)的必經(jīng)之路［21］，而這一必經(jīng)之路的主要鋪筑基礎(chǔ)，則是以全國范圍內(nèi)各個具有代表性的縣域?qū)嵺`為試驗(yàn)基石。在制度發(fā)展和改革的過程中，省、市兩級在一定程度上只是進(jìn)行著改革政策的轉(zhuǎn)譯工作，而縣級大多是直接執(zhí)行者。縣域的適度規(guī)模也使其在自主制定戰(zhàn)略規(guī)劃的同時，又能保證與公民的密切接觸與直接溝通，具有區(qū)域政策即時變動的靈活性優(yōu)勢［22］。在以往眾多政策擴(kuò)散和制度變遷過程中，縣域都扮演著重要角色，是從“試點(diǎn)”走向“示范”的重要依托，縣域“接點(diǎn)”接收上級創(chuàng)新政策的執(zhí)行任務(wù)，經(jīng)過本土化規(guī)劃，在試點(diǎn)實(shí)踐開展順利后，進(jìn)行政策擴(kuò)散與示范推廣，為整體改革鋪平道路。之所以將縣作為主要試點(diǎn)對象，一方面是因?yàn)橐脏l(xiāng)或村為單位，經(jīng)驗(yàn)參照和可采信度稍差，無法形成能被有效參考且進(jìn)行制度轉(zhuǎn)化的公共政策；另一方面，如果從縣級以上的層級直接開展試點(diǎn)，試錯風(fēng)險較高，可控性不足，靈活性也較差。而且，作為基層最完整的建制和農(nóng)村改革“一線指揮部”，縣域既是政策試點(diǎn)的最重要場域，也是最常見的中國式制度變遷的出發(fā)點(diǎn)。最具顯著性的制度改革與政策擴(kuò)散案例是近年來在縣域試點(diǎn)的“三塊地”改革，為《中華人民共和國土地管理法》的修訂提供了實(shí)踐基礎(chǔ)；電子商務(wù)試點(diǎn)縣建設(shè)的啟動，保證了電子商務(wù)進(jìn)村綜合示范縣的分批推進(jìn)與穩(wěn)步轉(zhuǎn)化，新近中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《鄉(xiāng)村建設(shè)行動實(shí)施方案》也提出要“持續(xù)開展數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)”，而此前《關(guān)于開展國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)工作的通知》發(fā)布后，在全國范圍內(nèi)業(yè)已開展了以縣域?yàn)閱挝坏臄?shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)探索。
三、縣域治理的現(xiàn)實(shí)“接點(diǎn)”及其發(fā)展趨勢
縱覽改革開放以來的縣域發(fā)展和學(xué)術(shù)研究歷史脈絡(luò)，大致可從三個模塊進(jìn)行劃分，從縣域財(cái)政發(fā)展、縣域行政改革走向縣域治理效能提升，三者也存在不同側(cè)重點(diǎn)的遞進(jìn)性，不過這種遞進(jìn)性并非互相替代，而是主要體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)追求和研究視角的變化方面，在重要性程度上并不排他。根據(jù)不同地區(qū)各類縣域的發(fā)展程度，縣域治理的各個“接點(diǎn)”的側(cè)重程度仍然有著與其發(fā)展階段相適應(yīng)的重要性。
（一）營收模式與地方債務(wù)：縣域治理的財(cái)政“接點(diǎn)”
縣域經(jīng)濟(jì)作為整個國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的基本組成單元，是我國國民經(jīng)濟(jì)的基層經(jīng)濟(jì)、基本支柱和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。縣域經(jīng)濟(jì)作為一個整體，既有完整的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也包括區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的總和以及各種經(jīng)濟(jì)所有制的總和。縣域經(jīng)濟(jì)直接關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，承擔(dān)著農(nóng)村改革和鄉(xiāng)村振興的重要責(zé)任。縣域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動與合作，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演著重要角色，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素在更大范圍內(nèi)的集聚與流動，能夠?qū)崿F(xiàn)對行政界限的突破，激發(fā)區(qū)域發(fā)展動力，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡性。深究縣域財(cái)政發(fā)展“接點(diǎn)”，從收支平衡角度分析，主要還是落腳在縣域營收模式與縣域債務(wù)問題上。
財(cái)政資源是縣域治理的一個重要基礎(chǔ)，財(cái)政制度改革甚至被視為解決縣域問題的核心出路之一。通過對財(cái)政收支狀況的分析，可以直觀地反映出縣域公共服務(wù)的供給能力和治理能力，而從財(cái)政的角度對縣域發(fā)展的狀態(tài)和原因進(jìn)行分析，可以通過財(cái)政收支狀況考察縣級財(cái)政現(xiàn)狀，并進(jìn)一步厘清財(cái)政現(xiàn)狀對縣域內(nèi)公共服務(wù)供給的影響。縣級財(cái)政自給能力的弱勢，加之與其不對稱的事務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任，容易引發(fā)地方財(cái)政決策行為的扭曲。財(cái)政層面的收支問題雖然是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，但是二者均受到各個領(lǐng)域的復(fù)雜影響。其中，張五常就提出了“縣域競爭”論，認(rèn)為縣與縣之間在土地的利用上展開的競爭是地方財(cái)政發(fā)展乃至中國經(jīng)濟(jì)高速增長的根本原因［23］，這一論點(diǎn)得到了廣泛回應(yīng)，但也備受爭議。周業(yè)安認(rèn)為，地方府際競爭加劇了宏觀經(jīng)濟(jì)的不平衡和區(qū)域不平等，容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和地方保護(hù)主義，同時也是土地財(cái)政的主要原因之一［24］。當(dāng)前，全國范圍內(nèi)的各個縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，有著明顯而且在持續(xù)擴(kuò)大的絕對差異。在全國東部、中部、西部和東北部等四大區(qū)域中，西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異最高。在各個地區(qū)內(nèi)部，東部地區(qū)和中部地區(qū)內(nèi)部縣域經(jīng)濟(jì)差異在擴(kuò)大，西部地區(qū)和東北部地區(qū)則逐漸在縮小，而縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力仍主要集中在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、中西部大城市周邊地區(qū)和北方能礦資源富集地區(qū)［25］。
20世紀(jì)末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，1991年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值占農(nóng)村社會總產(chǎn)值的66.4%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值占全國工業(yè)總產(chǎn)值的34.4%［26］，在部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一度成為縣域經(jīng)濟(jì)的“頂梁柱”。國內(nèi)外學(xué)者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的研究主要集中在繁榮原因、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)及其模式特殊性等方面。周飛舟將既有解釋劃分為三大類，即“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)論”“政府行為論”“歷史背景論”［27］；戴慕珍也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展背后的獨(dú)特機(jī)制進(jìn)行了深入挖掘［28］；有學(xué)者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行實(shí)地研究，從而針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展歷史與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)分析［29］；渠敬東則從占有、經(jīng)營和治理等三個層面剖析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)特殊性和制度創(chuàng)新性［30］。也正是因?yàn)槠洚a(chǎn)權(quán)特殊性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)后期發(fā)展逐漸失衡，雖然進(jìn)行了各種轉(zhuǎn)制和改革，但是“產(chǎn)權(quán)明晰”難度過大且成效甚微，各種不可逆轉(zhuǎn)的問題接踵而來，致使大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)走向破產(chǎn)。
隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展開始走向沒落，加之城鎮(zhèn)化的日益加速，縣域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生資源挖掘與依賴開始側(cè)重以土地開發(fā)為主，一種新的縣域財(cái)政來源開始出現(xiàn)并且迅速占據(jù)主導(dǎo)地位———土地財(cái)政。分稅制改革之后，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式主要是縣域政府通過融資平臺與項(xiàng)目平臺來應(yīng)對中央規(guī)制，通過獲得土地等核心資源的壟斷權(quán)力，以刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展［31］。也可以說，土地財(cái)政是分稅制改革所帶來的一個意外后果。土地征用、開發(fā)和出讓及其帶動的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的興盛成為城市擴(kuò)張的核心內(nèi)容，并構(gòu)成地方政府財(cái)政收入最重要的支柱，然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)加快，農(nóng)民土地收益的均衡缺失以及《中華人民共和國土地管理法》的最新修訂，土地財(cái)政的可持續(xù)性愈發(fā)受到質(zhì)疑，既有發(fā)展路徑已難以為繼。目前，縣域財(cái)政的經(jīng)營創(chuàng)收仍然處于對創(chuàng)新型可持續(xù)化模式的探索階段。在各種新型的縣域財(cái)政創(chuàng)收途徑中，縣域電子商務(wù)因其明顯的正向溢出效應(yīng)而備受矚目，或許能夠成為可供探索的創(chuàng)收模式之一［32］。
在縣域財(cái)政的難解痼疾中，最突出的就是規(guī)模龐大、影響深遠(yuǎn)且償還能力有限的縣域政府債務(wù)問題。分稅制改革以來，縣域財(cái)政長期面臨著主體稅源不足、轉(zhuǎn)移支付制度欠佳和可持續(xù)性創(chuàng)收途徑狹窄等問題，但卻肩負(fù)著縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村基本公共服務(wù)的直接責(zé)任，收入能力與支出責(zé)任嚴(yán)重不對稱，“小馬拉大車”更是使其長期處于財(cái)政吃緊的狀態(tài)，加之某些地區(qū)性“短視”項(xiàng)目的上馬等，使縣域債務(wù)存量規(guī)模不斷增大。不少縣域政府的債務(wù)業(yè)已達(dá)到或者接近一種不可持續(xù)的狀態(tài)［33］。實(shí)踐表明，單純依靠征管技術(shù)、轉(zhuǎn)移支付和政府債券等方式只能起到短期的緩解作用，最為有效的方式依然是增強(qiáng)地方財(cái)政自身的“造血”功能。現(xiàn)階段，縣域政府債務(wù)問題的防范與消解走向何方，已經(jīng)直接影響著縣域治理、地方治理乃至國家治理效能的提升。
（二）行政區(qū)劃與行為主體：縣域治理的行政“接點(diǎn)”
長期以來，縣級政府都是政府層級中最基層的單位，雖然下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有完整的建制，缺乏相對獨(dú)立的治理資源和權(quán)力。在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體定位與縣鄉(xiāng)關(guān)系都引起了廣泛的學(xué)術(shù)討論。可以說，縣級政府始終是縣域范圍內(nèi)的行政核心，更是黨組織和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵“接點(diǎn)”。在“接點(diǎn)政治”的概念中，在政治層面，縣政承上啟下，是國家上層與地方基層、中央領(lǐng)導(dǎo)和地方治理、權(quán)力運(yùn)作與權(quán)力監(jiān)控的“接點(diǎn)”，在社會層面，縣城是城市與鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、中心與邊緣地帶的“接點(diǎn)”［5］。在政府層級方面，縣級政府在整體“省—市—縣”層級結(jié)構(gòu)中處于基層“執(zhí)行者”的角色，而在基層“縣—鄉(xiāng)—村”結(jié)構(gòu)中則扮演著“壓力型體制”中的上級，縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力，大多又被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)偱煞纸庵链鍍晌⒈蝗狈ω?cái)政能力的村兩委有選擇地執(zhí)行抑或是化解［34］。在政府治理模式方面，以分稅制為分水嶺，縣域政府“權(quán)力—意志—績效”互相推動形成了新型運(yùn)作模式［31］，進(jìn)而引起縣級政府角色的新轉(zhuǎn)變。在黨政體制、“政治統(tǒng)合制”視角下的縣域治理體制，黨政體制與科層體制分工合作，共同應(yīng)對著縣域治理的大部分問題［35］，但是國家權(quán)力體系在一定前提下具有提高地方治理能力的潛力，黨政體制、“政治統(tǒng)合制”也并非縱覽一切的“特異功能”［36］。相對于其他層級，縣域政府機(jī)關(guān)的相對獨(dú)立性和靈活性，使其能夠更加創(chuàng)造性地開展工作，這一特點(diǎn)有利于其職能的充分發(fā)揮，然而，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，作為基層公共服務(wù)的提供主體和縣域內(nèi)城鄉(xiāng)均衡的直接調(diào)控者，縣級政府普遍存在責(zé)權(quán)不匹配、財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱以及縣的自主權(quán)過小等問題，對其運(yùn)作也造成了持久影響。現(xiàn)階段，行政區(qū)劃改革與行為主體“能動者”［37］，是縣域行政運(yùn)作的主要“接點(diǎn)”。
在行政區(qū)劃改革方面，“省直管縣”“撤縣設(shè)市”“撤鎮(zhèn)設(shè)市”均是近年來的主要方向和創(chuàng)新思路。“省直管縣”改革，即從“省—市—縣”體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆 h”體制，主要分為“行政省直管縣”與“財(cái)政省直管縣”，這類體制改革最早可追溯至新中國成立初期，是一種以縣域?yàn)榛c(diǎn)的行政區(qū)劃扁平化設(shè)計(jì)，通過一定程度的條塊優(yōu)化和簡政放權(quán)，在縣域治理組織結(jié)構(gòu)和資源結(jié)構(gòu)方面取得了明顯的成效。同時，“省直管縣”改革對于縣域城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)關(guān)系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)治理等方面都起到了大量的正向效應(yīng)，但是在層級權(quán)力配適度、改革的區(qū)域選取標(biāo)準(zhǔn)、省內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)構(gòu)以及縣域間均衡問題等方面仍需審慎［38］。而且，因?yàn)橐酝贫戎械闹贫瑞ば运鶎?dǎo)致的路徑依賴，在一定程度上會弱化部分“省直管縣”的改革效果，以“省直管縣”改革為代表的行政區(qū)劃改革，需要進(jìn)行全方位的體制改革，才能有效地實(shí)現(xiàn)府際關(guān)系的重構(gòu)［39］，以尋求行政區(qū)劃改革的突破口。除行政和財(cái)政方面的“省直管縣”以外，改革后的實(shí)際權(quán)限配置、權(quán)限承接、與省轄市關(guān)系、司法與人事配套改革等方面的細(xì)節(jié)問題也需要進(jìn)一步探索。
此外，圍繞縣域的行政區(qū)劃改革更為常見的是“撤縣設(shè)市”。在《2021中國縣域高質(zhì)量發(fā)展報告》公布的高質(zhì)量發(fā)展縣域百強(qiáng)名單中，共有76個縣級市和24個縣，前十強(qiáng)中只有1個“縣”，這也表明，在發(fā)展質(zhì)量較高的縣域推行撤縣設(shè)區(qū)和撤縣設(shè)市是大勢所趨。為了促進(jìn)行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)，我國曾經(jīng)在擴(kuò)大城市規(guī)模和增加城市數(shù)量之間權(quán)衡，撤縣設(shè)市和撤縣設(shè)區(qū)是后者的重要方法。撤縣設(shè)市帶來了一系列的溢出效應(yīng)、競爭效應(yīng)、輻射效應(yīng)，雖然因?yàn)楦偁幮?yīng)的負(fù)面影響擴(kuò)大以及“假性城市化”而被一度叫停［40］，但是其正向效應(yīng)和負(fù)面影響在不同地區(qū)的發(fā)展也有著明顯異質(zhì)性，有研究指出撤縣設(shè)市在東部和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有著明顯的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)效應(yīng)，而在中西部發(fā)展不充分地區(qū)效果不甚顯著［41］。在新一輪的行政區(qū)劃改革中，作為縣域行政區(qū)劃發(fā)展的重要方向，其因地制宜效果則是改革成敗的關(guān)鍵。同時，撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)抑或是省直管縣，還需要在一定區(qū)域內(nèi)制定明確標(biāo)準(zhǔn)。在省直管縣與撤縣設(shè)市之外，還有改制縣轄市、撤鎮(zhèn)設(shè)市等創(chuàng)新構(gòu)想與實(shí)踐。
在行為主體方面，中央政府的基層政策執(zhí)行職責(zé)主要在縣級政府，而作為主要行為主體的縣域干部，在政策執(zhí)行過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。縣域干部“作為中國干部隊(duì)伍中數(shù)量最大的一個群體”，其狀況直接關(guān)乎政權(quán)的穩(wěn)定與改革的推進(jìn)［42］。有研究將縣鄉(xiāng)干部稱為“戰(zhàn)略性群體”，從而分析地方政府能動性與政策執(zhí)行之間的關(guān)系［43］。戴慕珍則提出“地方政府法團(tuán)主義”來解釋縣、鄉(xiāng)、村等三級干部的行為［44］。在激勵機(jī)制方面，縣域干部的晉升雖然面臨“科級天花板”的問題［45］，但是通過任務(wù)層層分解的政績考核體系，縣級干部還是被引入“晉升錦標(biāo)賽”中，晉升與否同組織培養(yǎng)、綜合能力乃至環(huán)境機(jī)遇均有著密切的關(guān)系。除晉升以外，縣域干部的“層級分流”與關(guān)系主義運(yùn)作，也是影響官員考核與激勵的主要因素。同時，“問責(zé)”已成為縣域干部的一種主要激勵方式［46］96，“避責(zé)”也已成為縣域干部的一種主要行為取向。
縣域治理的“一線指揮部”是縣級黨委常委會，作為縣一級的領(lǐng)導(dǎo)核心，基本規(guī)模與任職分工及其背后的影響因素和調(diào)整原則［47］，對縣域治理領(lǐng)導(dǎo)主體的運(yùn)作效能有著重要影響。縣委書記和縣長之間的權(quán)力邊界問題也尤其值得注意［48］，其中，作為縣級黨委“一把手”的縣委書記，是“縣域治理的核心行動者”［49］。縣委書記對整個縣域的發(fā)展來說，甚至可以一人代表整體意見，以其對縣域條塊資源的強(qiáng)大整合能力，組織動員全縣資源“經(jīng)營縣域”［46］5。所以說，雖然縣的權(quán)力需要進(jìn)一步擴(kuò)大，但是縣級領(lǐng)導(dǎo)“一把手”的權(quán)力則需要進(jìn)一步審慎，一旦縣級“一把手”的權(quán)力過大，隨之而來的風(fēng)險性就不再是體制問題，而只寄希望于個人的職業(yè)操守和道德品質(zhì)，這會引起很大的不確定性［5］，甚至導(dǎo)致縣域政治生態(tài)的惡化。中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨校（行政學(xué)院）工作條例》，就明確將縣委書記納入主要培訓(xùn)對象，中共中央組織部和中央黨校也共同開辦了縣委書記研修班，對縣委書記群體進(jìn)行常規(guī)性的系統(tǒng)培訓(xùn)。而且，縣委書記在官員履歷中有著很顯著的重要性，凡是履歷中顯示曾經(jīng)擔(dān)任過縣委書記一職，在之后的晉升競爭中將會獲得壓倒性優(yōu)勢［7］。同時，也有學(xué)者提出縣域官員的“異地任職”強(qiáng)化了縣域公共權(quán)力“私有化”的可能，“流官當(dāng)政”也“愈來愈不能滿足央地兩個治理主體相對獨(dú)立的治理偏好”，“流官”注重升遷，“土官”則更加關(guān)注本地的利益網(wǎng)絡(luò)，異地主官和本地官員之間的沖突分歧也易造成嚴(yán)重的政治資源內(nèi)耗，“改流歸土”也可以作為縣域干部任用的參考趨向［50］。
（三）社會化與多元能力：縣域治理的效能“接點(diǎn)”治理
效能是國家治理和縣域治理的核心“接點(diǎn)”。治理效能由制度和政策共同決定，也是檢驗(yàn)制度績效的重要標(biāo)準(zhǔn)［51］。縣域治理效能在內(nèi)容上涵攝前兩個模塊，有著多個面向的廣泛內(nèi)容，其發(fā)展對縣域治理的社會化程度和多元能力都有著新的要求，在這一發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成過程中，對縣域財(cái)政發(fā)展和縣域行政運(yùn)作均有著顯著的正向作用。
在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，作為國家政權(quán)組織體系金字塔的“底座”和城鄉(xiāng)之間的節(jié)點(diǎn)［52］，縣域治理有著相當(dāng)特殊而關(guān)鍵的作用。縣域社會治理體系包含多元的治理主體、特定的空間范圍和復(fù)雜的治理內(nèi)容，不僅反映著體制運(yùn)作情況和變遷過程，而且作為協(xié)調(diào)“國家—社會”的中間環(huán)節(jié)，集中體現(xiàn)著國家與社會的關(guān)系互動。建立在國家與社會關(guān)系失衡基礎(chǔ)上的縣域治理是脆弱且不可持續(xù)的，基層治理現(xiàn)代化要求進(jìn)一步發(fā)揮社會的能動性。同時，基層正式治理與非正式治理長期處于彼此影響和互相協(xié)調(diào)的狀態(tài)，傳統(tǒng)治理“技術(shù)”與新型技術(shù)治理之間不斷進(jìn)行分野與融合，傳統(tǒng)治理策略型技術(shù)（如“擺平”“搞定”“軟硬兼施”）與創(chuàng)新性高新技術(shù)治理、大數(shù)據(jù)治理相比，前者以權(quán)力為依托，是正式治理能力弱化的表現(xiàn)，后者以科技為憑借，是新型科技治理能力提升的路徑，二者既有重疊之處可以融合，也存在有待彼此商榷之處抑或補(bǔ)足點(diǎn)。正式治理和非正式治理、政治制度和非政治制度間的互動，在基層治理中表現(xiàn)尤為突出，這對縣域治理社會化提出了更高的要求。例如，“鄉(xiāng)情治理”利用傳統(tǒng)文化與感情要素為縣域社會治理提供助益［53］，“說服式治理”通過“正式制度下的非正式運(yùn)作”，運(yùn)用非正式資源通過溝通“說服”以實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)［54］等。在常規(guī)治理方式之外，柔性治理能力的發(fā)展不斷明確著縣域治理社會化的指向。深入推進(jìn)社會化治理，不斷擴(kuò)展多元治理能力，既是縣域治理的效能“接點(diǎn)”，也是從注重經(jīng)濟(jì)效益到注重政治發(fā)展并最終落腳于治理效能的關(guān)鍵所在。
治理能力是判斷縣域治理效能的核心指標(biāo)之一。隨著時間的推移，縣域治理愈發(fā)強(qiáng)調(diào)治理效能的提升，在治理具體能力層面則表現(xiàn)為對多元化程度的側(cè)重。一方面，縣域治理需要增強(qiáng)面對上級的政策執(zhí)行能力；另一方面，縣域治理不僅需要增強(qiáng)面對基層的回應(yīng)和滿足能力，還必須增強(qiáng)面向社會的實(shí)現(xiàn)公共秩序的能力。縣域治理能力是判斷縣級政府治理績效的重要指標(biāo)，具體可以分為財(cái)政能力、服務(wù)能力和應(yīng)急能力等三個構(gòu)成要件［6］。其中，財(cái)政能力是治理能力的主要基礎(chǔ)，包括收支與平衡，通過縣鄉(xiāng)財(cái)政收入穩(wěn)定增長、縣鄉(xiāng)最低財(cái)力保障和引導(dǎo)財(cái)力向下轉(zhuǎn)移可以有效保障縣域財(cái)政能力，并為農(nóng)村公共服務(wù)供給均等化奠定基礎(chǔ)；服務(wù)能力是治理能力的重要表現(xiàn)，可以通過提供公共服務(wù)的對應(yīng)性、普及度和貫徹力來衡量；應(yīng)急能力則指向規(guī)避風(fēng)險和穩(wěn)定保障，涵蓋內(nèi)容比較全面，要求在財(cái)政能力的基礎(chǔ)上保證多元能力的均衡儲備與發(fā)展，這在新冠肺炎疫情暴發(fā)后表現(xiàn)得尤為明顯。在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，縣域治理體系逐漸從結(jié)果管理向過程管理發(fā)展［55］，縣域治理能力在財(cái)政能力、服務(wù)能力和應(yīng)急能力等三個要件之外，尤為傾向于多元化治理能力的提升，即區(qū)位規(guī)劃能力、行為主體能力和生態(tài)治理能力等。
1.區(qū)位規(guī)劃能力。縣域區(qū)位規(guī)劃能力主要表現(xiàn)為對整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略和縣域空間綜合布局的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以及對縣域內(nèi)各類要素資源的統(tǒng)籌考慮。縣域在地理上具有承上啟下的空間意義，其背后潛藏著獨(dú)特的歷史變遷與空間格局演化規(guī)律，同時，在地理空間因素之外，基層行政區(qū)劃更是關(guān)乎國家權(quán)力配置、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率以及尺度重構(gòu)傾向等多項(xiàng)重要因素［56］。在當(dāng)前社會發(fā)展條件下，縣域空間發(fā)展的平衡性、農(nóng)村空間格局的科學(xué)化以及對個中發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識與把握，是縣域治理中區(qū)位規(guī)劃能力的重要指向。一方面，必須具備一定的過往回溯能力，掌握傳統(tǒng)縣域空間格局的歷史演進(jìn)與各類規(guī)律；另一方面，應(yīng)明晰當(dāng)代縣域格局的發(fā)展趨勢，把握整體地理格局與類型劃分，進(jìn)而順應(yīng)縣域各異的區(qū)位特征和治理優(yōu)勢。除縣域行政區(qū)劃設(shè)置相關(guān)改革以外，縣域內(nèi)部的小區(qū)域行政區(qū)劃也有進(jìn)一步調(diào)整的空間。縣域區(qū)位規(guī)劃能力的有效發(fā)揮，有利于依托縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的空間條件，優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)治理效能最大化。此外，還可以根據(jù)縣域自身的特殊性區(qū)位，制定和規(guī)劃治理策略與發(fā)展路徑。例如，居于國家邊界的邊境縣治理，便可致力于實(shí)現(xiàn)“縣治”和“邊治”的統(tǒng)一，并不斷發(fā)展為“以縣治邊”“因邊治縣”“邊縣合治”的復(fù)合型治理［57］。
2.行為主體能力。縣域治理的行為主體以縣域干部為主，同時受其他主體的綜合影響。行為主體能力直接關(guān)系到基層政策執(zhí)行和社會吸納，在縣域治理過程中發(fā)揮著最直接的作用，并對地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生深刻且持久的影響。在保證縣委班子的規(guī)模和組成科學(xué)化的基礎(chǔ)上，縣委書記集合權(quán)力的分工協(xié)作，匹配縣域運(yùn)行實(shí)踐的多元復(fù)合結(jié)構(gòu)，必須明確“一線總指揮”的角色定位與職責(zé)使命［58］，與此同時，也要保證有效的權(quán)力協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制。除此之外，縣域治理能動者結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步多元化，是縣域治理效能導(dǎo)向的基本要求。將具體的行為人納入能動者分析視野［37］，從政治性、行政性、社會性、經(jīng)濟(jì)性以及個體性等多類型分析復(fù)雜的治理關(guān)系與角色作用［59］，是全面客觀地發(fā)現(xiàn)和審視行為主體這一治理效能“接點(diǎn)”的重要條件。
3.生態(tài)治理能力。對經(jīng)濟(jì)發(fā)展追求的長期固守，使縣域生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)相伴而生。生態(tài)治理視角的場域下移使生態(tài)治理愈發(fā)成為縣域治理的主要重視方向，促使其不斷提升生態(tài)治理能力。隨著綠色發(fā)展理念向縱深落實(shí)，原本在大城市存在生態(tài)問題的部分企業(yè)開始往基層地區(qū)搬遷，這也使生態(tài)治理問題轉(zhuǎn)移至縣域。面對嚴(yán)峻的縣域生態(tài)挑戰(zhàn)，縣域生態(tài)文明建設(shè)、自然資源優(yōu)化和縣域綠色治理迫在眉睫，縣域生態(tài)治理能力提升逐漸成為縣域治理效能“接點(diǎn)”的重要內(nèi)容。近年來，各類新型治理能力也在不斷地被提出和強(qiáng)調(diào)，對于縣域治理能力多元化和發(fā)揮“接點(diǎn)”效能來說，也代表著重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域的不斷擴(kuò)展與深化。
四、余論
當(dāng)前，隨著實(shí)務(wù)界各個層級與學(xué)術(shù)界多個學(xué)科對“縣域”關(guān)注度的持續(xù)攀升，縣域治理發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。在多項(xiàng)國家戰(zhàn)略協(xié)同推進(jìn)的大背景下，縣域在鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、新型城鎮(zhèn)化、中國式現(xiàn)代化和共同富裕等方面的關(guān)鍵作用，不斷掀起研討熱潮，這一趨勢既是縣域治理效能得以充分發(fā)揮的有利時機(jī)，也是縣域治理研究煥發(fā)活力的上佳契機(jī)。從現(xiàn)實(shí)角度看，縣域治理既包含著普遍性和特殊性的有機(jī)統(tǒng)一，也包含著多元的研究視角，這就將縣域治理“接點(diǎn)”置于事關(guān)成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一旦將縣域內(nèi)的各個“接點(diǎn)”安裝成功，多元化治理能力實(shí)現(xiàn)高效能運(yùn)轉(zhuǎn)，那么基層治理現(xiàn)代化必將實(shí)現(xiàn)一個巨大跨越，國家治理現(xiàn)代化也指日可待。與此同時，這也使縣域面臨了多領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展的期待與壓力，經(jīng)過近三年的抗擊新冠肺炎疫情，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受疫情影響時有停擺，財(cái)政收入銳減，縣域財(cái)政營收不平衡更加明顯。在此背景下，國家政策不斷向縣域傾斜，以促進(jìn)縣域商業(yè)體系完善，通過刺激縣域消費(fèi)等方式實(shí)現(xiàn)“換道超車”。因此，縣域治理效能“接點(diǎn)”的重要性尤為突出，在“財(cái)”“力”不足的情況下，只有在“開源節(jié)流”之外進(jìn)一步引入新方略，才能減少治理成本、提升治理效能。從理論角度看，結(jié)合縣域這一主題包羅萬象的特質(zhì)，縣域治理研究涉及的領(lǐng)域必然會持續(xù)擴(kuò)大，涉及學(xué)科也在不斷增多，學(xué)科交叉和學(xué)科融合程度將進(jìn)一步加深，但是本土理論的缺乏仍是當(dāng)前面臨的主要困境。當(dāng)前，大多數(shù)縣域治理研究有著較強(qiáng)的經(jīng)驗(yàn)主義傾向，雖然具備細(xì)致的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查，但欠缺理論層面的深入分析和升華。縣域治理既有著中國傳統(tǒng)的歷史延續(xù)性，又有著區(qū)別于西方基層建制的場域特殊性，這使得西方理論體系的適用性弱化。加之當(dāng)前研究的多元化視角，對本土學(xué)術(shù)理論和話語體系提出了更高的要求。對于縣域治理體系內(nèi)的具體領(lǐng)域，也要進(jìn)行精細(xì)化歸類與融合。形成系統(tǒng)的縣域治理理論和研究方法，打造縣域治理的“地方性知識”，仍將是但不僅限于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和社會學(xué)等多個學(xué)科的重要發(fā)展方向。（參考文獻(xiàn)略）
(作者簡介：王敬堯系四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，四川大學(xué)中國縣域發(fā)展研究中心主任，從事地方政府與政治、地方財(cái)政與縣域治理研究；黃祥祥系華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院博士研究生，四川大學(xué)中國縣域發(fā)展研究中心研究人員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政論壇》2022年第4期）
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