由于城鎮(zhèn)化的自身規(guī)律和中國城鎮(zhèn)化的一些特有給定條件，中國城鎮(zhèn)化的未來趨勢有時也并不完全沿著規(guī)劃的最優(yōu)軌跡行進，把握這些趨勢對應對中國城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)至關重要。
一、城鎮(zhèn)化水平將會繼續(xù)提高并突破75%的天花板
迄今為止，關于一個國家城鎮(zhèn)化水平的峰值，并無定論。目前，在人口規(guī)模超過3000萬的發(fā)達國家中，城市化率已普遍高于80%，對這些國家來說，城市化水平的繼續(xù)提高，已不再是發(fā)展水平的表征，而只不過是人口居住集中程度的顯示，因為這些國家的農業(yè)從業(yè)者，已只占全部就業(yè)人口的1%-3%，絕大多數鄉(xiāng)村常住人口都是非農從業(yè)者，他們居住在鄉(xiāng)村只是一種生活地點和生活方式的選擇。在中國，由于農民人數眾多、人多地少，很多學者的相關研究認為，中國即便實現(xiàn)了國家現(xiàn)代化，也不可能像發(fā)達國家那樣，把80%以上的人口集中到城市居住。根據國務院發(fā)展研究中心在2010年前后的一項研究的預測，中國城鎮(zhèn)化水平的峰值將在70%~75%，到2030年會達到67%左右。但類似于這種關于中國城鎮(zhèn)化水平天花板的預測和估計，總是被實踐突破，因為2021年中國常住人口的城鎮(zhèn)化率已經達到64.7%。也有的學者對中國城鎮(zhèn)化的繼續(xù)快速發(fā)展表示出疑慮，認為過去幾十年的經濟增長及城鎮(zhèn)化發(fā)展存在著諸多“結構性失衡”，支撐以往快速發(fā)展的“人口紅利”、“土地紅利”和“投資紅利”都已開始顯現(xiàn)“拐點”，今后城鎮(zhèn)化發(fā)展“從失衡到均衡”需要付出不斷趨高的成本。城鎮(zhèn)化是一種現(xiàn)代化的大趨勢，很多國家的經驗表明，由于城市在生活和就業(yè)機會方面的優(yōu)勢所產生的強大吸引力，即便是在經濟增長緩慢的時期，城鎮(zhèn)化也會繼續(xù)推進，75%的城鎮(zhèn)化率也肯定不是中國城鎮(zhèn)化率的天花板。但對中國來說，今后推進城鎮(zhèn)化的關鍵指標，可能還不是城鎮(zhèn)化率，而是城鎮(zhèn)化的發(fā)展質量，特別是能否將大量農村戶籍的城鎮(zhèn)常住人口“市民化”，能否將戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率這兩個指標并軌，能否大幅度縮小城市和鄉(xiāng)村的生活水平差距。
二、“城市群”和“都市圈”的快速興起
“城市群”和“都市圈”，都屬于城市功能地域布局的術語，是一種城市化發(fā)展的趨勢特征，但迄今似乎并沒有統(tǒng)一的嚴格定義。在中國的學術話語中，二者之間具有顯著的區(qū)別，“城市群”通常是指以一個或多個中心城市為核心，以發(fā)達的交通、通信等基礎設施網絡為依托，形成經濟聯(lián)系緊密、高度一體化的城市群體。而“都市圈”通常是指以超大城市、特大城市或輻射帶動功能強大的大城市為中心，以“1小時通勤圈”為基礎范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。在2020年制定的“十四五”規(guī)劃（2020—2025年）中，“城市群”和“都市圈”的發(fā)展都被上升到中國新型城鎮(zhèn)化道路的重要內容高度。該規(guī)劃對中國未來城鎮(zhèn)化總的要求是，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調聯(lián)動、特色化發(fā)展，使更多人民群眾享有更高品質的城市生活。隨著中國高速公路、高鐵、城際軌道、城市地鐵和航空等方面的快速發(fā)展，人們傳統(tǒng)的生活半徑、生活時空觀念和工作方式都發(fā)生深刻變化。我國的城市群和都市圈也隨之迅速興起，特別是京津冀、長三角、珠三角、成渝和長江中游這五大城市群，都在推進同城化發(fā)展。以超大城市和特大城市為中心的都市圈展示出越來越強大的輻射能力，形成“1小時通勤圈”、“90分鐘商務圈”和“1日物流圈”等。城市群和都市圈的興起，沖破了行政區(qū)劃對跨域城鎮(zhèn)化發(fā)展的束縛，同城化的發(fā)展也極大降低了交易成本，促進了統(tǒng)一大市場的形成。
三、逆城鎮(zhèn)化的趨勢將逐步展開
根據城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，“逆城鎮(zhèn)化”是繼人口向大城市集中、城市擴展的郊區(qū)化之后，城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個新階段。“逆城鎮(zhèn)化”可以說有三個規(guī)定性：一是鄉(xiāng)村人口的外流出現(xiàn)逆轉，但農耕者人數可能繼續(xù)減少；二是鄉(xiāng)村居住人口的結構發(fā)生深刻變化，絕大多數居民成為非農從業(yè)人員；三是鄉(xiāng)村生活復興，改變了鄉(xiāng)村人口特別是鄉(xiāng)村勞動力外流導致的鄉(xiāng)村凋敝和衰落現(xiàn)象。由于我國城鎮(zhèn)化跨越式發(fā)展的特征，城鎮(zhèn)化在區(qū)域之間的發(fā)展很不平衡，總體上會出現(xiàn)發(fā)展階段疊加的現(xiàn)象，即在城鎮(zhèn)化總體上尚未完成人口從鄉(xiāng)村向城市集中的階段和郊區(qū)化階段的時候，“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象已經在一些地方開始大量產生，并預示著未來的發(fā)展趨勢。這些先兆包括：一是鄉(xiāng)村休閑旅游人數增勢迅猛。二是由于大城市的生活成本高昂，從大城市到鄉(xiāng)村異地養(yǎng)老的現(xiàn)象越來越多，全國各地氣候宜人、舒適安逸的鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)，以及越來越多的“康養(yǎng)中心”涌現(xiàn)；三是城里人因各種原因到鄉(xiāng)村、小城鎮(zhèn)長期居住，使鄉(xiāng)村生活重新活躍起來；四是一些進城農民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵以及科技人員等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，推動了鄉(xiāng)村的農業(yè)與非農產業(yè)的融合發(fā)展。即便是我們根據現(xiàn)在的預測，到2035年中國城鎮(zhèn)化率達到75%左右，按總人口計算也還有約3.5億人是鄉(xiāng)村居民。但那時，鄉(xiāng)村常住居民中的相當一部分已經不再是農民，這些鄉(xiāng)村外來人員將成為推動鄉(xiāng)村生活復興的重要力量。我國無論是在發(fā)展規(guī)劃、基礎設施建設、公共服務提供、產業(yè)融合發(fā)展政策上，還是在破除城鄉(xiāng)分割的制度安排上，都需要為未來的逆城鎮(zhèn)化趨勢做好準備。
四、改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是一個長期過程
中國以1958年《中華人民共和國戶口登記條例》為標志形成的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，其初衷是為了保證重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，保障短缺情況下的城市糧食供給，并通過限制農民向城市遷移維護社會穩(wěn)定，但由于制度的路徑依賴，逐步形成了在就業(yè)、教育、社會保障、公共服務、社會福利等方面一整套的城鄉(xiāng)分割的制度體系。改革開放以后，為了推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，從1984年開始，我國不斷放寬對農民進城務工經商的限制，并積極進行戶籍制度改革的探索，為農民工的“市民化”創(chuàng)造條件。從總體上看，中國的這種特殊的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，阻礙了勞動力的流動和市場資源的優(yōu)化配置，特別是導致巨大的城鄉(xiāng)發(fā)展差距，而這是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化的最大軟肋。
絕大多數學者對戶籍制度弊端的分析，都集中在戶籍制度限制和阻礙勞動力和資源的有效配置，不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也加劇了社會不平等。但事實上，城鎮(zhèn)化發(fā)展到現(xiàn)階段，戶籍制度弊端的另外一面也逐步顯示，就是也限制和阻礙了城市人口向鄉(xiāng)村的流動和逆城鎮(zhèn)化趨勢的形成。所以，戶籍制度改革的任務，應該包括促進城鄉(xiāng)之間的人口和資源的雙向流動，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展做好制度安排。其實，戶籍制度改革的主動權在城市自身，城市發(fā)展的人才和勞動力需求形成戶籍制度改革的動力，而農村轉移人口“市民化”的成本則形成戶籍制度改革的財政壓力，所以戶籍制度改革的進度是這種動力和壓力的比較。當前在經濟增長下行、地方財政收入增長放緩情況下，戶籍制度的改革也會成為一個長期過程。
五、城鎮(zhèn)化進入全面提升發(fā)展質量的新階段
我國城鎮(zhèn)化已經處于快速發(fā)展的中后期，盡管經濟增長的下行壓力增大，但城鎮(zhèn)化動力仍然強勁，蘊含著巨大的內需潛力和發(fā)展動能。中國從2012年開始，提出了“新型城鎮(zhèn)化”的理念，這標志著中國的城鎮(zhèn)化進入全面提升發(fā)展質量的新階段。
新型城鎮(zhèn)化的“新”，主要體現(xiàn)兩個方面的新要求。一個是“以人為本”的價值理念的新要求，即城鎮(zhèn)化不僅是物理空間和生活方式的變化，更是全體人民走向高品質生活、高質量發(fā)展的道路。這方面城鎮(zhèn)化推進的重點是促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快農業(yè)轉移人口的“市民化”過程，推動城市基礎設施、公共服務、產業(yè)鏈條等向鄉(xiāng)村延伸。另一個是城鎮(zhèn)化“集約、智能、綠色、低碳”發(fā)展的新要求，這實際上意味著中國的城鎮(zhèn)化已經終結了粗放式擴張的發(fā)展階段，從土地使用、環(huán)境保護、資源節(jié)約、能源低碳、數字化治理到垃圾分類、“廁所革命”、背街小巷整治等，可持續(xù)發(fā)展和高質量發(fā)展都成為城鎮(zhèn)化的“硬約束”。當然，對于中國來說，人們對新型城鎮(zhèn)化也具有一種期待和厚望，即城鎮(zhèn)化能夠繼工業(yè)化之后成為經濟社會發(fā)展的新引擎。
(作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學術委員、全國人大常委會委員、中國社會科學院學部委員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：宏觀經濟智庫 微信公眾號)
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