由于城鎮(zhèn)化的自身規(guī)律和中國(guó)城鎮(zhèn)化的一些特有給定條件，中國(guó)城鎮(zhèn)化的未來(lái)趨勢(shì)有時(shí)也并不完全沿著規(guī)劃的最優(yōu)軌跡行進(jìn)，把握這些趨勢(shì)對(duì)應(yīng)對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)至關(guān)重要。
一、城鎮(zhèn)化水平將會(huì)繼續(xù)提高并突破75%的天花板
迄今為止，關(guān)于一個(gè)國(guó)家城鎮(zhèn)化水平的峰值，并無(wú)定論。目前，在人口規(guī)模超過(guò)3000萬(wàn)的發(fā)達(dá)國(guó)家中，城市化率已普遍高于80%，對(duì)這些國(guó)家來(lái)說(shuō)，城市化水平的繼續(xù)提高，已不再是發(fā)展水平的表征，而只不過(guò)是人口居住集中程度的顯示，因?yàn)檫@些國(guó)家的農(nóng)業(yè)從業(yè)者，已只占全部就業(yè)人口的1%-3%，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村常住人口都是非農(nóng)從業(yè)者，他們居住在鄉(xiāng)村只是一種生活地點(diǎn)和生活方式的選擇。在中國(guó)，由于農(nóng)民人數(shù)眾多、人多地少，很多學(xué)者的相關(guān)研究認(rèn)為，中國(guó)即便實(shí)現(xiàn)了國(guó)家現(xiàn)代化，也不可能像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，把80%以上的人口集中到城市居住。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心在2010年前后的一項(xiàng)研究的預(yù)測(cè)，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的峰值將在70%~75%，到2030年會(huì)達(dá)到67%左右。但類(lèi)似于這種關(guān)于中國(guó)城鎮(zhèn)化水平天花板的預(yù)測(cè)和估計(jì)，總是被實(shí)踐突破，因?yàn)?021年中國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到64.7%。也有的學(xué)者對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的繼續(xù)快速發(fā)展表示出疑慮，認(rèn)為過(guò)去幾十年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及城鎮(zhèn)化發(fā)展存在著諸多“結(jié)構(gòu)性失衡”，支撐以往快速發(fā)展的“人口紅利”、“土地紅利”和“投資紅利”都已開(kāi)始顯現(xiàn)“拐點(diǎn)”，今后城鎮(zhèn)化發(fā)展“從失衡到均衡”需要付出不斷趨高的成本。城鎮(zhèn)化是一種現(xiàn)代化的大趨勢(shì)，很多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，由于城市在生活和就業(yè)機(jī)會(huì)方面的優(yōu)勢(shì)所產(chǎn)生的強(qiáng)大吸引力，即便是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢的時(shí)期，城鎮(zhèn)化也會(huì)繼續(xù)推進(jìn)，75%的城鎮(zhèn)化率也肯定不是中國(guó)城鎮(zhèn)化率的天花板。但對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，今后推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵指標(biāo)，可能還不是城鎮(zhèn)化率，而是城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量，特別是能否將大量農(nóng)村戶籍的城鎮(zhèn)常住人口“市民化”，能否將戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率這兩個(gè)指標(biāo)并軌，能否大幅度縮小城市和鄉(xiāng)村的生活水平差距。
二、“城市群”和“都市圈”的快速興起
“城市群”和“都市圈”，都屬于城市功能地域布局的術(shù)語(yǔ)，是一種城市化發(fā)展的趨勢(shì)特征，但迄今似乎并沒(méi)有統(tǒng)一的嚴(yán)格定義。在中國(guó)的學(xué)術(shù)話語(yǔ)中，二者之間具有顯著的區(qū)別，“城市群”通常是指以一個(gè)或多個(gè)中心城市為核心，以發(fā)達(dá)的交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)為依托，形成經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、高度一體化的城市群體。而“都市圈”通常是指以超大城市、特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)大的大城市為中心，以“1小時(shí)通勤圈”為基礎(chǔ)范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。在2020年制定的“十四五”規(guī)劃（2020—2025年）中，“城市群”和“都市圈”的發(fā)展都被上升到中國(guó)新型城鎮(zhèn)化道路的重要內(nèi)容高度。該規(guī)劃對(duì)中國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化總的要求是，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、特色化發(fā)展，使更多人民群眾享有更高品質(zhì)的城市生活。隨著中國(guó)高速公路、高鐵、城際軌道、城市地鐵和航空等方面的快速發(fā)展，人們傳統(tǒng)的生活半徑、生活時(shí)空觀念和工作方式都發(fā)生深刻變化。我國(guó)的城市群和都市圈也隨之迅速興起，特別是京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝和長(zhǎng)江中游這五大城市群，都在推進(jìn)同城化發(fā)展。以超大城市和特大城市為中心的都市圈展示出越來(lái)越強(qiáng)大的輻射能力，形成“1小時(shí)通勤圈”、“90分鐘商務(wù)圈”和“1日物流圈”等。城市群和都市圈的興起，沖破了行政區(qū)劃對(duì)跨域城鎮(zhèn)化發(fā)展的束縛，同城化的發(fā)展也極大降低了交易成本，促進(jìn)了統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。
三、逆城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)將逐步展開(kāi)
根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，“逆城鎮(zhèn)化”是繼人口向大城市集中、城市擴(kuò)展的郊區(qū)化之后，城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)新階段。“逆城鎮(zhèn)化”可以說(shuō)有三個(gè)規(guī)定性：一是鄉(xiāng)村人口的外流出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，但農(nóng)耕者人數(shù)可能繼續(xù)減少；二是鄉(xiāng)村居住人口的結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，絕大多數(shù)居民成為非農(nóng)從業(yè)人員；三是鄉(xiāng)村生活復(fù)興，改變了鄉(xiāng)村人口特別是鄉(xiāng)村勞動(dòng)力外流導(dǎo)致的鄉(xiāng)村凋敝和衰落現(xiàn)象。由于我國(guó)城鎮(zhèn)化跨越式發(fā)展的特征，城鎮(zhèn)化在區(qū)域之間的發(fā)展很不平衡，總體上會(huì)出現(xiàn)發(fā)展階段疊加的現(xiàn)象，即在城鎮(zhèn)化總體上尚未完成人口從鄉(xiāng)村向城市集中的階段和郊區(qū)化階段的時(shí)候，“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象已經(jīng)在一些地方開(kāi)始大量產(chǎn)生，并預(yù)示著未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。這些先兆包括：一是鄉(xiāng)村休閑旅游人數(shù)增勢(shì)迅猛。二是由于大城市的生活成本高昂，從大城市到鄉(xiāng)村異地養(yǎng)老的現(xiàn)象越來(lái)越多，全國(guó)各地氣候宜人、舒適安逸的鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)，以及越來(lái)越多的“康養(yǎng)中心”涌現(xiàn)；三是城里人因各種原因到鄉(xiāng)村、小城鎮(zhèn)長(zhǎng)期居住，使鄉(xiāng)村生活重新活躍起來(lái)；四是一些進(jìn)城農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵以及科技人員等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，推動(dòng)了鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。即便是我們根據(jù)現(xiàn)在的預(yù)測(cè)，到2035年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%左右，按總?cè)丝谟?jì)算也還有約3.5億人是鄉(xiāng)村居民。但那時(shí)，鄉(xiāng)村常住居民中的相當(dāng)一部分已經(jīng)不再是農(nóng)民，這些鄉(xiāng)村外來(lái)人員將成為推動(dòng)鄉(xiāng)村生活復(fù)興的重要力量。我國(guó)無(wú)論是在發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展政策上，還是在破除城鄉(xiāng)分割的制度安排上，都需要為未來(lái)的逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)做好準(zhǔn)備。
四、改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程
中國(guó)以1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為標(biāo)志形成的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，其初衷是為了保證重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，保障短缺情況下的城市糧食供給，并通過(guò)限制農(nóng)民向城市遷移維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，但由于制度的路徑依賴(lài)，逐步形成了在就業(yè)、教育、社會(huì)保障、公共服務(wù)、社會(huì)福利等方面一整套的城鄉(xiāng)分割的制度體系。改革開(kāi)放以后，為了推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，從1984年開(kāi)始，我國(guó)不斷放寬對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的限制，并積極進(jìn)行戶籍制度改革的探索，為農(nóng)民工的“市民化”創(chuàng)造條件。從總體上看，中國(guó)的這種特殊的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，阻礙了勞動(dòng)力的流動(dòng)和市場(chǎng)資源的優(yōu)化配置，特別是導(dǎo)致巨大的城鄉(xiāng)發(fā)展差距，而這是中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的最大軟肋。
絕大多數(shù)學(xué)者對(duì)戶籍制度弊端的分析，都集中在戶籍制度限制和阻礙勞動(dòng)力和資源的有效配置，不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也加劇了社會(huì)不平等。但事實(shí)上，城鎮(zhèn)化發(fā)展到現(xiàn)階段，戶籍制度弊端的另外一面也逐步顯示，就是也限制和阻礙了城市人口向鄉(xiāng)村的流動(dòng)和逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)的形成。所以，戶籍制度改革的任務(wù)，應(yīng)該包括促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的人口和資源的雙向流動(dòng)，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展做好制度安排。其實(shí)，戶籍制度改革的主動(dòng)權(quán)在城市自身，城市發(fā)展的人才和勞動(dòng)力需求形成戶籍制度改革的動(dòng)力，而農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口“市民化”的成本則形成戶籍制度改革的財(cái)政壓力，所以戶籍制度改革的進(jìn)度是這種動(dòng)力和壓力的比較。當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行、地方財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩情況下，戶籍制度的改革也會(huì)成為一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。
五、城鎮(zhèn)化進(jìn)入全面提升發(fā)展質(zhì)量的新階段
我國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)處于快速發(fā)展的中后期，盡管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的下行壓力增大，但城鎮(zhèn)化動(dòng)力仍然強(qiáng)勁，蘊(yùn)含著巨大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動(dòng)能。中國(guó)從2012年開(kāi)始，提出了“新型城鎮(zhèn)化”的理念，這標(biāo)志著中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)入全面提升發(fā)展質(zhì)量的新階段。
新型城鎮(zhèn)化的“新”，主要體現(xiàn)兩個(gè)方面的新要求。一個(gè)是“以人為本”的價(jià)值理念的新要求，即城鎮(zhèn)化不僅是物理空間和生活方式的變化，更是全體人民走向高品質(zhì)生活、高質(zhì)量發(fā)展的道路。這方面城鎮(zhèn)化推進(jìn)的重點(diǎn)是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“市民化”過(guò)程，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)鏈條等向鄉(xiāng)村延伸。另一個(gè)是城鎮(zhèn)化“集約、智能、綠色、低碳”發(fā)展的新要求，這實(shí)際上意味著中國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)終結(jié)了粗放式擴(kuò)張的發(fā)展階段，從土地使用、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、能源低碳、數(shù)字化治理到垃圾分類(lèi)、“廁所革命”、背街小巷整治等，可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展都成為城鎮(zhèn)化的“硬約束”。當(dāng)然，對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，人們對(duì)新型城鎮(zhèn)化也具有一種期待和厚望，即城鎮(zhèn)化能夠繼工業(yè)化之后成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新引擎。
(作者系《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：宏觀經(jīng)濟(jì)智庫(kù) 微信公眾號(hào))
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