摘要：休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民宿度假、健康養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)出現(xiàn)，城市周邊一兩個小時車程內(nèi)的“第二家居”可能是未來的方向。要振興鄉(xiāng)村，必須改變土地制度，讓四大不平等變成完全平等，讓市場決定資源配置，實現(xiàn)土地在城鄉(xiāng)之間的自由流動。
在鄉(xiāng)村振興探索中，我們?nèi)钡氖菍Ξa(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的想象力。讓科技賦能農(nóng)業(yè)，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，可以帶來更大的附加值。融合發(fā)展要滿足城鄉(xiāng)居民新的消費需求，特別是城市不能滿足的那些消費需求才能提升農(nóng)業(yè)附加值。
城鄉(xiāng)兩極分化嚴重的現(xiàn)象不止出現(xiàn)在中國。
上世紀70年代，日本、韓國等東亞國家在快速實現(xiàn)工業(yè)化、城市化之后，也面臨過類似問題。為此，日本掀起造村運動，挖掘地域文化特色，形成了久負盛名的“一村一品”發(fā)展模式；韓國則發(fā)起新村運動，通過采取改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展農(nóng)業(yè)加工與流通、加強農(nóng)村教育等做法，促進了城鄉(xiāng)一體化步伐。
而今，中國的工業(yè)化、城市化也越過了高速發(fā)展的臨界點，經(jīng)濟增長的勢能相較改革開放前40年出現(xiàn)明顯放緩。與此同時，農(nóng)村凋敝、要素資源閑置、城鄉(xiāng)貧富差異擴大的現(xiàn)象更加凸顯。在此背景下，中國決策層將經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、尋找新動能的目光投向了農(nóng)村，并在2021年出臺的“十四五”規(guī)劃中作出了“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，全面推進鄉(xiāng)村振興”的選擇。
全面鄉(xiāng)村振興該如何推進？哪條路可以作為參照系？由于土地制度不同，中國難以原樣照搬其他東亞國家振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟的模式，但我們可以從自身尋找答案。從1998年修訂的土地管理法實施至2017年，全國及主要城市的城鄉(xiāng)居民收入差距普遍在擴大，但成都、重慶、西安、杭州成了差距縮小的少有城市。這其中，尤以成都的收入差距縮小幅度為最大。成都過去20年的農(nóng)地改革探索和鄉(xiāng)村建設(shè)或許能映照一絲當下。
四川大學經(jīng)濟學院經(jīng)濟系主任姚樹榮教授，是成都土地制度改革的操刀者之一，也是最早提出“城鄉(xiāng)共生”概念的專家。2007年－2015年，他在原成都市國土資源局、四川省委辦公廳、成都市委改革辦任職處長，負責城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與土地制度改革相關(guān)工作。這期間，他見證了成都“小掛鉤”制度的突破、成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的誕生，以及若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何通過盤活農(nóng)村土地迎來了嶄新的發(fā)展機遇。中國的鄉(xiāng)村建設(shè)、城市經(jīng)濟如何勾連，又該如何破局？鄉(xiāng)村振興的核心在何處？土地制度改革何去何從？近期，《財經(jīng)》雜志記者專訪了姚樹榮。他將從一個簡單的公式開始剖析中國實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的路徑。
《財經(jīng)》：“十四五”時期中國要解決好發(fā)展不平衡的問題，必須補足農(nóng)村短板、處理好城鄉(xiāng)關(guān)系。在您看來，中國實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的路徑主要有哪些？
姚樹榮：鄉(xiāng)村振興這個話題，可以站在政府、企業(yè)、專家的立場來思考，但是我們別忘了，最重要的是站在農(nóng)民的立場上。如果能夠帶動農(nóng)民富起來，鄉(xiāng)村振興就會受到農(nóng)民擁護，那怎么樣讓農(nóng)民富起來？我們可以用人均GDP來衡量農(nóng)村地區(qū)的富裕程度。公式很簡單，人均GDP=GDP/人口。把人均GDP的數(shù)字做大，要么是把分母變小，要么是把分子變大。第一種路徑把分母變小，就減少農(nóng)村的人口，讓農(nóng)民進城落戶變成市民。第二個路徑把分子變大。一是政府財政支農(nóng)，通過轉(zhuǎn)移支付往農(nóng)村多砸錢。二是讓鄉(xiāng)村自己能夠長出更多GDP。
第一種觀點鼓勵農(nóng)民市民化。有專家認為鄉(xiāng)村振興幾十年都搞不起來，中國發(fā)展還是要靠城市，唯一出路是讓更多農(nóng)民進城。但是1998年－2018年，我們減少了3億農(nóng)村人口，大量農(nóng)民進城務工、落戶。雖然從縱向上看，農(nóng)民和改革開放之初相比富裕了，但是農(nóng)村出現(xiàn)空心化、農(nóng)地靠老人來耕種，年輕的男性勞動力都到北上廣深務工去了，帶來很多家庭矛盾。我們的城市如歐美，鄉(xiāng)村還不如非洲，這就是城鄉(xiāng)差距。現(xiàn)在胡煥庸線往東南方向移動了，人口主要集聚在東南部，經(jīng)濟從城鄉(xiāng)之間的差距，變成了東西南北間的差距，該怎么破解？過去主流觀點認為，農(nóng)民要進城，通過減少分母實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，但城鄉(xiāng)關(guān)系和區(qū)域關(guān)系糾纏在一起，有沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡、區(qū)域平衡發(fā)展呢？空間上，大家都往一處擠怎么行呢？
第二種觀點是向農(nóng)村砸錢，以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)，對農(nóng)村多予少取。2002年后的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策就是加大對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，成都就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的改革試驗區(qū)。中國在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，2006年全面普及農(nóng)村九年義務教育，2007年將農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋到所有縣，2008年將新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點覆蓋到所有縣，2012年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點實現(xiàn)基本全覆蓋。此外，2003年－2007年中央財政支持三農(nóng)的資金達到1.56萬億元，2008年一年達到近6000億元。但城鄉(xiāng)居民的收入差距非但沒有縮小，反而再創(chuàng)新高達到3.33倍，是新中國成立以來最高的一個倍數(shù)。靠往農(nóng)村砸錢能從根本上解決問題嗎？城市的發(fā)展日新月異，差距還在拉大。如果不解決其他問題，光靠砸錢是沒用的。
現(xiàn)在我們需要更多去考慮鄉(xiāng)村能不能自我生長，長出更多的GDP出來。靠發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)讓農(nóng)民致富的潛力有多大？中國和其他國家相比，人均耕地少，這是基本國情。我們的農(nóng)業(yè)人口人均GDP與愛爾蘭、美國、加拿大、日本這些發(fā)達國家比很低，連一些發(fā)展中國家都比不上。但從土地單產(chǎn)看，中國的水平又高過了發(fā)達國家平均水平。學者陳紀平認為，土地產(chǎn)出貢獻率基本達到了目前技術(shù)水平允許的極限，而勞動力的產(chǎn)出貢獻率處于極低水平，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平在土地供給限制下已經(jīng)沒有多大的增長潛力，依靠農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距，不是一條有效的路徑。這和北大國發(fā)院姚洋院長的觀點基本一致，姚老師也認為鄉(xiāng)村振興的核心不是發(fā)展農(nóng)業(yè)。
《財經(jīng)》：如何讓鄉(xiāng)村實現(xiàn)自我生長呢？中國農(nóng)村的GDP還有哪些增長空間？
姚樹榮：人滿足了溫飽就會追求享受。經(jīng)過40年的經(jīng)濟發(fā)展，城市中產(chǎn)階層的崛起，居民消費結(jié)構(gòu)升級后，大家實現(xiàn)全面小康，開始追求享受，鄉(xiāng)村和城市相比的比較優(yōu)勢就出現(xiàn)了。我們可以圍繞吃穿住行娛養(yǎng)等最基本需求，去鄉(xiāng)村尋找產(chǎn)業(yè)重構(gòu)的機遇。穿趨向追求棉麻毛革等天然材料，個人衛(wèi)生和美容追求自然和現(xiàn)代化古法炮制。健康飲食時代已經(jīng)到來，可以開發(fā)各種保健養(yǎng)顏的地方性農(nóng)林漁牧產(chǎn)品。休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民宿度假、健康養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)出現(xiàn)，城市周邊一兩個小時車程內(nèi)的“第二家居”可能是未來的方向，但要小心發(fā)展過度變成城不城、鄉(xiāng)不鄉(xiāng)。彈性的土地規(guī)劃、明晰的產(chǎn)權(quán)制度和配套的基礎(chǔ)設(shè)施才可以發(fā)揮鄉(xiāng)村的比較優(yōu)勢。此外，發(fā)展攀巖探洞、觀鳥獸、采標本等旅游活動，也可以讓窮鄉(xiāng)僻壤、邊遠山區(qū)的劣勢變成優(yōu)勢。鄉(xiāng)村振興，我們?nèi)钡氖菍Ξa(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的想象力。讓科技賦能農(nóng)業(yè)，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，可以帶來更大的附加值。但融合發(fā)展要滿足城鄉(xiāng)居民在實現(xiàn)小康后去追求享受新的消費需求，特別是城市不能滿足的那些消費需求才能提升農(nóng)業(yè)附加值。要做到這些產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，靠現(xiàn)在留在農(nóng)村的六七十歲以上的老人是難以完成的，因此需要城市的資本、人才、技術(shù)下鄉(xiāng)去賦能，去完成產(chǎn)業(yè)重構(gòu)。總的來看，農(nóng)民進城、財政支農(nóng)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)重構(gòu)三管齊下，鄉(xiāng)村振興指日可待。
《財經(jīng)》：資本下鄉(xiāng)、重構(gòu)產(chǎn)業(yè)的路子能不能走通？農(nóng)村一直有大量的土地、廉價的勞動力，但改革開放40年來，鄉(xiāng)村對資本的吸引力遠小于城市，資本和人才下不去的癥結(jié)在哪？
姚樹榮：其實農(nóng)村也缺土地，主要是缺建設(shè)用地，特別是缺集中連片的建設(shè)用地。土地利用必須符合用途管制，規(guī)劃的是農(nóng)用地，就只能搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；規(guī)劃的是建設(shè)用地，才能進行非農(nóng)開發(fā)建設(shè)。我們原來的觀念是城市搞開發(fā)建設(shè)、農(nóng)村種地，所以城鄉(xiāng)土地配置非常不同。但現(xiàn)在重構(gòu)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村也需要非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)用地。比如企業(yè)想在某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)做一個田園綜合體項目，需要100畝集中連片的建設(shè)用地，但農(nóng)村配置的基本是農(nóng)用地，甚至還有不少永久基本農(nóng)田，根本落不下來。落下來就是亂占耕地、違法用地。那企業(yè)跟當?shù)卣劻税胩彀渍劻耍p方都愿意，但最后落不了地。按照現(xiàn)行土地制度，城鄉(xiāng)土地權(quán)利存在著四大不平等。
第一，產(chǎn)權(quán)不平等。農(nóng)村集體土地還帶有農(nóng)民的身份性、社會保障的功能，不具有財產(chǎn)屬性、不能夠自由交易；而過去城市土地基本實現(xiàn)了市場化和資本化配置，具有財產(chǎn)屬性。
第二，流通不平等。我們允許農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，不允許非農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)戶口，更不允許農(nóng)村土地交易，也禁止城市居民下鄉(xiāng)購地買房。
第三，交換不平等。農(nóng)村土地通過農(nóng)轉(zhuǎn)用與征收，變?yōu)槌鞘袊型恋兀恋卦鲋凳找娣峙洳黄降龋@在過去征地中表現(xiàn)非常明顯。第四，規(guī)劃不平等。建設(shè)用地主要配置給城市；農(nóng)村承擔保障國家糧食與生態(tài)安全的責任，主要配置的是農(nóng)用地。農(nóng)村只能發(fā)展附加值低的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，誰也不愿意窮，就往城市里找錢去，青壯年勞動力都跑到城市去了，這是鄉(xiāng)村衰落的重要原因。因此，要振興鄉(xiāng)村，必須改變土地制度，讓四大不平等變成完全平等，讓市場決定資源配置，實現(xiàn)土地在城鄉(xiāng)之間的自由流動。
《財經(jīng)》：上世紀80年代開始，中國取消了延續(xù)幾千年的農(nóng)業(yè)稅，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌優(yōu)化了農(nóng)村的公共服務。土地的城鄉(xiāng)同權(quán)化改革也呼吁了很久，為什么實質(zhì)性進展緩慢？
姚樹榮：過去的土地制度背后牽涉三大問題：一提及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易，特別是放開城鎮(zhèn)居民、城市資本到鄉(xiāng)下去買地，我們就容易想到農(nóng)民流離失所、農(nóng)民起義。幾千年的鄉(xiāng)土中國中，我們形成了根深蒂固的土地觀念。土地在古代不僅是農(nóng)民的命根子，也是官僚士紳的命根子。很多人寒窗苦讀十年，考取功名當官后，就開始求田問舍，由文人而官僚，由官僚而地主，在和平時期一般是這樣。到了王朝末年，官商勾結(jié)、兼并土地，導致農(nóng)民流離失所；農(nóng)民起義后，又開始分封諸侯、獎賞領(lǐng)地，形成新的土地財富占有格局。中國古代的歷史就是一部追求土地財富的往復循環(huán)歷史。因此，孫中山、毛澤東都把“耕者有其田、住者有其屋”作為革命追求。但現(xiàn)在中國經(jīng)過幾十年的發(fā)展變遷，城鎮(zhèn)化率達到63％以上，城鄉(xiāng)人口和結(jié)構(gòu)變遷后，哪些已經(jīng)不合時宜，是全部都要推翻，還是全部保留？這是我們要思考的。
第二，糧食安全、生態(tài)安全的約束。誰控制了糧食，誰就控制了人類。糧食被看作跟貨幣戰(zhàn)爭、石油戰(zhàn)爭一樣重要，國家不敢放松糧食問題。為了糧食安全，我們劃定了18億畝耕地紅線，采取了一系列管制措施，號稱世界上最嚴格的耕地保護制度。但是保障糧食安全并不完全等于保障18億畝耕地，幾十年的發(fā)展變遷，農(nóng)業(yè)技術(shù)進步取得了長足進展，人的飲食結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，我們究竟需要保障多少耕地？耕地保有量關(guān)乎土地制度建構(gòu)的基底，我們是否有必要把耕地保有量核算得更加充分和精準？保障糧食安全的思路，需要從消極的耕地數(shù)量保護轉(zhuǎn)向積極的耕地質(zhì)量保護，并拓寬除耕地保護之外的其他路徑，如荒漠化治理、可耕地增加以及海外租購等。同時我們也有擔心，在比較利益的驅(qū)動下，大家會不會亂占耕地，不擇手段占用耕地開發(fā)房地產(chǎn)？
第三，城市在過去20多年里形成了以土地驅(qū)動發(fā)展的模式。政府把農(nóng)民的集體土地征收為國有土地，政府平臺公司將土地拿到銀行抵押融資，取得貸款后搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把城市修得高大上，增強了城市的吸引力，大量的人口涌入城市，帶來住宅的需求，這是土地金融。隨后，看好城市房地產(chǎn)市場的開發(fā)商競相進入城市，政府再高價拍賣土地獲取土地財政。還有土地產(chǎn)業(yè)。政府招商引資，以低成本、寬供應的方式出讓工業(yè)用地，吸引很多工業(yè)項目進入城市。工業(yè)來了，GDP上去了。但工業(yè)企業(yè)也拿土地去銀行抵押貸款，很多企業(yè)掛羊頭賣狗肉，拿土地去銀行貸款干其他的事情。居民買房子，也得拿土地和房子去銀行抵押貸款。中國經(jīng)濟運行的全部資金鏈都系在土地上。這背后有一根線，只要大家認為城市房價還會繼續(xù)上漲，這個游戲似乎就可以一直玩下去。但是玩到價格不斷上漲，嚴重超過了居民的收入、企業(yè)的成本，資產(chǎn)泡沫就會破掉，財政金融的系統(tǒng)性危機就可能發(fā)生。所以農(nóng)村土地市場能不能開放？農(nóng)村能不能搞房地產(chǎn)？會不會帶來房價下跌？改革怎么改？
《財經(jīng)》：2019年中國修改了土地管理法，距離上次修法已經(jīng)過去21年，城鄉(xiāng)社會發(fā)生了巨大的變化。新法實施后，中國土地制度發(fā)生了哪些變化？
姚樹榮：土地管理法重點修改了四個方面。第一，縮小了征地范圍。征地主要用于公共事業(yè)，目前大家可能對省政府批準的成片開發(fā)有一些爭議。第二，提高了征地補償標準。從原來的年產(chǎn)值倍數(shù)法改為現(xiàn)在的區(qū)片綜合地價，是根據(jù)七大因素進行測算的，各省已經(jīng)陸續(xù)公布了。第三，完善了征地程序。從征地批后公告變?yōu)榕肮妫瑥摹皟晒嬉坏怯洝弊優(yōu)椤叭嬉坏怯洝?社會穩(wěn)定風險評估+聽證會。過去的征地補償安置協(xié)議是與土地所有權(quán)人簽訂，現(xiàn)在要求不僅要和所有權(quán)人簽訂，還要和使用權(quán)人簽訂。很多地以后可能就征不動了。第四，開放了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，主要體現(xiàn)在新法第63條。第62條是關(guān)于宅基地的規(guī)定，一是允許自愿有償退出，二是鼓勵盤活利用。但關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，還有一些不明不白的地方。
《財經(jīng)》：有哪些不明不白的地方？
姚樹榮：首先，關(guān)于入市的范圍沒有確定。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地能不能入市？是城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，還是城市規(guī)劃區(qū)？有的觀點認為城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)也可以入市，有的認為不行；有的認為城市規(guī)劃期內(nèi)不能、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)可以入市。其次，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地能不能用于住宅開發(fā)？法條中表述為“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途”，因此有觀點從城鄉(xiāng)同權(quán)的改革邏輯認為，國有建設(shè)用地可以住宅開發(fā)，集體建設(shè)用地也不應該限制住宅開發(fā)；有觀點認為沒有列舉住宅，肯定不能用于商品住宅；也有觀點認為“等”字表示列舉未盡，應該可以；還有觀點從對房地產(chǎn)市場和土地財政的系統(tǒng)性風險出發(fā)，反對用于住宅開發(fā)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市還要進行政府管制。每年農(nóng)村要供多少集體經(jīng)營性建設(shè)用地，不僅要符合規(guī)劃，而且要納入政府的供地計劃中，經(jīng)過政府審批后才能入市，不是農(nóng)民和企業(yè)談好了，想入市就入市。現(xiàn)在的問題是政府管得很多，又帶來一系列問題。地方政府習慣了過去管國有土地的那套思路，不太想放手這一塊市場。還有涉及土地閑置處置等問題，新土地管理法要求簽訂的書面協(xié)議約定動工期限、竣工期限、開發(fā)使用條件等等，達不到也會按照閑置土地進行收回。
《財經(jīng)》：這兩年中國農(nóng)村土地制度的改革開始提速，特別是農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度“三塊地”改革。我們該如何判斷中國農(nóng)村土地制度未來的方向？
姚樹榮：總的來講，未來征地規(guī)模更少、征地成本更高、征地難度更大，大家要想在城市里邊拿到一塊國有建設(shè)用地，更不容易了，主要靠存量土地盤活。供地壟斷打破了，過去由政府獨家供給，今后集體經(jīng)濟組織都是供地主體。從新土地管理法的修改看，土地制度改革就是要約束地方政府的征地權(quán)，解構(gòu)過去形成的以土地驅(qū)動發(fā)展的模式，助推經(jīng)濟社會高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。城鄉(xiāng)關(guān)系始終處于動態(tài)演變之中，我們既不應停留于鄉(xiāng)土社會的認知故步自封，也不應超越歷史階段激進改革。目前，正處于鄉(xiāng)城交織的復雜歷史階段，我們未來的土地制度應該更具有彈性和靈活性，對不同群體的土地利用訴求給予理性關(guān)照，兼濟高效、公平和可持續(xù)利用三大目標。
（作者姚樹榮系四川大學經(jīng)濟學院經(jīng)濟系主任；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：旅思馬記 微信公眾號）
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