摘要：休閑農業、鄉村旅游、民宿度假、健康養老等新業態出現，城市周邊一兩個小時車程內的“第二家居”可能是未來的方向。要振興鄉村，必須改變土地制度，讓四大不平等變成完全平等，讓市場決定資源配置，實現土地在城鄉之間的自由流動。
在鄉村振興探索中，我們缺的是對產業創新的想象力。讓科技賦能農業，促進一二三產業融合發展，可以帶來更大的附加值。融合發展要滿足城鄉居民新的消費需求，特別是城市不能滿足的那些消費需求才能提升農業附加值。
城鄉兩極分化嚴重的現象不止出現在中國。
上世紀70年代，日本、韓國等東亞國家在快速實現工業化、城市化之后，也面臨過類似問題。為此，日本掀起造村運動，挖掘地域文化特色，形成了久負盛名的“一村一品”發展模式；韓國則發起新村運動，通過采取改善農村基礎設施、發展農業加工與流通、加強農村教育等做法，促進了城鄉一體化步伐。
而今，中國的工業化、城市化也越過了高速發展的臨界點，經濟增長的勢能相較改革開放前40年出現明顯放緩。與此同時，農村凋敝、要素資源閑置、城鄉貧富差異擴大的現象更加凸顯。在此背景下，中國決策層將經濟轉型、尋找新動能的目光投向了農村，并在2021年出臺的“十四五”規劃中作出了“堅持農業農村優先發展，全面推進鄉村振興”的選擇。
全面鄉村振興該如何推進？哪條路可以作為參照系？由于土地制度不同，中國難以原樣照搬其他東亞國家振興鄉村經濟的模式，但我們可以從自身尋找答案。從1998年修訂的土地管理法實施至2017年，全國及主要城市的城鄉居民收入差距普遍在擴大，但成都、重慶、西安、杭州成了差距縮小的少有城市。這其中，尤以成都的收入差距縮小幅度為最大。成都過去20年的農地改革探索和鄉村建設或許能映照一絲當下。
四川大學經濟學院經濟系主任姚樹榮教授，是成都土地制度改革的操刀者之一，也是最早提出“城鄉共生”概念的專家。2007年－2015年，他在原成都市國土資源局、四川省委辦公廳、成都市委改革辦任職處長，負責城鄉統籌與土地制度改革相關工作。這期間，他見證了成都“小掛鉤”制度的突破、成都農村產權交易所的誕生，以及若干鄉鎮如何通過盤活農村土地迎來了嶄新的發展機遇。中國的鄉村建設、城市經濟如何勾連，又該如何破局？鄉村振興的核心在何處？土地制度改革何去何從？近期，《財經》雜志記者專訪了姚樹榮。他將從一個簡單的公式開始剖析中國實現鄉村振興的路徑。
《財經》：“十四五”時期中國要解決好發展不平衡的問題，必須補足農村短板、處理好城鄉關系。在您看來，中國實現鄉村振興的路徑主要有哪些？
姚樹榮：鄉村振興這個話題，可以站在政府、企業、專家的立場來思考，但是我們別忘了，最重要的是站在農民的立場上。如果能夠帶動農民富起來，鄉村振興就會受到農民擁護，那怎么樣讓農民富起來？我們可以用人均GDP來衡量農村地區的富裕程度。公式很簡單，人均GDP=GDP/人口。把人均GDP的數字做大，要么是把分母變小，要么是把分子變大。第一種路徑把分母變小，就減少農村的人口，讓農民進城落戶變成市民。第二個路徑把分子變大。一是政府財政支農，通過轉移支付往農村多砸錢。二是讓鄉村自己能夠長出更多GDP。
第一種觀點鼓勵農民市民化。有專家認為鄉村振興幾十年都搞不起來，中國發展還是要靠城市，唯一出路是讓更多農民進城。但是1998年－2018年，我們減少了3億農村人口，大量農民進城務工、落戶。雖然從縱向上看，農民和改革開放之初相比富裕了，但是農村出現空心化、農地靠老人來耕種，年輕的男性勞動力都到北上廣深務工去了，帶來很多家庭矛盾。我們的城市如歐美，鄉村還不如非洲，這就是城鄉差距。現在胡煥庸線往東南方向移動了，人口主要集聚在東南部，經濟從城鄉之間的差距，變成了東西南北間的差距，該怎么破解？過去主流觀點認為，農民要進城，通過減少分母實現鄉村振興，但城鄉關系和區域關系糾纏在一起，有沒有實現城鄉平衡、區域平衡發展呢？空間上，大家都往一處擠怎么行呢？
第二種觀點是向農村砸錢，以城帶鄉、以工補農，對農村多予少取。2002年后的城鄉統籌政策就是加大對農村的轉移支付力度，成都就是統籌城鄉的改革試驗區。中國在2006年全面取消農業稅，2006年全面普及農村九年義務教育，2007年將農村最低生活保障制度覆蓋到所有縣，2008年將新型農村合作醫療制度試點覆蓋到所有縣，2012年新型農村社會養老保險試點實現基本全覆蓋。此外，2003年－2007年中央財政支持三農的資金達到1.56萬億元，2008年一年達到近6000億元。但城鄉居民的收入差距非但沒有縮小，反而再創新高達到3.33倍，是新中國成立以來最高的一個倍數?？客r村砸錢能從根本上解決問題嗎？城市的發展日新月異，差距還在拉大。如果不解決其他問題，光靠砸錢是沒用的。
現在我們需要更多去考慮鄉村能不能自我生長，長出更多的GDP出來?？堪l展傳統農業讓農民致富的潛力有多大？中國和其他國家相比，人均耕地少，這是基本國情。我們的農業人口人均GDP與愛爾蘭、美國、加拿大、日本這些發達國家比很低，連一些發展中國家都比不上。但從土地單產看，中國的水平又高過了發達國家平均水平。學者陳紀平認為，土地產出貢獻率基本達到了目前技術水平允許的極限，而勞動力的產出貢獻率處于極低水平，農業產出水平在土地供給限制下已經沒有多大的增長潛力，依靠農業的進一步發展增加農民收入、縮小城鄉差距，不是一條有效的路徑。這和北大國發院姚洋院長的觀點基本一致，姚老師也認為鄉村振興的核心不是發展農業。
《財經》：如何讓鄉村實現自我生長呢？中國農村的GDP還有哪些增長空間？
姚樹榮：人滿足了溫飽就會追求享受。經過40年的經濟發展，城市中產階層的崛起，居民消費結構升級后，大家實現全面小康，開始追求享受，鄉村和城市相比的比較優勢就出現了。我們可以圍繞吃穿住行娛養等最基本需求，去鄉村尋找產業重構的機遇。穿趨向追求棉麻毛革等天然材料，個人衛生和美容追求自然和現代化古法炮制。健康飲食時代已經到來，可以開發各種保健養顏的地方性農林漁牧產品。休閑農業、鄉村旅游、民宿度假、健康養老等新業態出現，城市周邊一兩個小時車程內的“第二家居”可能是未來的方向，但要小心發展過度變成城不城、鄉不鄉。彈性的土地規劃、明晰的產權制度和配套的基礎設施才可以發揮鄉村的比較優勢。此外，發展攀巖探洞、觀鳥獸、采標本等旅游活動，也可以讓窮鄉僻壤、邊遠山區的劣勢變成優勢。鄉村振興，我們缺的是對產業創新的想象力。讓科技賦能農業，促進一二三產業融合發展，可以帶來更大的附加值。但融合發展要滿足城鄉居民在實現小康后去追求享受新的消費需求，特別是城市不能滿足的那些消費需求才能提升農業附加值。要做到這些產業創新，靠現在留在農村的六七十歲以上的老人是難以完成的，因此需要城市的資本、人才、技術下鄉去賦能，去完成產業重構?？偟膩砜?，農民進城、財政支農、鄉村產業重構三管齊下，鄉村振興指日可待。
《財經》：資本下鄉、重構產業的路子能不能走通？農村一直有大量的土地、廉價的勞動力，但改革開放40年來，鄉村對資本的吸引力遠小于城市，資本和人才下不去的癥結在哪？
姚樹榮：其實農村也缺土地，主要是缺建設用地，特別是缺集中連片的建設用地。土地利用必須符合用途管制，規劃的是農用地，就只能搞農業生產；規劃的是建設用地，才能進行非農開發建設。我們原來的觀念是城市搞開發建設、農村種地，所以城鄉土地配置非常不同。但現在重構鄉村產業，農村也需要非農產業的建設用地。比如企業想在某個鄉鎮做一個田園綜合體項目，需要100畝集中連片的建設用地，但農村配置的基本是農用地，甚至還有不少永久基本農田，根本落不下來。落下來就是亂占耕地、違法用地。那企業跟當地政府談了半天白談了，雙方都愿意，但最后落不了地。按照現行土地制度，城鄉土地權利存在著四大不平等。
第一，產權不平等。農村集體土地還帶有農民的身份性、社會保障的功能，不具有財產屬性、不能夠自由交易；而過去城市土地基本實現了市場化和資本化配置，具有財產屬性。
第二，流通不平等。我們允許農業戶口轉為非農業戶口，不允許非農業戶口轉為農業戶口，更不允許農村土地交易，也禁止城市居民下鄉購地買房。
第三，交換不平等。農村土地通過農轉用與征收，變為城市國有土地，土地增值收益分配不平等，這在過去征地中表現非常明顯。第四，規劃不平等。建設用地主要配置給城市；農村承擔保障國家糧食與生態安全的責任，主要配置的是農用地。農村只能發展附加值低的傳統農業，誰也不愿意窮，就往城市里找錢去，青壯年勞動力都跑到城市去了，這是鄉村衰落的重要原因。因此，要振興鄉村，必須改變土地制度，讓四大不平等變成完全平等，讓市場決定資源配置，實現土地在城鄉之間的自由流動。
《財經》：上世紀80年代開始，中國取消了延續幾千年的農業稅，通過城鄉統籌優化了農村的公共服務。土地的城鄉同權化改革也呼吁了很久，為什么實質性進展緩慢？
姚樹榮：過去的土地制度背后牽涉三大問題：一提及農村土地流轉交易，特別是放開城鎮居民、城市資本到鄉下去買地，我們就容易想到農民流離失所、農民起義。幾千年的鄉土中國中，我們形成了根深蒂固的土地觀念。土地在古代不僅是農民的命根子，也是官僚士紳的命根子。很多人寒窗苦讀十年，考取功名當官后，就開始求田問舍，由文人而官僚，由官僚而地主，在和平時期一般是這樣。到了王朝末年，官商勾結、兼并土地，導致農民流離失所；農民起義后，又開始分封諸侯、獎賞領地，形成新的土地財富占有格局。中國古代的歷史就是一部追求土地財富的往復循環歷史。因此，孫中山、毛澤東都把“耕者有其田、住者有其屋”作為革命追求。但現在中國經過幾十年的發展變遷，城鎮化率達到63％以上，城鄉人口和結構變遷后，哪些已經不合時宜，是全部都要推翻，還是全部保留？這是我們要思考的。
第二，糧食安全、生態安全的約束。誰控制了糧食，誰就控制了人類。糧食被看作跟貨幣戰爭、石油戰爭一樣重要，國家不敢放松糧食問題。為了糧食安全，我們劃定了18億畝耕地紅線，采取了一系列管制措施，號稱世界上最嚴格的耕地保護制度。但是保障糧食安全并不完全等于保障18億畝耕地，幾十年的發展變遷，農業技術進步取得了長足進展，人的飲食結構發生了很大變化，我們究竟需要保障多少耕地？耕地保有量關乎土地制度建構的基底，我們是否有必要把耕地保有量核算得更加充分和精準？保障糧食安全的思路，需要從消極的耕地數量保護轉向積極的耕地質量保護，并拓寬除耕地保護之外的其他路徑，如荒漠化治理、可耕地增加以及海外租購等。同時我們也有擔心，在比較利益的驅動下，大家會不會亂占耕地，不擇手段占用耕地開發房地產？
第三，城市在過去20多年里形成了以土地驅動發展的模式。政府把農民的集體土地征收為國有土地，政府平臺公司將土地拿到銀行抵押融資，取得貸款后搞基礎設施建設，把城市修得高大上，增強了城市的吸引力，大量的人口涌入城市，帶來住宅的需求，這是土地金融。隨后，看好城市房地產市場的開發商競相進入城市，政府再高價拍賣土地獲取土地財政。還有土地產業。政府招商引資，以低成本、寬供應的方式出讓工業用地，吸引很多工業項目進入城市。工業來了，GDP上去了。但工業企業也拿土地去銀行抵押貸款，很多企業掛羊頭賣狗肉，拿土地去銀行貸款干其他的事情。居民買房子，也得拿土地和房子去銀行抵押貸款。中國經濟運行的全部資金鏈都系在土地上。這背后有一根線，只要大家認為城市房價還會繼續上漲，這個游戲似乎就可以一直玩下去。但是玩到價格不斷上漲，嚴重超過了居民的收入、企業的成本，資產泡沫就會破掉，財政金融的系統性危機就可能發生。所以農村土地市場能不能開放？農村能不能搞房地產？會不會帶來房價下跌？改革怎么改？
《財經》：2019年中國修改了土地管理法，距離上次修法已經過去21年，城鄉社會發生了巨大的變化。新法實施后，中國土地制度發生了哪些變化？
姚樹榮：土地管理法重點修改了四個方面。第一，縮小了征地范圍。征地主要用于公共事業，目前大家可能對省政府批準的成片開發有一些爭議。第二，提高了征地補償標準。從原來的年產值倍數法改為現在的區片綜合地價，是根據七大因素進行測算的，各省已經陸續公布了。第三，完善了征地程序。從征地批后公告變為批前公告，從“兩公告一登記”變為“三公告一登記”+社會穩定風險評估+聽證會。過去的征地補償安置協議是與土地所有權人簽訂，現在要求不僅要和所有權人簽訂，還要和使用權人簽訂。很多地以后可能就征不動了。第四，開放了農村集體經營性建設用地入市，主要體現在新法第63條。第62條是關于宅基地的規定，一是允許自愿有償退出，二是鼓勵盤活利用。但關于農村集體經營性建設用地的入市，還有一些不明不白的地方。
《財經》：有哪些不明不白的地方？
姚樹榮：首先，關于入市的范圍沒有確定。城市規劃區內的集體經營性建設用地能不能入市？是城鎮規劃區，還是城市規劃區？有的觀點認為城鎮規劃區內也可以入市，有的認為不行；有的認為城市規劃期內不能、鎮規劃區內可以入市。其次，農村集體經營性建設用地能不能用于住宅開發？法條中表述為“工業、商業等經營性用途”，因此有觀點從城鄉同權的改革邏輯認為，國有建設用地可以住宅開發，集體建設用地也不應該限制住宅開發；有觀點認為沒有列舉住宅，肯定不能用于商品住宅；也有觀點認為“等”字表示列舉未盡，應該可以；還有觀點從對房地產市場和土地財政的系統性風險出發，反對用于住宅開發。農村集體經營性建設用地的入市還要進行政府管制。每年農村要供多少集體經營性建設用地，不僅要符合規劃，而且要納入政府的供地計劃中，經過政府審批后才能入市，不是農民和企業談好了，想入市就入市?，F在的問題是政府管得很多，又帶來一系列問題。地方政府習慣了過去管國有土地的那套思路，不太想放手這一塊市場。還有涉及土地閑置處置等問題，新土地管理法要求簽訂的書面協議約定動工期限、竣工期限、開發使用條件等等，達不到也會按照閑置土地進行收回。
《財經》：這兩年中國農村土地制度的改革開始提速，特別是農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度“三塊地”改革。我們該如何判斷中國農村土地制度未來的方向？
姚樹榮：總的來講，未來征地規模更少、征地成本更高、征地難度更大，大家要想在城市里邊拿到一塊國有建設用地，更不容易了，主要靠存量土地盤活。供地壟斷打破了，過去由政府獨家供給，今后集體經濟組織都是供地主體。從新土地管理法的修改看，土地制度改革就是要約束地方政府的征地權，解構過去形成的以土地驅動發展的模式，助推經濟社會高質量轉型發展。城鄉關系始終處于動態演變之中，我們既不應停留于鄉土社會的認知故步自封，也不應超越歷史階段激進改革。目前，正處于鄉城交織的復雜歷史階段，我們未來的土地制度應該更具有彈性和靈活性，對不同群體的土地利用訴求給予理性關照，兼濟高效、公平和可持續利用三大目標。
（作者姚樹榮系四川大學經濟學院經濟系主任；中國鄉村發現網轉自：旅思馬記 微信公眾號）
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