縣域經(jīng)濟(jì)和縣域發(fā)展，事關(guān)我國未來城市化進(jìn)程中數(shù)億人口的生活質(zhì)量提升和就業(yè)水平保障，也與農(nóng)業(yè)安全、生態(tài)安全密切相關(guān)。黨的二十大報(bào)告以及《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，對推進(jìn)以縣域?yàn)橹匾d體的城鎮(zhèn)化建設(shè)作出部署，引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注和熱烈討論。筆者結(jié)合清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院近年來的研究，重點(diǎn)闡釋以下幾點(diǎn)。
一、因地制宜推動(dòng)縣域和縣城發(fā)展是必然選擇
我國縣域和縣城發(fā)展條件差異巨大。一方面，空間尺度和人口規(guī)模差異大。縣域空間轄區(qū)小的幾十平方公里，大的數(shù)萬平方公里；縣城人口少的只有數(shù)千人口，大的已突破百萬人口規(guī)模。另一方面，空間區(qū)位差異大。發(fā)達(dá)地區(qū)的縣已成為城市群、都市圈中城市連綿地區(qū)的重要組成部分，不少已撤縣設(shè)市、撤縣改區(qū)，初步具備了比較完整的現(xiàn)代城市職能。而地處農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、遠(yuǎn)離大城市的縣仍擔(dān)負(fù)著重要的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村服務(wù)職能和生產(chǎn)組織職能。地處生態(tài)保育地區(qū)的縣大多更是地域偏遠(yuǎn)，人口較少。此外，還有上百個(gè)肩負(fù)著捍衛(wèi)領(lǐng)土安全重要責(zé)任的邊境縣，人口密度已降至每平方公里不足10人。
所以，從發(fā)展的客觀條件和承擔(dān)的職能看，縣域、縣城的規(guī)模差別、區(qū)位差別、功能差別，都決定了我們不能用一把尺子去衡量其發(fā)展，只能因地制宜、區(qū)別施策。為此，中央也提出“加快發(fā)展大城市周邊縣城，積極培育專業(yè)功能縣城，引導(dǎo)人口流出縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展，培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)”等系列要求。
二、從國家城鎮(zhèn)體系的建設(shè)看縣城發(fā)展
我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本空間格局遵循以下邏輯：到2050年全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國時(shí)，19個(gè)城市群將是城鎮(zhèn)化人口和功能的主要載體，70%—80%的城鎮(zhèn)化人口和80%—90%的城市型經(jīng)濟(jì)動(dòng)力將集中到這一主體功能區(qū)。當(dāng)下，重點(diǎn)任務(wù)是強(qiáng)化各級中心城市的核心地位，并以此為支撐，培育一批現(xiàn)代化都市圈，突出空間協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、功能協(xié)同。在此過程中，既要防止中心城市主城區(qū)的“一城獨(dú)大”，又要充分釋放中心城市的聚集效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)大中小城市的協(xié)同發(fā)展和市場規(guī)律引導(dǎo)下的專業(yè)化分工。同時(shí)，以都市圈為抓手，在同城化的經(jīng)濟(jì)圈層中優(yōu)先探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和共同富裕。
從中心城市的強(qiáng)勢聚集，到都市圈內(nèi)中小城市的共同繁榮，和覆蓋到小城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村的共同富裕，再到若干個(gè)都市圈共同組成更大尺度的城市群，當(dāng)現(xiàn)代化進(jìn)程基本完成時(shí)，我國將擁有支撐國家戰(zhàn)略、充分參與全球事務(wù)的4—5個(gè)世界級城市群，5—6個(gè)支撐均衡發(fā)展的國家級城市群和9—10個(gè)支撐區(qū)域發(fā)展的城市群，一個(gè)覆蓋人口最多、經(jīng)濟(jì)體量最大、全球獨(dú)一無二的完備城鎮(zhèn)體系最終建成。而地處大城市周邊、都市圈內(nèi)和城市群內(nèi)的縣城也將通過因地制宜、補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，增強(qiáng)綜合承載力，成為宜居宜業(yè)的小城市或優(yōu)質(zhì)城區(qū)，在承接農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、推動(dòng)生活方式轉(zhuǎn)變中發(fā)揮更大作用，成為“小而精、小而美”的城市典范。
三、從產(chǎn)業(yè)的垂直分布規(guī)律和集群分布規(guī)律看縣城的發(fā)展
規(guī)模收益遞增是空間經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征，而規(guī)模收益遞增的條件是外部性要素的運(yùn)用和建立不完全競爭市場。過去，我國縣城的發(fā)展誤區(qū)之一是盲目模仿大城市發(fā)展的模式。與聚集強(qiáng)度相關(guān)的規(guī)模收益遞增效益始終存在，而這種效應(yīng)催生的產(chǎn)業(yè)垂直分布規(guī)律和集群規(guī)律，仍主導(dǎo)著產(chǎn)業(yè)在大中小城市乃至鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，在中小城市中發(fā)展大而全的經(jīng)濟(jì)體系與這一規(guī)律相悖。
我國擁有全世界最完整的產(chǎn)業(yè)體系、制造業(yè)分類，城市群、都市圈也可以在某個(gè)或某幾個(gè)領(lǐng)域中擁有相對完整的上下游產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈，也可以利用主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng)，以伴生、寄生、衍生的方式形成協(xié)同的產(chǎn)業(yè)集群。以縣城的區(qū)位和規(guī)模而言，其永遠(yuǎn)是這一垂直體系或集群體系上的一個(gè)環(huán)節(jié)，這也是強(qiáng)調(diào)培育專業(yè)功能縣城的重要原因。至于地處非城市化重點(diǎn)地區(qū)以及承載農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)功能的縣城，則更需要從一、二、三產(chǎn)業(yè)的大分類出發(fā)，找準(zhǔn)專業(yè)化的定位和職能。例如，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中探索一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展而形成的新業(yè)態(tài)，在保護(hù)綠水青山中發(fā)掘生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值等。
四、正確看待部分縣城人口流失問題
與發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化和城市化進(jìn)程均接近尾聲時(shí)出現(xiàn)的“收縮”現(xiàn)象不同，我國部分縣城乃至中等城市出現(xiàn)人口流失，與我國進(jìn)入生產(chǎn)力要素流動(dòng)時(shí)代，百姓有能力、有條件通過自由流動(dòng)追求美好生活，戶籍制度不斷放寬，以及市場主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生變化等因素息息相關(guān)，呈現(xiàn)時(shí)段性、結(jié)構(gòu)調(diào)整性特征。除個(gè)別因資源枯竭而產(chǎn)生的不可逆的人口收縮外，其他大部分常住人口減少的城市正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展期，舊產(chǎn)業(yè)萎縮、新產(chǎn)業(yè)正在生長，其在區(qū)域發(fā)展中的地位正在重構(gòu)。所以，轉(zhuǎn)型發(fā)展是對這類縣城和城市更為恰當(dāng)?shù)亩ㄎ弧@一現(xiàn)象和特點(diǎn)持樂觀態(tài)度，主要基于以下三方面原因：
一是我國的消費(fèi)能力尚處于培育增長時(shí)期，物質(zhì)消費(fèi)仍有空間，而與精神消費(fèi)有關(guān)的文旅產(chǎn)業(yè)尚處于急速擴(kuò)張階段。這將催生出更多流動(dòng)型人口、暫住型人口比重大大高于常住人口的小城市。
二是我國進(jìn)入老齡化社會，伴隨基本公共服務(wù)均衡化和特色適老服務(wù)專業(yè)化，以縣城為代表的小城市有可能成為“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”的主場。
三是我國廣泛開展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷縮短全國各地的交通距離，運(yùn)輸成本下降的空間巨大，這將催生基于“價(jià)格洼地”（同時(shí)也是某種價(jià)值高地）的新業(yè)態(tài)，不斷滿足日益增長的消費(fèi)需求。
五、專業(yè)化、特色化是差異化發(fā)展的關(guān)鍵
越來越多的縣域經(jīng)濟(jì)和縣城建設(shè)開始追求“小而精、小而美”的發(fā)展路徑。“精”更多與專業(yè)化有關(guān)，精、專且占有大市場的產(chǎn)業(yè)可以有效地支撐數(shù)萬乃至數(shù)十萬人口級別城市的充分就業(yè)。“船小好掉頭”的小型化則具備更強(qiáng)的市場韌性，以小應(yīng)變、以精求利是眾多小縣城發(fā)展的優(yōu)勢。而“美”則是基于對獨(dú)特資源稟賦的深度發(fā)掘。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之美、生態(tài)之美和歷史文化之美都是“小而美”的基礎(chǔ)；由距離和場所產(chǎn)生的美，更是當(dāng)前乃至未來的消費(fèi)大勢，這對遠(yuǎn)離城市群、都市圈，地處農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)的縣城意義尤為重要。一方面，其迥異于城市的田園風(fēng)光和生態(tài)景觀催生了旅游休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動(dòng)能。另一方面，其獨(dú)特的農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品可以形成獨(dú)有的專屬市場優(yōu)勢。此外，保留其間的歷史文化遺存往往是中華文明和差異化地域文明的“母體”，是中國人的精神家園和“鄉(xiāng)愁”的寄托，加以利用也會產(chǎn)生巨大的精神消費(fèi)市場。
總之，因地制宜地推動(dòng)縣域差異化發(fā)展是我們未來應(yīng)長期秉持的發(fā)展理念。縣城、縣域的發(fā)展路徑應(yīng)倡導(dǎo)多元化，而非單一模式；發(fā)展路徑應(yīng)體現(xiàn)特色化，而非盲從于大城市；發(fā)展目標(biāo)應(yīng)突出綜合性，而非以GDP論英雄。
（作者系中國城市規(guī)劃學(xué)會副監(jiān)事長，清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國財(cái)經(jīng)報(bào) 2022年11月4日）
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