鄉村治理是國家治理的基石，也是鄉村振興的基礎。黨的十八大以來，習近平總書記對鄉村治理作出了一系列重要論述，為推進鄉村治理體系和治理能力現代化指明了方向、提供了基本遵循。黨的十九大將“治理有效”作為實施鄉村振興戰略總要求的一個重要方面，十九屆四中全會專門對加強國家治理體系和治理能力現代化作出部署，近年來中央一號文件、《中國共產黨農村工作條例》、中辦國辦《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》等，都對鄉村治理提出了明確要求，作出了全面部署。
各地認真貫徹落實黨中央、國務院關于加強和改進鄉村治理的部署要求，大力加強鄉村治理體系和治理能力建設，取得了明顯成效。在推進鄉村治理創新過程中，一些地方采用了積分制的辦法，取得了良好效果，涌現出一批好做法好經驗。
1、充分認識積分制在鄉村治理中的積極作用
在鄉村治理中運用積分制，源于農村基層自發創造。一些村鎮針對農民參與鄉村治理積極性不高等問題，為解決一些事關農民群眾切身利益的鄉村治理中的難事和關鍵小事，將積分制引入鄉村治理，深受基層干部群眾歡迎。積分制最早寫入中央文件是2018年《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，該文件提出：推廣以表現換積分、以積分換物品的“愛心公益超市”等自助式幫扶做法，實現社會愛心捐贈與貧困群眾個性化需求的精神精準對接。積分制是作為一種扶貧舉措提出來的。從中央農辦、農業農村部近期調度的情況看，絕大多數省份都有比較成功的應用案例，不少地方在自發探索基礎上進行了面上推廣，取得了很好的效果。如江蘇省現有8個縣在整縣推進鄉村治理積分制，103個鄉鎮和1590個村開展積分制管理。山東省濟南市全域推進“積分+扶貧”模式，覆蓋1006個貧困村。寧夏回族自治區固原市2019年出臺了專門的指導意見，在全市5個縣（區）62個鄉鎮的180個行政村推廣鄉村文明實踐積分卡制度。廣西壯族自治區鄉村振興領導小組下發通知，在全區推行積分制。各地對積分制的探索形式多樣、亮點紛呈，有的叫“愛心超市”，有的開“道德銀行”，有的建“積分儲蓄站”等等，歸結起來都是以積分管理為主要形式，從農民群眾最關心、最迫切的身邊事入手，將鄉村重要事務量化為積分指標，通過民主的方式形成積分評價辦法，再用這個辦法對農民群眾日常的行為進行評價形成積分，并根據積分給予相應的精神鼓勵、物質獎勵或者行為約束。積分制在鄉村治理中“生根發芽”，呈現很強的適應性，主要是切合農村實際，簡單易行，將農民群眾心中所感、眼中所見轉化為具體分值，讓鄉村治理由無形變有形，使軟約束有了硬抓手、模糊感覺變為精確賦分，讓大家的共識顯性化，“小積分”解決了“大問題”。從實踐看，積分制發揮了四個方面的作用。
一是突顯了農民在鄉村治理中的主體地位。不少農村地區村莊管理難，關鍵是農民群眾長期游離在村莊公共事務之外，村干部開展工作一頭熱；甚至由于村莊公共事務管理機制不暢，造成干群關系緊張。隨著人口大量外流，村莊人口結構改變較大，“事不關己、高高掛起”，公共意識淡薄的現象普遍存在，鄉村治理難以取得良好效果。積分制將各類村級事務和農民行為量化，推動了鄉村治理由“村里事”變“家家事”，并通過建立與積分結果掛鉤的獎勵和懲戒措施，將“要我參與”變成“我要參與”，不斷提升農民群眾在鄉村治理中的主人翁意識，調動了農民參與治理的積極性、主動性、創造性。
二是增強了對農民群眾的激勵和約束。傳統鄉村社會較為封閉和穩定，很多事不需要說得太明白、算得太清楚，“公道自在人心”，鄉村正義和公平會在長期的人際交往中實現平衡。但隨著城鎮化快速推進，鄉土社會的穩定性受到影響，血緣性和地緣性減弱，傳統習俗約束力降低，有些村莊雖然形還在、但神已散，優秀的道德規范、公序良俗失效，不孝父母、不管子女、不守婚則、不睦鄰里的現象增多，部分“不講理”“不道義”行為讓人無可奈何，而作出貢獻的也無所得，“老實人吃虧”破壞了農村社會風氣，鄉村秩序的基礎受到沖擊。積分制對村民行為有了具體的評價標準，“德者有得”有了明確的依據，增強了對農民群眾個體行為的激勵約束，形成了群眾間比學趕超的氛圍，有助于農民律己向善，培育文明鄉風、良好家風和淳樸民風。
三是創新了“三治”結合的載體。積分制體現了黨組織領導下“三治”結合的治理理念，是自治、法治、德治的顯性化、具體化。發揮村民自治作用，村民廣泛參與是積分制的基礎，同時發揮老教師、老戰士、老模范、老干部、老黨員等群體作用，鼓勵村民議事會、法律服務團、道德評議團等監督評議，激發了村民自我管理、自我服務的熱情；融合德治內容，將互助互愛、移風易俗、勤勞致富、好人好事、良好家風、公益活動等納入積分管理，為行為規范立標尺、讓新風良俗加分值，“存進去的是美德，取出來的是榮譽”，促進鄉村風氣的改變；強調法治思維，把法律法規的相關要求貫徹到積分制的實施中，將遵紀守法情況作為積分考評的重要方面。實踐證明，運行效果好的積分制都充分體現了自治、德治和法治的有機結合，將各種治理方式融入積分制，讓鄉村事務管理更加高效，為“三治”結合提供了很好的載體。
四是提高了鄉村治理效能。有的村基層黨組織的凝聚力、號召力和戰斗力不強，集體經濟薄弱，一些村干部在鄉村治理中存在本領恐慌，“老辦法不能用、新辦法不會用，軟辦法不頂用、硬辦法不敢用”。積分制把紛繁復雜的村級事務標準化、具象化，解決了鄉村治理工作“沒依據、沒抓手、沒人聽”的問題；并且將村級事務與村民利益緊密聯系起來，讓鄉村治理由“任務命令”轉為“激勵引導”，村干部和農民群眾形成了共同目標，節約了管理成本，提升了治理效能。
2、因地制宜在鄉村治理中推廣運用積分制
2020年中央一號文件提出，要推廣鄉村治理創新性典型案例經驗。中辦國辦《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》提出，大力選樹宣傳鄉村治理各類先進典型；及時總結一批可復制可推廣的經驗做法，加快在面上推廣。在鄉村治理中推廣運用積分制，是落實黨中央要求的一項重要舉措。要充分尊重農民意愿，支持基層創新創造，結合實際，循序漸進，不搞強迫命令、一刀切。已經開展積分制的地區，進一步研究總結提升，逐步擴大覆蓋面。沒有開展積分制的地區，可先在一些鄉鎮、村試點。重點需要把握六個方面。
一是始終堅持黨的領導。從各地實踐看，各級黨組織在積分制工作中充分發揮了領導作用，對積分內容、考評方式、結果運用等各個環節把關，一些地方明確積分制由鄉鎮黨委和村黨支部主抓，鄉鎮黨委書記和村支部書記為責任人。很多地方把積分制作為基層黨組織、黨員干部組織群眾、服務群眾的具體抓手，出臺了農村黨員積分管理實施辦法，激勵基層黨員亮身份、踐承諾、作表率。為進一步增強基層黨組織的凝聚力，強化基層黨組織在鄉村治理中的領導作用，各級黨委農村工作部門和農業農村部門要高度重視在鄉村治理中推廣運用積分制工作，健全工作機制，強化工作措施，加強指導和監督檢查；廣大農村基層黨組織要堅持全過程、全方位領導和組織實施鄉村治理積分制，確保積分制體現黨的主張、貫徹黨的決定，保障積分制沿著正確的方向推進、規范有序開展。
二是解決突出問題。隨著鄉村社會從封閉轉向開放，農村經濟社會在快速發展的同時，面臨一些突出矛盾和問題，比如一些城鎮化較快地區的村莊外來人口多、管理難度增大，高價彩禮、大操大辦、厚葬薄養等不良風氣在一些農村地區滋生蔓延，人居環境整治和農村基礎設施建設中“政府干、群眾看”的現象突出，村級事務經常“公益的沒人管，得利的搶著上”等。探索運用積分制，要從這些農民群眾最關心、最迫切的治理問題入手，針對工作中的薄弱環節，結合當地農村發展實際情況，充分調動農民的積極性，在整治農村人居環境、加快移風易俗、營造文明鄉風等方面加快補齊短板，通過積分制樹立起“風向標”，引領農民群眾積極參與鄉村振興。
三是鼓勵地方探索創新。各地因地制宜在鄉村治理中運用積分制，呈現出三個特點。積分內容非常廣泛。涉及基層黨建、文明創建、志愿服務、社會綜治、扶貧濟困、產業發展、人居環境等單個或多個領域，充分體現了鄉村治理與農村經濟社會發展的緊密連接。積分對象十分靈活。大部分地方是面向全體村民的，有的還允許長期居住在本村的外地人員參加，也有不少是面向黨員、貧困戶、志愿者等特定群體的，個別地方還以村民小組為單位進行積分。積分方式豐富多樣。多數地方采取“賦分制”，根據農民群眾遵守村規民約情況和一些特殊貢獻賦予積分，有的在此基礎上設置了基礎分、加分項、減分項，還有的根據積分情況劃分不同等級形成“積分晉級制”。基層的這些探索，為積分制的推廣應用奠定了良好的基礎。各地要在堅持積分制核心機制不變的前提下，圍繞鄉村治理的重點任務和突出問題，結合實際確定積分內容和對象，采取符合農民意愿和習慣的積分方式，建立動態管理、操作性強的積分體系，確保可量化、可計算，保證公信力。
四是規范實施過程。積分制的實施必須符合操作規范，做到公平公正、公開透明，才能充分發揮出其優勢作用。梳理總結各地的成功探索實踐，有一條基本的經驗，就是高度重視積分制的規范管理。設置指標要最大限度體現群眾意愿，廣泛征求群眾意見，細化指標、賦予權重符合實際、科學合理，充分考慮當地風俗習慣、歷史文化等因素，通俗易懂、簡便易行。要建立健全積分制運行制度和管理辦法，執行陽光程序，全過程公開操作，鼓勵農民群眾自評、群眾之間互評、干部考評等方式相結合。要引導農民群眾成為積分制的監督主體，在積分內容設置、申報審核等各個環節始終履行民主程序，實施過程做到公開透明。鄉鎮有關部門要參與監督，建立抽查、復審制度。各級黨委農村工作部門和農業農村部門要大力推廣各種好做法好經驗，加強工作指導，通過編印工作指引、問答手冊、組織培訓等方式，引導積分制規范有序開展。實施積分制必須符合國家相關法律法規規定，積分制的懲罰措施不得侵犯國家、集體利益和群眾合法權利，不得剝奪農民依法享有的政府補貼和集體經濟收益等。
五是突出結果運用。積分結果運用是發揮積分制激勵約束作用的關鍵。目前各地主要實行精神鼓勵，也有很多地方可以兌換物質獎勵，主要是日用品和食品以及水電氣繳費抵用券等，或者將積分與集體分紅掛鉤、滿足一定條件的可以享受各種優惠政策等。運用好積分結果，要堅持精神鼓勵與物質獎勵相結合，更要注重精神的激勵，創新方式，樹立正確導向，發揮好積分制的激勵和約束作用。倡導將積分結果作為各類評比的參考，發揮精神獎懲作用，建立好農村的“積分榜”，讓小積分“四兩撥千斤”。合理進行物質激勵，有條件的地方，可以根據本地經濟社會發展水平、農民群眾的實際需求等因素，用積分兌換實物或現金，增強農民群眾的獲得感。探索積分與農戶信用評級、農村普惠金融結合，積分高的可以適當調高信用貸款額度。
六是強化運行保障。發揮和提升積分制的治理效能，離不開人、財、物的穩定投入作為支撐條件。可以由財政資金補一點、集體經濟拿一點、社會各界捐一點，拓寬資金渠道、增加資金投入。一些地方從村級組織選拔專人負責積分日常管理，有的地方安排鄉鎮下沉干部幫助開展工作，保障人員支持力度。為節約積分信息管理成本，不少地方借助“互聯網+”、大數據等現代通信技術搭建信息化平臺，應用積分APP，促進積分管理精準化、精細化、即時化。各地還結合鄉村文化活動，加大積分制的宣傳力度，營造人人參與積分的濃厚氛圍。這些豐富多彩的實踐探索值得充分肯定和鼓勵。各級黨委農村工作部門和農業農村部門在推廣運用積分制過程中，要十分注意運行保障問題，堅持共建共治共享，凝聚各部門和社會各類組織力量參與，形成協同推進積分制的合力。拓寬資金來源渠道，健全多元投入保障機制。鼓勵各地充分運用信息化手段等方式開展積分數據收集、匯總及統計等工作，優化完善日常管理。
積分制還處在實踐探索階段，內容標準有待優化，應用范圍有待進一步拓寬，常態化推進機制有待健全。要盡快探索形成“省級引導、市縣落實、一把手推動、鄉村運用、農民參與”的機制安排，確保積分制行穩致遠，在鄉村治理中發揮持久積極作用。
作者系中央農辦副主任，農業農村部黨組副書記、副部長
中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》
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