鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，也是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對鄉(xiāng)村治理作出了一系列重要論述，為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向、提供了基本遵循。黨的十九大將“治理有效”作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的一個重要方面，十九屆四中全會專門對加強(qiáng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出部署，近年來中央一號文件、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》、中辦國辦《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》等，都對鄉(xiāng)村治理提出了明確要求，作出了全面部署。
各地認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的部署要求，大力加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè)，取得了明顯成效。在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新過程中，一些地方采用了積分制的辦法，取得了良好效果，涌現(xiàn)出一批好做法好經(jīng)驗(yàn)。
1、充分認(rèn)識積分制在鄉(xiāng)村治理中的積極作用
在鄉(xiāng)村治理中運(yùn)用積分制，源于農(nóng)村基層自發(fā)創(chuàng)造。一些村鎮(zhèn)針對農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理積極性不高等問題，為解決一些事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益的鄉(xiāng)村治理中的難事和關(guān)鍵小事，將積分制引入鄉(xiāng)村治理，深受基層干部群眾歡迎。積分制最早寫入中央文件是2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》，該文件提出：推廣以表現(xiàn)換積分、以積分換物品的“愛心公益超市”等自助式幫扶做法，實(shí)現(xiàn)社會愛心捐贈與貧困群眾個性化需求的精神精準(zhǔn)對接。積分制是作為一種扶貧舉措提出來的。從中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部近期調(diào)度的情況看，絕大多數(shù)省份都有比較成功的應(yīng)用案例，不少地方在自發(fā)探索基礎(chǔ)上進(jìn)行了面上推廣，取得了很好的效果。如江蘇省現(xiàn)有8個縣在整縣推進(jìn)鄉(xiāng)村治理積分制，103個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1590個村開展積分制管理。山東省濟(jì)南市全域推進(jìn)“積分+扶貧”模式，覆蓋1006個貧困村。寧夏回族自治區(qū)固原市2019年出臺了專門的指導(dǎo)意見，在全市5個縣（區(qū)）62個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的180個行政村推廣鄉(xiāng)村文明實(shí)踐積分卡制度。廣西壯族自治區(qū)鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)通知，在全區(qū)推行積分制。各地對積分制的探索形式多樣、亮點(diǎn)紛呈，有的叫“愛心超市”，有的開“道德銀行”，有的建“積分儲蓄站”等等，歸結(jié)起來都是以積分管理為主要形式，從農(nóng)民群眾最關(guān)心、最迫切的身邊事入手，將鄉(xiāng)村重要事務(wù)量化為積分指標(biāo)，通過民主的方式形成積分評價(jià)辦法，再用這個辦法對農(nóng)民群眾日常的行為進(jìn)行評價(jià)形成積分，并根據(jù)積分給予相應(yīng)的精神鼓勵、物質(zhì)獎勵或者行為約束。積分制在鄉(xiāng)村治理中“生根發(fā)芽”，呈現(xiàn)很強(qiáng)的適應(yīng)性，主要是切合農(nóng)村實(shí)際，簡單易行，將農(nóng)民群眾心中所感、眼中所見轉(zhuǎn)化為具體分值，讓鄉(xiāng)村治理由無形變有形，使軟約束有了硬抓手、模糊感覺變?yōu)榫_賦分，讓大家的共識顯性化，“小積分”解決了“大問題”。從實(shí)踐看，積分制發(fā)揮了四個方面的作用。
一是突顯了農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位。不少農(nóng)村地區(qū)村莊管理難，關(guān)鍵是農(nóng)民群眾長期游離在村莊公共事務(wù)之外，村干部開展工作一頭熱；甚至由于村莊公共事務(wù)管理機(jī)制不暢，造成干群關(guān)系緊張。隨著人口大量外流，村莊人口結(jié)構(gòu)改變較大，“事不關(guān)己、高高掛起”，公共意識淡薄的現(xiàn)象普遍存在，鄉(xiāng)村治理難以取得良好效果。積分制將各類村級事務(wù)和農(nóng)民行為量化，推動了鄉(xiāng)村治理由“村里事”變“家家事”，并通過建立與積分結(jié)果掛鉤的獎勵和懲戒措施，將“要我參與”變成“我要參與”，不斷提升農(nóng)民群眾在鄉(xiāng)村治理中的主人翁意識，調(diào)動了農(nóng)民參與治理的積極性、主動性、創(chuàng)造性。
二是增強(qiáng)了對農(nóng)民群眾的激勵和約束。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會較為封閉和穩(wěn)定，很多事不需要說得太明白、算得太清楚，“公道自在人心”，鄉(xiāng)村正義和公平會在長期的人際交往中實(shí)現(xiàn)平衡。但隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，鄉(xiāng)土社會的穩(wěn)定性受到影響，血緣性和地緣性減弱，傳統(tǒng)習(xí)俗約束力降低，有些村莊雖然形還在、但神已散，優(yōu)秀的道德規(guī)范、公序良俗失效，不孝父母、不管子女、不守婚則、不睦鄰里的現(xiàn)象增多，部分“不講理”“不道義”行為讓人無可奈何，而作出貢獻(xiàn)的也無所得，“老實(shí)人吃虧”破壞了農(nóng)村社會風(fēng)氣，鄉(xiāng)村秩序的基礎(chǔ)受到?jīng)_擊。積分制對村民行為有了具體的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，“德者有得”有了明確的依據(jù)，增強(qiáng)了對農(nóng)民群眾個體行為的激勵約束，形成了群眾間比學(xué)趕超的氛圍，有助于農(nóng)民律己向善，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)和淳樸民風(fēng)。
三是創(chuàng)新了“三治”結(jié)合的載體。積分制體現(xiàn)了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下“三治”結(jié)合的治理理念，是自治、法治、德治的顯性化、具體化。發(fā)揮村民自治作用，村民廣泛參與是積分制的基礎(chǔ)，同時(shí)發(fā)揮老教師、老戰(zhàn)士、老模范、老干部、老黨員等群體作用，鼓勵村民議事會、法律服務(wù)團(tuán)、道德評議團(tuán)等監(jiān)督評議，激發(fā)了村民自我管理、自我服務(wù)的熱情；融合德治內(nèi)容，將互助互愛、移風(fēng)易俗、勤勞致富、好人好事、良好家風(fēng)、公益活動等納入積分管理，為行為規(guī)范立標(biāo)尺、讓新風(fēng)良俗加分值，“存進(jìn)去的是美德，取出來的是榮譽(yù)”，促進(jìn)鄉(xiāng)村風(fēng)氣的改變；強(qiáng)調(diào)法治思維，把法律法規(guī)的相關(guān)要求貫徹到積分制的實(shí)施中，將遵紀(jì)守法情況作為積分考評的重要方面。實(shí)踐證明，運(yùn)行效果好的積分制都充分體現(xiàn)了自治、德治和法治的有機(jī)結(jié)合，將各種治理方式融入積分制，讓鄉(xiāng)村事務(wù)管理更加高效，為“三治”結(jié)合提供了很好的載體。
四是提高了鄉(xiāng)村治理效能。有的村基層黨組織的凝聚力、號召力和戰(zhàn)斗力不強(qiáng)，集體經(jīng)濟(jì)薄弱，一些村干部在鄉(xiāng)村治理中存在本領(lǐng)恐慌，“老辦法不能用、新辦法不會用，軟辦法不頂用、硬辦法不敢用”。積分制把紛繁復(fù)雜的村級事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、具象化，解決了鄉(xiāng)村治理工作“沒依據(jù)、沒抓手、沒人聽”的問題；并且將村級事務(wù)與村民利益緊密聯(lián)系起來，讓鄉(xiāng)村治理由“任務(wù)命令”轉(zhuǎn)為“激勵引導(dǎo)”，村干部和農(nóng)民群眾形成了共同目標(biāo)，節(jié)約了管理成本，提升了治理效能。
2、因地制宜在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用積分制
2020年中央一號文件提出，要推廣鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新性典型案例經(jīng)驗(yàn)。中辦國辦《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》提出，大力選樹宣傳鄉(xiāng)村治理各類先進(jìn)典型；及時(shí)總結(jié)一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，加快在面上推廣。在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用積分制，是落實(shí)黨中央要求的一項(xiàng)重要舉措。要充分尊重農(nóng)民意愿，支持基層創(chuàng)新創(chuàng)造，結(jié)合實(shí)際，循序漸進(jìn)，不搞強(qiáng)迫命令、一刀切。已經(jīng)開展積分制的地區(qū)，進(jìn)一步研究總結(jié)提升，逐步擴(kuò)大覆蓋面。沒有開展積分制的地區(qū)，可先在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村試點(diǎn)。重點(diǎn)需要把握六個方面。
一是始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。從各地實(shí)踐看，各級黨組織在積分制工作中充分發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用，對積分內(nèi)容、考評方式、結(jié)果運(yùn)用等各個環(huán)節(jié)把關(guān)，一些地方明確積分制由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部主抓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和村支部書記為責(zé)任人。很多地方把積分制作為基層黨組織、黨員干部組織群眾、服務(wù)群眾的具體抓手，出臺了農(nóng)村黨員積分管理實(shí)施辦法，激勵基層黨員亮身份、踐承諾、作表率。為進(jìn)一步增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力，強(qiáng)化基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，各級黨委農(nóng)村工作部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要高度重視在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用積分制工作，健全工作機(jī)制，強(qiáng)化工作措施，加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；廣大農(nóng)村基層黨組織要堅(jiān)持全過程、全方位領(lǐng)導(dǎo)和組織實(shí)施鄉(xiāng)村治理積分制，確保積分制體現(xiàn)黨的主張、貫徹黨的決定，保障積分制沿著正確的方向推進(jìn)、規(guī)范有序開展。
二是解決突出問題。隨著鄉(xiāng)村社會從封閉轉(zhuǎn)向開放，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會在快速發(fā)展的同時(shí)，面臨一些突出矛盾和問題，比如一些城鎮(zhèn)化較快地區(qū)的村莊外來人口多、管理難度增大，高價(jià)彩禮、大操大辦、厚葬薄養(yǎng)等不良風(fēng)氣在一些農(nóng)村地區(qū)滋生蔓延，人居環(huán)境整治和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中“政府干、群眾看”的現(xiàn)象突出，村級事務(wù)經(jīng)常“公益的沒人管，得利的搶著上”等。探索運(yùn)用積分制，要從這些農(nóng)民群眾最關(guān)心、最迫切的治理問題入手，針對工作中的薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展實(shí)際情況，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，在整治農(nóng)村人居環(huán)境、加快移風(fēng)易俗、營造文明鄉(xiāng)風(fēng)等方面加快補(bǔ)齊短板，通過積分制樹立起“風(fēng)向標(biāo)”，引領(lǐng)農(nóng)民群眾積極參與鄉(xiāng)村振興。
三是鼓勵地方探索創(chuàng)新。各地因地制宜在鄉(xiāng)村治理中運(yùn)用積分制，呈現(xiàn)出三個特點(diǎn)。積分內(nèi)容非常廣泛。涉及基層黨建、文明創(chuàng)建、志愿服務(wù)、社會綜治、扶貧濟(jì)困、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境等單個或多個領(lǐng)域，充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的緊密連接。積分對象十分靈活。大部分地方是面向全體村民的，有的還允許長期居住在本村的外地人員參加，也有不少是面向黨員、貧困戶、志愿者等特定群體的，個別地方還以村民小組為單位進(jìn)行積分。積分方式豐富多樣。多數(shù)地方采取“賦分制”，根據(jù)農(nóng)民群眾遵守村規(guī)民約情況和一些特殊貢獻(xiàn)賦予積分，有的在此基礎(chǔ)上設(shè)置了基礎(chǔ)分、加分項(xiàng)、減分項(xiàng)，還有的根據(jù)積分情況劃分不同等級形成“積分晉級制”。基層的這些探索，為積分制的推廣應(yīng)用奠定了良好的基礎(chǔ)。各地要在堅(jiān)持積分制核心機(jī)制不變的前提下，圍繞鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)任務(wù)和突出問題，結(jié)合實(shí)際確定積分內(nèi)容和對象，采取符合農(nóng)民意愿和習(xí)慣的積分方式，建立動態(tài)管理、操作性強(qiáng)的積分體系，確保可量化、可計(jì)算，保證公信力。
四是規(guī)范實(shí)施過程。積分制的實(shí)施必須符合操作規(guī)范，做到公平公正、公開透明，才能充分發(fā)揮出其優(yōu)勢作用。梳理總結(jié)各地的成功探索實(shí)踐，有一條基本的經(jīng)驗(yàn)，就是高度重視積分制的規(guī)范管理。設(shè)置指標(biāo)要最大限度體現(xiàn)群眾意愿，廣泛征求群眾意見，細(xì)化指標(biāo)、賦予權(quán)重符合實(shí)際、科學(xué)合理，充分考慮當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣、歷史文化等因素，通俗易懂、簡便易行。要建立健全積分制運(yùn)行制度和管理辦法，執(zhí)行陽光程序，全過程公開操作，鼓勵農(nóng)民群眾自評、群眾之間互評、干部考評等方式相結(jié)合。要引導(dǎo)農(nóng)民群眾成為積分制的監(jiān)督主體，在積分內(nèi)容設(shè)置、申報(bào)審核等各個環(huán)節(jié)始終履行民主程序，實(shí)施過程做到公開透明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門要參與監(jiān)督，建立抽查、復(fù)審制度。各級黨委農(nóng)村工作部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要大力推廣各種好做法好經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，通過編印工作指引、問答手冊、組織培訓(xùn)等方式，引導(dǎo)積分制規(guī)范有序開展。實(shí)施積分制必須符合國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，積分制的懲罰措施不得侵犯國家、集體利益和群眾合法權(quán)利，不得剝奪農(nóng)民依法享有的政府補(bǔ)貼和集體經(jīng)濟(jì)收益等。
五是突出結(jié)果運(yùn)用。積分結(jié)果運(yùn)用是發(fā)揮積分制激勵約束作用的關(guān)鍵。目前各地主要實(shí)行精神鼓勵，也有很多地方可以兌換物質(zhì)獎勵，主要是日用品和食品以及水電氣繳費(fèi)抵用券等，或者將積分與集體分紅掛鉤、滿足一定條件的可以享受各種優(yōu)惠政策等。運(yùn)用好積分結(jié)果，要堅(jiān)持精神鼓勵與物質(zhì)獎勵相結(jié)合，更要注重精神的激勵，創(chuàng)新方式，樹立正確導(dǎo)向，發(fā)揮好積分制的激勵和約束作用。倡導(dǎo)將積分結(jié)果作為各類評比的參考，發(fā)揮精神獎懲作用，建立好農(nóng)村的“積分榜”，讓小積分“四兩撥千斤”。合理進(jìn)行物質(zhì)激勵，有條件的地方，可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、農(nóng)民群眾的實(shí)際需求等因素，用積分兌換實(shí)物或現(xiàn)金，增強(qiáng)農(nóng)民群眾的獲得感。探索積分與農(nóng)戶信用評級、農(nóng)村普惠金融結(jié)合，積分高的可以適當(dāng)調(diào)高信用貸款額度。
六是強(qiáng)化運(yùn)行保障。發(fā)揮和提升積分制的治理效能，離不開人、財(cái)、物的穩(wěn)定投入作為支撐條件。可以由財(cái)政資金補(bǔ)一點(diǎn)、集體經(jīng)濟(jì)拿一點(diǎn)、社會各界捐一點(diǎn)，拓寬資金渠道、增加資金投入。一些地方從村級組織選拔專人負(fù)責(zé)積分日常管理，有的地方安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉干部幫助開展工作，保障人員支持力度。為節(jié)約積分信息管理成本，不少地方借助“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代通信技術(shù)搭建信息化平臺，應(yīng)用積分APP，促進(jìn)積分管理精準(zhǔn)化、精細(xì)化、即時(shí)化。各地還結(jié)合鄉(xiāng)村文化活動，加大積分制的宣傳力度，營造人人參與積分的濃厚氛圍。這些豐富多彩的實(shí)踐探索值得充分肯定和鼓勵。各級黨委農(nóng)村工作部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在推廣運(yùn)用積分制過程中，要十分注意運(yùn)行保障問題，堅(jiān)持共建共治共享，凝聚各部門和社會各類組織力量參與，形成協(xié)同推進(jìn)積分制的合力。拓寬資金來源渠道，健全多元投入保障機(jī)制。鼓勵各地充分運(yùn)用信息化手段等方式開展積分?jǐn)?shù)據(jù)收集、匯總及統(tǒng)計(jì)等工作，優(yōu)化完善日常管理。
積分制還處在實(shí)踐探索階段，內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)有待優(yōu)化，應(yīng)用范圍有待進(jìn)一步拓寬，常態(tài)化推進(jìn)機(jī)制有待健全。要盡快探索形成“省級引導(dǎo)、市縣落實(shí)、一把手推動、鄉(xiāng)村運(yùn)用、農(nóng)民參與”的機(jī)制安排，確保積分制行穩(wěn)致遠(yuǎn)，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮持久積極作用。
作者系中央農(nóng)辦副主任，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組副書記、副部長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》
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