縣域經濟和縣域發展，事關我國未來城市化進程中數億人口的生活質量提升和就業水平保障，也與農業安全、生態安全密切相關。黨的二十大報告以及《“十四五”新型城鎮化實施方案》，對推進以縣域為重要載體的城鎮化建設作出部署，引發了社會各界的廣泛關注和熱烈討論。筆者結合清華大學中國新型城鎮化研究院近年來的研究，重點闡釋以下幾點。
一、因地制宜推動縣域和縣城發展是必然選擇
我國縣域和縣城發展條件差異巨大。一方面，空間尺度和人口規模差異大。縣域空間轄區小的幾十平方公里，大的數萬平方公里；縣城人口少的只有數千人口，大的已突破百萬人口規模。另一方面，空間區位差異大。發達地區的縣已成為城市群、都市圈中城市連綿地區的重要組成部分，不少已撤縣設市、撤縣改區，初步具備了比較完整的現代城市職能。而地處農業生產區、遠離大城市的縣仍擔負著重要的農業、農村服務職能和生產組織職能。地處生態保育地區的縣大多更是地域偏遠，人口較少。此外，還有上百個肩負著捍衛領土安全重要責任的邊境縣，人口密度已降至每平方公里不足10人。
所以，從發展的客觀條件和承擔的職能看，縣域、縣城的規模差別、區位差別、功能差別，都決定了我們不能用一把尺子去衡量其發展，只能因地制宜、區別施策。為此，中央也提出“加快發展大城市周邊縣城，積極培育專業功能縣城，引導人口流出縣城轉型發展，培育發展特色優勢產業”等系列要求。
二、從國家城鎮體系的建設看縣城發展
我國新型城鎮化發展的基本空間格局遵循以下邏輯：到2050年全面建成社會主義現代化強國時，19個城市群將是城鎮化人口和功能的主要載體，70%—80%的城鎮化人口和80%—90%的城市型經濟動力將集中到這一主體功能區。當下，重點任務是強化各級中心城市的核心地位，并以此為支撐，培育一批現代化都市圈，突出空間協同、區域協同、功能協同。在此過程中，既要防止中心城市主城區的“一城獨大”，又要充分釋放中心城市的聚集效應，實現都市圈內大中小城市的協同發展和市場規律引導下的專業化分工。同時，以都市圈為抓手，在同城化的經濟圈層中優先探索城鄉融合發展，逐步實現城鄉一體化和共同富裕。
從中心城市的強勢聚集，到都市圈內中小城市的共同繁榮，和覆蓋到小城鎮和美麗鄉村的共同富裕，再到若干個都市圈共同組成更大尺度的城市群，當現代化進程基本完成時，我國將擁有支撐國家戰略、充分參與全球事務的4—5個世界級城市群，5—6個支撐均衡發展的國家級城市群和9—10個支撐區域發展的城市群，一個覆蓋人口最多、經濟體量最大、全球獨一無二的完備城鎮體系最終建成。而地處大城市周邊、都市圈內和城市群內的縣城也將通過因地制宜、補齊短板弱項，增強綜合承載力，成為宜居宜業的小城市或優質城區，在承接農村剩余勞動力、推動生活方式轉變中發揮更大作用，成為“小而精、小而美”的城市典范。
三、從產業的垂直分布規律和集群分布規律看縣城的發展
規模收益遞增是空間經濟的本質特征，而規模收益遞增的條件是外部性要素的運用和建立不完全競爭市場。過去，我國縣城的發展誤區之一是盲目模仿大城市發展的模式。與聚集強度相關的規模收益遞增效益始終存在，而這種效應催生的產業垂直分布規律和集群規律，仍主導著產業在大中小城市乃至鄉村地區的發展，在中小城市中發展大而全的經濟體系與這一規律相悖。
我國擁有全世界最完整的產業體系、制造業分類，城市群、都市圈也可以在某個或某幾個領域中擁有相對完整的上下游產業鏈、供應鏈和價值鏈，也可以利用主導產業的帶動效應，以伴生、寄生、衍生的方式形成協同的產業集群。以縣城的區位和規模而言，其永遠是這一垂直體系或集群體系上的一個環節，這也是強調培育專業功能縣城的重要原因。至于地處非城市化重點地區以及承載農業生產和生態功能的縣城，則更需要從一、二、三產業的大分類出發，找準專業化的定位和職能。例如，在農業現代化的過程中探索一、二、三產業融合發展而形成的新業態，在保護綠水青山中發掘生態產品價值等。
四、正確看待部分縣城人口流失問題
與發達國家在工業化和城市化進程均接近尾聲時出現的“收縮”現象不同，我國部分縣城乃至中等城市出現人口流失，與我國進入生產力要素流動時代，百姓有能力、有條件通過自由流動追求美好生活，戶籍制度不斷放寬，以及市場主導下的經濟格局發生變化等因素息息相關，呈現時段性、結構調整性特征。除個別因資源枯竭而產生的不可逆的人口收縮外，其他大部分常住人口減少的城市正處于轉變發展期，舊產業萎縮、新產業正在生長，其在區域發展中的地位正在重構。所以，轉型發展是對這類縣城和城市更為恰當的定位。對這一現象和特點持樂觀態度，主要基于以下三方面原因：
一是我國的消費能力尚處于培育增長時期，物質消費仍有空間，而與精神消費有關的文旅產業尚處于急速擴張階段。這將催生出更多流動型人口、暫住型人口比重大大高于常住人口的小城市。
二是我國進入老齡化社會，伴隨基本公共服務均衡化和特色適老服務專業化，以縣城為代表的小城市有可能成為“銀發經濟”的主場。
三是我國廣泛開展的基礎設施建設不斷縮短全國各地的交通距離，運輸成本下降的空間巨大，這將催生基于“價格洼地”（同時也是某種價值高地）的新業態，不斷滿足日益增長的消費需求。
五、專業化、特色化是差異化發展的關鍵
越來越多的縣域經濟和縣城建設開始追求“小而精、小而美”的發展路徑。“精”更多與專業化有關，精、專且占有大市場的產業可以有效地支撐數萬乃至數十萬人口級別城市的充分就業。“船小好掉頭”的小型化則具備更強的市場韌性，以小應變、以精求利是眾多小縣城發展的優勢。而“美”則是基于對獨特資源稟賦的深度發掘。現代農業之美、生態之美和歷史文化之美都是“小而美”的基礎；由距離和場所產生的美，更是當前乃至未來的消費大勢，這對遠離城市群、都市圈，地處農業生產區和生態保育區的縣城意義尤為重要。一方面，其迥異于城市的田園風光和生態景觀催生了旅游休閑產業的發展動能。另一方面，其獨特的農產品和生態產品可以形成獨有的專屬市場優勢。此外，保留其間的歷史文化遺存往往是中華文明和差異化地域文明的“母體”，是中國人的精神家園和“鄉愁”的寄托，加以利用也會產生巨大的精神消費市場。
總之，因地制宜地推動縣域差異化發展是我們未來應長期秉持的發展理念。縣城、縣域的發展路徑應倡導多元化，而非單一模式；發展路徑應體現特色化，而非盲從于大城市；發展目標應突出綜合性，而非以GDP論英雄。
(作者系清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長，清華大學建筑學院教授。來源：《中國鄉村發現》2023年第3期）
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